73 P.R. Dec. 908 | Supreme Court of Puerto Rico | 1952
emitió la opinión del tribunal.
Bajo las disposiciones de la Ley núm. 8 de 5 de abril de 1941 ((1) pág. 303), según ha sido enmendada, el Comisio-nado del Trabajo de Puerto Rico, Fernando Sierra Berdecía, radicó en la Sección de San Juan del extinto Tribunal de Distrito de Puerto Rico una demanda de injunction contra Teódulo Llamas, haciendo negocios como T. Llamas, Hielo, alegando que el demandado y aquí apelante, es dueño de un negocio de fabricación y venta de hielo al por menor o direc-tamente a los consumidores; que después del 5 de abril de 1945, fecha en que fué promulgado el Decreto Mandatorio núm. 8 de la Junta de Salario Mínimo de Puerto Rico, apli-cable a los negocios de ventas al por menor, el demandado se ha negado a conceder a un grupo de empleados suyos, que son chóferes y ayudantes de chóferes, las vacaciones con sueldo completo, a razón de 15 días al año, que han acumu-lado a su favor durante más de dos años, dedicándose esos chóferes y ayudantes de chóferes a la venta al por menor o directamente a los consumidores de hielo del querellado, todo ello en violación de lo dispuesto por el apartado F-3 de dicho Decreto Mandatorio núm. 8.
Formuló el demandado su contestación y el caso se dilu-cidó en sus méritos en una conferencia anterior al juicio (.pre-trial conference), que sirvió como la vista del caso. En esa vista el demandado admitió los hechos en cuanto' a que él no había concedido vacaciones, a tenor con dicho apar-tado F-3, a un grupo de chóferes y ayudantes de chóferes empleados del demandado que se dedicaban a la venta de hielo directamente a los consumidores. Alegó, sin embargo, el demandado que el Decreto núm. 8 no era aplicable a esos empleados, y se trabó la controversia a base de la cuestión de la aplicabilidad de tal Decreto. Ambas partes presenta-ron prueba oral y documental que discutiremos parcialmente más adelante, en torno a la interpretación del Decreto núm. 8, en cuanto a su extensión y aplicabilidad. Los representantes del Comisionado del Trabajo insistieron en que tal Decreto era aplicable, pero, de no serlo, sería entonces aplicable el Decreto Mandatorio núm. 12, que se refiere al servicio de transporte en Puerto Rico.
El antiguo Tribunal de Distrito de Puerto Rico, Sección de San Juan, dictó sentencia declarando con lugar la demanda de injunction, y contra esa sentencia ha apelado el deman-dado, señalando como único error el siguiente:
“Erró el Tribunal inferior al resolver que el Decreto Man-datorio [núm. 8] le es aplicable a la Industria del Hielo, que es el negocio del demandado.”
El apartado A, inciso 1, del Decreto Mandatorio núm. 8 de la Junta de Salario Mínimo dispone lo siguiente:
“Definición del Negocio. — El Negocio de ventas al por menor al cual se aplica este Decreto es el que se describe en la siguicnt 2 definición:
“El Negocio de Ventas al por Menor comprende, sin que ello se entienda en modo alguno como limitación, todo acto, pro-*913 ceso, operación, trabajo o servicio necesarios, incidentales o relacionados con las ventas al por menor, a traspasos directos a los consumidores, de cualquier clase de mercaderías o artícu-los a cambio de dinero, prestación o cosa de valor, cuando tales ventas o traspasos se originen, concierten o consumen en algún establecimiento o en sitio cualquiera destinado total o parcial-mente a esos fines, o cuando se hagan fuera de dicho estableci-miento o sitio a su nombre o para su beneficio. Quedan exclui-dos, sin embargo, los negocios, industrias, ocupaciones o ramo de los mismos que en el Decreto núm. 6 de esta Junta aplicable a hoteles, restaurantes, cantinas y fuentes de soda (el cual no quedará menoscabado en forma alguna), son objeto de regla-mentación o están exceptuados de su alcance.” (Bastardillas nuestras.)
El tribunal a quo no resolvió que el Decreto núm. 8 fuese aplicable a la totalidad de la industria de fabricación de hielo, ni está envuelta en este caso determinación alguna en cuanto a empleados del demandado y apelante que no se dedi-quen directamente a ventas de hielo a los consumidores. El tribunal inferior resolvió que los chóferes del demandado, y los ayudantes de esos chóferes que tienen por ocupación la venta en sí de hielo a los consumidores directamente, están cubiertos por las disposiciones del Decreto núm. 8. Conside-rando a esos empleados aisladamente, es indudable que ellos se dedicaban a ventas de hielo al por menor.
Considerando la política pública fundamental que tuvo en mente el legislador al aprobar la Ley núm. 8 de 1941 (conocida como la Ley de Salario Mínimo), o sea, la de mejorar las condiciones de trabajo para lograr normas mínimas de salud, eficiencia y bienestar general de los trabajadores — Hospital San José v. Junta de Salario Mínimo, 63 D.P.R. 747, 749 — de haber dudas legítimas en cuanto a la aplicabilidad de un Decreto a determinada clase de empleados, no debe prevalecer una interpretación restrictiva que ^excluya a esos empleados de la protección del Decreto. Naturalmente, si el Decreto claramente no es aplicable a ciertos grupos de empleados, este Tribunal no debe sustituir su criterio por el del legislador o por el de la Junta de Salario Mínimo. En cuanto a este extremo, poco tenemos que añadir a lo expuesto por este Tribunal Supremo en el caso de Hospital San José v. Junta Salario Mínimo, supra, en donde se dice, en la pág. 751:
“Los deberes impuestos a la Junta y a los comités de Salario Mínimo nombrados y los poderes que se les conceden por la ley, están inspirados primordialmente en el deseo de nuestra legis-latura de mejorar la salud, seguridad y bienestar de los traba-jadores, después que dichos organismos hayan investigado los salarios, horas de labor y condiciones de trabajo prevalecientes en las distintas ocupaciones, negocios e industrias de Puerto*915 Rico. Las únicas personas excluidas de las disposiciones de la ley son los empleados en el servicio doméstico. Cualquier defecto u omisión en la definición de las distintas palabras o frases incluidas en la sección 30, supra, no debe ser motivo para que interpretemos el alcance de la ley en tal forma que des-virtuemos el propósito fundamental de la misma. Como dijo el Juez Frankfurter a nombre de la Corte Suprema Nacional en el caso de Phelps Dodge Corporation v. Labor Board, 313 U.S. 177, 185, al interpretar el alcance del '‘National Labor Relations Act’: ‘Desemejante a los símbolos matemáticos, la fraseología de legislación social como ésta rara vez logra más que precisión aproximada en sus definiciones. Es por esto que todas las ayudas relevantes son consideradas para determinar su significado. De consideración dominante es el hecho de que las palabras adquieren alcance y funcionan debido a la historia de acontecimientos que ellas resumen’. En la ley federal la única definición de la palabra ‘employee’, en forma afirmativa es ai efecto de que dicho término ‘incluirá cualquier empleado’ y luego en forma negativa excluye a los empleados agrícolas, a los del servicio doméstico o a cualquier persona empleada por su padre o esposo. Interpretando el alcance de la palabra ‘em-pleado’ la Corte Suprema Nacional en el caso de National Labor Relations Board v. Hearst Publications, decidido hace poco más de un mes, el 24 de abril de 1944 (-U.S.-), resolvió que ‘el amplio lenguaje usado en las definiciones contenidas en la Ley, que por sus términos rechazan las limitaciones convencio-nales de tales conceptos como “empleado”, “patrono” y “disputa obrera”, no dejan lugar a dudas que su aplicabilidad debe ser determinada ampliamente, en situaciones dudosas, por los hechos económicos fundamentales más bien que técnica y exclusiva-mente por clasificaciones legales establecidas anteriormente’ ... ‘Dicho término (empleado) como otros similares, deben enten-derse haciendo referencia al propósito de la ley y a los hechos envueltos en la relación económica.’ ”
En el propio caso de National Labor Relations Board v. Hearst Publications, 322 U.S. 111, 129, citado en el de Hospital San José v. Junta Salario Mínimo, supra, se dice que el término “empleado” no debe ser restringido indebidamente y debe ser interpretado con relación a los propósitos de la ley, y se dice:
*916 “Cuando todas las condiciones de la relación requieran pro-tección, debe darse esa protección.”
En el caso más reciente de Phillips Co. v. Walling, 324 U.S. 490, 493, la Corte Suprema de los Estados Unidos dice lo siguiente:
“La Ley de Normas Razonables del Trabajo se hizo con el propósito de ‘extender las fronteras del progreso social’, ‘ase-gurándole ... a los trabajadores una compensación justa por un día adecuado de trabajo.’ . . . Cualquier exención [o exclu-sión] de tal legislación humanitaria debe ser interpretada res-trictivamente, siempre teniendo en cuenta el significado claro del estatuto y la intención del Congreso. El extender una exen-ción a aquéllos que no estén claramente excluidos en la letra y en el espíritu de la ley, constituiría un abuso del proceso de interpretación y una frustración de la voluntad expresada por el pueblo.”
El apartado A, inciso 1, del Decreto núm. 8 incluye ven-tas al por menor consumadas en algún establecimiento o en sitio cualquiera destinado total o parcialmente a esos fines. No solamente estaría justificado el decir que la fábrica del demandado se dedica parcialmente a la venta de hielo a los consumidores, sino que la realidad es que el propósito esen-cial de esa fábrica es vender hielo a los consumidores. La fábrica no tendría significación sin esas ventas al por menor. El apartado A, inciso 1, no excluye a trabajadores que se dediquen a ventas al por menor por el hecho de que los ar-tículos así vendidos se originen en la fábrica de su patrono. Esa disposición es amplia, y comprensiva, y el juzgador no debe suplir una exclusión donde no la hay en el Decreto, espe-cialmente si el Decreto incluye a todos los trabajadores que se dediquen a ventas al por menor. Por esas razones es que dicho apartado A, inciso 1, es de aplicación a los trabajadores envueltos en este caso.
En Sierra, Comisionado v. L. Rodríguez & Cía., 72 D.P.R. 1, se resuelve que los empleados de una sastrería ads-crita a un establecimiento comercial que se dedica a ventas
En Sierra, Comisionado v. Morales, 72 D.P.R. 693, se resolvió no era de aplicación el Decreto núm. 8 a chóferes que conducían mercancías en ventas al por mayor, aun si esas mercancías eran conducidas también a tiendas perte-necientes al propio mayorista, para que esas tiendas ven-diesen al por menor. El ratio decidendi fué que el deman-dado no dejó de ser mayorista por el hecho de distribuir artículos a sí mismo. El caso, por lo tanto, no es aplicable al de autos.
La ley federal de Normas Razonables del Trabajo dispone que los trabajadores o empleados que se dedican a ventas al por menor están exentos y no están cubiertos por las dis-posiciones de la ley. En Phillips Co. v. Walling, supra, la compañía peticionaria tenía una cadena de 49 colmados que se dedicaban a ventas al por menor, y tenía un almacén. Se resolvió por la Corte Suprema de los Estados Unidos qúe aunque los empleados en los colmados caían dentro de la exención, no así los empleados en el almacén, ni los emplea-dos en las oficinas centrales, ya que se dedicaban a una acti-vidad distinta y separada, y el negocio no debía considerarse como integrado. Ello implicaba, no obstante, que los em-pleados en las tiendas recibían un trato distinto bajo la ley. Véase el comentario y la Anotación sobre este caso en 157 A.L.R. 881.
Bajo esa misma ley y refiriéndose a la misma exención de trabajadores dedicándose a ventas al por menor, en Sa-
Es cierto que en la vista celebrada en el tribunal inferior, uno de los miembros de la Junta de Salario Mínimo, que lo era tal al aprobarse el Decreto núm. 8, expresó su opinión al efecto de que la intención de la Junta había sido la de hacer aplicable el Decreto núm. 8 exclusivamente a establecimientos comerciales. Ese testimonio no era admisible. Si una legislación es ambigua, puede explicarse la ambigüedad oralmente, pero un récord legislativo no puede ser limitado por evidencia oral en cuanto a los móviles, propósitos o actuaciones personales de sus miembros individuales. Elicier v. Sucn. Cautiño, 70 D.P.R. 432, 437; 20 Am. Jur. 1021; 98 A.L.R. 1240. No es admisible testimonio de un miembro de la Legislatura para demostrar que la intención legislativa es distinta a la que surge del estatuto. Ex parte Goodrich, 117 Pac. 451.
En su esencia, el argumento del aquí peticionario consiste en que él, como dueño de un negocio de fabricación de hielo no tuvo una oportunidad justa y adecuada de ser oído en cualquier etapa del procedimiento que dió lugar a la adop-ción del decreto, que no fué debidamente notificado y que su negocio no fué objeto de estudio, por todo lo cual sería injusto y contrario a derecho, según el peticionario, el aplicar tal decreto a cualquier aspecto del negoeio del peticionario.
En términos generales, convenimos en que una persona, negocio o entidad a quien se pretende aplicar un decreto, debe haber tenido una oportunidad adecuada de ser oído, lo cual incluye una debida notificación, antes de la adopción del
La sección 6 de tal ley disponía entonces lo siguiente:
“Sección 6. — Si en cualquier ocupación, negocio, o industria, o en cualquier operación, rama, proceso o actividad de los mis-mos, los salarios que se pagan son insuficientes para satisfacer las necesidades normales de los trabajadores y perjudiciales a la conservación de las normas mínimas de vida necesarias para la salud, la eficiencia y el bienestar general de los mismos, será deber de la junta nombrar un Comité de Salario Mínimo com-puesto de dos representantes de los patronos a propuesta de éstos y dos representantes de los trabajadores de dicha ocupa-ción, negocio o industria, o de la operación, rama, proceso o*921 actividad de dicha ocupación, negocio o industria, que serán pro-puestos por los trabajadores y de un quinto miembro en repre-sentación de los intereses públicos, quien actuará como presi-dente del comité.
“Los miembros de tal Comité de Salario Mínimo percibirán una dieta de cinco (5) dólares cuando se reúnan en funciones oficiales y se íes pagarán los gastos de viaje necesarios para el desempeño de su cometido.
“La junta promulgará las reglas y reglamentos concernien-tes a la selección de los miembros de estos comités y al proce-dimiento a seguirse por los mismos, y tendrá exclusiva juris-dicción sobre todas' las cuestiones que surjan en cuanto a la validez del procedimiento y a las recomendaciones que hagan dichos comités. Los procedimientos y deliberaciones de los comi-tés de salario mínimo serán por escrito para el uso de la junta y serán admisibles como evidencia en cualquier procedimiento ante la junta.
“La junta facilitará a los comités de salario mínimo servi-cios adecuados de abogados, contables, taquígrafos, oficinistas, y demás personal que fuere necesario para llevar a cabo su labor.
“A requerimiento de la junta, será deber de todo Comité de Salario Mínimo investigar las condiciones de trabajo que pre-valecen en las ocupaciones, negocios o industrias de que se trate, e informar a la junta sus conclusiones, que incluirán lo siguiente:
“(1) Un estimado del salario mínimo indispensable para satisfacer las necesidades normales de los trabajadores emplea-dos en la ocupación,' negocio o industria en cuestión y conservar las normas mínimas de vida necesarias para la salud, la eficien-cia y el bienestar general de los mismos.
“(2) El número de horas de labor por día en. la ocupación, negocio o industria en cuestión consistente con la salud, segu-ridad y bienestar de tales trabajadores.
“(3) Las condiciones de trabajo requeridas para la conser-vación de la salud, la seguridad y el bienestar de los trabaja-dores en dicha ocupación, negocio o industria.
“Todo comité de salario mínimo rendirá informe a la junta dentro del término de tres (3) meses, o de la prórroga que en caso justificado le concediere la junta. En caso de que un comité de salario mínimo no rindiere su informe dentro del término señalado, o de la prórroga que se le concediere, o en caso de*922 que sus miembros no lograren ponerse de acuerdo y rendir un informe por votación de mayoría, la junta podrá declarar disuelto dicho comité y nombrar otro para hacer la investigación e informe correspondientes.”
Las secciones 8, 9 y 10 leen así:
“Sección 8. — Con vista del informe rendido por el Comité de Salario Mínimo, y previa audiencia pública de las partes in-teresadas y del público, la junta tendrá autoridad para fijar:
“(1) El tipo mínimo de salario que deberá pagarse a los trabajadores empleados en la ocupación, negocio o industria en cuestión, o en la operación, rama, proceso o actividad de la ocu-pación, negocio o industria de que se trate.
“Cuando el salario mínimo fijado sea menor del indicado por el comité, la junta se dirigirá al departamento, negociado u organismo del Gobierno de Puerto Rico relacionado con esa rama de la producción pára que la ayude, estimule o fomente su pro-gresivo desenvolvimiento, a fin de que pueda pagar el salario recomendado por el comité a la brevedad posible.
“(2) El máximo de horas de labor consistente con la salud, la seguridad y el bienestar general de los trabajadores en dicha ocupación, negocio o industria; Disponiéndose, que las horas que se fijaren no excedan del máximo establecido o que más ade-lante se estableciere por ley.
“(3) Las condiciones de trabajo requeridas para la conser-vación de la salud, la seguridad y el bienestar de lós trabaja-dores en dicha ocupación, negocio o industria.
“Sección 9. — Tan pronto como la junta fijare el día y sitio para la celebración de una audiencia pública con el objeto de considerar y determinar lo que se expresa en la sección anterior, procederá a anunciar dicha audiencia mediante avisos que se publicarán por lo menos en un periódico de general circulación en la Isla con no menos de diez (10) días de anticipación.
“Sección 10. — Después de celebrada dicha audiencia, la junta deberá dictar un decreto mandatorio, que será efectivo sesenta (60) días después de su promulgación, especificando el tipo mí-nimo de salario que deberá pagarse a los trabajadores empleados en la ocupación, negocio o industria en cuestión, o en la opera-ción, rama, proceso o actividad de dicha ocupación, negocio o industria de que se trate, las horas máximas de labor y las*923 condiciones de trabajo requeridas para la conservación de la salud, la seguridad y el bienestar general de los trabajadores en dicha ocupación, negocio o industria.”
La sección 12, tal como fué enmendada por la Ley núm. 9 de 20 de marzo de 1942, ((1) pág. 301), vigente en la fecha en que se aprobó el Decreto núm. 8, dispone, en parte, lo siguiente:
“Sección 12. — Al fijar el salario mínimo, la junta deberá tomar en consideración el coste de producción, la situación finan-ciera y económica de las industrias o ramas de la producción afectadas, las fluctuaciones de mercado, así como las condiciones especiales existentes en la zona o región de que se trate.
“Previa recomendación del correspondiente Comité de Sala-rio Mínimo, la junta podrá clasificar los trabajos en cualquier ocupación, negocio o industria de acuerdo con la naturaleza de los servicios a rendir y aprobar escalas de salarios mínimos apropiados para distintas clases de trabajo, con el objeto de fijar para cada clasificación el tipo más alto de salario mínimo compatible con los propósitos de esta Ley. La junta podrá apro-bar también salarios mínimos diferentes para distintas zonas o regiones, cuando a juicio de la junta tal diferenciación sea acon-sejable debido a las condiciones existentes en dichas zonas o regiones, siempre que tal acción no conceda ventaja de compe-tencia a otra u otras zonas o regiones; Disponiéndose, sin embargo, que al aprobarse el salario mínimo para una ocupación, negocio o industria el tipo fijado será uniforme para toda ocu-pación, negocio o industria de la misma clase, categoría, o im-portancia en la zona o región de que se trate.”
Debe observarse, en cuanto a esta última sección, que la enmienda introducida por dicha Ley número 9 implica la eli-minación del requisito de que el tipo de salario sea uniforme para toda ocupación, negocio o industria pero introduce el nuevo concepto de que pueden ser aprobados salarios para distintas clases de trabajo en cualquier ocupación, negocio o industria.
La sección 24, tal como estaba vigente en la fecha de la adopción del decreto, dispone lo siguiente:
*924 “Sección 24. — (<x) En todo proceso por violación de cual-quiera de las disposiciones de esta Ley de Salario Mínimo, el máximo de horas de labor y las condiciones de trabajo fijados por la Junta como aquí se determina, se considerarán prima facie que son razonables y legales y que constituyen el salario de vida, el máximo de horas de labor y las condiciones de tra-bajo que requiere esta Ley.
“(ó) Las conclusiones de hecho a que llegue la junta ac-tuando dentro de sus poderes, será, en ausencia de fraude, concluyente; Disponiéndose, que cualquier persona perjudicada directa o indirectamente por cualquier decreto o regla de la junta, puede solicitar de ésta una reconsideración dentro de los veinte (20) días de haberse promulgado dicho decreto o regla. La solicitud de reconsideración debe hacerse bajo juramento y en ella se especificarán sus fundamentos; Disponiéndose, que sólo podrá concederse una reconsideración por una de las siguientes causas: que la-junta actuó sin autoridad o en exceso de sus poderes; o que el decreto, regia u orden se obtuvo mediante fraude.
“Contra la resolución final que dictare la junta sobre el particular, podrá solicitarse revisión ante el Tribunal Supremo de Puerto Rico dentro del término de quince (15) días después de su notificación. El tribunal podrá confirmar o desestimar la decisión de la junta; pero la desestimación sólo tendrá lugar por uno de los siguientes fundamentos:
“Que la junta actuó sin autoridad o en exceso de sus pode-res; o que el decreto, regla u orden se obtuvo mediante fraude.
“(c) La radicación de una solicitud de reconsideración ten-drá el efecto de suspender el decreto, regla u orden en cuestión únicamente en cuanto a la parte o partes promoventes y por un período que no excederá de veinte (20) días, a menos que la junta extienda el plazo de la suspensión, para lo cual se le confiere por la presente plenos poderes.
“(d) Establecido un recurso de revisión ante el Tribunal Supremo será deber de la junta elevar a dicho Tribunal los autos originales del caso, consistentes del informe (findings) del Comité de Salario Mínimo, el expediente de las audiencias celebradas por la junta, el decreto recurrido, la solicitud de re-consideración y la resolución dictada, así como cualquier otro procedimiento recaído en el caso.
“El recurso ante el Tribunal Supremo producirá la suspen-sión del decreto recurrido cuando mediare la prestación de una*925 fianza para garantizar el pago total de los salarios envueltos en el recurso, más una cantidad razonable para honorarios en caso de que el tribunal desestimare el procedimiento.”
La sección 30 dispone, en parte, lo siguiente en cuanto a definiciones:
“ ‘Patrono’ incluye toda persona natural o jurídica dedicada a actividades industriales, comerciales, de negocios, agrícolas o de servicio público que emplea a obreros, empleados o trabaja-dores mediante paga, jornal, salario o cualquier otra manera de compensación.
“ ‘Patrono’ incluye al gerente, oficial, gestor, administrador, superintendente, capataz, mayordomo, agente o representante de dicha persona natural o jurídica.
“ ‘Ocupación’ incluye toda obra o trabajo en factorías, moli-nos, centrales, talleres, establecimientos, fábricas, fincas, haciendas, estancias, empresas de transporte y comunicación y sitios de cualquier clase donde se realice labor o negocios lucrativos.
“ ‘Negocio’ incluye toda obra o trabajo en almacenes, tien-das, establecimientos o sitios de cualquier ciase donde se realicen transacciones mercantiles o se presten servicios mediante remu-neración. '
“ ‘Industria’ incluye toda obra o trabajo que se realice en fábricas, talleres, empresas mecánicas o en establecimientos o sitios donde se realice labor para construcciones o edificacio-nes o para la obtención, transformación o transporte de uno o varios productos naturales, o se elaboren artículos o efectos des-tinados al comercio.
“ ‘Obrero’, ‘Empleado’, ‘Trabajador’ incluyen a todo traba-jador manual, artesano, jornalero, dependiente de comercio y a toda persona empleada mediante remuneración en cualquier ocupación, negocio o industria.
“Los términos incluidos en esta sección no excluirán ningún otro término comprensivo de actividades agrícolas, industriales o comerciales. Las disposiciones de esta Ley no se aplicarán a personas empleadas en el servicio doméstico.”
En este caso se publicaron los avisos correspondientes en cuanto a una petición de nombres de candidatos para la for-
“AVISO.
“A los Patronos y Empleados del Negocio de Ventas al por Menor.
“De todos los patronos y empleados del Negocio de Ventas al por Menor, según se define éste más adelante, se solicitan candidatos para el Comité de Salario Mínimo que ha de inves-tigar el referido negocio con el propósito de recomendar a esta Junta el salario mínimo, las horas de labor y las condiciones de trabajo que deben prevalecer en el mismo.
“El Comité en cuestión estará compuesto por cinco personas: dos en representación de los empleados, dos en representación de los patronos y un quinto miembro en representación de los intereses públicos, quien a la vez presidirá el Comité. Tanto los empleados como los patronos, o las organizaciones de cuales-quiera de ellos, pueden someter cuantos candidatos estimen con-veniente, sin que sean menos de cuatro por cada parte propo-nente para que la Junta tenga oportunidad de selección. Cual-quier número de patronos o de obreros puede reunirse, elegir sus representantes y someter sus nombres a esta Junta como candidatos para el referido Comité.
“Los patronos o empleados con derecho a someter candida-tos son los comprendidos en la siguiente definición del Negocio de Ventas al Por Menor, que podrá enmendarse para ampliarla o limitarla:
“ ‘El Negocio de Ventas al Por Menor comprende, sin que ello se entienda en modo alguno como limitación, todo acto, pro-ceso, operación, trabajo o servicio necesarios, incidentales o relacionados con las ventas al por menor, o traspasos directos a los consumidores de cualquier clase de mercadería o artículos a cambio de dinero, prestación o cosa de valor, cuando tales ventas o traspasos se originen, concierten o consumen en algún, establecimiento o en sitio cualquiera destinado total o parcial-mente a esos fines, o por él o para su beneficio. Quedan exclui-dos, sin embargo, los establecimientos que en el Decreto Man-datorio núm. 6 de esta Junta, aplicable a hoteles, restaurantes,*927 cantinas y fuentes de soda, (el cual no quedará menoscabado en forma alguna), son objeto de reglamentación o están excep-tuados de su alance.’
“Se recibirán nombres de candidatos en las oficinas de la Junta hasta el 23 de mayo de 1944.
“9 de mayo de 1944
“Junta de Salario Mínimo
“Apartado 3910
“Santurce, Puerto Rico.
Gabriel Guerra Mondragón. Presidente.”
“AVISO.
“Por la presente se pospone hasta el 30 de mayo de 1944 la fecha para el envío de candidatos de entre los cuales esta Junta nombrará el Comité de Salario Mínimo que ha de inves-tigar el negocio de Ventas al por Menor.
“Se urge de los patronos y empleados que se reúnan y envíen dichos candidatos a la mayor brevedad posible para darle la oportunidad a la Junta de seleccionar personas que representen lo más genuinamente posible a dichas partes.
“26 de mayo de 1944.
“Gabriel Guerra Mondragón.
Presidente.”
“AVISO DE AUDIENCIA PUBLICA.
“Negocio de Ventas al por Menor.
“Se notifica a todo empleado, patrono o interesado en el Ne-gocio de Ventas al por Menor y al público en general, que el Comité de Salario Mínimo designado por esta Junta para inves-tigar el referido negocio y formular sus conclusiones a la Junta, ha rendido a ésta el correspondiente informe y le ha hecho sus recomendaciones, incluyendo un estimado del salario mínimo indispensable, el número razonable de horas diarias de labor, y las condiciones de trabajo requeridas, a tenor con lo dispuesto en el Artículo 6 de la Ley núm. 8 de 5 de abril de 1941, sub-siguientemente enmendada.
“Y se les advierte a todos que la Junta de Salario Mínimo en vista del aludido informe, celebrará audiencia pública el miércoles 27 de septiembre de 1944 y día o días sucesivos nece-sarios, a las 9:00 de la mañana en el salón de actos del Depar-*928 tamento de Agricultura y Comercio, Ave. Fernández Juncos, Parada 19, Santurce, ciudad de San Juan, al objeto de consi-derar el mencionado informe, oír a las partes interesadas y al público sobre.el asunto y en su día determinar: 1 — el tipo mí-nimo de salario que deberá pagarse a los empleados en el Nego-cio de Ventas al por Menor; 2 — el máximo de horas de labor consistente con la salud, la seguridad y el bienestar de dichos empleados; 3 — las condiciones de trabajo requeridas para la conservación de la salud, la seguridad y el bienestar de los mis-mos empleados; y 4 — cualquier otro incidente que corresponda para los fines expresados.
“Las personas que interesen copia del informe mencionado podrán obtenerla en esta Junta y aquéllas que deseen compa-recer a la audiencia, se servirán informarlo previamente por escrito al suscribiente para ayudar a la mejor organización de la misma.
“San Juan de Puerto Eico a 15 de septiembre de 1944.
“Gabriel Guerra Mondragón.
Presidente.”
En términos generales no es necesario enumerar literal-mente en un aviso de audiencia pública en cuanto a una actuación administrativa a todas y cada una de las personas que puedan ser afectadas por la determinación administra-tiva. De existir un grupo de personas- con intereses similares que puedan ser afectadas por una determinación de una junta, es innecesario notificar específicamente a todas y cada una de esas personas, ya que ello sería impracticable y con-trario a la conveniencia administrativa. Por ejemplo, en el caso de Bowles v. Willingham, 321 U.S. 503, 519, 521 se resuelve que en la fijación de rentas o alquileres razonables no es necesario notificar ni suministrar audiencia a todos los miles de arrendadores que puedan ser afectados por tal fija-ción. Se expone en la opinión que de haber legislado el Con-greso directamente fijando rentas, no habría habido nece-sidad de citar o notificar a los arrendadores y que no era necesario que el Congreso formulara tal requisito cuando delegó tal poder a una agencia administrativa. Se indica, además, en dicha opinión de la Corte Suprema de los Estados
Refiriéndonos específicamente a decretos de salario mí-nimo, adoptamos y aprobamos el criterio establecido en el caso de Pearson v. Walling, 138 F.2d 655, certiorari dene-gado en 321 U.S. 775. Este caso se refiere a una fijación de salarios por el administrador de salario mínimo. Se resuelve que la definición de la industria de productos de madera, al incluir en términos generales los productos especializados de madera, era razonablemente suficiente para incluir la fabri-cación de arcos y flechas, y que la notificación por avisos publicados era legalmente suficiente, ya que en los avisos se incluía la definición general. Se dice en la opinión:
“Como se admite por los apelantes, si una industria ha sido definida por el administrador con suficiente claridad, y una noti-ficación y oportunidad de concurrir a una vista han sido con-cedidas en forma apropiada de acuerdo con los- requisitos de la ley, la cuestión referente a si un artículo o producto deter-minado debería haber sido incluido en tal industria o en otra, o en alguna clasificación especial, es sustancialmente una cues-tión de conveniencia y discreción administrativa (Opp Cotton Mills v. Administrador, supra), y, de todos modos, cuando ha habido una definición lo suficientemente clara y ha habido una notificación adecuada y una debida oportunidad para ser oído, cualquier cuestión de irrazonabilidad o de arbitrariedad en con o: • ion con la adopción de una orden de salarios, se puede levantar solamente a través de una petición de revisión judicial. . . .
“. . . La ley no significa que el Congreso tenía la intención de obligar al administrador a enumerar en su definición cada producto específico que pudiese estar cubierto por la orden. La*930 tentativa de hacer tal enumeración . . . sería, con toda segu-ridad, una tarea excesivamente difícil y casi imposible. El poder delegado al administrador para hacer definiciones y cla-sificaciones y para fijar salarios sobre tal base evidentemente ee delegó con la intención de ayudar a llevar a cabo los amplios propósitos reparadores de la ley. . . . Sobre la base de tales principios, nosotros creemos que el administrador, al formular una definición para una orden de salarios, solamente tenía que bosquejar con claridad y seguridad razonables los límites gene-rales o la extensión de la industria que ha de ser cubierta y, cuando esto se ha hecho, y se ha concedido una oportunidad general para una. audiencia, después de una notificación, no hay ¿injusticia legal alguna en aplicar la orden a cualquier producto •que, por deducción o inferencia razonable y natural, caiga den-tro de las fronteras que se han señalado, y que no han sido 'específicamente exceptuados de tal definición. En cuanto a este [punto (o sea, en cuanto al alcance de tal definición), al igual que con respecto a cualquier ley de naturaleza reparadora, lo que se pide es una seguridad razonable y práctica, y no una precisión legalista. . . .
“. . . . El administrador no tenía que hacer una enumera-ción de los muchos artículos o productos menores que podrían estar envueltos en la industria y todo producto en el cual la madera sea el ingrediente básico, y que no fueron objeto de una excepción específica debían ser considerados como suficien-temente incluidos en el término general ‘productos especializa-dos de madera’ .... El debido proceso de ley no exige que en un procedimiento de esta naturaleza todas aquellas personas que pudieran estar afectadas por una orden de salarios tengan que tener conocimiento personal en cuanto al procedimiento que esté pendiente, o en cuanto a la adopción de la orden. La ley no lo requiere y tal condición sería imposible en la práctica. La garantía constitucional de un debido proceso de ley exige sola-mente que tal disposición de notificación y oportunidad de ser oído sea justa y razonable en la situación que pueda estar en-vuelta. . . La notificación de la audiencia por publicación en el Registro Federal o por cualquier otro medio que el adminis-trador considere que sea adecuado para servir de notificación general a las personas interesadas, satisface en forma suficiente el requisito general de un debido proceso de ley en un proce-dimiento para la adopción de una orden reparadora de salarios, bajo una definición de la industria que razonablemente indique*931 a los productores de ciertos artículos que su producto está, con seguridad razonable, cubierto por la definición ... El hecho en sí de que un productor individual no se entere realmente de la celebración de la audiencia o de la adopción de la orden no es un elemento definitivo.”
El mismo criterio general señalado en el último caso' citado se ratifica en Walling v. Cohen, 140 F.2d. 453, en donde se resuelve específicamente que en virtud de una inter-pretación liberal de la Ley federal de Normas Razonables de Trabajo, a los fines de llevar a cabo su intención y su pro-pósito reparador, una definición de la industria de ropas, que se refiere a la manufactura de toda clase de ropa hecha mediante procesos de corte, costura y bordado, cubre toda clase de ropas, incluyendo sombreros y gorras. Se indica que no era necesario para el administrador el identificar específicamente cada artículo incluido en el término ‘ropa’, ya que de exigirse tal identificación ello sería una imposición irrazonable e injustificada.
En el caso de Walling v. Brooklyn Braid Co., 152 F.2d. 938, también se cita con aprobación la doctrina general ex-presada en el caso de Pearson v. Walling, supra, y se resuelve que una orden de salarios conteniendo una definición general de toda clase de artículos bordados a mano o por maquinaria es lo suficientemente amplia para cubrir la manufactura de lazos de corbata o de cinta, y de borlas, aun si los lazos y las borlas no estaban específicamente mencionados en la defi-nición ya que tal omisión no era decisiva y se resuelve ade-más que una interpretación, que el administrador le dió a una orden de salarios incluyendo ciertos artículos específicos debe ser sostenida a menos que la actuación del administra-dor sea arbitraria o caprichosa. Walling v. Cohen, supra.
En Walling v. Higgins, 47 F. Supp. 856, se resuelve que una orden de salarios que se refiere a la industria de produc-tos del papel, incluye la producción de libros de muestra en donde se usa el papel como un ingrediente.
“Bajo la sección 8 (/) de la Ley de Normas Razonables del Trabajo se requiere que todas las órdenes de salarios promul-gadas por el administrador definirán la industria y sus clasifi-caciones a las cuales se apliquen tales órdenes, pero el adminis-trador no tiene que enumerar en su definición cada producto específico que sea cubierto por la orden. Es suficiente que la definición bosqueje con razonable claridad los límites generales de la industria a ser cubierta y cuando esto se ha hecho y se ha concedido una oportunidad general para ser oído, después de una debida notificación, no hay injusticia alguna en aplicar administrativamente la orden a cualquier producto que caiga razonable y naturalmente dentro de las fronteras señaladas.”
Refiriéndonos ahora a las circunstancias específicas del caso de autos, como ya hemos indicado anteriormente se publicaron los avisos correspondientes para la designación de candidatos que serían miembros del comité y para la cele-bración de la audiencia pública de partes interesadas y del público, requeridos >por las secciones 8 y 9 de la ya mencio-nada Ley de Salario Mínimo. En el aviso de audiencia pú-blica publicado el día 16 de septiembre de 1944 se indica que la audiencia de la junta se refería a los empleados en el negocio de ventas al por menor. En el aviso solicitando-nombres de candidatos para la formación del comité, publi-cado el día 11 de mayo de 1944, se indica que los patronos o empleados son los comprendidos en la definición del nego-cio de ventas al por menor, “que podrá enmendarse para ampliarla o limitarla”, y se incorporó expresamente en el aviso la definición que hemos descrito anteriormente en esta opinión. Una interpretación razonable y lógica de esa defi-nición le indicaba al apelante en este caso, como persona interesada, que el decreto prospectivo sobre el negocio de ven-tas al por menor incluía lógicamente a aquellos empleados del apelante que se dedicasen directamente a ventas al por menor, o sea, a vender hielo directamente a los consumidores. Los actos, operaciones, trabajos o servicios de esos empleados
En 56 C.J.S. 676 se indica que el hecho de que un negocio se dedique a la manufactura en forma incidental a las ventas al por menor del producto de su negocio no altera su carác-ter como negocio de venta al por menor. Fountain v. St. Joseph Water Co., 180 S.W.2d. 28; Bozeman v. Rhodes-Jennings Furniture Co., 181 S.W.2d. 142. Esa regla no es aplicable cuando la manufactura no es meramente incidental a las ventas al por menor. Walling v. West Kentucky Coal Co., 60 F. Supp. 681. Cuando un patrono hace funcionar una fábrica y un establecimiento de ventas al por menor
Ya hemos visto en la sección 30 de la ya citada Ley núm. 8 aprobada en 5 de abril de 1941 que el término negocio incluye todo trabajo en sitios de cualquier clase donde se
Con respecto a la formación del comité que formulólas recomendaciones que culminaron en la aprobación del Decreto núm. 8 el hecho de que el negocio de fabricación y venta de hielo no estuviese representado en ese comité noimplica de por sí que tal decreto no pueda ser válidamente aplicable a ese negocio. En primer término se avisó públicamente a todas las personas interesadas que sometieran candidatos para la formación de tal comité y, como hemos visto, en ese aviso se adelantó la definición del negocio a ser cubierto. Los fabricantes y vendedores de hielo tuvieron así la oportunidad de someter candidatos, al enterarse que tal definición era lógicamente aplicable a los trabajadores de negocios de hielo que se dedicasen a la venta de hielo directamente a los consumidores. En segundo término, el requisito de. notificación y de oportunidad de ser oído no es necesariamente aplicable a la etapa del procedimiento que se refiere a las actuaciones del comité. Opp Cotton Mills v. Administrator, supra. Además, en Walling v. American Needlecrafts, 139 F.2d. 60, se resuelve que la alegación al efecto de que ciertos códigos industriales fijando salarios no se aplican a ciertas clases de empleados porque un representante de una industria específica no fué designado para formar parte de un comité, carece de méritos, ya que no es
Debemos señalar que si una determinación administrativa, como el decreto envuelto en este caso, afecta o •es aplicable a un patrono, este último debe seguir el proee- ■ dimiento establecido en la ley para obtener una revisión judicial de esa determinación administrativa. Ese remedio de revisión judicial en cuanto a la validez y en cuanto a los alcances del dictamen o del decreto administrativo es de tal forma exclusivo que de no seguirse ese procedimiento de revisión judicial el patrono debe estar impedido de atacar o de impugnar el decreto en una acción independiente entablada contra el patrono para hacer efectivo ese decreto o ese dictamen. Yakus v. United States, 321 U.S. 414, 427, 433, 434; Lockerty v. Phillips, 319 U.S. 182; Bowles v. Willingham, supra, a la página 516. Refiriéndose específicamente a órdenes de salario mínimo, en el caso de Walling v. Cohen, supra, se resuelve que los demandados no habían solicitado la revisión judicial de la orden fijando los salarios y que, por lo tanto, no podían cuestionar en otro procedimiento independiente la validez de dicha orden. En este último caso el administrador no notificó a los demandados que ellos estaban sujetos a la orden y ellos todavía tenían tiempo para solicitar la revisión judicial. Por lo tanto, este último caso no es directamente aplicable al de autos. Sin embargo, queda en pie la doctrina general establecida en los casos de Yakus v. United States, supra, y Bowles v. Willingham, supra. Véanse además los casos de Caguas Bus Line, Inc. v. Sierra, Comisionado, ante pág. 743 y Sierra, Comisionado v. South Porto Rico Sugar Co., ante pág. 157.
Debe confirmarse la sentencia apelada.
El apartado F-3 del referido Decreto Mandatorio núm. 8 dispone lo siguiente:
“Tendrá derecho a vacaciones, a razón de quince días al año, con sueldo completo, todo empleado permanente, con excepción del aprendiz, que después de la promulgación de este Decreto trabaje por lo menos doce semanas consecutivas para el mismo patrono. Las vacaciones podrán acu-mularse durante dos años y se concederán por el patrono a solicitud del empleado en forma que no interrumpan la buena marcha del negocio, al cual fin se establecerán los turnos correspondientes. El patrono le pagará al empleado las vacaciones acumuladas cuando éste cese en su trabajo. Cuando el salario no se baya estipulado por días o períodos mayores se computará, para determinar el correspondiente a las vacaciones, en la forma dispuesta para licencia por enfermedad.”
Aunque no está envuelta exactamente la misma situación legal planteada en este caso, conviene señalar que en el caso de California de National Ice & Cold Storage Co. v. Pacific Fruit Express Co., 79 P.2d 380, se resolvió que una contribución sobre ventas al por menor (retail sales) era aplicable a la venta de hielo a una compañía que usaba el hielo, no para el consumo directo, sino para fines de refrigeración de vagones ferro-viarios, ya que el hielo no había sido comprado para su reventa. Al mismo efecto véase el caso de People v. Monterey County Ice & Development Co., 84 P.2d 1069, en donde se resuelve que ventas de hielo a una com-pañía para ser usado en la refrigeración de lechugas constituyen ven-tas al por menor.
Esta situación es distinta a la resuelta en el caso de Sierra, Comisionado v. Quilichini, 72 D.P.R. 659, en donde se dijo, citando del Sumario: “Para determinar la intención de la Junta de Salario Mínimo en el caso de que un Decreto Mandatorio expresamente, nada específico disponga respecto a empleados en la industria por él cubierta, puede recurrirse al concepto que la Junta haya dado a tales empleados en otras actividades.” (Bastardillas nuestras.)
Como cuestión de hecho, otro miembro de la Junta, que participó en la aprobación del Decreto, expresó una opinión contraria.
Existe un conflicto en las autoridades judiciales en cuanto a si una notificación adecuada es, en ausencia de un estatuto, un requisito constitucional de un debido proceso de ley. 51 Yale Law Journal 1104; Gellhorn, Administrative Law, Cases and Comments, págs. 331-460. El comentarista Kenneth Culp Davis expresa su criterio al efecto de que deben observarse todos los requisitos de un proceso judicial cuando se adjudiquen hechos que se relacionen especialmente con personas o enti-dades específicas, como por ejemplo, en el caso de tarifas de una empresa de servicio público pero que en aquellos casos que no estén limitados a personas o entidades específicas, no deben observarse los mismos requisitos ■estrictos ya que están envueltos hechos económicos, financieros y estadís-ticos de naturaleza general, tal como ocurre en los casos de fijación de precios y de salarios. 51 Yale Law Journal 1106, 1107, 1140. Es innece-sario que consideremos esta, cuestión en el caso de autos ya que nuestra ley de salario mínimo establece el procedimiento de notificación y de vistas. Pero debemos señalar la posibilidad de que el requisito de notificación en casos de fijación de salarios no debe ser tan estricto como en los casos de fijación de tarifas.
Nota del editor: Véase Resolución de 20 de octubre de 1952 enmen-datoria de esta última oración y la que sigue, tal como aquí aparecen.
