145 P.R. Dec. 770 | Supreme Court of Puerto Rico | 1998
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
Nuevamente nos toca revisar un caso presentado por un ex director municipal de la Defensa Civil en el cual se alega despido por consideraciones políticas en contraven-ción a la Primera Enmienda de la Constitución federal, así
HH
El peticionario Juan Luis Segarra Feliciano, militante activo del Partido Popular Democrático (en adelante P.P.D.),
En las elecciones generales celebradas el 3 de noviem-bre de 1992 resultó electo el candidato a alcalde por el Partido Nuevo Progresista (en adelante P.N.P.). Este entró en funciones el 11 de enero de 1993 y le comunicó al peti-cionario que debían reunirse, porque iba a ser reubicado en otra posición dentro del municipio. Sin embargo, antes de que se produjera dicha reunión, a finales del mismo mes de enero, el peticionario tomó vacaciones, durante las cuales
Como consecuencia de esta acción, el 26 de abril de 1993 el peticionario presentó una demanda de despido por razo-nes políticas, en la cual reclamaba su reposición en el puesto de Director de la Defensa Civil municipal, paga re-troactiva y compensación por los daños y perjuicios sufri-dos como consecuencia de éste. El Tribunal de Primera Ins-tancia desestimó la demanda, concluyendo que conforme al estado de derecho vigente, la naturaleza de las responsa-bilidades del cargo que ocupaba el demandante exigía la afinidad política entre el Director Municipal de la Defensa Civil y el Alcalde, por lo que son válidas las consideracio-nes políticas en el nombramiento de una persona a dicho puesto. Inconforme, el peticionario apeló al Tribunal de Circuito de Apelaciones, el cual confirmó el dictamen de instancia.
En su recurso, presentado de forma oportuna ante este Tribunal, el peticionario señaló lo siguiente como único error cometido por el foro a quo:
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al ne-garse a revisar la Sentencia dictada por el Honorable Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Ponce, González Degró, Juez, bajo el fundamento de que el foro apelativo sólo interven-drá con las determinaciones de los Tribunales de Instancia si están presentes en tales hallazgos las circunstancias extraordi-narias de error manifiesto, pasión, prejuicio o parcialidad, y no determinar que el Honorable Tribunal de Instancia cometió error manifiesto al no aplicar a los hechos del caso la jurispru-dencia establecida en Rodríguez v. Padilla, 125 D.P.R. 486 y resolverlo a base del caso de López Carrillo v. Soto Ayala, 737 F.Supp. 150. (Énfasis suprimido.) Petición de certiorari, pág. 4.
Expedido el auto de certiorari el 4 de abril de 1997, y una vez compareció la parte recurrida mediante alegato,
II
La Ley de la Defensa Civil de Puerto Rico, Ley Núm. 22 de 23 de junio de 1976 (25 L.P.R.A. sec. 171 et seq.) dispone que el cargo de Director municipal de la Defensa Civil corresponde al servicio de confianza y, como tal, es un puesto de libre selección y remoción, pudiéndose destituir a la persona que lo ocupa sin necesidad de formular cargos ni celebrar una vista previa. Véase Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, supra, pág. 499. No obstante lo anterior, en reiteradas ocasiones hemos resuelto que el derecho a la libre asociación y a no ser discriminado por ideas políticas, consagrados en la Primera Enmienda de la Constitución federal, así como en las Secs. 1, 4, 6 y 7 del Art. II de la Constitución de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1, también protegen a los empleados de confianza, por lo que éstos no pueden ser destituidos por el hecho de militar en un partido distinto al de la autoridad nominadora. Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, supra, pág. 499; McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., supra, pág. 137; Ramos v. Srio. de Comercio, supra, pág. 516.
Como en cualquier otra acción civil, en los casos de reclamaciones por discriminación política recae sobre el empleado de confianza destituido el peso de la prueba en cuanto a que el despido se produjo por motivaciones políticas. A esos efectos, el empleado puede valerse de la
Para refutar el hecho presumido una vez se establece un caso prima facie de discriminación política, el Estado viene obligado a demostrar que el demandante fue destituido por otras razones válidas irrespectivas de sus creencias ideológicas. De ser este el caso, el empleado tiene entonces que establecer que su despido no se habría producido, “salvo por (but for)” su afiliación política. McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., supra, pág. 142
Dicho esto, debemos señalar que, conforme a la doctrina desarrollada por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en los casos Branti v. Finkel, 445 U.S. 507 (1980), y
Finalmente, a los fines de determinar si la afinidad política es un requisito idóneo para garantizar el descargo cabal de los deberes de un funcionario público de confianza, es necesario estudiar minuciosamente las responsabilidades del puesto en controversia, con el objeto de precisar si éstas corresponden a las de un diseñador de política pública, a las de un copartícipe de información confidencial o a las de cualesquiera otro empleado cuyos deberes y obligaciones requieran algún grado de afinidad política. McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., supra, págs. 142-43.
III
Como bien señalaron ambos foros a quo en sus respec-tivas sentencias, el Cap. 211 de la Ley de Municipios Au-tónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (en adelante Ley de Municipios Autónomos), Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991 (21 L.P.R.A. sec. 4251 et seq.), que trata específicamente sobre la organización administrativa de los municipios, nos revela que el cargo de Director de la Defensa Civil municipal es uno de los siete (7) más impor-
La organización administrativa de la Rama Ejecutiva de cada municipio responderá a una estructura que le permita atender todas y cada una de las funciones y actividades de su competencia, según las necesidades de sus habitantes, la im-portancia de los servicios públicos a prestarse y la capacidad fiscal del municipio de que se trate.
Todo municipio tendrá las siguientes unidades administrati-vas como parte de su estructura organizacional:
(a) Oficina del Alcalde
(b) Secretaría Municipal
(c) Oficina de Finanzas Municipales
(d) Departamento de Obras Públicas
(e) Oficina de Administración de Recursos Humanos
(f) Auditoría Interna
(g) Agencia Municipal de Defensa Civil. (Enfasis suplido.)
Al analizar las responsabilidades del director de dicha unidad administrativa, la juez de instancia, así como el panel unánime del Tribunal de Circuito de Apelaciones, concluyeron acertadamente que ellas corresponden a las de un formulador de política pública y copartícipe de informa-ción confidencial. Las sentencias de ambos foros recalcaron que, de acuerdo con el Art. 6.003 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. see. 4253, los deberes de los direc-tores de las unidades administrativas municipales son los siguientes:
See. 4253. Unidades Administrativas — Directores; deberes.
Sin que se entienda como una limitación, los directores de unidades administrativas tendrán respecto de las mismas, los deberes que a continuación se establecen:
(a) Planificar y organizar el trabajo y dirigir, coordinar y su-pervisar las funciones y actividades que debe llevar a cabo la unidad administrativa bajo su responsabilidad o dirección.
(b) Coordinar las acciones y operaciones de sus respectivas unidades administrativas con las demás dependencias munici-*779 pales y en particular con aquellas que cumplen funciones en los mismos campos o áreas de actividad.
(c) Impartir las instrucciones generales de carácter técnico y administrativo que deben regir las actividades de la unidad administrativa de que se trate.
(d) Establecer sistemas de control que permitan verificar el cumplimiento cuantitativo y cualitativo de los programas, pro-yectos y actividades de la unidad administrativa.
(e) Velar por el fiel cumplimiento de las normas legales y reglamentarias relativas a los asuntos bajo su dirección y estu-diar y resolver los diversos problemas.
(f) Poner a la disposición de los auditores internos, de los auditores externos y de la Oficina del Contralor de Puerto Rico, los libros, expedientes, registros, documentos, informes y cua-lesquiera otra información que éstos le soliciten y sea perti-nente para el desempeño de sus funciones.
(g) Prestar asesoría y consejo a la Asamblea en los campos de su competencia.
(h) Cooperar con el Comisionado en el diseño de la organiza-ción fiscal y del sistema uniforme de contabilidad computadori-zado y los procedimientos de pagos, ingresos y propiedad del municipio.
(i) Realizar las gestiones necesarias y adecuadas para la en-trega y transferencia ordenada de todos los documentos, libros y propiedad bajo su custodia previo inventario al efecto, en todo caso que cese en sus funciones como director de la unidad ad-ministrativa de que se trate y en todo caso que se produzca un cambio de administración, como lo dispone la see. 4111 de este título.
(j) Rendir informes periódicos al Alcalde sobre las activida-des y operaciones de la unidad administrativa y sobre el desa-rrollo y logros de los programas, obras, actividades y operacio-nes determinadas en los planes y proyecciones de la unidad administrativa de que se trate.
(k) Rendir un (1) informe al Alcalde, quien lo enviará a la Asamblea para la lectura por el Secretario de la misma en se-sión ordinaria. Dicho informe incluirá los logros en el desarro-llo ele los planes y programas, las proyecciones de las unidades administrativas y las áreas o aspectos que requieren ser fortale-cidos para lograr tales proyecciones. (Enfasis suplido.)
Prácticamente todos estos deberes y facultades son pro-pios de un diseñador de política pública, y ciertamente más de uno conlleva una tarea que le corresponde a un copar-tícipe de información confidencial con el Alcalde. Véanse
Por otra parte, lo dispuesto en la Ley de Municipios Au-tónomos vino a complementar las responsabilidades ya conferidas por la Ley de la Defensa Civil de Puerto Rico al director municipal de dicha unidad administrativa. El Art. 16 de dicha ley, 25 L.P.R.A. sec. 171o, también refleja que la formulación de política pública y la participación en in-formación confidencial con el Alcalde son responsabilida-des inherentes a la posición del Director municipal de la Defensa Civil. Dicho artículo dispone, en sus partes perti-nentes, que:
Sec. 171o. Agencias Municipales de Defensa Civil
La Agencia Municipal de Defensa Civil será dirigida por un Director Municipal de Defensa Civil'nombrado por el Alcalde en consulta con el Director Estatal. El nombramiento del Director Municipal deberá ser aprobado por la Asamblea Municipal.
El Director Municipal será responsable directamente al Alcalde. No obstante, el Director Municipal organizará y admi-nistrará la Agencia Municipal de Defensa Civil de acuerdo con las directivas del Director Estatal. Sin embargo, se confiere al Alcalde la facultad de hacer aquellos cambios de personal que estime necesarios o convenientes dentro de la Agencia Municipal de Defensa Civil.
Cada Agencia Municipal de Defensa Civil deberá preparar y mantener al día un Plan Municipal de Operaciones para el Control de Emergencias y de Desastres y remitir copia del mismo al Director Estatal. El Plan Municipal deberá coordi-narse, hasta donde sea posible, con el Plan Estatal.
Cada Agencia Municipal de Defensa Civil podrá dictar, en-mendar y revocar aquellos reglamentos y emitir, enmendar y rescindir aquellas órdenes que sean necesarias para poner en ejecución las medidas y actividades de defensa civil dentro del municipio en cuestión. Los referidos reglamentos y órdenes, sus enmiendas, revocaciones o rescisiones tendrán vigencia tan pronto sean aprobados por el Director Estatal. ... (Enfasis suplido.)
Las funciones, atribuciones y responsabilidades del Director de la Defensa Civil de un municipio, según
El Director de la Defensa Civil tiene la responsabilidad, en coordinación con el Director de la Defensa Civil estatal, del diseño de la política pública en el área de la defensa civil. Además, tiene el deber de coordinar, con todas las otras unidades administrativas del municipio, los esfuer-zos para estar preparados frente a cualquier emergencia que pueda presentarse como: huracanes, inundaciones, fuegos, explosiones, derrumbes de carreteras, accidentes aparatosos, terremotos y otros desastres naturales o pro-vocados por el ser humano.
Precisamente en reconocimiento de la verdadera natu-raleza de las obligaciones del referido cargo, podemos in-terpretar que el legislador ha contemplado que el nombra-miento de un director de unidad administrativa municipal no excederá nunca el plazo de cuatro (4) años que dura la incumbencia del alcalde, a menos que éste decida retenerlo luego de su reelección. Adviértase que la Ley de Municipios Autónomos obliga al'Alcalde reelecto a resometer ante la asamblea municipal el nombramiento de aquellos directo-res de las unidades administrativas municipales que desee conservar en un segundo cuatrienio. En este sentido, el Art. 6.002 de dicha ley, 21 L.P.R.A. sec. 4252, dispone lo siguiente, en sus partes pertinentes:
Funcionarios; nombramiento
(a) Término para someter nombramiento. —El Alcalde some-terá a la consideración de la Asamblea el nombramiento de toda persona designada como director de unidad administrativa no más tarde de los noventa (90) días siguientes a la fecha de efectividad del nombramiento. Cuando el Alcalde no someta dicho nombramiento en el término antes establecido, el funciona-*782 rio nombrado cesará inmediatamente en el cargo a la fecha de expiración de dicho término.
(b) Término de la Asamblea para considerar nombramiento. —La Asamblea deberá aprobar o rechazar los nombramientos de funcionarios que somete el Alcalde no más tarde de los treinta (30) días siguientes a partir de la fecha de radicación en la oficina del Secretario de la Asamblea. Cuando la Asamblea no apruebe ni rechace los referidos nombramientos dentro del término de los treinta (30) días, para todos los fines de ley se entenderá que fueron confirmados por la Asamblea.
Al inicio de un nuevo cuatrienio, el Alcalde reelecto que de-cida retener uno o más de los funcionarios deberá someter su nombramiento como lo dispone el inciso (b) de esta sección. (Én-fasis suplido y en el original.)
Vemos, pues, que hasta un alcalde reelecto tiene la obligación por ley de resometer para la aprobación de la Asamblea Municipal los nombramientos de las personas que ocupan los puestos de directores de las distintas unidades administrativas municipales. Resulta más revelador aún que el Art. 6.003(i) de la Ley de Municipios Autónomos establece, como parte de las responsabilidades del Director municipal de la Defensa civil, la obligación de “[r]ealizar las gestiones necesarias y adecuadas para la entrega y transferencia ordenada de todos los documentos, libros y propiedad bajo su custodia previo inventario al efecto, en todo caso que cese en sus funciones como director de la unidad administrativa de que se trate y en todo caso que se produzca un cambio de administración”. (Enfasis suplido.) 21 L.RR.A. sec. 4252(i). Este lenguaje constituye un reconocimiento inequívoco por parte del legislador de que la persona que ocupa el puesto de director de la unidad administrativa municipal de la Defensa Civil no tiene derecho a permanecer en éste, luego de un cambio de administración, ni tiene una expectativa razonable de continuar en su empleo.
Por ello concluimos con certeza que, a tenor de lo dis-puesto por los precitados artículos, el nombramiento del Director de la unidad administrativa municipal de la De-
No tiene razón el peticionario al señalar como error que los tribunales a quo no alcanzaron el resultado idéntico obtenido en Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, supra.
En el caso de autos, la controversia se distingue clara-mente de lo resuelto por este Tribunal en febrero de 1990 en el caso Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, supra. Allí sos-tuvimos la consecuencia lógica de la norma enunciada en McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., supra, y discutida más arriba: cuando un empleado de confianza establece un caso prima facie de discrimen político, el Estado está obligado a refutar efectivamente la presunción o a demostrar que el cargo en cuestión es uno de aquellos para cuyo fiel desem-peño la afinidad política es un requisito adecuado; de lo contrario, los tribunales vienen obligados a fallar a favor del demandante.
El peticionario señala que este Tribunal debe revocar las sentencias recurridas debido a que “la parte deman-dada no probó que la afiliación política del demandante ... fuera un requisito indispensable para el desempeño del cargo”. Según éste, la única prueba desfilada por el muni-cipio consistió en el testimonio del alcalde, mediante el cual se intentaba derrotar el caso prima facie de discrimi-nación política. Como parte de la prueba desfilada por el demandado, el primer ejecutivo municipal declaró que los directores de las unidades administrativas, como el de la Defensa Civil, son los que contribuyen a realizar la obra de gobierno, y por ello deben tener lealtad para con el Alcalde.
Finalmente, con posterioridad a nuestra decisión en Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, supra, la Asamblea Legislativa aprobó, en agosto de 1991, la aludida Ley de Municipios Autónomos, arrojando nueva luz sobre la naturaleza de las responsabilidades y los deberes del cargo de Director municipal de la unidad administrativa de la Defensa Civil. Como señalamos anteriormente, ambos tribunales muy correctamente pusieron particular énfasis en las disposiciones del Art. 6.003 de dicha ley, supra (responsabilidades y deberes de los directores), al momento de resolver que, debido a la naturaleza de sus funciones, el cargo de director de la unidad administrativa municipal de
El peticionario intima que los tribunales a quo estaban impedidos de considerar tales disposiciones, que son de tanta importancia a los fines de resolver justicieramente la controversia en el caso de marras; debido a que, alegada-mente, nunca se pasó prueba sobre las funciones que lle-van a cabo los directores de las unidades administrativas. Aunque de la sentencia de instancia no surge si las dispo-siciones fueron presentadas en evidencia como parte del desfile de la prueba del demandado o si, por el contrario, tales consideraciones fueron presentadas sua sponte por el tribunal de instancia, tal disquisición resulta ser irrelevante. Si este último fuera el caso, como alega el pe-ticionario, el resultado alcanzado por los foros a quo se vería inalterado.
Los tribunales de justicia están “obligados a to-mar conocimiento judicial de las Constitución y leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. (Énfasis suplido.) Regla 12 de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV. Sobre este particular, nos señala el distinguido Prof. Rolando Emmanuelli en su Prontuario de Derecho Probatorio Puertorriqueño, Santo Domingo, Ed. Corripio, 1994, pág. 122, que:
Es cuestionable que se ignore una disposición ... de ley por el mero hecho de que las partes no solicitaron y pusieron en con-diciones al tribunal para que tomara conocimiento judicial. Los tribunales existen para aplicar las leyes a los hechos y de esa forma resolver las controversias. ¿Cómo es posible que dentro de esa función esencial de un tribunal tenga margen para igno-rar una disposición legal aplicable al caso porque no se le ofre-ció la oportunidad de “conocerla”? (Enfasis suplido.)
Este lenguaje directo resalta algo elemental y evidente: que al adjudicar las controversias presentadas ante sí, los tribunales no pueden resolver al margen de lo dispuesto por los ordenamientos jurídicos aplicables en nuestra jurisdicción. El argumento del peticionario ignora las dis-
Por todo lo anterior, y en vista de la naturaleza de las responsabilidades del puesto de Director de la Defensa Civil del municipio de Peñuelas, así como del lenguaje utili-zado por el legislador en todo lo referente a los nombra-mientos de los directores de las unidades administrativas municipales, nos vemos compelidos a concluir que la afini-dad política con la autoridad nominadora es un requisito adecuado para garantizar el fiel y leal desempeño del cargo público aquí en controversia.
Procede, pues, la confirmación de las sentencias recurri-das y la desestimación de la acción instada por el deman-dante peticionario. Se dictará sentencia de conformidad.
Véase el esc. 3 de esta opinión.
Sobre este particular, también debemos señalar que la presunción de incons-titucionalidad de la actuación gubernamental no se activa por meras alegaciones de discrimen político, sino que para que se configure el hecho presumido es necesario que el demandante pruebe ambos hechos base conjuntamente. Véanse: Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, 125 D.P.R. 486, 502 (1990); McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., 123 D.P.R. 113, 140-142 (1989).
En la sentencia de instancia se señala: “[e]l demandante pertenecía al PPD antes y mientras ocupó el puesto [en controversia] y era un activista político de su partido. Ocupó varios puestos en el partido, incluyendo el de Comisionado Alterno, secretario y representante a la Junta de Inscripción Permanente”. Apéndice, págs. 32-33.
El peticionario no ofreció prueba alguna que estableciera un caso prima facie de discrimen político como lo exige nuestra jurisprudencia sobre esta materia. Por el contrario, el peticionario sugiere que se debe considerar establecido el caso de discri-men por la declaración del Alcalde demandado, a los efectos de que entendía que, para el puesto de Director municipal de la Defensa Civil, la identidad entre afiliación política de la persona que lo ocupaba y la autoridad nominadora eran necesarias para el buen funcionamiento de la administración pública. Tal admisión surge en el contexto de las declaraciones realizadas con el propósito de rebatir una presunción de discrimen que nunca fue activada según lo establecido en McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., supra. Allí señalamos que el demandado “puede presentar cualquiera de sus dos (2) defensas, o ambas, luego de que el demandante haya probado los hechos básicos necesarios para que entre en vigor la presunción de Báez Cancel v. Alcalde Mun. de Guaynabo, supra, y haya establecido su caso prima facie”. Id., pág. 143. No se puede tomar como admisión directa de discrimen la declaración del Alcalde enca-minada a derrotar el caso prima facie de discrimen político, según se lo permite expresamente la jurisprudencia aplicable. De lo contrario, ¿cómo podría el Estado derrotar la presunción de discrimen presentando ambas defensas, según lo señalado en McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., supra, si al ofrecer evidencia de que las res-ponsabilidades del puesto son de una naturaleza tal que hacen de la afinidad política de la persona que lo ocupa un factor determinante para el fiel desempeño del cargo, se estaría, según sostiene el peticionario, ofreciendo prueba directa de discrimen?
Dissenting Opinion
Opinión disidente emitida por el
a la cual se une el Juez Asociado Señor Rebollo López.
I hold the hope that in calmer times, when present pressures, passions and fears subside, this or some later Court will restore the First Amendment liberties to the high preferred place where they belong in a free society.
Hugo Black
HH
Tenemos de nuevo ante nos el recurrente problema
A. Los hechos
El recurrente fue nombrado y juramentado para el cargo de Director de la Defensa Civil del municipio de Pe-ñuelas, en junio de 1985, por un alcalde perteneciente al Partido Popular Democrático, al cual el recurrente estaba afiliado y en el que militaba activamente.
Inconforme con este dictamen, el recurrente acudió ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Dicho foro confirmó la sentencia del tribunal de instancia, al resolver también que el cargo en cuestión era de tal naturaleza que la afilia-ción política del candidato a nombramiento era una consi-deración válida que había de tomarse en cuenta.
El recurrente entonces acudió a nos oportunamente e hizo el señalamiento de error siguiente:
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al ne-garse a revisar la Sentencia dictada por el Honorable Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Ponce, González Degró, Juez, bajo el fundamento de que el foro apelativo sólo interven-drá con las determinaciones de los Tribunales de Instancia si están presentes en tales hallazgos las circunstancias extraordi-*789 narias de error manifiesto, pasión, prejuicio o parcialidad, y no determinar que el Honorable Tribunal de Primera Instancia cometió error manifiesto al no aplicar a los hechos del caso la jurisprudencia establecida en Rodríguez Cruz v. Padilla, 125 D.P.R. 486 y resolverlo a base del caso de López Carrillo v. Soto Ayala, 737 F.Supp. 150. (Énfasis suprimido.)
El 4 de abril de 1997 expedimos el certiorari solicitado.
B. El precedente aplicable al caso
Como puede observarse, el recurrente nos pide que re-solvamos conforme lo esbozado en Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, 125 D.P.R. 486 (1990) (en adelante Rodríguez Cruz), y por lo tanto, que revoquemos la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones que es contraria a ello. Tiene razón el recurrente.
El esquema jurídico aplicable al caso de autos es sencillo. Lo formulamos de manera clara en Rodríguez Cruz\ cuando un empleado público de confianza que ha sido despedido establece un caso prima facie o de presun-ción de discrimen político,
... se transfiere al Estado el peso de la prueba para que refute la evidencia de discrimen presentada o pruebe afirmativamente que la afiliación política es “requisito apropiado” para el desem-peño efectivo del cargo en cuestión. (Énfasis en el original.) Id., págs. 502-503.
Según la norma consagrada en nuestra jurisprudencia, al activar la presunción de discrimen político el Estado tiene entonces sólo dos opciones: refutar la prueba de dis-crimen político presentada por el demandante o, en su de-fecto, probar que la afiliación política es un requisito apro-piado para el desempeño efectivo del empleado en el cargo en cuestión.
La norma aludida está firmemente enraizada en nues-tra jurisprudencia. Como expresamente señalamos en McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., 123 D.P.R. 113, 139 (1989) (en adelante McCrillis), se trata de una norma probatoria
En el caso de autos, el foro de instancia entendió que el despido en cuestión se fundamentó en razones partidistas. En efecto, según lo expresó dicho tribunal, el propio alcalde que despidió al recurrente admitió en la vista de instancia que “los directores de dependencias del Municipio, como el de la Defensa Civil, son los que contribuyen a que se lleve a cabo la obra de gobierno y por ello deben tener lealtad para con el Alcalde y siendo el demandante un activista político del partido contrario, se entendía que no iba a te-ner esa lealtad”. La determinación judicial aludida, de que la razón del despido fue el activismo político del recu-rrente, nos obliga. Ello conforme a la reiterada norma de que no alteraremos las conclusiones de hecho del foro de instancia, cuando no se ha demostrado que éste haya incu-rrido en error, prejuicio o parcialidad al formularlas. Quiñones López v. Manzano Pozas, 141 D.P.R. 139 (1996).
La aludida admisión del Alcalde, en cuanto a que despi-dió al recurrente, activó la presunción de discrimen polí-tico, la cual el Estado no refutó. La admisión de motivacio-nes políticas, por parte del propio Alcalde, es idéntica a la
Por otro lado, el caso de autos es también idéntico al de Rodríguez Cruz, en cuanto a que la autoridad nominadora no cumplió con la norma probatoria para refutar la prueba de discrimen político del demandante. Como en Rodríguez Cruz, en el caso de autos no hay nada en el expediente que demuestre que la autoridad nominadora refutó la presun-ción de discrimen, o que probó que la afiliación partidista era un requisito apropiado para el desempeño del cargo de Director municipal de la Defensa Civil. El foro de instancia determinó a base de la prueba que dicho funcionario había sido destituido por razón de su afiliación política, pero en-tonces concluyó, motu proprio, que tal afiliación era un re-quisito apropiado para dicha posición. No se pasó prueba sobre tal asunto, como lo requiere la jurisprudencia citada. Sencillamente, el foro de instancia llegó a tal conclusión por su cuenta, como cuestión de derecho, amparándose para ello en una sentencia del tribunal de distrito federal de Puerto Rico. No llegó a la referida conclusión por prueba presentada por la autoridad nominadora demandada. Erró, pues, al proceder de tal modo.
Debe enfatizarse que en el caso de autos, como en Ro-dríguez Cruz, la única razón ofrecida para el despido en cuestión fue la de que el funcionario no tenía la confianza del Alcalde, por no pertenecer a su partido político. El des-pido ocurrió dos meses después de que el nuevo alcalde ocu-pase su cargo y en ningún momento se alegó que se le destituía por entender que el término del Director municipal de la Defensa Civil había expirado.
II
La mayoría del Tribunal, por razones realmente inexpli-cables, abandona lo resuelto y pronunciado en Rodríguez Cruz, aunque tal caso es —en lo esencial— idéntico al de autos. Rehúsa aplicarlo aquí, sin que haya razones válidas para distinguir un caso del otro.
La mayoría le da gran énfasis a que supuestamente el cargo aludido tiene ahora un término fijo e intima así que el nombramiento del recurrente había expirado. Ello, sin embargo, no constituye realmente un fundamento sufi-ciente para no seguir aquí el precedente de Rodríguez Cruz. Veamos.
La Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico de 1991 vigente no fija un término de duración para el cargo de director de una unidad adminis-trativa municipal. En cambio, dispone de manera expresa que dichos cargos serán de confianza. 21 L.P.R.A. sec. 1350. Los cargos de confianza, como se sabe, están fijados por ley como de libre selección y remoción. 3 L.P.R.A. sec. 1350.
La Ley Municipal de 1960 disponía expresamente que los directores de las unidades administrativas municipales desempeñarían sus cargos “por el término para el cual el alcalde hubiese sido electo”. 21 L.P.R.A. ant. see. 1263 (ed. 1961). El alcalde sólo los podía despedir por justa causa, previa formulación de cargos.
Quizás pueda interpretarse que la disposición aludida fija tácitamente un término a los cargos en cuestión, aun-que ello no es tan claro a la luz del historial relatado antes. Podría ser que esa disposición sólo significa que los cargos son de libre selección y remoción por el Alcalde, pero que para que el incumbente los ocupe por un segundo término, debe obtener el aval de la Asamblea Municipal. Cierta-mente, el texto del artículo aludido está dedicado mayor-mente a regular lo relativo a la referida confirmación por la Asamblea Municipal.
Sin embargo, debe notarse que independientemente de si la ley vigente fija de modo tácito un término o no, ello no puede prevalecer sobre la protección constitucional que precluye el discrimen político. Si es ilícito destituir a un empleado de confianza por discrimen, cuando no se ha pro-bado que la afiliación partidista es un requisito indispensable del cargo, también lo es destituir a un empleado de término fijo, si ello se hace sólo por discrimen político. En el caso de epígrafe, el funcionario fue despedido dos meses
III
En su opinión, la mayoría del Tribunal emite su decisión aunque carece de prueba sobre la cuestión de si la afilia-ción política es un requisito necesario para el desempeño del cargo de Director municipal de la Defensa Civil. Se aparta de la doctrina establecida sobre el particular y sus-tituye la falta de prueba por un análisis parcializado de las normas relativas a la Defensa Civil. De ese modo, fuerza la conclusión de que para los nombramientos al cargo en cuestión, la afiliación partidista es un requisito idóneo.
Debe resaltarse que este proceder constituye un claro abandono de la doctrina sobre el particular que este Tribunal tenía establecida. Como hemos indicado ya, en Rodrí-guez Cruz este Tribunal le ordenó al Alcalde de Trujillo Alto, del Partido Popular Democrático, a reponer en el puesto de Director de la Defensa Civil municipal al funcio-nario que ocupaba dicho cargo anteriormente, cuando el alcalde era del Partido Nuevo Progresista. Nuestro dicta-men en ese caso reconoció que el cargo en cuestión era de confianza. No obstante, decidimos allí que en vista de que la destitución del funcionario en cuestión obedeció a moti-vaciones políticas, el nuevo alcalde popular no podía susti-tuirlo, porque éste “no presentó prueba alguna de que la afiliación política [del funcionario] fuera un requisito apro-piado para el desempeño efectivo del cargo”. (Enfasis suplido.) Id., pág. 499. Reiteramos en dicha opinión la
Nuestro dictamen en Rodríguez Cruz fue consecuencia directa de dos opiniones previas emitidas en 1982. En Ramos v. Srio. de Comercio, supra, ya habíamos resuelto que aun en casos de cargos públicos de confianza, una persona no podía ser destituida sólo por razón de su afiliación par-tidista, a menos que la autoridad nominadora desfilara “prueba demostrativa de que la afiliación política particular del empleado es ‘requisito apropiado’ para el desempeño efectivo del cargo en cuestión”. (Enfasis suplido.) íd., pág. 516. El otro caso fue Navedo v. Municipio de Barceloneta, supra, en el cual devolvimos a la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (J.A.S.A.P.) el caso de un Director municipal de la Defensa Civil que había sido destituido por un nuevo alcalde, para examinar si dicho alcalde podía demostrar que la afiliación partidista del funcionario era un requisito apropiado para el desempeño del cargo.
La mayoría descansa en McCrillis para tratar de justi-ficar su decisión, pero resulta que ello sólo puede hacerse si se distorsiona lo allí resuelto, como lo hace la mayoría aquí. En efecto, la decisión de este Tribunal en McCrillis es enteramente compatible con las decisiones previas y poste-riores a ésta, que ya han sido mencionadas. Al igual que en Rodríguez Cruz, que en Navedo v. Mun. de Barceloneta, supra, y que en Ramos v. Srio. de Comercio, supra, en McCrillis se señaló claramente que para derrotar la protec-ción constitucional que tienen aun los empleados públicos de confianza de no sufrir discrimen político, era necesario
En resumen, pues, hasta ahora existía una clara co-rriente jurisprudencial reiterada una y otra vez en muchas decisiones de este Tribunal, en cuanto a que, para determi-nar si la afiliación política es una condición indispensable para el desempeño de un puesto, era necesario investigar lo que realmente se hacía en dicho puesto, con arreglo a la prueba correspondiente. Se trataba primordialmente de una cuestión de hecho. Normas relativas al cargo, como las que se analizan en la opinión mayoritaria, existían igual-mente en los precedentes antes citados; pero este Tribunal no las examinó en ninguno de ellos, ni se refirió a tales
IV
Por otro lado, el aludido análisis normativo que hace la mayoría está muy parcializado. Se toman en cuenta algu-nas normas relativas al cargo de director municipal de la Defensa Civil, pero se menosprecian otras, que son de mayor importancia. Si se examinan cuidadosamente las leyes relativas al cargo en cuestión, se notará que aunque un Director de la Defensa Civil municipal es nombrado por el alcalde correspondiente, su primordial obligación en dicho cargo es la de implantar en el municipio las. directrices gubernamentales provenientes exclusivamente de la De-fensa Civil estatal. Es decir, la función principal del Director municipal es la de llevar a cabo localmente las políticas sobre defensa civil que establece el Director estatal. Ello surge claramente de lo dispuesto, por un lado, en el Art. 16 de la Ley de la Defensa Civil de Puerto Rico, 25 L.P.R.A. see. 1710, que establece, en lo pertinente, lo siguiente:
See. 1710. Agencias Municipales de Defensa Civil
Se ordena a todos los municipios del Estado Libre Asociado de Puerto Rico a establecer una Agencia Municipal de Defensa Civil, de acuerdo con las directivas que el Director Estatal esta-blezca a esos fines, según dispone la sec. 171e(N)(i) de este título.
La Agencia Municipal de Defensa Civil será dirigida por un Director Municipal de Defensa Civil nombrado por el Alcalde en consulta con el Director Estatal. El nombramiento del Director Municipal deberá ser aprobado por la Asamblea Municipal.
El Director Municipal será responsable directamente al Alcalde. No obstante, el Director Municipal organizará y admi-*798 nistrará la Agencia Municipal de Defensa Civil de acuerdo con las directivas del Director Estatal. Sin embargo, se confiere al Alcalde la facultad de hacer aquellos cambios de personal que estime necesarios o convenientes dentro de la Agencia Municipal de Defensa Civil.
La Agencia Municipal de Defensa Civil de cada municipio ejercerá sus funciones dentro del límite jurisdiccional del mu-nicipio, pero podrá ejercer aquellas funciones fuera del límite municipal que sean necesarias a los propósitos de este Capítulo o que le sean requeridas por el Director Estatal o por el Gobernador.
El presupuesto de gastos de la Agencia Municipal de Defensa Civil deberá ser preparado en consulta con el Director Estatal y antes de ser sometido al Secretario de Hacienda.
Cada Agencia Municipal de Defensa Civil deberá preparar y mantener al día un Plan Municipal de Operaciones para el Control de Emergencias y de Desastres y remitir copia del mismo al Director Estatal. El Plan Municipal deberá coordi-narse, hasta donde sea posible, con el Plan Estatal.
Cada Agencia Municipal de Defensa Civil podrá dictar, en-mendar y revocar aquellos reglamentos y emitir, enmendar y rescindir aquellas órdenes que sean necesarias para poner en ejecución las medidas y actividades de defensa civil dentro del municipio en cuestión. Los referidos reglamentos y órdenes, sus enmiendas, revocaciones o rescisiones tendrán vigencia tan pronto sean aprobados por el Director Estatal. ... (Énfasis suplido.)
Por otro lado, la Ley Núm. 51 de 30 de agosto de 1991 (21 L.P.R.A. sec. 4001 et seq.), también conocida como Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, dispone específicamente que la agen-cia municipal de la Defensa Civil es una de las unidades administrativas de cada municipio. Sin embargo, contrario a lo que sucede con todas las demás unidades administra-tivas, la agencia municipal de la Defensa Civil no queda sujeta por dicha ley a las autoridades municipales, sino al Director estatal de la Defensa Civil. Dispone, en lo perti-nente, el Art. 6.001 de la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (21 L.P.R.A. sec. 4251):
*799 La organización administrativa de cada municipio, así como las demás funciones específicas que se asignen a las distintas unidades administrativas y su coordinación serán reguladas mediante sus respectivos reglamentos orgánicos y funcionales aprobados por la Asamblea [municipal], excepto que dicha apro-bación no será requerida para la Agencia Municipal de Defensa Civil. En cuanto a esta última, el Director de la Agencia Municipal de Defensa Civil organizará y administrará dicha unidad de acuerdo con las directrices del Director Estatal de conformi-dad con las sees. 171 et seq. del Título 25, conocidas como “Ley de la Defensa Civil de Puerto Rico”. (Énfasis suplido.)
De lo señalado antes surge claramente que las labores de un director de la Defensa Civil municipal están dirigi-das primordialmente a la implantación de la política pú-blica que sea formulada previamente por el Director esta-tal de la Defensa Civil. El Director municipal, pues, es esencialmente un ejecutante, no un diseñador de política pública.
Debe considerarse, además, que la política pública que implanta el Director municipal de Defensa Civil no es la del Alcalde o la de la Asamblea Municipal, sino la que se desarrolla estatalmente para todo el país. Por ello, las fun-ciones que realiza un director municipal son esencialmente similares a las que realizan todos los otros directores mu-nicipales de la Defensa Civil en Puerto Rico. Se trata de labores y tareas uniformes, que en lo medular no varían de municipio a municipio. La responsabilidad pública y geren-cial de estos funcionarios no está primordialmente atada a la obra de gobierno específica que haya formulado un al-calde particular u otro, sino que responde más bien a fines y a criterios estatales, que rebasan los objetivos políticos propios de las autoridades municipales.
Esta visión de la función de un Director municipal de la Defensa Civil, ya la habíamos formulado y reiterado en casos anteriores, que la mayoría desechó totalmente. En Collazo Cartagena v. Hernández Colón, supra, este Tribunal resolvió que la Ley de Defensa Civil de Puerto Rico prevalece sobre la ley municipal en casos de controversias
La Ley de Defensa Civil de Puerto Rico vigente no es idéntica a la que estaba en vigor cuando se decidieron estos dos casos. Pero, en lo esencial, la ley actual sujeta al Director municipal a las directivas del Director estatal. Más aún, el director municipal también está sujeto a la direc-ción y el control Directo por el propio Gobernador de Puerto Rico, mediante proclama, en situaciones de emer-gencia o de desastre. 25 L.P.R.A. see. 1718. Ya habíamos establecido, pues, la naturaleza poco local del cargo en cuestión, aunque la mayoría ahora hace caso omiso de todo ello.
V
Finalmente, debe considerarse también la naturaleza substantiva del cargo en cuestión. Como se sabe, la De-fensa Civil juega un papel importante en la prevención y el manejo de emergencias ocasionadas por desastres natura-les y de otra índole. Su misión central tiene que ver con la mitigación de los efectos adversos de huracanes, desliza-mientos, terremotos, inundaciones repentinas y otros fenó-menos similares. Le corresponde la tarea de prevenir y de socorrer a los afectados por los desastres aludidos, salva-guardando vidas y protegiendo propiedades. El desempeño adecuado de esta ingente labor depende en gran medida de los conocimientos y la preparación de las personas que in-
A la luz de todo lo anterior, es evidente que el cargo de un director municipal de la Defensa Civil, aunque es de confianza, no es tal que justifique un despido por motivos político-partidistas. Es claro que no se trata de un cargo en el cual se formula política pública municipal al extremo que la afiliación política sea un requisito necesario para su desempeño efectivo. Es comprensible que un alcalde pre-fiera rodearse siempre de personas que le profesen una lealtad partidista, pero ello no le confiere en todo caso el derecho a discriminar contra quienes ostentan creencias políticas distintas. Báez Cancel v. Alcalde Mun. de Guaynabo, supra. Como hemos señalado ya, el innegable impe-rativo que tienen los funcionarios municipales de la De-fensa Civil de que sus acciones no responden a preferencias partidistas locales, sino que sean parte de un esfuerzo integrado y coordinado a través de todo el país, unido al hecho evidente de que las emergencias que atiende la Defensa Civil no tienen remedios partidistas, sugieren que las funciones del Director municipal no tie-nen gran relación con los asuntos propiamente políticos del Alcalde incumbente. Es precisamente por ello que, para validar una destitución como la del caso de epígrafe, es necesario que se pruebe con hechos concretos sobre el des-empeño real del cargo que el requisito de afiliación política es legítimo. Es necesario demostrar por qué tal afiliación es necesaria, cuando la naturaleza del cargo apunta a lo contrario.
En resumen, pues, a la luz de todo lo anterior, hay base para al menos cuestionar si un director de la Defensa Civil
Es indispensable que los tribunales rompan la tendencia y círculo vicioso establecido en el país, después de cada elección general, de sustituir personal gubernamental por motivos aje-nos a una buena administración pública: patronazgo, despojo y desquite político-partidista. El drama se repite cada vez que ocurre un cambio de gobierno representativo de otra afiliación política. Las consecuencias detrimentales son funestas y resul-tan alarmantes. ... Los tribunales deben realizar todo esfuerzo por diseñar remedios disuasivos.
Es lamentable que la mayoría haya abandonado tantos precedentes que son pertinentes o aplicables al caso de autos. Es lamentable también que no haya usado esta oca-sión para sacar a los funcionarios municipales de la De-fensa Civil del pantano del tribalismo partidista. Y, sobre todo, es lamentable que en los días aciagos que nos ha to-cado ejercer nuestro ministerio, no haya optado aquí por hacer valer valientemente los mandatos de la Constitución por encima de los atropellos políticos. Por todo ello, disiento.
Véanse mis opiniones disidentes sobre el particular en: Zambrana v. González, 145 D.P.R. 617 (1998); Irizarry Casiano v. E.L.A., 142 D.P.R. 653 (1997); García v. Mun. de Arroyo, 140 D.P.R. 750 (1996).
Hemos encarado antes este asunto. Véanse: Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala, 125 D.P.R. 486 (1990); Navedo v. Municipio de Barceloneta, 113 D.P.R. 421 (1982); Collazo Cartagena v. Hernández Colón, 103 D.P.R. 870 (1975); Báez Cancel v. Alcalde Mun. de Guaynabo, 100 D.P.R. 982 (1972).