148 P.R. Dec. 70 | Supreme Court of Puerto Rico | 1999
emitió la opinión del Tribunal.
Los peticionarios, T-JAC, INC. (Wal-Mart de Caguas) y la Junta de Planificación de Puerto Rico, cuyos casos han sido consolidados, recurren de la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones (Circuito Regional de Caguas, Hu-macao y Guayama) dictada el 19 de mayo de 1997 y noti-ficada el 23 de mayo de 1997. En dicha sentencia el foro apelativo revocó una resolución de la Junta de Planifica-ción, fechada el 6 de diciembre de 1995, que autorizó una consulta de ubicación de un desarrollo extenso para la construcción de un edificio, cuyo uso sería dedicado a ven-tas al detal de una tienda Wal-Mart. Caguas Centrum Limited Partnership, S.E. solicitó reconsideración, la cual fue denegada. Examinemos los hechos que dan lugar al recurso de autos.
í — I
La Junta de Planificación aprobó, mediante su resolu-ción de 2 de marzo de 1988, una consulta de ubicación para un proyecto industrial liviano en una finca de 29.20 cuer-das, en el barrio Bairoa de Caguas. Según surge de las determinaciones de hecho de la resolución mencionada, ese predio está comprendido en su mayoría dentro de un Dis-trito R-l (distrito residencial de baja densidad poblacio-nal) y una pequeña porción al sureste en un Distrito 1-1 (industrial liviano) en el Mapa de Zonificación de Caguas.
El 8 de marzo de 1991, la Junta autorizó una enmienda a la consulta de ubicación a los fines de agrupar varios de los veintiocho (28) solares aprobados originalmente, en ocho (8) solares, cuyas cabidas fluctuarían entre tres mil cien (3,100) y cincuenta y siete mil quinientos cuarenta (57,540) metros cuadrados. Se expresó en la resolución al efecto, que estos solares serían utilizados para los usos ori-ginalmente aprobados por la Junta de Planificación y que se cumplirían con todas las demás condiciones requeridas en la consulta. Las demás disposiciones de la resolución anterior continuarían vigentes, incluyendo los parámetros de la zonificación I — 1, a base de los cuales se aprobó origi-nalmente la referida consulta. A.R.Pe. autorizó un plano de desarrollo preliminar alterno en consonancia con la con-sulta de ubicación enmendada, y el 9 de julio de 1991
Conforme a dicha aprobación se autorizó preliminar-mente la construcción de un edificio de una planta con un área de estacionamiento de novecientos ochenta y un (981) vehículos y la provisión de un área para carga y descarga con capacidad para más de diez (10) furgones, entre otros. El establecimiento en cuestión estaba destinado a ser uti-lizado como un Sam’s Wholesale Club.
Sin embargo, el 21 de febrero de 1991 la Junta de Pla-nificación había aprobado una resolución interpretativa de lo que significa o se define como comercio al detal y al por mayor. Por lo tanto, el 2 de marzo de 1994 A.R.Pe. concluyó que dentro de los parámetros de los Distritos 1-1 no esta-ban permitidas las ventas al detal y que, aunque la parte peticionaria planteaba que su tipo de negocio era de ventas al por mayor, tanto el número de estacionamientos como de cajas registradoras eran indicativos de un establecimiento de ventas al detal, el cual no estaba permitido en una zo-nificación industrial. A tenor con lo antes expresado, el 2 de marzo de 1994 A.R.Pe. revocó el anteproyecto de construc-ción previamente aprobado.
La parte proponente presentó una moción de reconside-ración, la cual fue denegada mediante resolución el 22 de abril de 1994; en ella A.R.Pe. tomó conocimiento oficial de otra solicitud de Wal-Mart para construir un estableci-miento Sam’s Wholesale Club en Bayamón, donde lo que se solicitaba era un permiso de construcción para un comercio
Así las cosas, el 10 de noviembre de 1994, T-JAC, Inc. solicitó ante la Junta de Planificación otra enmienda a la consulta de ubicación, para cambiar el proyecto de desarro-llo industrial liviano previamente aprobado a uno comercial. El nuevo proyecto propuesto estaría ubicado en el solar Núm. 8 y consistiría en el establecimiento de una tienda por departamentos Wal-Mart de ventas al detal. Constaría de un edificio de ciento cincuenta mil (150,000) pies cuadrados y mil cinco (1,005) espacios de estaciona-mientos en un área de 14.63 cuerdas que ubican en un Distrito R-l, con una inversión de tres millones (3,000,000) de dólares.
La Junta de Planificación ordenó la celebración de una vista pública para discutir la enmienda a la consulta de ubicación, esta vez para considerar el mencionado proyecto comercial, cuya vista fue celebrada el 11 de abril de 1995. Luego de escuchar los planteamientos de la parte propo-nente, los opositores al proyecto y al público en general, la Junta autorizó la ubicación del proyecto mediante la reso-lución de 6 de diciembre de 1995. Luego de varios inciden-tes procesales, los interventores, Caguas Centrum Limited Partnership, S.E. y otros, presentaron un recurso ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones,
Examinados los autos originales y las posiciones de las partes en conjunto con la totalidad del expediente adminis-trativo, resolvemos.
Es una norma de derecho claramente establecida que los tribunales apelativos han de conceder una gran consideración y deferencia a las decisiones administrativas en vista de la vasta experiencia y el conocimiento especializado de la agencia, por lo que la revisión judicial está limitada a determinar si la actuación administrativa fue razonable y cónsona con el propósito legislativo o si, por el contrario, fue irrazonable, ilegal o si medió abuso de discreción. Véanse: Rivera v. A & C Development Corp., 144 D.P.R. 450 (1997); Agosto Serrano v. F.S.E., 132 D.P.R. 866, 879 (1993). La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en su See. 4.5 (3 L.P.R.A. see. 2175), delimita el alcance de la revisión judicial de las decisiones administrativas al establecer que las determinaciones de hecho de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obre en el expediente ad-
Las agencias administrativas están obligadas a observar estrictamente las reglas que ellas mismas promulgan. García Cabán v. U.P.R., 120 D.P.R. 167, 175 (1987). Una vez se ha adoptado una norma, la agencia administrativa debe cumplirla y aplicarla en la manera en que está concebida, sirviendo siempre a los propósitos, los objetivos y la política pública que la forjaron. La agencia reguladora debe velar por que los requisitos estatutarios establecidos en su reglamento sean cumplidos. Montoto v. Lorie, 145 D.P.R. 30 (1998).
El Reglamento de Planificación Núm. 4 (23 R.P.R. see. 650.1638 et seq. (1997)), fue adoptado al amparo de la Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico, y tiene como propósito guiar y controlar el uso y desarrollo de los terrenos con el fin de contribuir a la seguridad, el orden, la convivencia, la solidez económica y el bienestar general de los actuales y futuros habitantes. La zonificación constituye el mecanismo mediante el cual se establecerán o fijarán los usos adecuados para todos los terrenos del país y de las islas adyacentes que le pertenecen. Secs. 1.00-1.03 del Reglamento de Planificación Núm. 4 (23 R.P.R. see. 650.1641). Es un instrumento para clasificar y designar terrenos en zonas y distritos y se establecen, para cada zona y distrito, las normas esenciales sobre cómo y dónde deben ubicarse las múltiples actividades sociales y económicas de Puerto Rico y disposicio-
A su vez, el Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico (P.U.T.), de 30 de octubre de 1995, en su Sec. 2.02 (23 R.P.R. see. 650.824), establece como política pública la intensificación de los usos comerciales y de servicios, tanto públicos como privados, teniendo como criterio, entre otros, requerir que los proyectos comerciales y de servicios se ubiquen en terrenos identificados y destinados para usos comerciales y de servicio. Véase 23 R.P.R. see. 650.824(2).
HH b — I
El ordenamiento descrito anteriormente no impide la variación de una determinación hecha en un momento dado y bajo ciertas circunstancias cuando han cambiado los factores que la produjeron. Dicho ordenamiento establece mecanismos para evitar que una reglamentación existente se convierta en un instrumento inflexible que impida amoldarse a situaciones extraordinarias. Asoc. Res. Baldrich, Inc. v. J.P. de P.R., 118 D.P.R. 759, 767 (1987). Entre éstos se encuentran, sin limitarse a, las variaciones y el mecanismo de cambio de zonificación.
La variación de uso es un permiso para dedicar una propiedad a un uso prohibido por las restricciones impuestas por el Reglamento de Planificación Núm. 4 en una zona o un distrito y que sólo se concede, vía excepción, para evitar perjuicios a una propiedad cuando se demuestre que, debido a circunstancias extraordinarias, la aplicación estricta de esa reglamentación equivaldría a una confiscación de la propiedad. Véanse: Secs. 2.0 y 98.0 del Reglamento de Planificación Núm. 4, supra; Asoc. Res. Baldrich, Inc. v. J.P. de P.R., supra, pág. 768; Asoc., C.D. Octubre v. J.A.C.L., 116 D.P.R. 326, 332 (1985). Por ser un
La Junta de Planificación está facultada tanto para preparar y adoptar mapas de zonificación como para considerar y atender las solicitudes de enmiendas a éstos. 23 L.P.R.A. sec. 62j(5); Sec. 4.04 del Reglamento de Planificación Núm. 4 (23 R.P.R. see. 650.1650). Cuando ejerce esa autoridad se ha establecido que ejercita una función cuasi legislativa, ya que no adjudica una controversia sino que establece una reglamentación. 23 L.P.R.A. sec. 63d; Luán Investment Corp. v. Román, 125 D.P.R. 533, 546
IV
Estamos ante un distrito clasificado en su mayoría como distrito residencial de baja densidad poblacional, con una pequeña porción demarcada como industrial liviano. Sin embargo, la Junta de Planificación autorizó en 1988, vía consulta de ubicación, la construcción del proyecto industrial liviano como si todo el terreno tuviera esa misma clasificación. Luego se autorizó en 1991, vía enmienda a la consulta de ubicación, la reagrupación de varios de los so-lares, indicándose que serían utilizados para la construc-ción de proyectos enmarcados dentro de los mismos pará-metros de industrial liviano. No obstante, a pesar de que ya A.R.Pe. había denegado el permiso para el anteproyecto de la construcción de un Sam’s Wholesale Club, por su uso no estar permitido en la clasificación de los solares en cues-
Cuando Wal-Mart compra los terrenos en 1991 sabía que estaban clasificados como Distrito 1-1, autorizados para un proyecto industrial liviano. Wal-Mart se expuso a una situación en la cual se autoinfligió el perjuicio. Aunque surge de los autos que A.R.Pe. había cursado comunicación al proponente en la que se establecía que un negocio de ventas al por mayor estaba permitido en un distrito industrial liviano, razón por la cual aserta Wal-Mart que compró el mencionado terreno, no es menos cierto que el proyecto propuesto es de ventas al detal, el cual no está permitido en dicho distrito.
La “consulta de ubicación” es el vehículo administrativo procesal para que la Junta de Planificación evalúe, pase juicio y tome la determinación que estime pertinente sobre propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas zonificadas, pero que las disposiciones reglamentarias proveen para que se consideren. Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R. 64 (1998). Esta consulta se identifica como pública o privada dependiendo de quien la origine, e incluye los proyectos de desarrollo extenso que han de considerarse según las disposiciones de las Secs. 95.00, 96.00 y 97.00 del Reglamento de Planificación Núm. 4 (23 R.P.R. see. 650.1744) y Sec. 2.00 del citado Reglamento, supra (Definiciones). En el ejercicio de esta facultad, la Junta de Planificación tiene gran discreción, pero ciertamente no es un cheque en blanco, ya que está sujeta a las normas y los requisitos consignados en la ley. En el ejercicio de tal discreción, la Junta no puede obviar su propios estatutos en cuanto a los usos de terrenos.
Los factores que la Junta de Planificación tiene que considerar como elementos de juicio para estudiar, tramitar y resolver las consultas de ubicación son, entre otros,
La Junta de Planificación también posee la facultad de considerar enmiendas a las consultas ya aprobadas. La Sec. 7.02 del Reglamento de Adjudicación, 23 R.P.R. see. 650.235 (1997), sobre Consideración a Enmiendas a Consultas, dispone que de surgir la necesidad de hacer cambios a un proyecto que altere la consulta aprobada vigente, se someterá una solicitud de enmienda que explique en detalles la naturaleza de la enmienda y la razón para ésta, así como toda la documentación pertinente y necesaria para que la Junta pueda tomar la determinación
Al aprobar la consulta de 2 de marzo de 1988, la Junta de Planificación estableció que se utilizarían los paráme-tros aplicables de un distrito de zonificación 1-1; esto es, de uso industrial liviano. Cuando aprobó la primera en-mienda a la consulta reafirmó que los parámetros de zoni-ficación industrial livianos permanecían intactos.
En los distritos de zonificación 1-1 sólo se permiten mi-nisterialmente los usos industriales livianos enumerados en la subsec. 27.01 y siguientes del Reglamento de Plani-ficación Núm.4 (23 R.P.R. see. 650.1673); ninguno de los allí dispuestos constituyen usos comerciales como el propuesto.
La Junta puede, sin embargo, evaluar estos proyectos que disponen un uso de terrenos no permitido ministerialmente, utilizando el mecanismo de la consulta de ubicación, independientemente del distrito donde se propongan, pero limitada por las normas y los requisitos reglamentarios.
La Resolución JP-94-255, enmienda nunc pro tune, de 15 de abril de 1994, especifica la información que deben contener las consultas de ubicación para la evaluación de los proyectos comerciales. En ésta se enfatiza que el crite-rio principal en el proceso adjudicativo lo será el uso de los terrenos.
Los proyectos de desarrollo extenso serán evaluados conforme a las disposiciones de las Secs. 95.00, 96.00 y 97.00 del Reglamento Núm. 4, supra, y comprende, entre otros, “el desarrollo de facilidades comerciales, industriales, institucionales, o recreativas que excedan
La citada See. 95 del Reglamento de Planificación Núm. 4 contiene los criterios generales que han de considerarse en los proyectos de desarrollos extensos. Se establece que la determinación que se tome sobre una propuesta de un proyecto de desarrollo extenso descansará en la evaluación de varios factores que serán presentados por la parte interesada, entre éstos, “conformidad del uso propuesto y su intensidad con el Plan de Uso de Terrenos hasta donde este haya sido adoptado o aprobado”. See. 95.03 del Reglamento Núm. 4, supra (23 R.P.R. see. 650.1744). La referida See. 96 delega en A.R.Pe. los desarrollos extensos que cumplen con la reglamentación vigente, limitado por ciertos requisitos. Por su parte, la See. 97, supra, se refiere a desarrollos extensos evaluados por la Junta de Planificación y son aquellos cuyos propuestos usos de terrenos no están permitidos por la reglamentación aplicable. Se dispone en la Sec. 97.01 que se podrá someter a la Junta cualquiera de los tipos de proyectos que se indican en esta sección, solos o combinados, “independientemente del distrito en que se propongan”. 23 R.P.R. see. 650.1744. Los peticionarios han interpretado que para los proyectos de desarrollos extensos regulados por la citada Sec. 97.01 no hay que cumplir con los requisitos de la See. 98 y demás disposiciones reglamentarias, en vista del citado lenguaje de la regla, al efecto de que se le someterán los proyectos “independientemente del distrito en que se propongan”. 23 R.P.R. see. 650.1744. Aunque la regla faculta a la Junta de Planificación para considerar estos proyectos independientemente del distrito, ello no exime a la Junta de Planificación de observar los procedimientos establecidos y promulgados por esa misma agencia para la consideración y aprobación de tales proyectos. Dicha disposición ha de ser considerada en conjunto con el total del cuerpo reglamentario. La Sec. 97.03 (23 R.P.R. see.
En el caso de autos no ha sido estudiado ni adoptado un plan de uso para la región por lo que rige el Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico, el cual persigue desarrollar industrias en lugares demarcados para esos fines, por es-r tar estratégicamente ubicados por sus características y por los servicios con que cuentan. El uso propuesto en este caso no armoniza con el permiso concedido originalmente para el uso de los terrenos, toda vez que desde 1988 éstos fueron dispuestos para uso industrial.
V
Por otro lado, la aprobación de una consulta por la Junta de Planificación tiene una vigencia de doce (12) meses a partir de su fecha de notificación, si se trata de una consulta privada como en este caso, período que podrá ser modificado en beneficio del interés público, previa determinación de la Junta. Luego de autorizada y de advenir final y firme, el proponente deberá presentar el proyecto ante
El 9 de febrero de 1995, Wal-Mart solicitó ante A.R.Pe. una prórroga de un año al permiso de urbanización Núm. 91-46-F-869-KPCU, expedido el 20 de febrero de 1992 por un término de tres (3) años. El permiso prorrogado consis-tía en una urbanización industrial en un predio de terreno con cabida de 28.6446 cuerdas que sería segregado en ocho (8) lotes con cabidas entre 3,095 y 57,539 metros cuadrados. La prórroga estaba sujeta a que el proyectista sometiera una certificación indicativa de que el proyecto continuaba conforme a las leyes y los reglamentos aplica-bles y que, de no iniciarse la construcción de las obras den-tro del período de un año, el caso quedaría archivado. El lenguaje del mencionado permiso indica que la prórroga se concedió a los fines del proyecto industrial que se había aprobado mediante enmienda a la consulta de ubicación de 8 de marzo de 1991. El 6 de diciembre de 1995, la Junta
Por este otro motivo y la naturaleza y magnitud de los cambios propuestos a la consulta original, de haber estado la misma vigente se requería la presentación de una nueva consulta.
No erró, por lo tanto, el Tribunal de Circuito de Apela-ciones al así concluirlo.
VI
Dicho foro concluyó, además, que el proyecto propuesto habría de afectar significativamente el ambiente por lo que no era suficiente la Declaración de Impacto Ambiental no Significativa (D.I.A.-N) emitida por la Junta de Planifica-ción y avalada por la Junta de Calidad Ambiental. Con-cluyó, además, que era necesario la preparación de una D.I.A., lo cual presupone un estudio ambiental más especí-fico y abarcador.
La Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada, mejor conocida como la Ley sobre Política Pública Ambiental, 12 L.P.R.A. see. 1121 et seq., se creó en consonancia con el mandato constitucional de la más eficaz conservación, desarrollo y aprovechamiento de los recursos naturales. Véase el Art. VI, Sec. 19 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1. El
El Art. 4(c) de la Ley sobre Política Pública Ambiental, 12 L.P.R.A. see. 1124, establece que toda agencia o instrumentalidad gubernamental que proponga una actividad tiene que determinar, antes de realizarla, si su acción o decisión afectará significativamente la calidad del medio ambiente. Si la agencia proponente determina inicialmente, de acuerdo con parámetros establecidos, que la actividad no tendrá un impacto ambiental significativo, deberá preparar una D.I.A.-N. Esto es un documento contentivo de un análisis ambiental que señala las razones por las cuales se determina o apoya una determinación de que la acción propuesta no afectará significativamente el ambiente, y de comentarios y endosos de cualquier otra agencia que haya evaluado la acción propuesta. Secs. 2.1(k) y 4.2 del Reglamento sobre Declaración de Impacto Ambiental de la Junta de Planificación (en adelante Reglamento DIA), Reglamento Núm. 3106 de 1ro de junio de 1984, págs. 6 y 14-15. La Junta de Calidad Ambiental emitirá sus comentarios y determinará si el contenido de la declaración no significativa es adecuado en términos de cumplir con el espíritu y la letra del Art. 4(c) de la Ley sobre Política Pública Ambiental, supra. En sus comentarios podrá imponer las medidas de protección al ambiente que estime necesarias y razonables. Sees. 4.3.2, 4.3.3 y 4.3.4 del Reglamento D.I.A., págs. 15-16.
Por otro lado, la Junta de Calidad Ambiental tiene facultad —cuando así lo determine— para requerirle a la agencia proponente la preparación y emisión de una D.I.A., que es un proceso que analiza una propuesta acción gubernamental desde el punto de vista de su efecto sobre el ambiente y los riesgos a la salud pública, según dispuesto
Surge de la totalidad del expediente que la Junta de Planificación evaluó el proyecto desde el punto de vista ambiental y determinó que éste no causaría un impacto ambiental adverso siempre y cuando se cumpliesen con las recomendaciones establecidas en la resolución de 6 de diciembre de 1995. La Junta de Calidad Ambiental, por su parte, evaluó el referido documento y la información some-tida
No obstante, de someter una nueva consulta de ubica-
Por los fundamentos antes expuestos, se dictará senten-cia para modificar la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones, a los fines de dejar sin efecto aquella parte de ésta que exige la preparación y presentación de una Decla-ración de Impacto Ambiental (D.I.A.), y así modificada, se confirmará en todas sus partes.
El 6 de marzo de 1996 los recurrentes presentaron un recurso de revisión ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Caguas. En conformidad con lo dispuesto en el Art. 9.004(a) de la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 1994 (4 L.P.R.A. sec. 23e(a)), según enmendada, se refirió el caso al Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Los endosos de las agencias gubernamentales concernidas (Departamento de Recursos Naturales, Autoridad de Carreteras, Autoridad de Energía Eléctrica y Au-toridad de Acueductos y Alcantarillados) fueron actualizados en 1995 a base del análisis de la tienda Wal-Mart, un estudio hidrológico-hidráulico preparado en diciembre de 1988 por el Ing. Herminio Álamo Morales para el proyecto original Halais Industrial Park, él permiso Núm. 89LP50105 de 25 de octubre de 1989 del Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos y una carta de 29 de marzo de 1995 de dicha entidad, en la cual se extendía la vigencia del referido permiso para la canalización de la quebrada localizada en el predio.
