136 P.R. Dec. 456 | Supreme Court of Puerto Rico | 1994
Lead Opinion
SENTENCIA
El 16 de enero de 1969 Vencedor Development Corp. (en adelante Vencedor) sometió ante la Junta de Planificación (en adelante Junta) una solicitud de desarrollo preliminar para construir la segunda sección de la Urbanización Ba-yamón Highlands en una finca con cabida de 64.73 cuer-das, sitas al Este del entonces proyectado expreso Río Hondo y de la primera sección de Bayamón Highlands.
El 9 de septiembre de 1969 la Junta, por carta del Director del Negociado de Desarrollo y Uso de Terrenos, in-formó al Director Ejecutivo de la Autoridad que se había sometido ante la consideración de la Junta de Planificación el desarrollo preliminar de la segunda sección de la Urba-
1. La localización del terminal.
2. Las entradas y salidas de vehículos a dicho terminal desde el futuro expreso Río Hondo.
En contestación a dicha carta, el 22 de octubre de 1969 la Autoridad, por conducto del Director de la Oficina de Transportación Colectiva, señaló que: “[a] esta fecha no es-tamos en posición de suministrarles la información solici-tada, ya que el diseño preliminar del Sistema de Transpor-tación Colectiva Rápida se comenzó recientemente.” Alegato del apelado, Apéndice K, pág. 1. No obstante esta comunicación, el 5 de febrero de 1970 la Junta emitió una resolución en la que aprobó el desarrollo preliminar de la segunda sección de Bayamón Highlands bajo la condición de que se reservaran aproximadamente ocho (8) cuerdas de terreno para la ubicación del propuesto terminal de trans-portación colectiva. La Junta justificó esta acción a base de una supuesta, y no identificada, “recomendación” de la Autoridad. En el entretanto, sin embargo, no fue hasta no-viembre de 1971 que estuvo preparado el estudio prelimi-nar del Metro —Ruta Oeste, que es la ruta que pasaría por los terrenos de Vencedor— realizado por la firma de inge-nieros De Leuw, Cather & Company.
Varios años más tarde, el 28 de marzo de 1974, el Ing.
El 28 de junio de 1974 la Junta, mediante la Resolución-Informe Núm. 74-Urb.-228 N.S.T. (Caso Civil Núm. 66-106-Urb.), aprobó el plano de construcción parcial para la segunda sección de la Urbanización El Cortijo en Bayamón.
Con posterioridad al 28 de junio de 1974, el Departa-mento de Transportación y Obras Públicas —nueva agen-
Vencedor radicó una acción civil contra la Autoridad en el Tribunal Superior, Sala de Bayamón, en la que alegó que las antes mencionadas veinticinco (25) cuerdas de terreno habían sido efectivamente objeto de una “incautación” en relación con la cual reclamó que se le expropiaran a cambio de una “justa compensación”; solicitó, además, daños y perjuicios. Por su parte, la Autoridad en su contestación negó responsabilidad y, adicionalmente, planteó la falta de parte indispensable, ya que la parte demandante no había incluido en la demanda a la Junta.
El tribunal de instancia, luego de una vista limitada a la determinación de responsabilidad de la Autoridad —se pospuso la determinación de cuantía de daños para una segunda etapa— desestimó la demanda por entender que Vencedor no había sufrido “incautación” alguna. Vencedor, inconforme, recurrió ante este Tribunal —vía recurso de apelación, al cual le dimos curso— alegando, en síntesis,
La Autoridad reitera, por su parte, que la demandante no ha acumulado como parte indispensable al Estado Libre Asociado, no obstante las intervenciones y decisiones de la Junta y del D.T.O.P.
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Nos enfrentamos, en primer término, al planteamiento de la recurrida Autoridad sobre ausencia o defecto de parte indispensable. Entendemos que le asiste la razón. Ello, na-turalmente, dispone del recurso.
Las Reglas 16.1 y 16.2 de Procedimiento Civil de 1979 (32 L.P.R.A. Ap. III) disponen, respectivamente:
Las personas que tuvieran un interés común sin cuya presen-cia no pueda adjudicarse la controversia, se harán partes y se acumularán como demandantes o demandadas según corresponda. Cuando una persona que deba unirse como de-mandante rehusare hacerlo, podrá unirse como demandada.
El tribunal podrá ordenar la comparecencia de aquellas per-sonas sujetas a su jurisdicción, que a pesar de no ser partes indispensables, deban ser acumuladas si se ha de conceder un remedio completo a las personas que ya sean partes en el pleito.
Desde Pueblo v. Henneman, 61 D.P.R. 189, 194 (1942), hemos reconocido que “ ‘[u]na parte indispensable es aque-lla que tiene tal interés en la cuestión envuelta en la con-troversia que no puede dictarse un decreto final entre las otras partes en la acción sin lesionar y afectar radical-mente su interés’ ”. Jurisprudencia posterior ha reiterado esta normativa. Fuentes v. Tribl. de Distrito, 73 D.P.R. 959, 981 (1952). Véanse, además: Hernández Agosto v. López Nieves, 114 D.P.R. 601, 607 (1983); Hernández Agosto v.
En atención a dichos intereses, en Hernández Agosto v. López Nieves, ante, expresamos que dicho precepto proce-sal debe de ser interpretado de forma pragmática. Ello exige un examen jurídico “en virtud de factores particula-res en el contexto de cada caso, tales como tiempo, lugar, modo, alegaciones, prueba, clase de derechos, intereses en conflicto, resultado y finalidad”. íd., pág. 627. Se observa que esta Regla 16, ante, y la defensa que en virtud de la misma puede hacer una parte en determinado pleito, goza de tal primacía en nuestro ordenamiento jurídico que la misma puede invocarse, inclusive, por primera vez a nivel apelativo. Hernández Agosto v. López Nieves, ante.
Luego de un minucioso examen de los hechos del caso de autos, y en vista de las actuaciones entremezcladas tanto de la demandada Autoridad así como de la Junta vincula-das a la alegada “incautación” de terrenos cuya compensa-ción aquí se reclama,
Ello no nos obliga, sin embargo, a decretar la desestima-ción de la acción radicada y sí a ordenar que dicha parte indispensable sea traída al pleito. Meléndez Gutiérrez v. E.L.A., 113 D.P.R. 811, 816 (1983). En vista de lo expre-sado, una vez devuelto el caso de epígrafe al foro de instan-cia, deberá procederse a traer como partes en el pleito a la Junta y al Estado Libre Asociado, este último en virtud de las disposiciones de la Regla 4.4(g) de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. me.
Por los fundamentos antes expresados, se dicta senten-cia revocatoria de la emitida por el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de Bayamón; devolviéndose el caso a dicho foro judicial para procedimientos ulteriores consisten-tes con lo aquí expuesto y resuelto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el señor Secretario General. El Juez Asociado Señor Rebollo López emitió una opinión concurrente, a la cual se unió la Juez
(Fdo.) Francisco R. Agrait Liadó
Secretario General
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La finca en que Vencedor Development Corp. (eu adelante Vencedor) proyec-taba construir la segunda sección de la Urbanización Bayamón Highlands era parte de una finca principal, propiedad de Vencedor, con cabida total de (174) cuerdas y en la cual Vencedor estaba desarrollando una primera sección. La Junta de Planifica-ción (en adelante Junta) había aprobado los permisos de movimiento de tierra y de lotificación de la primera sección en 1968.
Preliminary Design-Rapid Mass Transit System San Juan Metropolitan Area, Interim Report: Location Studies — West Route, Alegato del apelado, Apéndice L. El 8 de agosto de 1969 la Autoridad de Carreteras y la firma De Leuw, Cather & Company habían suscrito un contrato de diseño preliminar del Sistema de Transpor-tación Colectiva Rápida para San Juan conocido como el Metro de San Juan. Véanse: Opinión y Sentencia del Tribunal Superior de 28 de febrero de 1984; Alegato del apelado, Apéndice H.
A esa fecha las ocho (8) cuerdas originalmente congeladas por la Junta lle-vaban congeladas cuatro (4) años con un (1) mes.
Vencedor cambió el nombre de la Urbanización Bayamón Highlands a El Cortijo.
A esta fecha, las ocho (8) cuerdas originalmente congeladas por la Junta llevaban congeladas cinco (5) años con siete (7) meses. Las otras diecisiete (17) cuer-das congeladas llevaban así un (1) año con tres (3) meses.
En resumen, al momento de ser descongeladas por la Junta, ocho (8) de las cuerdas de Vencedor habían estado congeladas por seis (6) años y nueve (9) meses, y las otras diecisiete (17) cuerdas llevaban congeladas dos (2) años con cinco (5) meses.
Esta no es la situación de la Autoridad de Carreteras (en adelante la Autoridad). De los autos se desprende que dicho litigante en innumerables ocasiones ante el foro de instancia invocó tal defensa. Reiteró tal pedimento en su comparecen-cia ante nos.
Como surge de la relación que de los hechos hiciéramos, en lo referente a las primeras ocho (8) cuerdas de terreno que fueron “congeladas” por la Junta, ésta así actuó el 5 de febrero de 1970 sin contar con una recomendación, específica y expresa a esos efectos, de la Autoridad. Tenemos, adicionalmente, que la Junta se negó a “descongelar” en 1974 las referidas ocho (8) cuerdas, no obstante una recomendación específica a esos efectos de un ingeniero de la Autoridad. Finalmente tenemos que, no obstante el Departamento de Transportación y Obras Públicas haber recomendado a la Junta la “descongelación” de todas las veinticinco (25) cuerdas en 1975, por razón de que se habían seleccionado otros terrenos para la ubicación del Metro de San Juan, la Junta tardó un (1) año en así hacerlo.
Cobra relevancia la deposición que le fuera tomada el 23 de agosto de 1977 al Ing. Adalberto Colón, Director del Negociado de Consultas de la Junta, a la cual compareció en representación del Presidente de la Junta y en la que expresó que dicha entidad tiene facultad discrecional para acoger o rechazar las “peticiones” que agencias como la Autoridad le hacen para que ésta reserve y congele terrenos para uso público. T.E., págs. 15-22. A preguntas del licenciado Rivera, dicho funcionario contestó que se han dado circunstancias en que la Junta ha desaprobado una peti-ción de una agencia o del Gobierno. T.E., pág. 32.
En cuanto a la naturaleza y facultades de la Junta, véanse: Arts. 2 y 11(2) de la Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975 (23 L.P.R.A. sees. 62a y 62j(2)); El Vocero v. Junta de Planificación, 121 D.P.R. 115, 122 (1988); Néstor Colón Medina & Sucesores, Inc. v. Custodio, 964 F.2d 32 (1er Cir. 1992).
Concurrence Opinion
Opinión concurrente emitida por el
Estimamos correcta la sentencia que el Tribunal emite en el día de hoy en el presente caso; esto es, entendemos acertada la determinación mayoritaria a los efectos de que el presente caso adolece del defecto de parte indispensable. Ello no obstante —y en atención a las expresiones suscri-tas por dos (2) de los Jueces de este Tribunal, en la opinión disidente, págs. 497-498, que emiten, a los efectos de que “de acuerdo con los parámetros constitucionales y legales prevalecientes, las peculiaridades de este caso configuran una incautación temporal que exige compensación” (énfa-sis en el original)— nos vemos en la obligación de expresar-nos al respecto. Ello con el propósito de evitar confusión a nivel de instancia y en la clase togada.
La errada opinión de estos dos (2) integrantes del Tribunal es perfectamente comprensible y explicable. La misma se debe, en primer lugar, a que éstos —aparente-mente sin darse cuenta de ello— interpretan erróneamente las decisiones que sobre la materia ha emitido el Tribunal Supremo de los Estados Unidos; decisiones que nos obligan y mediante las cuales dicho Alto Foro ha establecido unas guías o parámetros de índole general que, en ocasiones,
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En Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp., 458 U.S. 419, 439 (1982), el Tribunal Supremo de los Estados Unidos estableció la norma a los efectos de que la ocurren-cia de una ocupación física de propiedad privada por parte del Estado siempre conlleva la configuración de una “incau-tación”, tan extensa como la ocupación acaecida, indepen-dientemente del hecho de que ésta responda a algún inte-rés legítimo del Estado o de que su impacto económico sobre la propiedad privada fuera mínimo. Dicho de otra manera, “ocupación física” equivale a “incautación”, lo cual conlleva necesariamente la obligación constitucional del Estado de pagar una “justa compensación” por la “incautación” efectuada. Armstrong v. United States, 364 U.S. 40, 49 (1960); Emdas. II y XIV, Const. EE. U.U., L.P.R.A., Tomo 1.
En 1986 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos se enfrentó, y resolvió —en First Lutheran Church v. Los Angeles County, 482 U.S. 304 (1987)— la interrogante de si la Quinta Enmienda de la Constitución de los Estados Uni-dos, ante, según incorporada y aplicada a los estados a través de la Décimocuarta Enmienda de dicha Constitu-ción, ante, requiere el pago de “justa compensación” en aquellas situaciones en que ha ocurrido una “incautación” que es meramente “temporal”. La contestación fue en la afirmativa-, esto es, se resolvió que si efectivamente ha ocu-
Durante ese mismo término (1986-1987), el Tribunal Supremo federal resolvió el caso de Nollan v. California Coastal Comm’n, 483 U.S. 825 (1987); caso cuyos hechos, si bien no son iguales a los del recurso que ocupa nuestra atención, son similares a los de éste. Examinémoslos. En 1982, James y Marilyn Nollan sometieron ante la Comi-sión Costera de California (la Comisión) una solicitud de permiso para construir una casa en un solar de su propiedad.
Dicho Alto Foro federal —citando con aprobación las de-cisiones emitidas en Penn Central Transp. Co. v. New York City, 438 U.S. 104, 127 (1978), y en Agins v. Tiburon, 447 U.S. 255, 260 (1980)— expresó, en primer lugar, que cons-tituía norma reiterada que la regulación, mediante la im-posición de condiciones por el Estado, del uso de tierras privadas no constituye una “incautación” siempre que dicha regulación sustancialmente promueva, o fomente, in-tereses legítimos del Estado y la misma no niegue al dueño el uso viable económico de su propiedad. Por otro lado, y no obstante reiterar la norma establecida en Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp., ante —a los efectos de que la ocupación física permanente equivale a “incauta-ción”— el Tribunal se negó a aplicar la misma de manera automática, prefiriendo esbozar criterios adicionales con el propósito de que se pueda determinar cuándo se configura una “incautación” en situaciones en que el Estado, a dife-rencia de casos en que inicia la ocupación física, mera-mente responde a una solicitud de permiso de uso de una propiedad, condicionando la concesión del mismo a que el dueño, a su vez, consienta a una condición que conlleva la ocupación física de parte de su propiedad.
A esos efectos, y a nuestro juicio, el Tribunal Supremo federal estableció en Nollan v. California Coastal Comm’n, ante, págs. 834-837, la norma general siguiente:
La condición requerida para la concesión de un permiso de uso de terrenos, aun cuando pueda resultar en el equivalente a una ocupación física, no constituye una “incautación” (y por lo tanto no requerirá compensación) si:
a) La negación del permiso no constituye, per se, una “incau-tación”; ésto es, si el Estado puede válidamente negar el per-miso solicitado.
b) La condición impuesta sirve el mismo propósito de razón de estado que serviría la negación del permiso y este propósito*467 de razón de estado, a su vez, es un fin legítimo. (Traducción nuestra.)
En Nollan v. California Coastal Comm’n, ante, el Tribunal dispuso del caso aplicando la segunda de las partes del íes£.
La última decisión del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, en lo pertinente al tema ante nuestra considera-ción, lo es la emitida en Lucas v. So. Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003 (1992). Este caso presentó la con-troversia de si el poder del Estado para prohibir los usos de la propiedad privada que resulten nocivos a los demás exime al Estado del deber de compensar por reglamenta-ción del uso de terrenos que priva a su propietario de todo uso económico o productivo de los mismos. David Lucas, un desarrollador, era propietario de dos (2) lotes de terreno en la costa de Carolina del Sur cuando la Asamblea Legisla-
Citando con aprobación a Penn Central Transp. Co. v. New York City, ante, el Supremo federal recordó, de en-trada, que consistentemente se había negado a establecer reglas absolutas en la determinación de cuándo una regla-mentación puede constituir una “incautación”, señalando que esa es una determinación que debe hacerse caso a caso. El Tribunal, sin embargo, identificó dos (2) categorías de acción reglamentaria que requieren compensación, inde-pendientemente del fin o propósito que persigue el Estado al ponerlas en vigor. La primera de estas categorías aplica cuando el Estado ha realizado una ocupación física de pro-piedad privada. Lucas v. So. Carolina Coastal Council, ante, citando a Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp., ante. La segunda, en aquellas circunstancias ex-traordinarias y relativamente raras en que la actuación del Estado ha privado al titular dominical de todo uso econó-micamente beneficioso o productivo de su bien. Lucas v. So. Carolina Coastal Council, ante, citando, entre otros, a
Al analizar la validez del planteamiento del Estado, a los efectos de que no venía obligado a compensar por las consecuencias producidas por la reglamentación dirigida a prevenir los efectos nocivos del uso de propiedad privada, el Tribunal aclaró que la vieja doctrina de “usos nocivos o dañinos” era simplemente la precursora doctrinal del crite-rio contemporáneo de que la reglamentación del uso de tie-rra no constituye “incautación” si sirve para adelantar sus-tancialmente un fin o interés estatal legítimo y no priva de su uso económico. Habiendo, sin embargo, el tribunal inferior en el presente caso específicamente determinado que la reglamentación impugnada había causado que las parcelas de terrenos del demandante no tuvieran valor alguno, el Tribunal Supremo federal expresó que, bajo tales circuns-tancias, era aplicable la norma conforme a la cual se en-tiende configurada una “incautación” independientemente de que la reglamentación en cuestión adelante o no sustan-cialmente un fin estatal legítimo.
Como única excepción a esta norma, el Tribunal señaló:
Where the State seeks to sustain regulation that deprives land of all economically beneficial use, we think it may resist compensation only if the logically antecedent inquiry into the nature if the owner’s estate shows that the proscribed use interests were not part of his title to begin with. Lucas v. So. Carolina Coastal Council, ante, pág. 820.
En otras palabras, lo que el Tribunal Supremo federal resuelve en Lucas v. So. Carolina Coastal Council, ante, es que la reglamentación del uso de un bien que produzca el efecto de privar a su dueño de todo uso económico, equival-drá a una “incautación”, independientemente del interés legítimo que persiga el Estado, a menos que tal reglamen-tación no limite las prerrogativas dominicales reconocidas por el derecho civil patrimonial estatal. Esto es, si lo pro-hibido por la reglamentación está también prohibido por la
En resumen, y en lo pertinente, tenemos que conforme la jurisprudencia federal antes citada se entiende efec-tuada una “incautación” —la cual necesariamente conlleva la obligación del Estado de pagar una justa compensación, Armstrong v. United States, ante— en las siguientes situa-ciones: (1) cuando el Estado físicamente ocupa la propie-dad, Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp., ante; (2) cuando, no obstante no ocurrir una ocupación física de la propiedad, la acción del Estado tiene el efecto de privar a la propiedad de todo uso económico viable y productivo,
Debe enfatizarse el hecho, por otro lado, que en relación con cualesquiera de las tres (3) antes expuestas situaciones —en las cuales se entiende efectuada, o se determina que ha ocurrido una “incautación”— el Estado viene obligado a pagar una justa compensación aun cuando la “incauta-ción” efectuada haya sido de índole “temporal”. Véase First Lutheran Church v. Los Angeles County, ante.
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Por nuestra parte, y desde hace varias décadas, hemos reconocido que el derecho de propiedad cumple una función social, razón por la cual su ejercicio debe acomodar o servir a los intereses de la sociedad y no exclusivamente los de su titular. Rivera v. R. Cobián Chinea & Co., 69 D.P.R. 672, 676 (1949). En específico, y en lo pertinente a la controver-sia hoy ante nuestra consideración, hemos resuelto que en nuestra jurisdicción el derecho de propiedad no abarca el derecho a urbanizar un terreno sin autorización guberna-mental, el cual puede ser condicionado. The Richards Group v. Junta de Planificación, 108 D.P.R. 23, 35 (1978); Flamboyán Gardens v. Junta de Planificación, 103 D.P.R. 884 (1975); Heftler International, Inc. v. J. de P., 99 D.P.R. 467 (1970). Recientemente reiteramos esa norma, seña-lando expresamente que:
... el Estado tiene un poder inherente para realizar actos que promuevan la salud, la seguridad y el bienestar de la comuni-dad mediante reglamentación razonable que limite el uso de una propiedad. Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., 132 D.P.R. 593, 603 (1993).
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El problema principal que, a nuestro juicio, confronta la opinión disidente emitida es que erróneamente equipara la
El caso de autos no es el caso clásico de expropiación forzosa en el que el Estado decide separar un bien privado para uso público y actúa, afirmativamente, a esos fines. En el caso de autos, al igual que en Nollan v. California Coastal Comm’n, ante, el Estado, en el ejercicio de su poder para reglamentar el uso de la propiedad privada, ha con-dicionado la concesión del permiso para urbanizar solici-tado por Vencedor Development Corp. (Vencedor). El Tribunal Supremo federal expresó en Nollan v. California Coastal Comm’n, ante, que esta sutil diferencia es determi-nante para identificar el criterio o test que deben aplicar los tribunales al determinar si la actuación del Estado consti-tuye o no una “incautación”. Apliquemos, pues, el test de Nollan v. California Coastal Comm’n, ante, a los hechos del caso de autos.
Conforme lo resuelto en dicho caso, lo determinante para concluir si ha ocurrido o no una “incautación”, en ca-sos como el que nos ocupa, lo es:
1. Si el Estado podía haber negado válidamente el per-miso solicitado.
2. Si la condición impuesta para la concesión del per-miso adelanta el mismo propósito legítimo de razón de es-tado que adelantaría la negación del permiso.
En cuanto a la segunda parte del test o criterio antes mencionado debemos señalar que, según indica la opinión disidente, pág. 496, “[l]a utilidad pública y la necesidad del fin que perseguía la actuación de la Autoridad —sistema rápido de transportación colectiva— fue admitida por
En vista de ello, somos de la opinión de que la primera parte del test de Nollan v. California Coastal Comm’n, ante, resultaría ser crucial para la disposición final del caso de autos. Sin embargo, en dicho caso el Tribunal Supremo federal dispuso del caso aplicando sólo la segunda parte del test, por lo que no ofreció criterios o explicación alguna en cuanto a la aplicación de la primera parte, esto es, la determinación de cuándo puede el Estado negar vá-lidamente un permiso de uso.
Ahora bien, tanto en Nollan v. California Coastal Comm’n, ante, como luego en Lucas v. So. Carolina Coastal Council, ante, el Tribunal Supremo federal citó con apro-bación el test de Penn Central Transp. Co. v. New York City, ante. Allí, se resolvió que la reglamentación estatal del uso de la propiedad privada no constituye “incautación” cuando ésta adelanta sustancialmente un interés estatal legítimo y no priva al dueño de todo uso económico de su propiedad. Lucas v. So. Carolina Coastal Council, ante. Este fue el criterio que aplicamos en Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., ante, para determinar si el Estado había actuado válida-mente al negar un permiso de uso. En nuestra opinión, éste debe ser también el criterio aplicable al caso de autos en cuanto a la primera parle del test de Nollan v. California Coastal Comm’n, ante.
Ahora bien, esta norma —privación de todo uso econó-mico de la propiedad— no es tan fácil de aplicar como de primera impresión aparenta ser. El propio Tribunal Supremo federal ha señalado que este enunciado goza de ma
Vencedor alega haber sufrido una “incautación” de su propiedad por no haber podido urbanizar veinticinco (25) de sus ciento setenta y cuatro (174) cuerdas. Como ya he-mos dicho, nuestro derecho de propiedad no abarca el de-recho a urbanizar libre de restricciones y permisos por parte del Estado. Heftler v. Junta de Planificación, ante. Los criterios que nuestro derecho de propiedad reconoce para determinar hasta qué punto pueden llegar esas res-tricciones ya han sido establecidos. Flamboyán Gardens v. Junta de Planificación, ante; The Richards Group v. Junta de Planificación, ante. Corresponde, entonces, evaluar los hechos de este caso a la luz de esos criterios.
En Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., ante —citando el test o criterio establecido en el caso de Lucas v. So. Carolina Coastal Council, ante, por el Tribunal Supremo federal a los efectos de que para que en esta clase de situacio-nes haya derecho a compensación hay que demostrar que la acción del Estado privó a la propiedad de todo uso eco-nómico y productivo— señalamos que no se activa el dere-cho a justa compensación simplemente porque la actuación
Ante esta situación —y atendido el hecho de que el tribunal de instancia al resolver el caso no tuvo el beneficio de la decisión emitida por el Tribunal Supremo federal en el caso First Lutheran Church v. Los Angeles County, ante— lo jurídicamente procedente es que se devuelva el caso al foro de instancia, no para una vista sobre los daños enu-merados en la opinión minoritaria, sino para que dicho foro decida, a la luz de los criterios establecidos por nuestra jurisprudencia y de la prueba que a esos efectos presenten las partes, si en el presente caso efectivamente hubo, o no, una “incautación temporal” por parte del Estado de los te-rrenos de Vencedor. Dicho de otra forma, y de manera sen-cilla, dicho foro deberá determinar si la acción del Estado privó la propiedad perteneciente a Vencedor de todo uso eco-nómico y productivo durante todo el período de tiempo que dichos terrenos estuvieron “congelados”. De resolverse en la afirmativa dicha interrogante, entonces el referido foro de instancia deberá determinar el justo valor por el uso de la propiedad afectada durante el período de tiempo que duró
Ello, a nuestro juicio, constituye el análisis y proceder correcto en derecho. La posición que se asume en la opinión disidente —a los efectos de que “congelación” equivale, au-tomáticamente, a “incautación”— no sólo es una errónea sino que podría tener, y representar, graves y costosas con-secuencias para el Estado en casos futuros de esta naturaleza.
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Como podremos percatamos de la exposición que haremos más adelante, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos se ha abstenido de definir los componentes concretos del derecho de propiedad al amparo de la Constitución federal, estable-ciendo un patrón de deferencia hacia los foros locales y sus determinaciones sobre el contenido preciso de este derecho. Véase L.H. Tribe, American Constitutional Law, 2da ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 1988, págs. 608-609.
De la relación de los hechos del caso se desprende que el solar de los Nollan estaba contiguo al mar e incluía una playa privada. El solar quedaba a su vez loca-lizado entre dos (2) playas públicas (a mil ochocientos (1,800) metros al norte de la playa conocida como “the Cove” y a un cuarto de milla al sur de “Faria County Park”, otra playa pública). Nollan v. California Coastal Comm’n, 483 U.S. 825, 828 (1987).
Luego de vistas públicas, la Comisión Costera de California determinó que la construcción de la nueva estructura aumentaría la obstaculización de la vista hacia el mar, contribuyendo así al desarrollo de una pared de estructuras residenciales que prevendrían psicológicamente el que el público se percatara de la existencia de un área costera al cual tenían derecho a visitar. La Comisión concluyó que los efectos acumulativos de la construcción de la estructura propuesta por los Nollan y de otros desarrollos en el área sería dificultar el acceso del público a la playa, por lo que mantuvo en pie la condición impuesta. Nollan v. California Coastal Comm’n, ante, págs. 828-829.
En Nollan v. California Coastal Comm’n, ante, el Tribunal realmente no aborda la controversia que plantearía la impugnación de la negación de un permiso de uso. No se trata aquí de la constitucionalidad de la negativa de conferir el permiso solicitado, sino de la validez del requerimiento hecho como condición para la conce-sión del permiso. Nollan v. California Coastal Comm’n, ante, no ofrece criterios para determinar cuándo una negación de permiso equivale a un ejercicio válido del poder de razón de estado más allá de su reiteración de lo dicho en Penn Central Transp. Co. v. New York City, 438 U.S. 104 (1978), y en Agins v. Tiburon, 447 U.S. 255 (1980), a los efectos de que:
“(‘[A] use restriction may constitute a “taking” if not reasonable necessary to the effectuation of a substantial government purpose’). Our cases have not elaborated on the standards for determining what constitutes a “legitimate state interest” or what type of connection between the regulation and the state interest satisfies the requirement that the former “substantially advance” the latter. They have made clear, however, that a broad range of governmental purposes and regulations satisfies these requirements.” (Escolios y citas omitidas.) Nollan v. California Coastal Comm’n, ante, págs. 834-835.
En Mugler v. Kansas, 123 U.S. 623 (1887), el Tribunal Supremo federal había sostenido que, en relación con una reglamentación estatal que tiene como propósito evitar un uso nocivo o dañino de propiedad privada equivalente a un estorbo público, el Estado no tiene la obligación de compensar independientemente de cuál sea el efecto de la reglamentación sobre la propiedad privada.
Con la única excepción de que el Estado, mediante la exigencia requerida, lo que ha hecho es meramente poner en vigor una prohibición general existente en el ordenamiento jurídico en particular. Lucas v. So. Carolina Coastal Council, ante.
Resulta procedente señalar que en relación con las dos (2) primeras situacio-nes, el Estado viene en la obligación de pagar una justa compensación independien-temente del hecho de que la acción del Estado haya estado predicada en la consecu-ción de un interés público legítimo. Lucas v. So. Carolina Coastal Council, ante.
En Flamboyán Gardens v. Junta de Planificación, 103 D.P.R. 884 (1975), los criterios enumerados fueron: (1) la naturaleza de la mejora pública que requiere la paralización del uso de terrenos; (2) la prioridad de la misma en el programa de mejoras públicas; (3) el costo del terreno y los recursos disponibles; (4) la magnitud del perjuicio al dueño del terreno (si se trata de un proyecto de urbanización debe considerarse el valor de los terrenos congelados en relación con el desarrollo total aprobado); (5) la posibilidad de otros usos productivos del terreno que no hagan más oneroso el desarrollo de la futura mejora pública, y (6) la extensión del tiempo transcurrido. Id., págs. 891-892.
En The Richards Group v. Junta de Planificación, 108 D.P.R. 23 (1978), los criterios señalados fueron: (1) el papel que juega la tierra en nuestra economía; (2) la expansión reconocida al poder de razón de estado; (3) las tendencias similares en países con tradiciones comparables a la nuestra sobre el concepto de la propiedad; (4) la búsqueda de un acomodo razonable entre el poder de razón de estado y el de expropiación forzosa a la luz de las circunstancias específicas y la atmósfera ideoló-gica en que ésta se produce; (5) los beneficios a recibirse por la urbanización; (6) el detrimento a sufrirse por el urbanizador (el grado en que se disminuye el valor de su propiedad en contraste con los beneficios derivables por el interés público y el ta-maño de su propiedad frente a la naturaleza de la condición impuesta); (7) la iden-tidad de la persona afectada (es razonable distinguir entre quien intenta urbanizar su tierra como negocio y el dueño no empresario) y el grado de razonabilidad de la reglamentación de un negocio; (8) el impacto socioeconómico de los requisitos im-puestos y su efecto sobre la industria de la construcción; (9) la correspondencia entre los costos públicos y el beneficio general que entrañen las condiciones impuestas; (10) si la condición impuesta responde a una política administrativa uniforme para casos comparables; (11) el grado en que la urbanización contribuye a la exacción o si ésta se debe a un plan público de desarrollo anterior a la solicitud de urbanizar, y (12) la relación entre el requisito impugnado y la función pública a servirse. Id., págs. 39-45.
Aun cuando la Ley Núm. 46 de 26 de junio de 1987 (32 L.P.R.A. sees. 2923-2927) no es de aplicación a los hechos de este caso —ello por la obvia razón de que los mismos ocurrieron antes de que dicha Ley Núm. 46 fuera aprobada y entrara en vigor— la misma puede resultar ilustrativa y servirnos de guía en la correcta solución del presente caso.
Mediante el Art. 1 de la citada Ley Núm. 46 (32 L.P.R.A. see. 2923) se establece, como política pública del E.L.A., que los costos de proveer terrenos para usos públi-cos se deben distribuir entre los propietarios particulares de los mismos y la ciuda-danía en general, quien en última instancia es la beneficiaría de toda obra pública gubernamental. A tales fines, la Asamblea Legislativa entendió necesario adoptar criterios y términos uniformes para determinar cuándo los costos al propietario tras-cienden los beneficios a la sociedad. íd. En su Art. 2, la mencionada ley dispone que una “afectación” significa:
“... la denegación de todo uso productivo en una propiedad debido exclusiva-mente a que por la misma se ha propuesto trazar una vía de transportación pública conforme a un plan de transportación o plan vial adoptado por la Junta de Planifi-cación, o porque los terrenos han sido destinados para uso público en un mapa de*476 zonificación o plan de uso de terreno, o porque la Junta de Planificación ha aprobado el desarrollo de un proyecto público sobre dichos terrenos o propiedad.” (Énfasis suplido.) 32 L.P.R.A. see. 2924.
En el Art. 3 de la ley se ofrecen los criterios para determinar si ha habido una “afectación”:
“Para determinar la afectación de terrenos se tomarán en consideración los siguientes criterios:
“(a) La reserva de los terrenos no rinde beneficio alguno a los dueños de los terrenos.
“(b) La denegación de todo uso productivo, conforme a la definición de afecta-ción que establecen las sees. 2923 a 2927 [Arts. 1-5] de este título, en un área mayor al veinte por ciento del predio de terreno tomando en consideración la cabida total del predio original.
“(c) La afectación de la propiedad representa limitaciones adicionales para el desarrollo del resto del predio original.
“(d) Las características intrínsecas de los terrenos, tales como condición de inundabilidad, topografía, alta productividad agrícola, capacidad de la infraestruc-tura y zonificación de los mismos, permita [sic] el uso o desarrollo propuesto.
“(e) La naturaleza de la mejora pública que requiere la paralización del uso de terrenos.
“(f) La prioridad de la misma en el programa de mejoras públicas.” 32 L.P.R.A. see. 2925.
Los “daños” a los que hace referencia la opinión mayoritaria —esto es, los alegados gastos especiales incurridos por Vencedor como consecuencia de los movi-mientos de tierra, nuevos planos y el rediseño de las estructuras en que alegada-mente tuvo que incurrir— no constituyen la “justa compensación” a la que un dueño de una propiedad tiene derecho como consecuencia de haberse visto afectada la misma por una “incautación temporal” de parte del Estado.
Concurrence Opinion
Opinión concurrente emitida por el
Coincido con lo dispuesto en la sentencia del Tribunal en cuanto a que en este caso debió acumularse a la Junta de Planificación (en adelante Junta) y, por ende, al Estado Libre Asociado como parte indispensable. Fue la Junta quien autorizó la congelación de los terrenos que dio lugar al pleito cuando la referida agencia anticipó que los terre-nos habrían de estar destinados para uso público dentro del Plano Regulador para el Área Metropolitana que la Junta estaba formulando. Además, fue la misma Junta quien autorizó finalmente la liberación de los terrenos cuando determinó que éstos ya no tenían utilidad pública. Si bien es cierto que estas actuaciones suyas respondieron en alguna medida a recomendaciones de la Autoridad de Carreteras, la responsabilidad en última instancia por dichas medidas le corresponde propiamente a la Junta, que fue la agencia que las tomó y la única con autoridad para
Ahora bien, es mi criterio que este Tribunal debió haber ido más lejos. Debimos haber resuelto también un segundo asunto que es mucho más importante que el anterior. Ese otro asunto tiene que ver con la cuestión de si la reglamen-tación pública, a la cual estuvieron sometidos los terrenos en cuestión, constituyó de algún modo una incautación gu-bernamental que jurídicamente requiere compensación.
Partiendo de los bien conocidos principios de nuestro derecho de propiedad, que preconizan la validez del meca-nismo de reserva —por el Estado— de terrenos privados para uso público y que preceptúan que la titularidad sobre una propiedad privada no conlleva el derecho de urbani-zarla sin autorización y reglamentación gubernamental, es evidente que la congelación de los terrenos impuesta por la Junta en este caso, obviamente para implementar los alu-didos principios de derecho de propiedad, fue un ejercicio legítimo del poder de razón de estado. E.L.A. v. Rodríguez,
Es cierto que en First Lutheran Church v. Los Angeles County, 482 U.S. 304 (1987), el Tribunal Supremo de Esta-dos Unidos, sobre fundamentos constitucionales, resolvió que una incautación es compensable aunque sea temporera. Pero en ese caso la reglamentación guberna-mental era presuntamente inválida desde sus comienzos. El Tribunal Supremo federal en efecto resolvió que si el Gobierno incurría en una reglamentación ilegal, no podía librarse de su responsabilidad por ello con sólo rescindir dicha reglamentación y que, por lo tanto, tenía que com-pensar a la parte afectada por el daño causado mientras estuvo en vigor la reglamentación ilegal. Lo dispuso así:
We merely hold that where government’s activities have worked a taking of all use of property, no subsequent action by the government can relieve it of the duty to provide compensation for the period during which the taking was effective. (Énfasis suplido.) First Lutheran Church v. Los Angeles County, supra, pág. 306.
En este caso no cabe duda alguna de que la reglamen-tación de marras inicialmente era legítima; por lo tanto, según First Lutheran Church v. Los Angeles County, supra, mientras estuvo vigente no podía considerarse como una incautación compensable. El hecho de que posteriormente, por cambios necesarios en los planes gubernamentales, los terrenos fuesen descongelados, no puede dar lugar a deci-dir que la acción de la Junta advino ilegal y que procede la compensación correspondiente. De otro modo se limitaría impropiamente la facultad del Estado para tomar medidas necesarias dirigidas a promover el bienestar general.
Por las razones expuestas, yo confirmaría de una vez la sentencia del tribunal de instancia y desestimaría la de-manda de Vencedor Development Corp. por no haber me-diado incautación compensable alguna.
— O —
Dissenting Opinion
Opinión disidente del
HH
El 1ro de mayo de 1977 Vencedor Development Corp. (en adelante Vencedor) presentó en el Tribunal Superior, Sala de Bayamón, una acción civil contra la Autoridad de Carreteras de Puerto Rico (en adelante Autoridad), en la cual reclamaba un millón quinientos mil dólares ($1,500,000) por los daños que alegadamente sufrió al con-gelársele veinticinco (25) cuerdas de su propiedad como re-
Previo a los trámites de rigor, el tribunal (Hon. José F. Rodríguez Rivera, Juez) optó por ventilar primero la res-ponsabilidad de la Autoridad, posponiendo los daños. Luego de esa vista inicial, declaró sin lugar la demanda. Razonó que la acción de expropiación a la inversa era im-procedente, pues al presentarse la demanda los terrenos estaban liberados y, en ausencia de una actuación arbitra-ria, caprichosa o irrazonable gubernamental, los daños con motivo de la congelación temporal no eran compensables. Resolvió, además, que el mecanismo de congelación para un fin público y su posterior liberación no configuraban una incautación, pues esa facultad era inherente al poder constitucional de expropiación y resultaba menos oneroso para el Estado reservar un terreno sin urbanizar o sin construcción. Descartó que la actuación del Estado conlle-vara una pérdida económica sustancial o una disminución significativa en el valor del terreno.
Adjudicamos la apelación interpuesta por Vencedor, con el beneficio de una vista oral.
rH
Vencedor proyectaba desarrollar la Urb. El Cortijo (antes conocida como Bayamón Highlands) en sus terrenos clasificados como Distrito Residencial R-l, situados en Bayamón. En 1966 presentó ante la Junta de Planificación (en adelante Junta) el proyecto preliminar de la primera sección, a construirse en 87.21 cuerdas. El 3 de abril de 1968 la Junta aprobó los planos de construcción, previo al establecimiento de las facilidades vecinales (Centro Cultural y Biblioteca, parques activos y pasivos, escuela y otras) inherentes a este tipo de desarrollo.
El 16 de enero de 1969 sometió el proyecto preliminar de la segunda sección a desarrollarse en otras 64.73 cuerdas. El 5 de febrero de 1970 la Junta, a solicitud de la Autoridad, congeló ocho (8) cuerdas equivalentes a 12.36% de ese total. De la propia Resolución surge que a esa fecha se realizaban estudios “conducentes a la formulación del Plano Regulador para el Area Metropolitana, sector Baya-món”, y que esa reserva se hizo siguiendo las recomenda-ciones de la firma que preparó el diseño preliminar del sistema de Transportación Colectivo Rápido para San Juan, conocido como Metro de San Juan, a construirse
El 28 de junio de 1974 la Junta autorizó los planos finales de la segunda sección de la Urb. El Cortijo. Como re-serva, excluyó además ciento setenta y siete (177) solares que sumaban la cantidad de diecisiete (17) cuerdas, que estarían también afectadas por el propuesto terminal Metro de San Juan. Vencedor no esperaba esta última conge-lación; les tomó por sorpresa y, distinto a las ocho (8) cuer-das originales, naturalmente afectó el ritmo en el movimiento de tierra, el desarrollo y la construcción. El 9 de julio de 1974 sometió un desarrollo preliminar alterno y rediseñó el proyecto para ajustarlo a las recomendaciones de la Autoridad. Tuvieron que hacer nuevos planos. T.E. parcial, págs. 65-66; ingeniero Igartúa.
Así las cosas, posteriormente el Departamento de Transportación y Obras Públicas —nueva agencia a cargo del Metro de San Juan— seleccionó setenta (70) cuerdas de un terreno distinto propiedad de la Administración de Terrenos. El 2 de septiembre de 1975 el Secretario de dicho departamento recomendó a la Junta la liberación de las veinticinco (25) cuerdas. Así se hizo el 17 de noviembre de 1976, luego de determinarse que ya no tenían utilidad pública.
Resumiendo, las ocho (8) cuerdas iniciales permanecie-ron reservadas durante seis (6) años y nueve (9) meses; las restantes diecisiete (17) por dos (2) años y cinco (5) meses. Al ser liberadas, Vencedor había urbanizado todo el te-rreno disponible, excepto las susodichas cuerdas.
Además, el ilustrado tribunal sentenciador determinó:
3. Al descongelarse las veinticinco cuerdas de terreno la de-mandante acudió ante ARPE para solicitar el desarrollo preli-*485 minar de 5.44 cuerdas las cuales fueron aprobadas en el año 1978 para dicha Agencia.
4. Hubo cambios en los planos con la congelación de las [diecisiete] cuerdas para poder balancear los movimientos de tierra y fuera económicamente factible construir grupos de uni-dades menores. Con este cambio quedó aproximadamente un talud de [cuatro] metros entre lo que se construyó contra el nivel [más bajo en los] terrenos de las [veinticinco] cuerdas. Determinaciones de hechos adicionales de 26 de junio de 1984, pág. 2.
HH 1 — I HH
Vencedor reproduce su postura original sobre los ajustes realizados en los terrenos para conformarlo al plano al-terno preparado debido a la congelación. Aduce que desa-rrollar las 19.56 cuerdas remanentes implicaría rellenar-las a un costo oneroso y prohibitivo. Insiste en que dichos terrenos son inservibles y la acción de la Autoridad consti-tuyó una incautación de su propiedad sin justa compensación. Expone, además, que la interferencia con el derecho de uso a la propiedad fue grande y que debemos resolver que hubo incautación de facto y que procede la acción de expropiación a la inversa. En la alternativa, sos-tiene que sus daños deben ser compensados.
Apoya también sus pedidos en la tesis de que confió, aceptó y descansó en la buena fe y seriedad de las aseve-raciones de las agencias concernidas en cuanto a que los terrenos congelados habrían de ser adquiridos de forma oportuna para ser utilizados en el Metro de San Juan. Por tal razón realizó sus obras conforme a las directrices de dichas agencias.
Vencedor razona que una acción gubernamental de este tipo —aunque no sea la clásica adquisición del título, ocu-pación o invasión física, sino producto de una reglamenta-ción gubernamental o de sus instrumentalidades con poder de expropiación forzosa— puede constituir una incautación y, por consiguiente, el ejercicio de facto del poder de expro-piación forzosa que da lugar a una justa compensación si se priva completamente al dueño de todos o casi todos sus derechos en la propiedad. Ese deber es independiente del tiempo transcurrido entre la congelación y la descongela-ción pues, una vez ocasionado el daño, sus derechos cons-titucionales no pueden limitarse.
Finalmente nos dice que, aun cuando la restricción es-tablecida por reglamentación sea subsiguientemente elimi-nada, la justa compensación sirve para colocar al propieta-rio en la misma posición monetaria que hubiese ocupado si su propiedad no hubiera sido incautada. Invoca, entre otros, los casos de Almota Farmers Elevator & Whse. Co. v. U.S., 409 U.S. 470, 473-474 (1973); United States v. Reynolds, 397 U.S. 14, 16 (1970).
En contra, la Autoridad sostiene que no es responsable. Desde su contestación a la demanda y mediante mociones
Sobre el reclamo de incautación, argumenta: (1) que no congeló las primeras ocho (8) cuerdas; (2) que no puede atribuírsele la tardanza de la Junta en descongelar los te-rrenos; (3) que independientemente de cuál fue la agencia que solicitó la reserva, el responsable sería únicamente quien implantó la reglamentación (la Junta), y (4) que mientras estuvieron congeladas las diecisiete (17) cuerdas, Vencedor no sufrió daños. Aun cuando la Resolución de la Junta de 5 de febrero de 1970 expone lo contrario, niega enfáticamente que pidiera la reserva de las primeras ocho (8) cuerdas.
IV
De entrada, resolvemos contra la Autoridad su plantea-miento sobre la falta de parte indispensable. En Olivero v. Autoridad de Carreteras, 107 D.P.R. 301, 311 (1978), diji-mos:
No puede tampoco aducirse en contra de su ejercicio en el caso ante nos que por no ser parte el Estado la acción resulta inoperante. La demandada en este caso —Autoridad de Carre-teras— es “un cuerpo corporativo y político en forma de corpo-ración pública e instrumentalidad gubernamental del Estado Libre Asociado” —9 L.P.R.A. see. 2002— con poder para “[ajdquirir cualquier propiedad o interés sobre la misma en*488 cualquier forma legal, incluyendo, sin que implique una limita-ción, la adquisición mediante compra, bien sea por acuerdo o a través del ejercicio del poder de expropiación forzosa.” 9 L.P.R.A. sec. 2004(i). ... Además, la Carta de Derechos limita por igual al Estado y a sus corporaciones públicas. Estas son el Estado tanto como lo es el Gobierno. Señalamos en C.R.U.V. v. Peña Ubiles, 95 D.P.R. 311, 316 (1967), en que se trataba, como aquí, de una corporación pública, que ésta está limitada por las disposiciones de la Constitución. Citamos de la opinión concu-rrente del Juez Douglas en Thorpe v. Housing Authority, 386 U.S. 670 (1967), la razón para ello: “Porque estamos tratando con un gobierno, y las actuaciones de un gobierno están siem-pre circunscritas por la Carta de Derechos y la Enmienda 14”. (Enfasis suprimido.)
Cónsono con el Art. 9 de la Ley de la Autoridad de Ca-rreteras y Transportación de Puerto Rico, ésta tiene la fa-cultad para iniciar una expropiación y es ella quien debe pagar el precio justo de la propiedad en cuestión. 9 L.P.R. A. see. 2009. Como corolario, el Estado no era parte indispensable en una expropiación a la inversa contra la Autoridad. Tampoco lo sería en cualquier otra acción remedial —da-ños por incautación temporal— cuya génesis fuera o estu-viera relacionada con el descargo de sus poderes, en particular, el de expropiación.
Todo su argumento sobre parte indispensable se desva-nece, pues ¿qué impidió que formulara oportunamente una demanda contra tercero en contra del Estado? Como corpo-ración pública capacitada para demandar, ¿por qué no lo hizo? ¿Es justo que diecisiete (17) años después sometamos a Vencedor a semejante vía crucis procesal? Aclarado este extremo, pasemos a los méritos del caso.
V
El Art. II, Sec. 9 de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 296, establece que “[n]o se tomará o perjudicará la propiedad privada para uso público a no ser mediante el pago de una justa compensación y de acuerdo con la forma prescrita por ley”. Por definición clásica, “[l]a
En distintas ocasiones y vertientes hemos sostenido la validez del mecanismo de reserva para uso público de terrenos. Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., 132 D.P.R. 593 (1993); Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., 127 D.P.R. 943 (1991); Pamel Corp. v. E.L.A., 124 D.P.R. 853 (1989); Flamboyán Gardens v. Junta de Planificación, 103 D.P.R. 884 (1975);
El poder constitucional de expropiación del Estado tiene como contraparte la acción de expropiación a la inversa para aquellos casos de ocupación física o de incautación sin previa consignación de justa compensación. En E.L.A. v. Northwestern Const., Inc., 103 D.P.R. 377, 384 (1975) —a la luz de sus circunstancias particulares— resolvimos que había una incautación de hecho como consecuencia de la interferencia con el derecho de propiedad y la disminución en el valor de los terrenos. Se recordará que Northwestern los adquirió y al ir a urbanizarlos encontró que la Autori-dad de Fuentes Fluviales había colocado una servidumbre de línea eléctrica. Ante un planteamiento —un tanto con-fuso— de que no había ocurrido incautación porque la Au-toridad entró a los terrenos en virtud de un permiso otor-gado por los dueños anteriores, señalamos:
En el contexto de este caso se puede definir la incautación como cualquier privación o interferencia sustancial en el dominio o el disfrute de una cosa. Thompson, On Real Property, Tomo 5A, pág. 679, see. 2579; Nichols, op. cit, Tomo II, sec. 6.3. Nichols la define como:
“Cualquier interferencia sustancial con la propiedad que des-truya o disminuya su valor, o por la cual el derecho del dueño a usarla o disfrutarla sea sustancialmente menoscabado o destruido.”E.L.A. v. Northwestern Const., Inc., supra, pág. 384.
Vencedor se hace eco de la cita transcrita y sostiene que dicha norma aplica a su causa y que debemos resolver que, igualmente, hubo una incautación de hecho y procede el pago de justa compensación. Veamos.
Ahora bien, conforme el trasfondo fáctico particular antes expuesto, el caso presenta la peculiaridad de que la congelación fue temporal, pues la Autoridad desistió finalmente.
... [Ajunque el efecto de la privación sea temporero, al am-paro de la Constitución de Estados Unidos se ha reconocido que procede una compensación por el tiempo en que el Estado privó al dueño de todos los usos productivos en su propiedad. First Lutheran Church v. Los Angeles County, 482 U.S. 304 (1987). En Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, y en Pamel Corp. v. E.L.A., 124 D.P.R. 853 (1989), reconocimos la aplicabi-lidad de la doctrina de incautación temporera y, además, con-cluimos que el término prescriptivo aplicable a los casos de con-gelación de terrenos para uso público bajo la Ley Núm. 2 de 29 de enero de 1979 (32 L.P.R.A. see. 2923 et seq.), comienza a decursar desde que se libera la propiedad de las restricciones. (Escolio omitido y énfasis en el original.) Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., supra, pág. 607.
Esa normativa nos obliga a repasar someramente la de-cisión más reciente de la Corte Suprema federal sobre este extremo, Lucas v. So. Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003 (1992). Allí, Lucas había comprado en 1986 dos (2) predios residenciales en la isla de Palms, Condado de Charleston, Carolina del Sur, para construir unas casas. En 1988 la Legislatura estatal promulgó una ley que tuvo
La Corte opinó que antes de Pennsylvania Coal v. Mahon, 260 U.S. 393 (1922), se pensaba generalmente que la Cláusula de Justa Compensación alcanzaba sólo la apro-piación directa de la propiedad o el equivalente funcional de un desposeimiento. Luego, ese enfoque experimentó un cambio a “si la reglamentación va demasiado lejos, se reco-nocerá una incautación”. (Traducción nuestra.) Pennsylvania Coal v. Mahon, supra, pág. 415. Se trata de una deter-minación caso a caso. Con el devenir del tiempo, nos dice la Corte, se reconocieron dos (2) categorías de acción regla-mentaria compensables, sin cuestionamiento específico del interés público invocado. La primera, aquellas reglamenta-ciones que imponen una invasión física; la segunda, cuando la reglamentación niega todo uso productivo. Nollan v. California Coastal Comm’n, 483 U.S. 825 (1987).
La Corte recordó que a partir de Agins v. Tiburon, 447 U.S. 255 (1980), se infringe la Quinta Enmienda si la re-glamentación no adelanta un interés estatal legítimo o niega al dueño un uso económico viable de su tierra. La razón de decidir es que la total privación del uso benéfico, desde el punto de vista del dueño, equivale a una expropia-ción física. La base funcional para que el Estado pueda de forma legítima y reglamentaria afectar valores de una pro-piedad sin compensación es que sería difícil funcionar si “algunos valores incidentales” a la propiedad no pudieran ser disminuidos sin compensación cada vez que cambie la ley general. La Corte estimó que esta norma no aplicaba a
Además, la Corte Suprema reconoció que el requisito de compensación respondía al hecho de que una reglamenta-ción que deja al dueño sin opciones productivas o benéficas para su uso, por requerirle que su propiedad quede sustan-cialmente en su estado natural, implica el alto riesgo de imponerle cierto tipo de servicio público bajo la excusa de mitigar algún daño público serio. Cuando ese balance de intereses se rompe, perjudicando al dueño, “[p]ensamos que existen buenas razones para nuestra reiterada creen-cia de que si el dueño de la propiedad inmueble es llamado a sacrificar todos los usos económicos beneficiosos a nom-bre del bienestar común, esto es, dejar su propiedad econó-micamente inerte, ha sufrido una incautación”. (Traduc-ción nuestra.) Lucas v. South Carolina Coastal Council, supra, pág. 1019. No obstante, el más Alto Foro federal aclaró que esta regla tenía excepciones en situaciones en las cuales el Estado podía demostrar que el uso prohibido no era parte inicial del título del dueño. Cualquier regla-mentación que vede todo uso económicamente genérico con-llevará una compensación, salvo que la prohibición sea in-herente al título de la propiedad misma. Es decir, las restricciones tienen que surgir de los principios de la ley de propiedad y los estorbos impuestos en la jurisdicción al de-recho de propiedad. Las reglamentaciones pueden tener el efecto de eliminar el único uso productivo de la tierra, pero no prohibir aquel uso productivo previamente permitido bajo los principios pertinentes de las leyes de estorbos y propiedad.
Más adelante, el Tribunal expresó que Agins v. Tiburon, supra, decidió que procede la determinación de que ocurre una incautación reglamentaria, que conlleva compensa-ción, si “la reglamentación cuestionada no avanza sustan-cialmente un interés legítimo gubernamental o le niega al
En Nollan v. California Coastal Comm’n, supra, se avaló el razonamiento de que si el medio gubernamental elegido no es razonable, es decir, que no adelanta la justi-ficación final del medio —la falta de nexo entre la regla-mentación y su propósito original hacen que la reglamen-tación no adelante sustancialmente el interés deseado— debe compensarse.
Finalmente, Lucas v. So. Carolina Coastal Comm’n, supra, incorporó a Agins v. Tiburon, supra, a First Lutheran Church v. Los Angeles County, supra, y a Nollan v. California Coastal Comm’n, supra, aunque modificó a Agins v. Tiburón, supra, en lo relativo a la segunda parte de la en-cuesta judicial: ahora, la privación tiene que ser de todo uso económicamente benéfico de la propiedad. La Corte explicó así la excepción a la compensación aim cuando de acuerdo con los mencionados casos, incluso Lucas v. So. Carolina Coastal Council, supra, procediera: si la actividad prohi-bida no era parte del derecho del dueño cuando éste advino titular, sea debido a las leyes sobre propiedad existentes en la jurisdicción o por los principios de estorbos.
No podemos ignorar estos importantes pronunciamien-tos y su impacto sobre nuestro acervo jurisprudencial. Apliquémoslos.
La utilidad pública y la necesidad del fin que perseguía la actuación de la Autoridad —sistema rápido de transpor-tación colectiva— fue admitida por Vencedor. De hecho, su contención siempre ha sido que confió, aceptó y descansó en la buena fe y seriedad de esa determinación, y a tal efecto rediseñó y adaptó sus planos de desarrollo. Es la variación de la determinación gubernamental, la que ca-racteriza como arbitraria, caprichosa e irrazonable.
Si como consecuencia de la congelación temporal los te-rrenos están inservibles y ha habido una interferencia sus-tancial con los derechos propietarios de Vencedor, es cues-tión de prueba.
En resumen, Vencedor no ha podido demostrar su ale-gación de que esos terrenos “no tienen ninguna clase de uso y están fuera del mercado de los inmuebles”. Según indicamos, la prueba al respecto fue extremadamente débil. A la luz de todas esas circunstancias, no procede la acción de expropiación a la inversa.
Ahora bien, distinta solución se impone por el hecho no contradicho que ocho (8) cuerdas permanecieron seis (6) años y nueve (9) meses reservadas, y las restantes dieci-siete (17) por dos años y cinco (5) meses. Esa congelación así combinada afectó y obligó a Vencedor a introducir unos cambios sustanciales en los movimientos de tierra; some-ter nuevos planos; rediseñar estructuras y otros. Tales mo-dificaciones no fueron cambios rutinarios para ajustarlos a los reglamentos y a las leyes existentes, sino extraordina-rios y poco usuales, resultado directo de la congelación de unos terrenos clasificados como R-l. Estamos convencidos de que, de acuerdo con los parámetros constitucionales y
Revocaríamos, ordenando al Tribunal Superior, Sala de Bayamón, que sin necesidad de acumular como parte al Estado Libre Asociado, previa vista evidenciaría, determi-nara la compensación que le corresponde a Vencedor dieci-siete (17) años después.
En los alegatos se discuten los errores siguientes:
“1. El [t]ribunal erró al resolver que no ha habido ninguna incautación.
“2. El [t]ribunal cometió error al resolver que no habiendo incautación, no debe pagarse la justa compensación.
“3. El [t]ribunal cometió error al resolver que no se ha infringido ningún pre-cepto constitucional, de las Constituciones de Puerto Rico y de los Estados Unidos en su Artículo II, Sección 9 y Enmiendas V y XTV.
“4. El [t]ribunal a quo erró al considerar que el congelar una propiedad inmue-ble es un poder inherente al poder de expropiación, sin determinar si hay o no dere-cho a compensación.
“5. Erró el [t]ribunal de instancia al considerar que el presente caso es uno de daños y perjuicios contra la Autoridad de Carreteras, cuando reconoce que hubo congelación y que la misma se hace en virtud del poder inherente de expropiación.
“6. Erró el [t]ribunal al considerar que para que opere la cláusula constitucio-nal de expropiación, el Estado a través de una instrumentalidad con dicho poder, congele una propiedad por tiempo irrazonable, para un fin ilegítimo, o que la actua-ción haya sido arbitraria, caprichosa o irrazonable.
*483 “7. El [tjribunal cometió error en la apreciación de la prueba al considerar que la Junta de Planificación mediante Resolución emitida el 28 de junio de 1974 aprueba los planos de construcción para la segunda sección de la Urb. El Cortijo, condicionados a la congelación de 17 cuerdas.
“8. Erró el [tjribunal al considerar que el programa de transportación Colec-tiva Rápida pasó a la jurisdicción del Departamento de Transportación y Obras Pú-blicas en 1973.
“9. El [tjribunal sentenciador incidió en error de derecho al aplicar la doctrina establecida por este Honorable Tribunal en el caso del E.L.A. v. Northwestern Const., Inc., 103 D.P.R. 377, que resuelve definitivamente que para que prevalezca el dere-cho de justa compensación tiene por el Estado que haberse incautado (taking) de la propiedad, ya sea por incautación de hecho o por medio de la acción de expropiación forzosa.” Alegato en apelación, págs. 6-7.
Esgrime la Teoría Equitativa de Confianza (.Equitable Realianee Theory), cuyos requisitos son “que una parte haya tenido la intención de que la otra confió en su palabra o al menos haya conocido que tendría ese efecto” y “que esa confianza haya ocurrido”. (Traducción nuestra.) P.A. Newman, De Facto Taking, 39 U. Cin. L. Rev. 773 (1970).
En la vista oral los abogados de la apelante Vencedor Development Corp. estuvieron un tanto ambivalentes al no precisar cual de las alternativas —daños o justa compensación— escogían.
Flamboyán Gardens v. Junta de Planificación, 103 D.P.R. 884 (1975), esbozó unos criterios que sirvieron de guia para determinar la razonabilidad del tiempo de unos terrenos privados congelados, pero rehusamos fijar un período máximo limitante. La Ley Núm. 2 de 29 de enero de 1979 (32 L.P.R.A. see. 2921) fijó en ocho (8) años el plazo tope durante el cual el Estado puede congelar o reservar una pro-piedad para fin público. Esa ley comenzaría a regir inmediatamente después de su aprobación, y en aquellos casos de propiedades reservadas o congeladas con anterio-ridad a su vigencia, los ocho (8) años serían desde su vigencia. Art. 3 (32 L.P.R.A. see.
Notamos que para 1979 los terrenos objeto de este recurso estaban liberados. Más aún, el plazo mayor durante el cual parte del terreno estuvo congelado o reser-vado fue de seis (6) años. Aunque la jurisprudencia y legislación anteriormente cita-das no son directamente aplicables, nos sirven de marco de referencia inicial para determinar si la actuación fue o no arbitraria.
Con posterioridad a estos hechos, en 26 de junio de 1987 se aprobó la Ley Núm. 46 (32 L.P.R.A. sees. 2923-2927), que derogó la Ley Núm. 2 de enero de 1979. Pretende “adoptar unas normas uniformes y consistentes en cualquier determina-ción sobre la asignación de costos y beneficios, especialmente aquellas relativas a los criterios y términos utilizados para determinar cuándo los costos al propietario tras-cienden los beneficios a la sociedad”. 32 L.P.R.A. see. 2923. También, “establecer una distinción entre los conceptos afectación, dedicación y reserva para facilitar la inter-pretación de los mismos y lograr la eficaz aplicación de las sees. 2923 a 2927 de este título”. íd.
La determinación de afectación, según consta en en el Art. 2 de la Ley Núm. 46, supra, 32 L.P.R.A. see. 2924(1), significa la denegación de todo uso productivo, lo que equivale a privar al terreno de todo uso económicamente benéfico. La presencia de uno solo no es concluyente de que el terreno ha sido afectado; es menester el balance de todos.
A estos criterios tenemos que añadir los visualizados por la Corte Suprema federal en Lucas v. So. Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003 (1992): el grado de daños a las tierras públicas y a los recursos o propiedades adyacentes; el valor social de la actividad del reclamante y su conveniencia en la localidad en cuestión, y los casos relativos en los cuales el daño alegado puede ser evitado a través de medidas alternas que lógicamente pueda adoptar el Gobierno y el .reclamante.
El hecho de que un uso particular ha sido seguido por dueños similarmente situados, de ordinario significa que no hay prohibición de derecho común alguna sobre la actividad vedada; también, el que a otros dueños igualmente situados se les haya permitido continuar el uso negado al reclamante.
