South Porto Rico Sugar Co. v. Junta Azucarera de Puerto Rico, 82 P.R. Dec. 847

82 P.R. Dec. 847 | Supreme Court of Puerto Rico | 1961

El Juez Asociado Señor Serrano Geyls

emitió la opinión del Tribunal.

Se nos plantea de nuevo una controversia relativa a las solicitudes de cambio de molienda de cañas en la industria azucarera. En 1956 el colono Santiago Sambolín BeecM firmó un contrato de refacción y molienda de cañas con la South Porto Rico Sugar Co. comprometiéndose a moler las cañas de sus treinta fincas durante los años 1956 a 1960, ambos inclusive, en la Central Guánica, propiedad de la ante-dicha corporación. A cambio, ésta se obligó a prestarle anualmente $3.00 por cada tonelada de cañas de cuota para la siembra y cultivo de ciertas fincas, $2.50 para las demás fincas, y $3.00 por tonelada de cañas de cuota para corte y tiro de las cañas producidas en todas las fincas. La cláusula 17 del contrato proveía lo siguiente;

“Queda entendido por las partes que la Central ha convenido en refaccionar al Colono en la forma antes expuesta en consi-deración a la obligación contraida por el Colono de vender y entregar a la Central las cañas producidas en las fincas des-critas en esta escritura durante el término total de este contrato, y no se entenderá que el Colono queda relevado de dicha obli-gación por el hecho de haber pagado o no adeudar préstamos refaccionarios a la Central.”

El contrato fue debidamente inscrito en el Registro de Con-tratos Agrícolas.

En la misma fecha las partes firmaron un contrato pri-vado por el cual “y en consideración adicional” a las ya des-critas obligaciones del colono, la peticionaria convino en pagarle una compensación de veinte centavos por cada tone-lada de cañas “nobles” entregadas a la peticionaria durante las cinco zafras. ⁽¹⁾ La peticionaria prestó al colono la suma de $40,000 para la zafra de 1957 y le pagó en ese año la compensación adicional ya descrita.

En 1957 Sambolín le arrendó sus fincas a Adriana L. Mercado por un término de veinte años con opción a diez más y le informó a ésta de las obligaciones contraídas por él en el contrato de refacción. A la fecha del arrendamiento Sambolín no le adeudaba nada a la South Porto Rico Sugar Co. Le había pagado en cañas su deuda refaccionaria hasta la fecha.

Ese mismo año la nueva colono sometió un escrito a la Junta Azucarera solicitando se le permitiera cambiar la mo-lienda de las cañas producidas en las fincas arrendadas, de la Central Guánica a la Central Rufina, propiedad ésta de Mario Mercado e Hijos, S. en C. A esa solicitud se opuso la South Porto Rico Sugar Co. en razón del contrato que había firmado con Sambolín. Luego de los procedimientos usuales y con la participación de todos los interesados, la Junta dictó resolución aprobando el cambio de molienda, por las siguientes razones: 1. el colono Sambolín no le adeudaba nada a la peticionaria ni ésta le había hecho anticipo alguno para la zafra de 1958; 2. en esa situación y conforme a lo resuelto por ella y por este Tribunal en Central San Vicente, Inc. v. Junta Azucarera (Recurso de Revisión Núm. 12, Opinión Per Curiam del 27 de enero de 1956) y en Mayagüez Sugar Co. v. Junta Azucarera, 79 D.P.R. 423 (1956), no perdura la obligación contraida por Sambolín de moler las cañas en Central Guánica; y 3. el art. 4 (7) del Reglamento de la Junta (5 R. & R.P.R. sec. 391-4) no impide que se autorice el cambio.

Luego del consabido trámite de reconsideración, South Porto Rico Sugar Co. interpuso recurso de revisión ante este Tribunal y expedimos el auto correspondiente. Más tarde, y con la anuencia de todas las partes y la prestación de una fianza por la peticionaria para responder de posibles daños, suspendimos la resolución de la Junta.

Antes de discutir en detalles los planteamientos de la peticionaria debemos examinar la ley aplicable y la juris-prudencia interpretativa. Provee el art. 3 de la Ley Azu-carera (Ley Núm. 426 de 13 de mayo de 1951, Leyes, pág. 1139, 5 L.P.R.A. sees. 371-405) :

“Ninguna central azucarera podrá negarse a moler las cañas de un colono o sus sucesores o causahabientes, que hubiere sido colono de dicha central en cualesquiera de los tres (3) años anteriores a la fecha en que ofrezca dichas cañas para ser moli-das, y la central deberá darle preferencia a éstos, para moler sus cañas, sobre los nuevos colonos; Disponiéndose, que en aquellos casos en que un colono hubiere sido colono de dos o más centrales, la obligación de la central será moler la parte proporcional de la cosecha que dicho colono entregó a dicha central para ser molida durante el último año en que fue colono de la misma.

“Para que un colono tenga derecho a cambiar de la central donde muele sus cañas a otra central, vendrá obligado a notifi-car a las centrales afectadas su intención de hacer dicho cambio no más tarde del día 1 de noviembre anterior a la zafra en que intente hacer dicho cambio.

“La central vendrá obligada a moler las cañas de los nuevos colonos, a menos que la Junta exima a la central de tal obliga-ción luego de haberse demostrado ante la Junta que la central carece de suficiente capacidad para asumir la molienda de las cañas de dichos colonos.” (5 L.P.R.A. see. 372.)

Y el art. 21 añade:

“En adición a los precedentes poderes expresamente enume-rados, la Junta tendrá autoridad para dictar aquellas reglas y reglamentos que no sean incompatibles con los términos de esta Ley para la mejor ejecución de la misma, y será su deber hacer cumplir, ejecutar y llevar a cabo, por medio de sus órdenes, providencias, reglamentos o de otro modo, todas las disposicio-nes de esta Ley y la completa intención de las mismas; y tendrá el poder de rescindir o modificar dichas órdenes, providencias o reglamentos.” (5 L.P.R.A. see. 390.)

Interpretando el citado art. 3 hemos resuelto que: 1. es válida una orden de la Junta autorizando un cambio de mo-lienda aun cuando el colono hubiese firmado un contrato de molienda obligándose a moler sus cañas “en lo sucesivo” en una central y ésta se opusiese al cambio—Central San Vicente, Inc. v. Junta Azucarera, 78 D.P.R. 799 (1955) ; 2. es igualmente válida esa orden dictada antes del venci-miento de un contrato exclusivamente de molienda, de dos años de duración, y en el cual la única ayuda que la central se compromete a facilitar al colono es un anticipo para corte y tiro, por tonelada de caña que entregue el colono a la central, el cual contrato, además, es nulo porque contiene provisiones contrarias a la Ley Azucarera—Mayagüez Sugar Co., Inc. v. Junta Azucarera, 78 D.P.R. 887 (1956) ; Cf. Mayagüez Sugar Co., Inc. v. Junta Azucarera, 79 D.P.R. 423 (1956) ; y 3. es también válida esa orden cuando se trata de un contrato de refacción y molienda en el cual las partes incorporaron expresamente “todas las reglas y disposiciones de la Ley creando la Junta Azucarera” y, por consiguiente, reconocieron el derecho del colono a cambiar de central pre-vio el cumplimiento del requisito de aviso—Central San Vicente, Inc. v. Junta Azucarera, Recurso de Revisión Núm. 12, Opinión Per Curiam de 27 de enero de 1956.

La peticionaria ante nos sostiene que: 1. se trata en este caso de un contrato de refacción y molienda; 2. en vista de la obligación expresa contenida en la cláusula decimoséptima del contrato, no tiene importancia que el colono hubiese pagado su deuda, porque aún quedaba incum-plida “su obligación principal de moler en Central Guánica durante el resto de las zafras cubiertas por el contrato, obli-gación ésta que indujo precisamente a la Central a obligarse a refaccionarlo durante todas las zafras contractuales”; 3. el caso de Central San Vicente, supra es inaplicable porque en dicho caso se trataba de un contrato al cual se habían incor-porado expresamente las disposiciones de la Ley Azucarera, mientras que en el caso presente no hay tal compromiso; 4. el art. 3 de la Ley Azucarera no tiene otro alcance que reconocerle al colono el derecho de escoger la central que ha de moler sus cañas y no prohíbe que el colono negocie ese derecho por más de un año; 5. no hay ninguna otra dispo-sición de la citada ley que prohíba contratos de molienda por más de un año ni tampoco expresa el art. 3 que el derecho a cambiar de central sea irrenunciable; 6. no hay interés o política públicos que impidan la contratación de molienda por más de un año y, por el contrario, tales contratos cons-tituyen una expresión de la libertad de contratación del colono; 7. los colonos no están en desventaja al firmar con-tratos de refacción y molienda con las centrales, porque éstas tienen la obligación legal de molerles sus cañas y de pagarles la debida compensación; 8. los contratos de refacción gozan de una especial protección legislativa dirigida a lograr nue-vas fuentes de crédito para los colonos; 9. la ley aplicable a esos contratos autoriza su otorgamiento por períodos mayores de un año, les brinda protección registral, extiende dicha protección a los contratos de molienda de cañas, provee para el cumplimiento específico de dichos contratos y a esos fines concede el remedio extraordinario de injunction; 10. la Junta adopta posiciones contradictorias cuando niega el cambio de molienda si el colono no ha saldado su deuda refaccionaria y lo permite cuando la ha pagado en su totalidad.

Estos hábiles y juiciosos planteamientos necesariamente nos obligan a hacer un concienzudo reexamen de toda esta situación y a establecer con la mayor claridad posible las normas que deben regirla.

La letra del art. 3 arroja una luz muy vacilante sobre el asunto. Exige a las centrales la obligación de moler las cañas de aquellas personas que hubiesen sido sus colonos durante cualquiera de los tres años anteriores, con una dis-posición especial para las otras personas que hubiesen sido colonos de dos o más centrales, y, además, la obligación de moler las cañas de los nuevos colonos, a menos que por falta de suficiente capacidad la Junta Azucarera las exima de ese deber. En cuanto a los colonos sólo dice lo siguiente: “Para que un colono tenga derecho a cambiar de la central donde muele sus cañas a otra central,vendrá obligado a notificar a las centrales afectadas su intención de hacer dicho cambio no más tarde del día 1 de noviembre anterior a la zafra en que intente hacer dicho cambio.” Esta disposición sólo aclara que el colono tiene derecho a hacer cambios de mo-lienda ⁽²⁾ y que si decide hacerlos debe avisar a las centrales afectadas, pero por sí sola no resuelve si ese derecho puede ser objeto de contratación y en cuáles circunstancias. Tam-poco ayuda en este asunto el historial legislativo de la Ley Azucarera, el cual hemos examinado detenidamente.

La experiencia de los administradores de la Ley es mucho más útil. Desde sus comienzos la Junta Azucarera se enfrentó a estos problemas. Dispuso en su Reglamento (5 R. &R.P.R. sec. 391-4) que las notificaciones exigidas por el art. 3 de la Ley deberían hacerse por escrito y a través de la Junta, los datos que en ellas deberían aportarse, la manera de enviarlas, el procedimiento para someter y resolver las oposiciones, y los trámites a observarse por los nuevos colonos y por los nuevos poseedores. Como último párrafo del artículo se incluyó lo siguiente :

“Nada de lo contenido en los párrafos precedentes deberá interpretarse en forma alguna que restrinja, modifique o menos-cabe cualquier derecho adquirido en contratos de refacción y molienda debidamente legalizados o en contratos de otra índole que se relacionen con la molienda de las cañas del colono por la central, siempre que dichos contratos no estén en contraven-ción con las disposiciones de la Ley Azucarera.”

En ese párrafo la Junta sin duda anticipó el criterio de que el art. 3 de la Ley no constituye una carte blanche a los colonos para cambiar de sitio de molienda a su gusto y con la única formalidad de un aviso a tiempo y que, por el contrario, en determinadas circunstancias las obligaciones contraidas en contratos de refacción y molienda y de otra índole podrían constituir limitaciones al ejercicio de esa auto-nomía. Considerada la gran diversidad de situaciones que podrían surgir, la Junta sabiamente prefirió ir fijando esas limitaciones mediante el lento pero más realista procedi-miento de la resolución de casos particulares. De sus más importantes decisiones en este campo entresacamos las si-guientes normas básicas: 1. la libertad que concede el art. 3 a los colonos puede renunciarse cuando media causa y la Junta examinará detenidamente el contrato “especialmente en lo que se refiere a la substancialidad de la consideración o causa y al hecho de que ésta represente el verdadero quid pro quo del contrato” (Caso Rodolfo Morales Pérez, 0-6, p. 11, 1953); 2. la obligación de la central de molerle Jas cañas al colono no es causa suficiente para denegar un traslado de molienda (Caso Julio Rosado Cruz, 0-4, 1953) ni aun cuando el contrato de molienda hubiese formado parte fiel contrato de compraventa de la finca (Caso de Autoridad de Tierras, 0-7, 1953) ; 3. tampoco es causa suficiente que la central le facilite refacción al colono sin obligación contractual y fijando ella las cantidades que le prestaría (Caso Ramiro Vázquez Colón, 0-8, 1954) ; 4. también desaparece la causa cuando existe un contrato de refacción y molienda por varios años pero antes de su vencimiento el colono refac-cionado paga lo que debe y la central acepta el pago aunque insistiendo en que se cumpla el contrato de molienda (Caso José Antonio Laborde, 0-24, 1955) ; 5. si el colono está en deuda con la central por razón de préstamos refaccionarios, subsiste la causa que le ata a la central y no se aprueba el cambio de molienda hasta tanto se pague la deuda en su totalidad (Caso Luis G. Cestero, 1957) ; y 6. se aplica la misma norma anterior cuando el colono ofrece pagar la deuda refaccionaria en dinero pero la central, amparándose en el contrato, no acepta e insiste en que se pague en cañas. (Caso Miguel A. Márquez, 279, 1957.) ⁽³⁾

¿Qué razones han movido a la Junta a adoptar y mantener uniformemente las dos últimas normas? La claridad con que han sido expresadas por ella hace innecesaria la pará-frasis.

“. . . . no podemos interpretar el artículo 3 en una forma tan amplia que le dé libertad al colono de escoger la central para la molienda de sus cañas rescindiendo contratos válidos de refacción y molienda de cañas afectando así adversamente la industria en general, y por consecuencia estando en contra del interés público. Las centrales azucareras no refaccionan al ■colono para hacer negociaciones y evoluciones con el dinero que ie prestan, pero sí para conseguir un abasto de cañas que les permita operar dentro de su mayor eficiencia técnica.

“Como dijimos en el caso de Pascual Bidot Machado sería ir demasiado lejos al interpretar esta condición de molienda libre impuesta al colono como que anula o invalida todo contrato de refacción de molienda de cañas con vigencia mayor de un año. Esta Junta por la larga experiencia de sus miembros en la industria azucarera, requisito esencial para ocupar el cargo que desempeñan, según el artículo 10, párrafo tercero de la Ley 426 de 13 de mayo de 1951, tiene necesariamente que tomar conocimiento oficial de los hechos siguientes:

“1. Generalmente los colonos que se refaccionan con las centrales son personas que no califican para tomar dinero a préstamo en las fuentes ordinarias de crédito, ya que la única garantía que pueden ofrecer es el producto de las cañas a ser producidas con el dinero tomado a préstamo.

“2. En todo programa de siembra de caña el primer año es costosísimo ya que no se dispone de retoños para reducir el costo de la producción por cuerda de caña. Como resultado de esto, el ingreso neto obtenido por un colono en sus cañas de gran cultura o primavera (primer costo de la caña), es inferior al costo de producción de esas cañas. Los beneficios general-mente resultan de los cosechos subsiguientes.

“Por lo tanto, cuando una central refacciona a un colono, sabe que por regla general, sus posibilidades de cobro, del primer año son muy escasas y que las mismas aumentarán cuando el colono cultive y corte los retoños subsiguientes.

“Esta es la razón principal por la cual todo contrato de refacción y molienda de cañas envuelve por lo general, más de un año de vigencia. Si la vigencia de todo contrato de refac-ción y molienda se limitará a un solo año, las centrales se nega-rían a refaccionar a todos los colonos que carecieren de garantía colateral suficiente para responder por el monto total de su deuda. Esto afectaría en sus cimientos todo el sistema de cré-dito agrícola existente en Puerto Rico, con grave perjuicio, no sólo para los colonos de caña sino para el interés público en general.

“Convenimos en que es cierto que los contratos de refacción y molienda de caña podrían prolongarse un número de años tal que anularía la intención legislativa de restablecer la libertad del colono para moler sus cañas en la central de su elección. Pero hasta la fecha ese caso no ha llegado hasta nosotros.” Caso de Miguel A. Márquez, págs. 14-16.

Esas son, no hay duda, razones muy poderosas, producto de la reflexión y la experiencia.

Un estudio a fondo ⁽⁴⁾ de las facilidades crediticias en la agricultura del país, confirma las conclusiones de la Junta. 'Comprueba que: los agricultores de caña de azúcar tienen numerosas fuentes de crédito, públicas y privadas; anual-mente obtienen alrededor de $60 millones de crédito, de los cuales las centrales aportan unos $12.6 millones;⁽⁵⁾ las centrales generalmente extienden crédito a corto plazo para que los colonos puedan hacer la cosecha, y los contratos abar-can la producción, la zafra y la entrega de la caña a las centrales; los colonos se obligan a pagar con la cosecha; en el caso de las centrales azucareras también están obligados por contratos de molienda que a veces se prolongan por varios años; “Los productores medianos y pequeños se han benefi-ciado de la competencia entre las centrales por obtener el mayor volumen de caña para moler. Esto ha traído vn aumento de sus actividades prestadoras en los últimos años”;⁽⁶⁾ y los que no toman prestado a las centrales azu-careras encuentran dificultades en la obtención de crédito cuando no tienen colaterales adecuadas y aceptables. Se afirma finalmente que “de los 15,500 colonos que molieron cañas en 27 centrales en el año 1956, 10,700 o el 60 por ciento usaron a la central como su fuente de crédito. El peso de sus cañas fue sin embargo aproximadamente 3,800,000 toneladas o como 50 por ciento de las 7,700,000 toneladas molidas por todos los colonos. Esto significa que los colonos que tomaron refacción de las centrales estaban por debajo del promedio en tamaño”.⁽⁷⁾ Los descritos hallazgos comprueban la enorme importancia que tienen las; facilidades crediticias que ofrecen las centrales a los agricul-tores de caña, y particularmente a los medianos y pequeños.. Es evidente que la Junta actúa con gran sabiduría cuando1 adopta una interpretación del art. 3 de la Ley Azucarera que protege debidamente esas indispensables fuentes d& crédito.

Debe añadirse a lo anterior la imposibilidad de creer que mediante una disposición de tan cortado alcance como lo es. el art. 3 de la Ley Azucarera, se intentara dejar sin efecto las obligaciones contractuales nacidas al amparo de una ley de tan vital importancia para la industria azucarera, y en consecuencia para la economía del país, como la Ley de Refac-ción Agrícola y Molienda de Cañas de 1910 (5 L.P.R.A. sees. 164-180). Para aprobar ese resultado necesitaríamos, sin duda, una declaración legislativa más específica.⁽⁸⁾

¿Por qué, sin embargo, la Junta prohíbe el cambio de molienda cuando el colono está en deuda con la central pero-lo autoriza, como en el caso que examinamos, cuando no existe esa deuda? En ambas situaciones el contrato no ha vencido' y, por tanto, siguen vigentes las obligaciones bajo él con-traídas y las conocidas protecciones especiales que le otorga, la Ley de Refacción Agrícola.

Como señalamos anteriormente, la Junta basó su criterio-en lo expresado por ella en el citado caso de Central San-Vicente (conocido también como caso Laboróle), según fue confirmado por este Tribunal. Debemos, por tanto, analizar-esas expresiones.

La resolución de la Junta en dicho caso examina las diver-sas disposiciones de la antedicha Ley de Refacción y concluye que ella no contiene “disposición alguna que provea para la resolución o terminación del contrato por el pago del crédito refaccionario.” No obstante y fundándose en una interpre-tación muy particular de los artículos 1044, 1208 y 1210 del Código Civil, la Junta añade que aun cuando el contrato de tracto sucesivo es válido y contiene prestaciones mutuas, la •obligación de molienda del colono cesa al aceptar la central -el pago de lo adeudado hasta la fecha. Añade que la obli-.gación de la central de refaccionar al colono termina con la notificación de transferencia de molienda del colono. Luego •de hacer referencia a su política de proteger los créditos pre-ferentes de las centrales por concepto de refacción agrícola •debido a la importancia de la industria azucarera, y de seña-lar que las centrales azucareras no se dedican al negocio bancario, y si entran en negocios de esa clase es para asegu-rarse el abasto de suficientes cañas, la Junta dice: “Pero a pesar de todos estos argumentos tenemos que interpretar la .'ley azucarera vigente según está escrita basándonos en razo-.nes de utilidad social y orden público y el artículo S de dicha ley provee específica y claramente sin límites de índole alguna la libertad del colono de escoger la central donde desee moler .sus cañas”. (Énfasis suplido.) Y más adelante: “La cla-ridad de los preceptos citados no permite otra interpretación porque ello iría contra los principios fundamentales de la Ley Azucarera vigente cuyo propósito entre otros, fue el .garantizarle al colono la libertad de escoger la central que :más le convenga para la molienda de sus cañas, y al con-cederle al colono esa libertad permitirle el tratar de obtener una distribución proporcional mayor que la participación mínima fijádale por ley en el producto de sus cañas”.

En nuestra opinión en el citado caso de Central San Vicente, consideramos innecesario resolver la cuestión arriba planteada debido a que las partes habían incorporado expre-sámente al contrato las disposiciones de la Ley Azucarera,, y, por tanto, las del art. 3, y la central de esa manera había, reconocido el derecho del colono a cambiar el sitio de molienda previo el cumplimiento del requisito de aviso. Debemos, ahora fallar sobre dicha cuestión.

Es de notar, en primer término, la dualidad de enfoques, utilizada por la Junta al juzgar las dos situaciones que hemos-estado examinando. En el caso en que el colono adeuda a la central todo o parte del préstamo refaccionario, la Junta, afirma que no puede ser absoluta la libertad de cambiar-de sitio de molienda y señala los efectos adversos que tendría sobre la industria azucarera una norma que limitara los; contratos de refacción y molienda a un solo año. Sin embargo, cuando la situación es exactamente igual excepto queen un año determinado durante la vigencia del contrato el colono ha satisfecho la deuda pendiente, la Junta da entonces--énfasis a la libertad de molienda del art. 3 — “sin límites de-índole alguna” — descarta los factores económicos que la im-pulsaron a proteger la contratación por más de un año, y se apoya en una interpretación de la ley general de contratos; para permitir el cambio de molienda.

No obstante, a poco que se reflexione sobre el asunto se-observará que los factores económicos que son decisivos en el primer caso mantienen su plena eficacia en el segundo. A éste, sin duda le son igualmente aplicables las considera-ciones de que: 1. las centrales no refaccionan a los colonos; para hacer evoluciones con el dinero que le prestan y sí para conseguir un abasto de cañas que les permita operar dentro de-su mayor eficiencia técnica; 2. los colonos que se refaccionan con las centrales son personas que no califican para tomar-dinero a préstamo en las fuentes ordinarias de crédito, por-que carecen de garantía colateral y sólo pueden ofrecer sus. cañas en garantía; y 3. al momento de firmarse el contrato,, la central sabe que de ordinario se arriesga a no cobrar la. deuda durante el primer año. No creemos, por consiguiente,, que en cuanto a estos factores decisivos y en cuanto a Ios-efectos generales sobre las facilidades de crédito en la indus-tria, exista diferencia alguna entre las dos situaciones.⁽⁹⁾ La Junta ciertamente rebaja estas consideraciones básicas al nivel de una mera medida adicional para obligar al pago de deudas refaccionarias, cuando limita su aplicación sólo a Ios-casos de incumplimiento del pago por el colono.

Tampoco es correcta la interpretación de la ley de con-tratos que hace la Junta. Claramente no puede decirse que la causa única del contrato de refacción y molienda para la. central sea el pago que promete el colono en dinero o en especie. Más importante para ella, según acepta la propia Junta, es la obligación del colono de suministrarle por varios años parte del “abasto de cañas que le permita operar dentro de su mayor eficiencia técnica.” Esa obligación no se extin-gue por el hecho de que en un momento determinado del contrato, el colono se encuentre en posición de no adeudar nada a la central.⁽¹⁰⁾

Esto es así máxime en un caso como el presente, en el cual las partes expresamente pactaron que el colono no habría de quedar relevado de su obligación “por el hecho de haber pagado o no adeudar préstamos refaccionarios a la Central”.

Tanto en el caso de Laborde como en el presente, la Junta funda su criterio en la aplicación de la máxima rebus sic stantibus, aduciendo que “las circunstancias básicas que dieron nacimiento al contrato original han variado debido a la aceptación del pago de la deuda refaccionaria” por la central. Este fundamento es obviamente erróneo, aun en la hipótesis de que la citada doctrina tuviese vigencia en nuestro derecho. Cf. Rodríguez v. Municipio, 75 D.P.R. 479, 491-492 (1953). Como se explica en un hábil comentario sobre el asunto, “La cláusula ‘rebus sic stantibus’ es de aplicación exclusivamente a aquellos casos en los cuales, debido a sucesos graves, imprevistos e imprevisibles, el cumplimiento por una parte de su obligación contractual, aunque posible, resulta exageradamente oneroso o ruinoso”. Alvaro Calderón, Jr., La Cláusula Rebus Sic Stantibus y el Riesgo Imprevisible en el Derecho Puertorriqueño, 19 Revista Colegio Abogados de Puerto Rico 5, 7, 15 (1958). En el caso que considera-mos no se trata de “sucesos graves” y mucho menos “impre-vistos e imprevisibles”, y el cumplimiento de la obligación de moler en la central contratante, en modo alguno “resulta exageradamente oneroso o ruinoso” para el colono.

La interventora por su parte señala que en caso de existir la obligación del colono de continuar moliendo sus ca-ñas en el molino de la corporación contratante, no debe, sin embargo, extenderse esa obligación a la arrendataria. El legislador anticipó esa situación al proveer lo siguiente en la see. 8 de la citada Ley de Refacción:

“Si después del registro de un contrato de refacción y mo-lienda de cañas, las cañas objeto del mismo o cualquier interés en ellas, o las factorías o centrales en que dichas cañas hayan de molerse, fueren traspasadas por acto voluntario o por minis-terio de la ley, el adquirente estará obligado a cumplir todas las obligaciones del contrato y será responsable de la falta del cumplimiento del mismo, en igual modo y con la misma exten-sión que las partes contratantes; bien entendido que ningún traspaso relevará a los contratantes de sus obligaciones o res-ponsabilidades en el contrato.”

Esa obligación subsiste aun cuando el verbo “arrendar” no figurara junto a los de “vender, donar, permutar [e] Hipo-tecar” en la cláusula del contrato que obliga al colono a no realizar esas actuaciones sino con la condición de que la tercera persona “se obligue a respetar en todas sus partes” el contrato. La obligación de la arrendataria nace como ya hemos visto del compromiso, protegido por la Ley de Refac-ción Agrícola, que contrajo el arrendador.

Tampoco es nulo el contrato porque incluyera una cláusula que obliga al colono a mantener “buenas condiciones de cultivo” y a entregar cañas “buenas y sanas” a la central. No es de aplicación lo resuelto en Mayagüez Sugar Co. v. Junta Azucarera, 78 D.P.R. 887, 891, 892.

En resumen, el análisis que hemos hecho del problema nos lleva a las siguientes conclusiones:

1. Ni de la letra del art. 3 de la Ley Azucarera ni de su historial legislativo se desprende que la libertad reconocida a los colonos de cambiar el sitio de molienda de sus cañas no pueda ser objeto de contratación razonable por ellos.

2. Desde la aprobación de la Ley hasta el presente, el orga-nismo encargado de su administración ha reconocido, en aten-ción a las poderosas razones económicas y legales ya expresadas, que esa libertad no puede ser absoluta y que en determinadas circunstancias el colono puede, en el ejercicio de su libre volun-tad, fijarse limitaciones.

3. Cuando el contrato entre la central y el colono es exclu-sivamente de molienda y la central meramente se obliga en dicho contrato a cumplir con los deberes y a pagar las compensaciones que la ley fija, debe entenderse que el colono no ha limitado su derecho a cambiar anualmente la molienda de sus cañas, ya que no existe, por lo menos en términos económicos reales, causa alguna para su obligación ⁽¹¹⁾ y se limitaría la libertad del colono sin él recibir ningún beneficio. Además, es obvio que los vitales factores económicos, ya descritos en esta opinión, sólo pueden tener vigencia si la central le extiende crédito al colono.

4. Cuando el contrato es uno de refacción y molienda o uno por el cual el colono recibe compensaciones adicionales a las fijadas por la Ley Azucarera, y no es contrario a las disposi-ciones o la política pública de dicha Ley, el colono tiene la ■obligación de cumplir el compromiso libremente contraido por él de moler sus cañas en el molino de la central contratante, durante los años especificados e independientemente de que en algunos de esos años hubiese pagado totalmente en cañas o en dinero los préstamos hécholes por la central hasta la fecha.

Es norma reiterada de este Tribunal la de mere-cerle “gran consideración y respeto" las conclusiones e inter-pretaciones de los organismos administrativos especializados. Colonos de Caña de Santa Juana, Inc. v. Junta Azucarera, 77 D.P.R. 392, 396 (1954) y sentencias allí citadas. Cobra más énfasis esa actitud cuando revisamos los fallos de ciertos organismos que tienen a su cargo la reglamentación de com-plejos procesos técnicos, sociales o económicos. Pero la citada norma no es por sí sola suficiente para enmarcar las relaciones que deben existir entre administradores y jueces •en la difícil y a ratos angustiosa tarea de la revisión judicial. ⁽¹²⁾ Comprendemos que los primeros tienen la respon-sabilidad inicial y primaria de elaborar las normas, que a tales fines son delegados de la Asamblea Legislativa con auto-ridad para reglamentar importantes actividades económicas bajo amplios mandatos legislativos, que de ordinario se les selecciona para esa tarea por su reconocida capacidad y expe-riencia, que en su diaria entrega a esas actividades desarro-llan una sensibilidad especial que hace más confiables sus diagnósticos y sus remedios, y que el elemental principio de la división de trabajo más el respeto a la confianza legislativa depositada en esos administradores, deben moderar las ansias judiciales de dictar las “mejores” soluciones. Pero los jueces reciben también un mandato legislativo de revisar las actua-ciones administrativas, el cual deben cumplir cabalmente. Tienen, además, en mucho mayor grado que los administra-dores, la oportunidad de situar estas controversias en un ámbito más amplio, donde la consideración decisiva tiene que ser el continuado mantenimiento de un vigoroso régimen de derecho en la comunidad, abonado por la indispensable fe pública en los procesos administrativos y judiciales.

No surgen problemas de importancia en esta área cuando la actuación administrativa es obviamente ilegal, arbitraria, caprichosa o irrazonable, o cuando se realiza fuera de claros requisitos procesales de constitución o de ley. Es cuando constituye, como en este caso, una expresión de un criterio razonado, y se siguen los debidos cauces de procedimiento, que surgen las perplejidades. La solución, desde luego, no puede reducirse a un axioma infalible, bueno para todas las oca-siones. Las circunstancias de ley, actividad, hechos y época necesariamente afectarán decisivamente la respuesta final. Pero como norma básica los tribunales tienen la obligación de exigir que la conclusión administrativa se apoye explícita-mente en la razón y la ley y sea parte de un patrón integrado y razonable de reglamentación. No se cumple con esa norma cuando se dictan soluciones contradictorias para situaciones fundamentales idénticas.

Se revocará la resolución recurrióla y se devolverá él caso a la Junta Azucarera para procedimientos ulteriores compatibles con esta opinión.

Los Jueces Presidente Sr. Negrón Fernández y Asociado Sr. Belaval no intervinieron.

(1) Ni el contrato ni ninguna otra prueba aclaran si se trata o no de una compensación adicional a las provistas por la Ley Azucarera. La Junta no resolvió la cuestión y las partes discrepan en sus interpretaciones.

(2) “Sabido es que dicho artículo volvió a restablecer la libre con-tratación entre centrales y colonos fuera del plan original de zonas de producción determinadas por la Comisión de Servicio Público, que con-tenía el art. 4 de la Ley Núm. 221 de 12 de mayo de 1942, según enmendado por la Ley Núm. 383 de 15 de mayo de 1949, y reglamentado por el Reglamento sobre Compañías Azucareras aprobado por la Comisión de Servicio Público el 29 de junio de 1946.” Mayagüez Sugar Co., Inc. v. Junta Azucarera, 79 D.P.R. 423, 424.

(3) La Junta ha aplicado estas normas en numerosos casos. Examí-nense los siguientes ejemplos recientes: Isidro Rivera González, Querella Núm. 15 (1961); Cooperativa Azucarera Los Caños, Cambio de Molienda Núm. 165 (1961) ; Jesús Ortiz Hernández, Cambio de Molienda Núm. 294 (1961); Antonio Meléndez, Cambio de Molienda Núm. 136 (1960); Juan González González, Caso Núm. 262 (1960).

(4) Perkins, El Crédito y Problemas Afines en la Agricultura de Puerto JRico (1956).

(5) No se incluye lo aportado por las centrales de la Autoridad de 'Tierras y las cooperativas.

(6) Vol. I, pág. 70.

(7) Vol. II, pág. 81. Conviene además conocer que según el citado, iníorme “La caña de azúcar se produce en 19,500 fincas, 15,000 de las. cuales son menores de 10 acres y recolectan como un 10 por ciento de. la cosecha. Las restantes 4,500 fincas producen el 90 por ciento de la caña que se cultiva”. Vol. I, pág. 67.

(8) Con posterioridad a 1951, año en que se aprobó la Ley Azucarera, se han hecho varúas enmiendas a la Ley de Refacción Agrícola sin que-se haya expresado propósito alguno de limitar sus efectos. Véase 5-L.P.R.A. Suplemento Acumulativo 1.960, sees. 164, 169 y 176.

(9) La contradicción es aun más clara en el caso en que el colono-ofrece pagar en dinero y la central, amparándose en el contrato, exige-que sea en cañas. La Junta prohíbe el cambio de molienda en ese casoy se ampara otra vez en los factores económicos enumerados en el texto.

(10) Así lo había resuelto originalmente la misma Junta. En el caso-de Félix M. Dávila Vega, 0-6 (1953) la central y el colono formalizaron un contrato de refacción y molienda para las zafras de 1952, 1953 y 1954, En 1952 el colono vendió la finca descrita en el contrato a otra persona, cuando había ya liquidado su deuda con la central. La Junta resolvió-que el contrato era válido y que obligaba al nuevo adquirente por haber-sido debidamente inscrito. Sobre la cuestión legal, la Junta por unani-midad resolvió lo siguiente:

“Las obligaciones contractuales de las partes y sus sucesores en. título, según aparecen del contrato, consisten por parte de la Central, en estar dispuesta a dar refacción durante los años de duración del con-trato y por parte del colono a moler en la Central durante el mismo-tiempo. La Central estuvo dispuesta durante la zafra de 1953 y también para la zafra de 1954 a dar la refacción especificada en el contratoy así se lo hizo saber al colono. La Central, por lo tanto, cumplió su obligación y el hecho de que el colono no utilizara esta refacción no lo-libera de sus obligaciones con la central, pues la Ley de Contratos de-Refacción y Molienda exige a los adquirentes el cumplimiento de todas-las obligaciones del contrato. Es decir, la Ley no limita la obligación al pago de la deuda refaccionaria, sino que ha de cumplirse la totalidad de lo pactado lícitamente (Sección 5 Ley Sobre Contratos de Refacción Agrícola y Molienda de Cañas). Si el colono no ha querido hacer uso de la refacción es asunto que a él le incumbe únicamente, pero no lo libera de la obligación de moler las cañas producidas en la finca objeto del contrato en la Central contratante, pues esta obligación no está condi-cionada al uso de la refacción ofrecida y garantizada.”

Más tarde, como hemos visto, la Junta cambió de criterio.

(11) En Alvaro Calderón, Jr., Obligaciones y Contratos — Existencia o Inexistencia de Causa en Obligaciones Impuestas por Ley, 16 Revista Cole-gio de Abogados de Puerto Rico 111 (1956) se expresa el criterio de que no existe causa como cuestión técnica bajo el derecho de obligaciones. Es innecesario resolver ese problema.

(12) Examínese sobre este asunto, la excelente discusión que se encuen-tra en 4 Davis, Administrative Law Treatise (1958) págs. 189-270.