Joseph Edward Simpson y/o Elisabeth Simpson, Isabel Passalacqua Fernández v. Consejo de Titulares y Junta de Directores del Condominio Coral Beach, Antonio Quiros, José Betances
Número del Caso: CC-2023-0670
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
18 de junio de 2024
2024 TSPR 64 | 213 DPR ___
MARTÍNEZ TORRES, Juez Asociado
Certiorari. Tribunal de Apelaciones: Panel Especial. Representante legal de la parte peticionaria: Lcdo. Ramón Díaz Gómez. Representante legal de la parte recurrida: Por derecho propio. Materia: Derecho Administrativo. Jurisdicción del Tribunal de Apelaciones para revisar una denegatoria de una solicitud de intervención emitida por una agencia durante un proceso adjudicativo.
En San Juan, Puerto Rico, a 18 de junio de 2024.
Nos corresponde auscultar si actuó correctamente el Tribunal de Apelaciones al concluir que no tenía jurisdicción para revisar una denegatoria de intervención emitida por el Departamento de Asuntos del Consumidor (DACO) durante un proceso de adjudicación formal. Respondemos en la negativa. Conforme a la
I
El Sr. Joseph E. Simpson y la Sra. Elisabeth Simpson presentaron una querella administrativa ante DACO en contra
En el ínterin, DACO celebró una vista administrativa y ante la incomparecencia de la representación legal del Consejo de Titulares, le anotó la rebeldía y resolvió en su contra. Luego de los trámites apelativos de rigor, el Tribunal de Apelaciones, en el caso KLRA202200684, levantó la anotación de rebeldía y devolvió el asunto a la agencia para la continuación de los procedimientos.
Tras recibir la determinación revocatoria, DACO ordenó la consolidación del caso con otra reclamación análoga presentada por la Sra. Isabel Passalacqua Fernández. A su vez, la agencia fijó una fecha para la celebración de una vista en su fondo. Paralelamente, el Sr. Antonio Quirós y el Sr. José Betances (peticionarios) presentaron una solicitud de intervención. Aseveraron que su participación en el procedimiento adjudicativo era esencial para la
El 6 de septiembre de 2023, DACO notificó que denegó la intervención solicitada. Para fundamentar la denegatoria, la agencia esgrimió que los intereses de los peticionarios estaban debidamente representados por la parte querellada en el proceso adjudicativo, a saber, el Consejo de Titulares. Finalmente, la agencia consignó el término aplicable para solicitar revisión judicial de la determinación.
En desacuerdo, los peticionarios acudieron ante el Tribunal de Apelaciones mediante un recurso de revisión y una solicitud para que -en auxilio de jurisdicción- se ordenara la paralización de los procedimientos ante la agencia. Reiteraron su planteamiento en cuanto a la necesidad de intervenir para evitar una lesión de sus derechos propietarios. Añadieron que les preocupaba el hecho de que DACO emitió una decisión en rebeldía contraria a sus intereses, aunque esta fue revocada posteriormente.
En el entretanto, el Tribunal de Apelaciones desestimó el recurso por falta de jurisdicción. Concluyó que la denegatoria de intervención era una resolución interlocutoria no susceptible de revisión judicial. A su vez, el foro intermedio intimó que los peticionarios tendrían la oportunidad de presentar su objeción luego de que concluyera de manera definitiva el proceso adjudicativo ante DACO.
Luego de evaluar el recurso, el 8 de diciembre de 2023 le concedimos a la parte recurrida un término de treinta días para que mostrara causa por la cual no debíamos expedir el auto de certiorari. En cumplimiento, los recurridos afirmaron que no procede la intervención solicitada por los peticionarios ya que sus intereses se encuentran representados adecuadamente a través del Consejo de Titulares. Añadieron que permitir la intervención ocasionaría una dilación indebida de los procedimientos.
Con el beneficio de la comparecencia de las partes, procedemos a resolver únicamente si el Tribunal de Apelaciones erró al desestimar el recurso de revisión judicial.
II
A. La revisión judicial y el requisito de finalidad de la determinación de la agencia
La revisión judicial de determinaciones administrativas responde primordialmente al objetivo de delimitar la discreción de las agencias y asegurarse de que estas desempeñen sus funciones conforme a la ley. Mun. de San Juan v. J.C.A., 149 DPR 263, 279 (1999).
En lo pertinente, la
Es de notar que la
De ordinario, las decisiones administrativas que no satisfacen este criterio no son revisables judicialmente. El propósito de esta limitación es dar cumplimiento a la política pública de que los procedimientos administrativos se efectúen de forma rápida, justa y económica. Véase,
En sintonía con lo anterior, la
La precitada ley establece que tampoco será revisable una determinación cuando la persona afectada no haya agotado todos los remedios administrativos. Lo anterior implica que la parte afectada debe utilizar todos los mecanismos disponibles ante la agencia antes de acudir al tribunal. AAA v. UIA, 200 DPR 903, 913 (2018). Esta regla general puede ser preterida si: (1) el remedio es inadecuado; (2) exigir su agotamiento ocasionaría un daño irreparable y en el balance de intereses no se justifique agotar los remedios; (3) se alega una violación sustancial de derechos constitucionales; (4) sería inútil el agotamiento de los remedios por la dilación excesiva en el proceso; (5) el organismo administrativo no tiene jurisdicción, y (6) el asunto es estrictamente de derecho y no requiere pericia administrativa.
Es meritorio puntualizar que el requisito de finalidad de la acción administrativa y la doctrina de agotamiento de remedios son conceptos distintos. Procuradora Paciente v. MCS, 163 DPR 21, 38 (2004). Empero, ambas doctrinas sirven a un mismo propósito: evitar la intervención judicial a destiempo. Íd. En vista de que tienen un alcance análogo, pueden gozar de las mismas excepciones. Íd.
Expuesto el derecho atinente a la revisión judicial, procedemos a examinar la naturaleza del mecanismo de intervención en los procedimientos de adjudicación formal. De ese modo, corroboramos si la negativa de la agencia a permitir intervención es revisable y, de ser así, desde cuándo.
B. Solicitud de intervención en un procedimiento adjudicativo
“Aquellas personas afectadas por el proceso de adjudicación y que no han sido designadas como partes solicitan a menudo participar en la audiencia y en el procedimiento“. D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Uniforme, 3 ed., Colombia, Ed. Forum, 2013, pág. 178. La intervención es uno de los mecanismos que viabiliza la incorporación de terceros en un procedimiento adjudicativo. A esos fines, la
(a) Que el interés del peticionario pueda ser afectado adversamente por el procedimiento adjudicativo.
(b) Que no existan otros medios en derecho para que el peticionado pueda proteger adecuadamente su interés.
(c) Que el interés del peticionario ya esté representado adecuadamente por las partes en el procedimiento.
(d) Que la participación del peticionario pueda ayudar razonablemente a preparar un expediente más completo del procedimiento.
(e) Que la participación del peticionario pueda extender o dilatar excesivamente el procedimiento.
(f) Que el peticionario represente o sea portavoz de otros grupos o entidades de la comunidad.
(g) Que el peticionario pueda aportar información, pericia, conocimientos especializados o asesoramiento técnico que no estaría disponible de otro modo en el procedimiento.
Sec. 1.3 de la LPAU, 3 LPRA 9603 .
Los criterios que anteceden deben aplicarse de manera liberal.
Una vez concedida la solicitud de intervención, al interventor se le reconoce como una parte en el procedimiento. Véase,
La solicitud de intervención garantiza una participación plena en el procedimiento, avalada por el reconocimiento de que se ostenta un derecho. Véase, Fernández Quiñones, op cit., pág. 180.
No obstante, para participar en calidad de interventor con todas las garantías accesorias a tal designación, hay que cumplir las exigencias de la
Al analizar la naturaleza de la decisión administrativa en cuestión, expresamos que la denegatoria de una solicitud de intervención es un asunto de derecho revisable sin limitación por el foro judicial. JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, supra, pág. 191. En consonancia, también esbozamos que “[s]e trata de una interpretación estatutaria que no incide en la pericia administrativa“. San Antonio Maritime v. P.R. Cement Co., supra, pág. 397. Al respecto, el profesor Demetrio Fernández comenta:
“Es cierto que la agencia se encuentra en mejor posición para decidir si procede la intervención
por el conocimiento que tiene de la naturaleza del caso. Sin embargo, los tribunales no deben darle su apoyo incondicional a las agencias en esta determinación. Se debe examinar si la agencia se beneficia con la participación y si se le lesiona al peticionario algún interés. El debate, tanto a nivel de la agencia como el del tribunal estará centrado en si existe el interés adversario y si el procedimiento puede lesionar dicho interés sin la participación de una parte. Fernández Quiñones, op cit., pág. 182.
III
En el recurso ante nuestra consideración, los peticionarios alegan que el Tribunal de Apelaciones erró al concluir que carecía de jurisdicción para revisar la denegatoria de DACO a su solicitud de intervención. En su sentencia, el foro intermedio concluyó que estaba impedido de revisar la determinación de la agencia por tratarse de un dictamen interlocutorio en el procedimiento adjudicativo. Sucesivamente esbozó que la revisión judicial estaría disponible una vez culminado en su totalidad el trámite administrativo. No tiene razón el Tribunal de Apelaciones.
En primer lugar, surge diáfanamente de la
En ese aspecto, la
La acepción avalada del término resolución u orden final implica la existencia de un dictamen que pone fin a todas las controversias presentadas ante el foro administrativo. Véanse, J. Exam Tec. Med. v. Elias et al., supra, pág. 490; A.R.P.e v. Coordinadora, supra, pág. 867; Comisionado de Seguros v. Universal, supra, pág. 28; Crespo Claudio v. O.E.G., supra, pág. 813. De ese modo “[l]a decisión administrativa es final cuando ha decidido todas las controversias y no deja pendiente ninguna para ser decidida en el futuro“. Fernández Quiñones, op cit., pág. 687. Sin embargo, no podemos obviar que una denegatoria de intervención, si bien no es la resolución que da por culminado el trámite ante la agencia, adjudica de manera definitiva el derecho del solicitante a ser parte del procedimiento administrativo.
Como bien señalamos anteriormente, el requisito de finalidad de la acción ante la agencia delimita el momento idóneo para acudir a los tribunales. Su aplicación presupone que las partes pueden postergar la presentación de un recurso judicial hasta la conclusión del proceso. Naturalmente, para ello tienen que estar legitimadas. En esa coyuntura, los peticionarios alegan que si el tribunal no dilucida en estos momentos la controversia sobre su derecho a intervenir perderán la oportunidad de solicitar revisión judicial de la decisión final del caso ante DACO. Tienen un planteamiento legítimo.
Conceptualmente, la denegatoria de intervención constituye un rechazo expreso a la condición de “parte” en una futura revisión judicial de la decisión que la agencia emita eventualmente. Desde luego, “la cuestión de quién tiene acceso como parte nos remite a la cuestión de la legitimación activa“. Demetrio Fernández, op. cit. pág. 175. Sobre ese extremo, es indubitable que cuando la
El análisis integrado de las disposiciones de la
En sintonía con lo expuesto, es forzoso concluir que el derecho a solicitar revisión judicial de la denegatoria
IV
Por los fundamentos expuestos, se expide el auto de certiorari, se revoca la sentencia recurrida y se devuelve el caso al Tribunal de Apelaciones para que atienda el recurso de revisión judicial presentado por los peticionarios, conforme con lo aquí pautado.
Se dictará Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES
Juez Asociado
En San Juan, Puerto Rico, a 18 de junio de 2024.
Por los fundamentos antes expuestos, en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se expide el auto de certiorari, se revoca la sentencia recurrida y se devuelve el caso al Tribunal de Apelaciones para que atienda el recurso de revisión judicial presentado por los peticionarios, conforme con lo aquí pautado.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo.
El Juez Asociado señor Estrella Martínez hace constar la siguiente expresión de conformidad a la que se une el Juez Asociado señor Colón Pérez:
Hoy dejamos meridianamente claro que, en virtud de la propia
Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 LPRA sec. 9646 , toda denegatoria de una solicitud de intervención está sujeta a ser revisada deforma interlocutoria ante un foro judicial apelativo sin que pueda desestimarse la acción bajo un fundamento jurisdiccional anclado en que el proceso de adjudicación formal no ha culminado. Ciertamente, la revisabilidad directa y oportuna de estas solicitudes por parte del Poder Judicial contribuye a velar por la adecuada implantación de la política pública de promover la participación en los procesos administrativos y a propiciar una intervención adecuada del mayor grado posible de los componentes de determinadas controversias administrativas. Por ello, estoy conforme con la Opinión de este Tribunal toda vez que lo resuelto fortalece la posibilidad de que todo ciudadano o sector cuyos intereses o derechos sean afectados por eventuales determinaciones administrativas, puedan participar oportunamente como partes interventoras en procedimientos de tal naturaleza. En ese sentido, aunque queda un trecho por recorrer para maximizar la participación ciudadana en los procesos administrativos, lo pautado es cónsono con mi visión de que el Derecho Administrativo no debe emplearse para cerrar las puertas a la concesión de remedios adecuados, completos y oportunos a la ciudadanía.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez
Secretario del Tribunal Supremo