134 P.R. Dec. 405 | Supreme Court of Puerto Rico | 1993
emitió la opinión del Tribunal.
Hechos
El 30 de marzo de 1984 la Sra. Yolanda San Miguel Lorenzana, Catedrática Auxiliar de la Facultad de Huma-nidades de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras, solicitó una licencia de agente de seguros de vida e incapacidad ante la Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico. Mediante Carta de 17 de abril de 1984, el Jefe de la División de Licencias y Exámenes de la Oficina del Comisionado de Seguros le denegó la licencia a la señora San Miguel Lorenzana por razón de la prohibición del Art. 9.070(2) del Código de Seguros de Puerto Rico, supra. Dicho artículo prohíbe al Comisionado de Seguros (en ade-lante Comisionado) expedir licencia de agente, agente general, corredor, solicitador, ajustador o consultor a cualquier persona que sea funcionario o empleado del Go-bierno de Estados Unidos, o del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, o de cualquiera de sus dependencias, munici-pios, escuelas públicas, colegios públicos u otra subdivisión política.
No conforme con esta denegatoria, en enero de 1985 la señora San Miguel Lorenzana presentó una nueva solici-tud de licencia. Además, solicitó al Comisionado una vista administrativa con el propósito de dilucidar la validez constitucional del Art. 9.070(2), supra. El 1ro de abril de 1985 el Comisionado denegó la solicitud de vista. Este se-ñaló que su oficina no era el foro apropiado para ventilar la controversia constitucional planteada.
Así las cosas, el 2 de agosto de 1985, la señora San Miguel Lorenzana presentó demanda de sentencia declarato-
El tribunal de instancia aplicó el escrutinio tradicional y dictó sentencia declarando válido y constitucional el Art. 9.070(2) del Código de Seguros de Puerto Rico, supra; en consecuencia, desestimó la demanda e impuso el pago de costas a la demandante. Fundamentó su determinación en que “la disposición legal impugnada no priva a la deman-dante de su derecho al trabajo ya que ella se desempeña actualmente como profesora universitaria y puede dedi-carse a cualquier otro oficio o profesión no conflictiva con su trabajo y que no le esté vedado vía reglamentación o por disposición legal”. Así justificó la aplicación del escrutinio tradicional.
El tribunal sostuvo que “[l]a intención legislativa al re-dactar el inciso 2 del referido Artículo 9.070 del Código de Seguros fue evitar que exista ventaja indebida y/o una re-lación o acceso preferente a favor de los empleados públicos que fueran poseedores de licencia de agente o corredor de seguros, en detrimento de otros tenedores de licencia que no tienen la accesibilidad al público y la relación con ese público que tienen los mencionados empleados públicos”. También indicó que es imposible “sustraemos de la reali-
Inconforme con esta determinación, la demandante pre-sentó escrito de apelación. En éste planteó las controver-sias siguientes:
A-Primera Cuestión
La prohibición absoluta que contiene el Artículo 9.070 del Código de Seguros de Puerto Rico (26 L.P.R.A. 907) en su inciso segundo y que priva entre otros a los funcionarios o empleados del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, o de cualquiera de sus dependencias, o de un municipio, escuela pública o colegio público, u otra subdivisión política, de obtener entre otras, li-cencia de agente de seguros en esta jurisdicción, es irrazonable, arbitraria, discriminatoria y crea una presunción irrefutable por lo que riñe y es contraria a los principios constitucionales contenidos en el artículo II, Secciones 7 y 16, de la' Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y en violación de la Enmienda 14 de la Constitución de los Estados Unidos de América.
B-Segunda Cuestión
Por estar envuelto un derecho fundamental expresamente consignado en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, el derecho al trabajo, procede que al analizar el presente caso el jugador [sic] aplique la fórmula de estricta su-pervisión judicial, también conocida como análisis de escrutinio estricto, y no la prueba tradicional de razonabilidad que utilizó el tribunal apelado.
Antes de pasar a examinar estos planteamientos, ex-pondremos aquellas normas relativas al poder del Estado para reglamentar el ejercicio de las profesiones u oficios.
Desde hace mucho tiempo hemos reconocido que no existe un derecho absoluto al ejercicio de las profesiones u oficios. Infante v. Junta de Médicos Exam, de P.R., 43 D.P.R. 325, 330 (1932). Éstas están subordinadas al poder de reglamentación del Estado. Alonso v. Tribl. Examinador de Médicos, 74 D.P.R. 158, 164 (1952). Éste regula las profesiones u oficios en ejercicio de su poder de razón de Estado (police power) para proteger el bienestar público. En este sentido nos expresamos recientemente.
En el ejercicio de su poder regulador (police power), el Estado tiene facultad para regular y controlar la práctica de las profe-siones a fin de proteger la salud y el bienestar público, a la vez que evita el fraude y la incompetencia. También puede prohibir la práctica de una profesión, a menos que primero se obtenga una licencia, permiso o certificado de alguna entidad u oficial examinador. Col. Ing. Agrim. P.R. v. A.A.A., 131 D.P.R. 735, 763 (1992). Véanse, además: Cedeño v. Junta Dental, 79 D.P.R. 549, 553 (1956); Castillo v. Tribl. Examinador, 81 D.P.R. 746, 747 (1960).
Uno de los aspectos que cubre este tipo de reglamenta-ción es el “de los requisitos para la admisión al ejercicio de la profesión”. Pérez v. Junta Dental, 116 D.P.R. 218, 233 (1985). “Ello incluye la comprobación de conocimientos indispensables y la necesaria solvencia moral del candidato.” De Paz Lisk v. Aponte Roque, 124 D.P.R. 472, 487 (1989). Hemos resuelto que estos requisitos “no privan a los ciuda-danos de sus profesiones sino que las regulan por razones del eminente interés público de que están revestidas”. Asoc. Drs. Med. Cui. Salud v. Morales, 132 D.P.R. 567, 586 (1993). Véase, además, Román v. Trib. Exam, de Médicos, 116 D.P.R. 71, 77 (1985).
El Estado tiene amplia discreción en la fijación e implantación de normas y procedimientos relativos a la admisión al ejercicio de profesiones u oficios. Asoc. Drs. Med. Cui. Salud v. Morales, supra. Sin embargo, en el ejercicio
Al reglamentar el acceso a una profesión el Estado no puede excluir aspirantes de forma, o por motivos que violenten el de-bido proceso de ley y la igual protección de las leyes. El Estado puede establecer unos requisitos de conocimientos mínimos, ca-pacidad, destreza, entereza moral o cualquier otra calificación que esté racionalmente relacionada con el objetivo de garanti-zar que los admitidos posean la competencia para practicar la profesión en forma adecuada. (Citas omitidas.) Santiago v. Trib. Exam, de Médicos, 118 D.P.R. 1, 6 (1986).
Al examinar estas normas, el tribunal tiene que velar porque las mismas no nieguen arbitrariamente la admi-sión a los aspirantes por motivos ajenos al propósito de la reglamentación. Basta que exista alguna evidencia de que éstas son racionales para sostener su validez. Román v. Trib. Exam. de Médicos, supra, pág. 80.
El negocio de seguros está investido de substancial interés público. Maryland Cas’y Co. v. San Juan Rac’g Assoc., Inc., 83 D.P.R. 559, 563 (1961); Comisionado v. Anglo Porto Rican, 97 D.P.R. 637, 640 (1969); Comisionado de Seguros v. Tribunal Superior, 100 D.P.R. 546, 553 (1972). Por esto el Estado tiene un legítimo interés en reglamentarlo. Comisionado de Seguros v. Bradley, 98 D.P.R. 21, 29 (1969). Uno de los aspectos de esta reglamentación lo constituye la imposición del requisito de licencia para poder actuar como agente de seguros. 3 Couch on Insurance 2d Sec. 26.3: 492-493 (1984).
Since the insurance business is quasi public, the state may regulate and control such business and those engaged therein under its police power by enacting laws prescribing and fixing insurance agents’ qualifications, requiring them to obtain registration certificates and licenses, and authorizing revocation of such licenses for cause. Similarly, statutes concerning the qualifications of brokers and requiring them to be licensed are valid as a proper exercise of the legislative powers. (Escolios*415 omitidos.) 16 Appleman, Insurance Law and Practice Sec. 8633, págs. 6-7 (1981).
El propósito principal del requisito de licencia es prote-ger al público. Appleman, supra, Sec. 8632, pág. 5. Este requisito garantiza a los consumidores que las personas que poseen licencia de agente de seguros están adecuada-mente calificadas para ese trabajo. Id.
El Art. 9.070 del Código de Seguros de Puerto Rico, supra, cuyo inciso 2 la apelante impugna, regula el requisito de licencia para agente de seguros y otros. Nos corresponde determinar si el Estado ejerció inconstitucionalmente su poder para reglamentar la profesión de agente de seguros. A ese fin examinaremos los planteamientos antes mencionados.
HH
La apelante señala como primera cuestión que el Art. 9.070(2) del Código de Seguros de Puerto Rico, supra, crea una presunción irrefutable o incontrovertible. Además, ex-pone que la misma es contraria a las garantías expuestas en las Sees. 7 y 16 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A. Tomo 1, y la Emda. 14 de la Constitución de Estados Unidos, L.P.R.A., Tomo 1.
El término “presunción irrefutable o incontrovertible” se utiliza para designar un método de análisis constitucional creado por el Tribunal Supremo de Estados Unidos. Éste se ha usado en el examen de clasificaciones a base de las cuales se conceden beneficios o se imponen car-gas a las personas. Nota, The Irrebuttable Presumption Doctrine in the Supreme Court, 87 Harv. L. Rev. 1534 (1974).
Este análisis dispone que la clasificación se examinará a base de los elementos de las presunciones, entiéndase, hecho básico y hecho presumido. Véase E.L.
Veamos la aplicación de este método de análisis con un ejemplo obtenido de la opinión de Cleveland Board of Education v. LaFleur, 414 U.S. 632 (1974). Allí una reglamen-tación escolar requería que las maestras embarazadas se acogieran a una licencia sin sueldo tan pronto llegaran al quinto mes de embarazo. Esta regla creaba una clasifica-ción entre maestras con cinco (5) meses de embarazo y las demás maestras. El hecho básico lo constituían las maes-tras con.cinco (5) meses de embarazo. La carga o sanción que imponía la clasificación era que éstas no podían ejercer su trabajo. Además, no devengarían su sueldo durante el tiempo que, por compulsión de la regla, estuvieran sin trabajar. Por lo tanto, en esta clasificación el hecho presu-mido lo constituía la concepción de que las maestras con cinco (5) meses de embarazo eran inhábiles para ejercer el magisterio. Cleveland Board of Education v. LaFleur, supra, Debido a que la clasificación estaba concebida y dise-ñada en términos extremadamente amplios y abarcadores, toda maestra con cinco (5) meses de embarazo (hecho bá-sico) era considerada inhábil para desempeñar su trabajo (hecho presumido) y, por consiguiente, tenía que acogerse a una licencia sin sueldo (sanción o carga impuesta).
El análisis de la presunción irrefutable va dirigido a determinar si este tipo de clasificación está constitucionalmente justificada. Para ello requiere que la clasificación se fundamente en un interés o propósito legítimo. Una vez el Estado demuestra esto, el tribunal pasa a examinar:
*417 1. si el hecho presumido es “como cuestión de hecho necesa-rio y umversalmente cierto” y
2. si el Estado tiene otras alternativas razonables para de-terminar la existencia del, hasta ahora, hecho presumido. Cleveland Board of Education v. LaFleur, supra.
Estos criterios van dirigidos a establecer si las personas perjudicadas por la clasificación, es decir, aquellas a las que se les ha impuesto cargas o denegado beneficios, en realidad satisfacen el hecho presumido. De no ser así, se les estaría imponiendo una carga que no ha sido diseñada para casos como los suyos. Además, en estos casos la impo-sición de la sanción no adelantaría los propósitos de la clasificación.
El primer criterio de este examen requiere una determi-nación de si, en todos los casos, el hecho presumido existe en realidad. Por ejemplo, que todas las maestras con cinco (5) meses de embarazo son, real y efectivamente, inhábiles para desempeñar su trabajo. Si el tribunal decide en la afirmativa, se mantiene la constitucionalidad de la clasificación. Si llega a una conclusión contraria, procede entonces pasar a considerar el segundo criterio.
En éste lo que hay que determinar es si la presunción incontrovertible, inherente a la clasificación, es el único medio disponible al Estado para constatar la presencia del hecho presumido. De no ser así, procede, entonces, ponde-rar si son razonables las medidas alternas que tiene el Es-tado para hacer esa determinación. Estas medidas consis-ten de exámenes individualizados de las personas a las que aplica la clasificación a fin de determinar si para cada caso particular el hecho presumido existe. Uno de los mecanis-mos que se ha utilizado para hacer este examen individua-lizado es la vista administrativa. En ésta la persona perju-dicada por la clasificación tiene oportunidad de impugnarla mediante prueba demostrativa de que, en su caso, el hecho presumido no está presente. Si el tribunal concluye que el hecho presumido no es, como cuestión de hecho, necesario y umversalmente cierto, y que existen
En el caso de las maestras embarazadas se examinó si la presunción de inhabilidad al llegar al quinto mes de em-barazo era la única manera de determinar qué maestras no podían ejercer su trabajo debido a su embarazo. Ade-más, se consideró si existían otros medios razonables para que el Estado hiciera esta determinación.
En el caso de Cleveland Board of Education v. LaFleur, supra, el Estado alegó que la clasificación se fundamen-taba en dos (2) intereses legítimos. En primer lugar, man-tener la continuidad de la enseñanza. Al saber la fecha específica en que la maestra embarazada dejará de traba-jar, se hace, más fácil encontrar y reclutar a un sustituto calificado. En segundo lugar, proteger la salud de la maes-tra, de su hijo; y asegurarle a los estudiantes que tendrán una maestra físicamente capaz para atenderlos en todo momento. El Tribunal determinó que ambos intereses o propósitos eran legítimos.
Sin embargo, en cuanto al hecho presumido, que las mu-jeres con cinco (5) meses de embarazo son inhábiles para ejercer el magisterio, el Tribunal concluyó que éste no era como cuestión de hecho necesaria y umversalmente cierto.
The mandatory termination provisions of the Cleveland and Chesterfield County rules surely operate to insulate the classroom from the presence of potentially incapacitated pregnant teachers. But the question is whether the rules sweep too broadly. That question must be answered in the affirmative, for the provisions amount to a conclusive presumption that every pregnant teacher who reaches the fifth or sixth month of pregnancy is physically incapable of continuing. There is no individualized determination by the teacher’s doctor —or the school board’s— as to any particular teacher’s ability to continue at her job. The rules contain an irrebuttable presumption of physical incompetency, and that presumption applies even when the medical evidence as to an individual woman’s physical status*419 might he wholly to the contrary.
While the medical experts in these cases differed on many points, they unanimously agreed on one — the ability of any particular pregnant woman to continue at work past any fixed time in her pregnancy is very much an individual matter. Even assuming, arguendo, that there are some women who would be physically unable to work past the particular cutoff dates embodied in the challenged rules, it is evident that there are large numbers of teachers who are fully capable of continuing work for longer than the Cleveland and Chesterfield County regulations will allow. Thus, the conclusive presumption embodied in these rules, like that in Vlandis, is neither “necessarily [nor] universally true,” and is violative of the Due Process Clause. (Énfasis suplido, cita omitida y escolios omitidos.) Cleveland Board of Education v. LaFleur, supra, págs. 644, 645-646.
Sobre las medidas alternativas a la clasificación, se ex-presó que era necesario crear un mecanismo de examen individualizado de cada maestra. Cuando el único funda-mento para preferir el uso de la clasificación, sobre otros medios, es la conveniencia administrativa, la clasificación no prevalecerá y se requerirá al Estado el uso de mecanis-mos o procesos en los que se considere a cada persona individualmente. Cleveland Board of Education v. LaFleur, supra.
Ya hemos examinado el contenido de la doctrina de la presunción incontrovertible y cómo ésta opera. Veamos ahora las interrogantes y divergencias de criterio que ha generado en cuanto a su fundamento teórico y adecuación como análisis constitucional.
Existe controversia sobre si la doctrina de la presunción irrefutable o incontrovertible constituye un análisis al am-paro de la garantía del debido proceso de ley, o si, por el contrario, ésta se fundamenta en la disposición relativa a la igual protección de las leyes. Según vimos en Cleveland Board of Education v. La Fleur, supra, el Tribunal ha ex-presado que la doctrina se fundamenta en el debido pro-ceso de ley. Véanse: B.L. Ackerman, The Conclusive Presumption Shuffle, 125 U. Pa. L. Rev. 761, 770 (1977); Nota,
El tratadista Lawrence H. Tribe sostiene que la presun-ción irrefutable constituye un análisis intermedio de la ga-rantía de la igual protección de las leyes. L.H.. Tribe, American Constitutional Law, 2da ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 1988, págs. 1618-1625. Otros describen la doctrina como una mezcla de los análisis bajo ambas garantías constitucionales, la igual protección de las leyes y el debido proceso de ley. Por esta razón se le ha denomi-nado como un híbrido. En el pasaje que a continuación pre-sentamos, su autor nos demuestra que los elementos de la doctrina de la presunción irrefutable se asemejan, aunque no concuerdan exactamente, con los de las disposiciones de la igual protección de las leyes y el debido proceso de ley.
Irrebuttable presumption analysis represents a hybrid, if not simply a confusion, of the scrutiny usually applied to each of these two processes. The cases involve challenges by individuals who belong to classes which have been disadvantaged by a legislative enactment. The concern of the Court is not whether the complainants do in fact belong to the group disadvantaged by the classification, but rather whether the individuals disadvantaged by the classification have been accurately grouped with respect to the statutory purpose.... This concern with classificatory accuracy resembles the concerns of equal protection analysis.
However, the standard of “universal truth” applied to the cases is considerably stricter than that normally applied in equal protection analysis. Rather than determining whether a classification bears some general connection to a statutory purpose, the Court focuses on whether the classification disadvantages any individuals who should not be disadvantaged, in light of that purpose.... Thus, the focus seems to be more on the treatment of particular persons than on the overall accuracy of legislative classifications.
The hearing required by the irrebuttable presumption cases also manifests this concern for the individual. This remedy does not prevent the state from discriminating on the basis of the criteria chosen by the legislature. It only requires that the individual be allowed to challenge the discrimation.
*421 This remedy appears similar to the remedy established in pro-cedual due process cases. In fact it is quite different. In the procedual due process cases, the hearing is designed to determine whether an individual belongs to the class in which he has been placed. In the irrebuttable presumption cases, the hearing is designed to determine whether, in a particular instance, the treatment of an individual belonging to a legislative classification is consistent with the statutory purpose.
This strange hybrid of due process and equal protection scrutiny seems to be applicable to any legislative classification. (En-fasis suplido y escolios omitidos.) Nota, The Irrebuttable Presumption Doctrine in the Supreme Court, supra, págs. 1547-1548.
La doctrina de la presunción irrefutable ha sido dura-mente criticada por, alegadamente, ser un análisis confuso e injustificado. De igual manera se han expresado los tra-tadistas Ronald D. Rotunda y John E. Nowak en su tra-tado de Derecho Constitucional.
By m[ak]ing substantive decisions in procedural language, the Supreme Court, in the irrebuttable presumption cases, confused due process and equal protection analysis. Irrebuttable presumption analysis allowed the Court to overturn legislative decisions without having to justify the use of judicial power as would an open use of substantive due process or equal protection analysis. The use of irrebuttable presumption language was a conceptually confused, if not dishonest, method of justifying independent judicial review of legislative classifications. The declining use of irrebuttable presumption analysis may evidence increasing willingness of justices to address directly the judicial role in reviewing legislative created classifications. (Énfasis suplido y escolio omitido.) 2 Treatise on Constitutional Law: Substance and Procedure Sec. 17.6, pág. 642 (1992). Véanse: Nota, The Conclusive Presumption Doctrine: Equal Process or Due Protection?, supra, págs. 827, 834; Nota, The Irrebuttable Presumption Doctrine in the Supreme Court, supra, págs. 1555, 1556.
Rotunda y Nowak sostienen que el análisis que debe usarse al examinar la constitucionalidad de clasificaciones legislativas es el de los escrutinios bajo la garantía de la igual protección de las leyes.
It now seems readily apparent that these cases actually rest*422 on an equal protection rationale, for the objectionable portion of each law was the way in which it classified individuals.... In none of the cases would a “process” have saved the law because the procedure would only have determined' whether an individual fitted into one of these arbitrary classifications. (Escolios omitidos.) Treatise on Constitutional Law, suprá, pág. 640.
Estas manifestaciones implican un rechazo a la doctrina de la presunción irrefutable.
Otros estudiosos apoyarían la doctrina si se limitara su ámbito o alcance. Algunos sugieren que se reformule como parte del análisis de la igual protección de las leyes. De esta manera se convertiría en un tipo de escrutinio intermedio. Nota, The Conclusive Presumption Doctrine: Equal Process or Due Protection?, supra, págs. 835-836. Los autores Irving A. Gordon y Marvin A. Tenenbaum pro-ponen que la doctrina sólo se aplique en casos en los que la característica objeto de clasificación está fuera del control del individuo y la inclusión del mismo en la clasificación sólo se justifica por conveniencia administrativa. A este nuevo enfoque le han llamado “el principio de la oportuni-dad individual”. LA. Gordon y M.A. Tenenbaum, Conclusive Presumption Analysis: The Principle of Individual Opportunity, 71 Nw. U.L. Rev. 579, 583 (1976).
Las fuentes que hemos examinado nos permiten con-cluir que existen serias divergencias de criterio sobre la naturaleza de la doctrina. Además, la misma ha sido criti-cada por presentar un análisis alegadamente incorrecto de acuerdo con los reconocidos parámetros constitucionales del debido proceso de ley y la igual protección de las leyes. Estas manifestaciones demuestran que existen serias inte-rrogantes sobre el fundamento teórico de la doctrina, lo que ha provocado que no haya sido aceptada con beneplácito.
Aunque la doctrina no ha sido expresamente revocada, ha caído en desuso por el propio Tribunal Supremo de Estados Unidos. R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Ed. C. Abo.
...a virtual engine of destruction for countless legislative judgments which have heretofore been thought wholly consistent with the Fifth and Fourteenth Amendments to the Constitution”. Weinberger v. Salfi, supra, pág. 772.
Además, distinguió los anteriores casos decididos bajo dicha doctrina. A esos fines expresó que éstos fueron re-sueltos por otros fundamentos. La clasificación impugnada en Weinberger v. Salfi, supra, se examinó mediante el aná-lisis de la igual protección de las leyes. Esta opinión ha sido interpretada como un rechazo a la doctrina de la pre-sunción irrefutable. Serrano Geyls, op. cit., pág. 1265; Gordon y Tenenbaum, supra, pág. 580; Ackerman, supra, pág. 771.
En Turner v. Dept. of Employment Security, 423 U.S. 44 (1975), el Tribunal aplicó el examen de la presunción irrefutable. Sin embargo, después de esta opinión no le ha vuelto a usar, ni siquiera en aquellos casos en los que se le ha planteado la posibilidad del remedio de vista adminis-trativa ante la impugnación de una clasificación legislativa. Massachusetts BD. of Retirement v. Murgia, 427 U.S. 307 (1976). Véase, también, Treatise on Constitutional Law, supra, pág. 640.
Las diversas críticas a la doctrina de la presunción irrefutable y su virtual abandono por el Tribunal Supremo federal aconsejan que no la incorporemos en nuestro Derecho. Además, según surge del caso de Paz Lisk v. Aponte Roque, supra, al examinar una. alegación de discrimen por razón de una norma de admisión al ejercicio de una profesión, el método de análisis que debe usarse es el de los escrutinios, según dispuesto por la garantía constitucional de la igual protección de las leyes. Por lo tanto,
III
La apelante sostiene que el Art. 9.070(2) del Código de Seguros de Puerto Rico, supra, establece una clasificación que violenta la garantía de la igual protección de las leyes al distinguir entre empleados públicos y personas que no son empleados públicos. A los primeros se les prohibe tra-bajar como agentes de seguros, mientras que a los segun-dos no.
La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en su Art. II, Sec. 7, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 275, dispone que no “se negará a persona alguna en Puerto Rico la igual protección de las leyes”. “Esta disposición se activa cuando nos enfrentamos a una legislación o a una acción estadual que crea clasificaciones entre grupos, discriminando a unos frente a otros.” Berberena v. Echegoyen, 128 D.P.R. 864, 878 (1991). Véase, en general, sobre el análisis de la igual protección de las leyes, Defendini Collazo et al. v. E.L.A., Cotto, 134 D.P.R. 28 (1993).
Esta garantía constitucional no prohíbe o impide que el Estado establezca clasificaciones para descargar adecuada y eficientemente sus funciones. Berberena v. Echegoyen, supra. Tampoco exige que se dé un trato igual a todas las personas. Mercado Vega v. U.P.R., 128 D.P.R. 273 (1991). Lo que prohíbe es el trato desigual injustificado. Aulet v. Depto. Servicios Sociales, 129 D.P.R. 1 (1991); M. & B.S., Inc. v. Depto. de Agricultura, 118 D.P.R. 319, 332 (1987). Se pueden establecer diferencias en el trato si éstas tienen una justificación objetiva. Calo Morales v. Cartagena Calo, 129 D.P.R. 102 (1991); Almodóvar v. Méndez Román, 125 D.P.R. 218 (1990); Salas v. Municipio de Moca, 119 D.P.R. 625, 632 (1987). Por lo tanto, el Estado podrá
El escrutinio estricto dispone el examen más riguroso de la ley. Este se utiliza para analizar las llamadas clasificaciones sospechosas o cuando la clasificación afecta un derecho fundamental. Se consideran clasificaciones sospechosas aquellas que se establecen por razón de raza, color, sexo, nacimiento, origen o condición social, ideas políticas o religiosas y nacionalidad. Entre los derechos fundamentales se han reconocido el derecho al voto, a la libertad de culto, a la libertad de expresión, a la vida, a la protección de ley contra ataques abusivos a la honra y el derecho a la intimidad. Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., 130 D.P.R. 562 (1992).
Al aplicar este escrutinio se presume la inconstitucionalidad de la disposición impugnada. Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., supra. Es el Estado quien tiene el peso de la prueba para demostrar que la clasificación responde a un interés estatal apremiante y que la misma es necesaria para promover ese interés, es decir, que no existe un medio menos oneroso para adelantar o alcanzar el mismo. Calo Morales v. Cartagena Calo, supra.
La apelante sostiene que el escrutinio que debe utili-zarse en este caso es el estricto porque la clasificación im-pugnada afecta un derecho fundamental. A ese fin expone que el Art. 9.070(2) del Código de Seguros de Puerto Rico, supra, infringe el derecho al trabajo.
La Constitución del Estado Libre Asociado en su Art. II, Sec. 16, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 327, enumera los derechos de los trabajadores, entre los que se encuentra “el derecho de todo trabajador a escoger libremente su ocupación y a renunciar a ella Según surge del Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, este derecho va dirigido a garantizar que no se obligue a una persona a realizar un trabajo en contra de su voluntad. En el Informe de Comisión de la Carta de Derechos aparecen expresiones en este sentido.
La Comisión subraya la alta dignidad del esfuerzo humano y destina esta sección al señalamiento de los derechos básicos del trabajador como tal. Coloca particular énfasis en aquel grueso de la clase trabajadora que por razón de especial desvalimiento históricamente ha necesitado, aunque no siempre ha recibido, protección social.
La primera cláusula subraya el carácter, libre y voluntario de todo trabajo. A nadie se puede imponer una tarea en contra de su voluntad; tampoco se pierde nunca el derecho a renunciar. No*427 quiere decir esto que el trabajador tenga derecho constitucional a rehusar llevar a cabo parte de su labor y continuar, no obs-tante, detentando determinado empleo en violación de los tér-minos de su contrato. Las condiciones de trabajo quedan nor-malmente convenidas de antemano en forma bilateralmente obligatoria y tendrán mayor o menor amplitud con arreglo a su particular naturaleza. (Enfasis suplido.) 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2573-2574 (1962).
Hemos interpretado que este derecho constitucional no es de carácter absoluto y puede ser renunciado o limitado por el propio trabajador.
Al redactar nuestra Constitución, los delegados a la Conven-ción Constituyente le dieron cardinal importancia al área del derecho del trabajo y de los trabajadores....
Esta Sección establece el derecho de todo trabajador a esco-ger y a renunciar libremente a la ocupación a que quiera dedicarse. Tal derecho, a pesar de ser de rango constitucional, no es absoluto. Puede ser renunciado o limitado por el propio trabajador. Este puede, mediante la celebración de un contrato, establecer las condiciones razonables de trabajo que regirán la-relación obrero-patronal. Sin embargo, dicho contrato no puede ir contra lo establecido en las leyes protectoras del trabajo, ni ser producto de una presión u opresión indebida por parte del patrono. (Enfasis suplido.) Dolphin Intl. of P.R. v. Ryder Truck Lines, 127 D.P.R. 869, 877-878 (1991).
Del examen del historial legislativo y la interpretación judicial de este derecho, podemos concluir que el propósito del mismo es evitar que las personas sean obligadas a realizar un trabajo involuntariamente. Este derecho no es una garantía de que la persona podrá trabajar en cualquier empleo que seleccione, según alega la apelante. La disposición constitucional es una protección para evitar que se obligue a una persona a trabajar en contra de su voluntad.
El Art. II, Sec. 20 de la Carta de Derechos de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, reconocía el derecho de toda persona a obtener trabajo. Sin embargo, esta sección no fue aprobada.
El derecho a un empleo, esto es, a devengar ingresos y a tener una vida justa y decente, es un principio inalienable al hombre, preexistente a la más antigua de las constituciones conocidas.
El destino incierto de la frustrada Sec. 20 de nuestra Constitu-ción, late entre aquellos derechos que aunque no se mencionan expresamente en el texto, el pueblo se reserva frente al poder político creado. Véanse: Constitución de Estados Unidos de América, Emda. Art. IX; Constitución del Estado Libre Asociado, Art. II, Sec. 19; Ortiz Cruz v. Junta Hípica, 101 D.P.R. 791, 794-795 (1973). 4 Diario de Sesiones, supra, págs. 2530-2532, 2539-2543, 2575-2577. En efecto, la Convención Constituyente tuvo muy presente expandir el alcance del con-cepto “vida” como derecho inalienable del hombre. Uno de sus ilustres delegados, expresó en aquella ocasión la siguiente vi-sión:
.. .La palabra “vida” contiene toda una serie de derechos aparte del de la simple respiración, que no están incluidos necesaria-mente en la palabra “libertad” ni en la palabra “propiedad”. O sea, de eliminarse la palabra “vida” de esta frase tan consa-grada en la historia de este gran derecho, se estaría haciendo un cambio fundamental en cuanto [a eso], principalmente ahora que se está expandiendo el área de los derechos humanos y ahora que se está reconociendo una segunda carta de dere-chos a la anterior clásica, tipo siglo XVII, y se están signifi-cando como derechos del hombre también en este documento, el derecho a la educación, el derecho al trabajo, el derecho a un nivel adecuado de vida.
Todos estos derechos que abonan y que son necesarios para el debido desenvolvimiento de la personalidad humana están com-prendidos fundamentalmente en la palabra “vida”. Y es la cláu-sula de debido proceso de ley, ciertamente, el principal escudo histórico para su defensa. (Énfasis suplido y en el original, y escolio omitido.) Amy v. Adm. Deporte Hípico, 116 D.P.R. 414, 421-422 (1985).
Según surge del pasaje citado, el derecho a un empleo está estrechamente relacionado con la garantía de
Similar alcance se le ha reconocido al derecho al trabajo en la Constitución federal. El tratadista Lawrence H. Tribe, op. cit., págs. 1375-1378, sostiene que este derecho es de carácter procesal.
Although we have argued ... that among the rights to bodily integrity are rights to at least minimal subsistence and that such rights give rise to affirmative governmental duties, we could not deduce from such duties a judicially cognizable remedy for every instance of unmet needs; as we saw, government’s affirmative duties must ordinarily be translated into doctrine somewhat more obliquely — through a variety of procedural, structural, and other protections designed, in their cumulative effect, to minimize the risk that someone will in fact suffer extreme deprivation. Among those protections has been a revitalized concern to prevent at least procedurally unfair exclusions from the occupation or vocation of one’s choice.
[J]ust as we have seen that a'claim of unmet needs does not automatically give rise to a judicially cognizable basis for insisting that government step in with specific services, so it must be the case that, even with respect to employment, not every frustrated wish creates a constitutional cause of action against the state. As Justice Douglas said in his Barsky dissent, ‘[clertainly a man has no affirmative right to any particular job or skill or occupation. The Bill of Rights does not say who shall be doctors or lawyers or policemen. But it does say that certain rights are protected, that certain things shall not be done. And so the question here is not what government must give, but*430 rather what it may not take away.’ What it may not take away without clear and focused justification is a fair opportunity for an individual to realize her identity in a chosen vocation. (En-fasis suplido y escolio omitido.).
Por su parte, Rotunda, Nowak y Young sostienen que no existe un derecho fundamental federal a adquirir o mante-ner un empleo en el sector público. Treatise on Constitutional Law, supra, Vol. 3, págs. 29, 516-521.
El derecho a un empleo, según lo hemos reconocido, no garantiza a la persona que podrá trabajar en el empleo de su preferencia, como alega la apelante. Distinto sería el caso si lo que se intentara fuera privar a la demandante de su única fuente de ingreso. Amy v. Adm. Deporte Hípico, supra.
El escrutinio de nexo racional ha sido utilizado, tanto en la jurisdicción federal como en las estatales, al evaluar dis-posiciones relativas a limitaciones en la otorgación de li-cencias para poder ejercer una profesión por considerarse legislación de tipo socioeconómico. Además, en estos casos no se afectaban intereses fundamentales ni existían clasi-ficaciones sospechosas. Hartford Co. v. Harrison, 301 U.S. 459 (1937); Daniel v. Family Ins. Co., 336 U.S. 220 (1949); Ferguson v. Skrupa, 372 U.S. 726 (1963); Hauser v. North British & Mercantile Ins. Co., 100 N.E. 52 (1912); Motors Ins. Corp. v. Robinson, 106 N.E.2d 572 (1951); ADA Financial Service Corp. v. State, 416 A.2d 908 (1979); Ford Motor Co. v. Insurance Com’r of Com. of Pa., 672 F. Supp. 841 (E.D. Pa. 1987).
En Paz Lisk v. Aponte Roque, supra, al analizar la im-posición del requisito de ciudadanía para obtener el certi-ficado de maestro, utilizamos el escrutinio estricto. Ello de-bido a que “las clasificaciones por razón de ciudadanía son inherentemente sospechosas”, y no porque se afectara de-recho fundamental alguno al trabajo. íd., pág. 488.
El Art. 9.070(2) del Código de Seguros de Puerto Rico, supra, no presenta clasificaciones sospechosas ni
Según hemos expuesto, el escrutinio de nexo racional dispone que la clasificación impugnada no adolecerá de vi-cio de inconstitucionalidad si existe algún nexo racional entre ésta y un interés legítimo del Estado. Aunque el con-tenido del escrutinio parece ser sencillo, su significado no es completamente claro. Treatise on Constitutional Law, supra, Vol. 3, pág. 22. Procede, pues, que examinemos con detenimiento el fundamento teórico de este escrutinio y las normas que se han elaborado para su aplicación.
Al utilizar el escrutinio de nexo racional, el tribunal tiene que adoptar una actitud de gran deferencia hacia la actuación legislativa que se impugna. El fundamento de esta norma de deferencia reside en el principio constitucional de separación de poderes. Debido a que las Ramas Legislativa y Ejecutiva son las llamadas a establecer e implantar la política pública del Estado, el examen judicial no se puede convertir en una evaluación independiente de la sabiduría o corrección de la legislación o actuación impugnada. Véanse: Minnesota v. Clover Leaf Creamery Co., 449 U.S. 456, 464 (1981); Berberena v. Echegoyen, supra, págs. 881-882; Schweiker v. Wilson, 450 U.S. 221 (1981); Cleburne v. Cleburne Living Center, Inc., 473 U.S. 432 (1985). Aunque la clasificación no parezca ser la manera más acertada, adecuada, sabia y eficiente de adelantar el propósito legislativo, el tribunal debe mantener su constitucionalidad una vez se demuestre que existe una
Por virtud de la separación de poderes, le corresponde a las ramas políticas de gobierno, y no a la Judicatura, diseñar las clasificaciones de tipo socioeconómico.
The Constitution presumes that, absent some reason to infer antipathy, even improvident decisions will eventually be rectified by the democratic process and that judicial intervention is generally unwarranted no matter how unwisely we may think a political branch has acted. Vance v. Bradley, 440 U.S. 93, 97 (1979). Véase Schweiker v. Wilson, supra.
El tribunal no puede adjudicarse las funciones de la Le-gislatura al examinar la constitucionalidad de un estatuto bajo la garantía de la igual protección de las leyes.
[T]he judiciary may not sit as a superlegislature to judge the wisdom or desirability of legislative policy determinations made in areas that neither affect fundamental rights nor proceed along suspect lines ... in the local economic sphere ....” New Orleans v. Dukes, 427 U.S. 297, 303 (1976).
La deferencia a la determinación legislativa se materializa a través de la presunción de constitucionalidad que acompaña a los estatutos que se evalúan mediante este escrutinio. Por ello se coloca el peso de la prueba en la parte que sostiene la inconstitucionalidad de la clasificación. Zachry International v. Tribunal Superior, supra, pág. 277. Para prevalecer, ésta tendrá que demostrar que no existe nexo racional alguno entre la clasificación impugnada y un interés legítimo del Estado. Id. El tribunal sólo declarará la inconstitucionalidad de la clasificación si se le demuestra que ésta presenta un discrimen arbitrario e irracional. Bankers Life & Casualty Co. v. Crenshaw, 486 U.S. 71 (1988). Únicamente este tipo de discrimen constituye una violación a la garantía de la igual protección de las leyes bajo el escrutinio de nexo racional.
For it is axiomatic that the consequence of regulating by setting apart a classified group is that those in it will be subject to some restrictions or receive certain advantages that do not apply to other groups or to all the public. This selective application of a regulation is discrimination in the broad sense, but it may or may not deny equal protection of the laws. Clearly, it might offend that constitutional safeguard if it rested on grounds wholly irrelevant to achievement of the regulation’s objectives. An example would be a law applied to deny a person a right to earn a living or hold any job because of hostility to his particular race, religion, beliefs, or because of any other reason having no rational relation to the regulated activities. (Énfasis suplido y cita omitida.) Kotch v. Pilot, Comm’rs., 330 U.S. 552, 556 (1947). Véanse: McGowan v. Maryland, 366 U.S. 420 (1961); Pennell v. San José, 485 U.S. 1 (1988); Gregory v. Ashcroft, 501 U.S. 452 (1991).
Esta norma pretende evitar que subsistan clasificacio-nes cuyo único propósito es discriminar contra un grupo no favorecido por la Legislatura.
[C]ourts should strike down laws under the rationality test when it is clear that there is no purpose for a classification other than denying a benefit (even if it is not a fundamental right) to a group (even a non-suspect classification) when the denial of the benefit can serve no possible purpose other than the desire to discriminate against a group which is disfavored by the legislature. Treatise on Constitutional Law, supra, Vol. 3, págs. 38, 39-40.
En ausencia de este puro propósito discriminatorio, el tribunal declarará la constitucionalidad de la clasificación si puede razonablemente concluir que la misma promueve algún interés legítimo del Estado. Exxon Corp. v. Eagerton, 462 U.S. 176 (1983); Nordlinger v. Hahn, 505 U.S. 1 (1992).
[T]he general presumption of legislative validity and correctness holds that as long as the means are debatably related to a*434 valid health, safety, or moral concern of government — particularly where regulating employment, business, real estate, and social welfare programsthat is, one within its scope of power, the Court will recognize a rational basis. J.A. Kushner, Government Discrimination—Equal Protection Law and Litigation, Nueva York, Ed. Clark, Boardman y Callaghan, 1992, Cap. 4 Sec. 4.02, págs. 4-5 a 4-7.
Al hacer este examen, el tribunal no está limitado al interés que alegue el Estado. “La ley será [declarada] cons-titucional siempre que razonablemente pueda concebirse una situación que justifique la clasificación.” (Enfasis en el original suprimido.) Berberena v. Echegoyen, supra, pág. 879.
Una clasificación no será declarada inconstitucional por ser imperfecta. Vance v. Bradley, supra. El Estado puede válidamente decidir atacar sólo una parte de un problema a través de la clasificación. Williamson v. Lee Optical Co., 348 U.S. 483 (1955). Tampoco constituye un vicio de inconstitucionalidad el que exista una estrategia o alternativa menos onerosa que la clasificación impugnada. Kushner, op. cit., See. 4.03(1), págs. 4-99 a 4-100. A la luz de esta normativa nos corresponde aplicar el escrutinio de nexo racional a la clasificación que la apelante impugna.
IV
El Art. 9.070(2) del Código de Seguros de Puerto Rico, supra, dispone, en su parte pertinente:
Para la protección del pueblo de Puerto Rico, el Comisionado no expedirá, renovará ni permitirá que subsista ninguna licen-cia de agente, agente general, corredor, solicitador o ajustador, excepto en cumplimiento con este Capítulo, o con respecto a:
(2)Cualquier persona que fuere funcionario o empleado del Gobierno de Estados Unidos, o del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, o de cualquiera de sus dependencias, o de un mu-nicipio, escuela pública o colegio público, u otra subdivisión política. (Enfasis suplido.)
Los hechos de este caso nos presentan a una empleada del Gobierno de Puerto Rico quien se desempeña como pro-fesora de la Universidad de Puerto Rico, a la que, por im-perativo del antes mencionado artículo, se le deniega una solicitud de agente de seguros. La disposición específica que suscitó el rechazo de su solicitud es aquella referente a empleados o funcionarios de colegio público. Por lo tanto, limitaremos nuestro análisis a esta prohibición en particular.
La clasificación que analizaremos distingue entre em-pleados de colegio público y personas que no son empleados públicos. A los primeros se les prohíbe ser agentes de segu-ros, mientras que a los segundos no. Para el análisis, según ya hemos determinado, utilizaremos el escrutinio de nexo racional. Procede, pues, que precisemos cuál es la inten-ción o el propósito que la Legislatura pretende adelantar a través de la clasificación impugnada para entonces deter-minar si es un interés legítimo del Estado. M. & B.S., Inc. v. Depto. de Agricultura, supra, pág. 333; Salas v. Munici-pio de Moca, supra, pág. 632. A esos efectos, examinaremos el historial legislativo del Art. 9.070(2) del Código de Ségu-ros de Puerto Rico, supra.
Este artículo del Código de Seguros de Puerto Rico no aparece en la primera legislación que se aprobó en Puerto
[n]o se expedirán nuevos certificados de autorización a em-pleados del gobierno federal, gobierno insular, gobierno municipal o instituciones bancarias. Reglamento Núm. 1 de la Su-perintendencia de Seguros, Regla XIII, Apéndice a la Ley de Seguros de Puerto Rico, San Juan, Negociado de Materiales, Imprenta y Transporte, 1939, pág. 115.
El Secretario de Justicia, en Opinión de 27 de abril de 1950, se expresó sobre el propósito de esta disposición.
El propósito de esta regla es prohibir a determinadas perso-nas dedicarse al negocio de seguros en Puerto Rico por estar en una posición de ventaja sobre las no incluidas en la prohibición para gestionar tales negocios. Op. Sec. Just. Núm. 1950, pág. 2.
En la década de 1950 se comenzaron una serie de ges-tiones dirigidas a obtener la aprobación de una nueva ley del Código de Seguros. A estos fines, en 1954, se radicó en la Legislatura el R de la C. 1174. Este proyecto contenía un artículo titulado Requisitos Generales para Licencia. Este recogía la prohibición de la Regla XIII del Reglamento Núm. 1, supra, referente a los empleados gubernamentales y ampliaba su ámbito.
Para la protección del pueblo de Puerto Rico, el Comisionado no expedirá, renovará ni permitirá que subsista ninguna licen-cia. .. con respecto a:
(2)Cualquier individuo que sea empleado del Gobierno de los Estados Unidos, o del Gobierno del Estado Libre Asociado de*437 Puerto Rico o de cualquiera de sus instrumentalidades, o de algún municipio, escuela pública o colegio público, u otra sub-división política. (Enfasis suplido.)
Este es el primer documento en el que aparece la prohi-bición de que los empleados de colegios públicos no pueden ser agentes de seguros.
Las Comisiones de Hacienda y de lo Jurídico de la Cá-mara de Representantes celebraron vistas públicas con re-lación al proyecto los días 13,15 y 17 de diciembre de 1954. En ellas no se hizo declaración alguna referente al artículo que estamos examinando. Transcripción de las vistas pú-blicas celebradas por las Comisiones de Hacienda y de lo Jurídico de la Cámara de Representantes con relación al R de la C. 1174 (1954).
El 27 de enero de 1955 compareció ante la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes el Ledo. Robert D. Williams, autor del anteproyecto del Código de Seguros. Este declaró que los requisitos que se imponían a la obten-ción de licencias iban dirigidos a garantizar que sus tene-dores fueran personas con conocimiento del negocio de se-guros y conscientes de sus responsabilidades para con los clientes. Al describir el contenido de los artículos sobre li-cencias, expresó:
It provides for the licensing of everyone who is engaged in the insurance business substantially, of agents, of brokers; of adjusters for the first time. We had not had licensing of adjusters heretofore, but it does provide for the licensing of adjusters; also licensing of solicitors. Everyone who may be operating, in an independent capacity in the insurance business, is brought under the supervision of the Commisioner and of the law through the licensing provisions. It also provides for the licensing of general agents, among others. It also provides for the qualifications of each of those categories of licensees, so that there is some assurance that people who deal in insurance in Puerto Rico will have some knowledge of what they are doing, and will have an understanding of their responsibilities to the policyholder under the law. (Énfasis suplido.) Comparecencia y exposición del Sr. Robert D. Williams ante la Comisión de Ha*438 cienda de la Cámara de Representantes de Puerto Rico en re-unión celebrada el 27 de enero de 1955, pág. 10.
El entonces Superintendente de Seguros, Sr. Mariano Nieves Hidalgo, en su informe sobre el proyecto de ley de-claró que las disposiciones sobre licencias son de gran in-terés público. Informe sobre el Proyecto de Ley para decre-tar un Código de Seguros para Puerto Rico, Oficina del Superintendente de Seguros, 1956, pág. 22.
No se expedirá licencia a ninguna persona que no se consi-dere digna de confianza o competente. De acuerdo con una norma establecida hace tiempo en Puerto Rico, ninguna licencia será expedida a empleados del gobierno o a bancos u otras ins-tituciones que conceden préstamos o sus empleados, afiliados, o subsidiarias. (Énfasis suplido.) Informe sobre el Proyecto de Ley para decretar un Código de Seguros para Puerto Rico, supra, pág. 23.
Con estas expresiones el Superintendente acogió y reco-mendó la susodicha prohibición sin exponer las razones o deseabilidad de la misma.
Como resultado del proceso legislativo, el propuesto Art. 9.070(2) fue enmendado por recomendación del Secretario de Justicia. La enmienda consistió en la eliminación de la palabra “sea” y su sustitución por la frase “fuere funciona-rio o no”. Su propósito fue “[hacer] claro que la disposición es aplicable tanto a funcionarios como a empleados”. In-forme Conjunto de las Comisiones de Hacienda y de lo Ju-rídico de la Cámara de Representantes sobre el R de la C. 1174, 8 Diario de Sesiones de la Asamblea Legislativa, T. II, pág. 781 (1956). Las comisiones recomendaron la apro-bación de un Proyecto Sustitutivo del P. de la C. 1174 que recogía ésta y otras enmiendas. En abril de 1956 éste fue aprobado por la Cámara de Representantes. El Senado no tomó acción sobre el proyecto.
En 1957 se radicó en la Legislatura el P. de la C. 85. Este presentaba el mismo texto del P. de la C. 1174 y, por ende, la prohibición del Art. 9.070(2). En el Informe Con-
En el historial legislativo no aparece declaración alguna referente a la razón o propósito que animó a la Legislatura al aprobar la prohibición dispuesta por el Art. 9.070(2), supra . Esta ausencia de expresión legislativa no es obstáculo al análisis del escrutinio de nexo racional. El Tribunal Supremo federal se ha expresado sobre el particular:
...the Equal Protection Clause does not demand for purposes of rational-basis review that a legislature or governing decisio-nmaker actually articulate at any time the purpose or rationale supporting its classification. United States Railroad Retirement Bd. v. Fritz, 449 US, at 179, 66 L Ed 2d 368, 101 SCt. 453. See also McDonald v Board of Election Comm’rs of Chicago, 394 US 802, 809, 22 L Ed 2d 739, 89 SCt. 1404 (1969) (legitimate state purpose may be acertained even when the legislative or administrative history is silent). Nordlinger v. Hahn, supra, pág. 16.
El tribunal de instancia suplió esta omisión legislativa al concluir que el propósito del artículo “fue evitar que
Como la norma de protección pública que fija el Código de Seguros como uno de sus principales objetivos incluye la salva-guardia de que todos los que se dediquen al negocio de seguros tendrán iguales ventajas y oportunidades, debe darse pleno vigor a aquellas restricciones que se imponen precisamente para garantizar esa protección, en casos en que, como el presente, los peticionarios de licencia estarían según hemos visto, en condi-ciones sumamente ventajosas para gestionar seguros, por su condición de empleado público y de empleado de un banco, respectivamente. (Énfasis suplido.).XLVI (Núms. 1975-15) Op. Sec. Just. Núm. 53 (1980). Véase, además, Op. Sec. Just, de 24 de agosto de 1982, págs. 2-3.
Aunque, como señalamos, en el historial legislativo no hay expresiones precisas sobre la intención legislativa del Art. 9.070(2), supra, sí aparecen manifestaciones generales sobre la regulación de la competencia en el negocio de seguros. En este sentido se expresó que “el Código provee el grado de reglamentación necesario para la protección del público sin destru[i]r las ventajas de un sistema de libre empresa y competencia leal”. Informe del Subcomité sobre Código de Seguros del Senado, EX Diario de Sesiones de la Asamblea Legislativa, T. 3, pág. 1428 (1957). De estas ma-nifestaciones se desprende que uno de los objetivos de la legislación es que exista competencia leal en el negocio de seguros, fomentando así la libre competencia en beneficio de los consumidores. Sin embargo, es importante señalar que estas declaraciones se fundamentan en un análisis teó-rico del proyecto de ley y no en un estudio sobre el funcio-namiento de la industria de seguros en Puerto Rico.
*441 En el estudio del proyecto de código de seguro, el Comité se ha limitado estrictamente a considerar la ley fundamental que rige el negocio de seguros en Puerto Rico y que está contenido en todos y cada uno de los artículos del proyecto ante nuestra consideración. El Subcomité no ha hecho estudios de la forma en que funciona en la práctica, el negocio de seguros en Puerto Rico. (Enfasis suplido.)
Mantener la competencia leal en el negocio de seguros, fomentando así la libre competencia, es indudablemente un interés legítimo del Estado. Según señalamos anteriormente, la industria de seguros está revestida de substancial interés público. El Estado, a través de la reglamentación dirigida a promover la competencia leal, pretende erradicar prácticas desleales que afectan el equilibrio de la economía de libre mercado. 1 Callmann on Unfair Comp. Trademarks and Monopolies Sec. 3.03 (1992). Estas prácticas tienen un impacto negativo sobre el precio y la accesibilidad de los servicios al público. Por lo tanto, la reglamentación dirigida a mantener la competencia leal constituye una protección al consumidor.
Permitir que los empleados de colegio público trabajen como agentes de seguros puede crear la apariencia de que el Estado favorece o endosa a aquellas compañías que tienen entre sus agentes a estos empleados. Esto podría ocasionar que los consumidores decidan hacer negocio con una compañía a base de esta apariencia, lo que resultaría en una ventaja para las compañías que recluten como agentes a empleados de colegios públicos. De esta manera se menoscabaría el propósito legislativo de mantener la competencia leal en la industria de seguros.
Además, el efecto negativo de esta apariencia de endoso gubernamental se acrecenta debido a que los colegios pú-blicos constituyen una vasta fuente de potenciales clientes para un agente de seguros. Los colegios públicos tienen una numerosa población integrada, principalmente, por es-tudiantes, profesores y empleados. La comunidad en general entra a formar parte de esta población al participar de
En el caso de personas que no son empleados públicos no existe la posibilidad de que surja esta apariencia de favoritismo gubernamental. Esta diferencia justifica la clasificación. Además, demuestra que existe nexo racional entre el interés del Estado en mantener la competencia leal en el negocio de seguros y prohibirle a los empleados de colegios públicos que trabajen como agentes de seguros.(
A pesar de que pueden existir maneras más eficientes y adecuadas, que la seleccionada por la Legislatura, para adelantar el interés de mantener la competencia leal en el negocio de seguros, ello no provoca ineludiblemente una declaración de inconstitucionalidad de la ley. Al utilizar el escrutinio de nexo racional estamos obligados a mantener la constitucionalidad de la disposición en controversia “si existe un mero nexo racional entre el propósito legislativo y la clasificación establecida”. (Énfasis suplido.) Berberena v. Echegoyen, supra, pág. 879. No nos corresponde sustituir nuestros criterios en cuanto a cuál debe ser la manera más acertada de adelantar el propósito legislativo. En nuestro sistema de gobierno le corresponde a la Legislatura y al Ejecutivo, y no a la Rama Judicial, diseñar e implantar las clasificaciones socioeconómicas. En presencia del antedicho
Por lo tanto, resolvemos que la clasificación relativa a los empleados de colegios públicos, según dispuesta por el Art. 9.070(2) del Código de Seguros de Puerto Rico, supra, satisface el escrutinio de nexo racional. No hay vicio de inconstitucionalidad en ella. Procede, por lo tanto, que sostengamos su constitucionalidad.
Por los motivos antes expuestos, se dictará sentencia confirmando la dictada por el tribunal de instancia.
(1) La única razón para denegar la solicitud de la Sra. Yolanda San Miguel Lorenzana fue por ser ésta empleada de la Universidad de Puerto Rico.
(2) En Puerto Rico no hemos adoptado el llamado escrutinio intermedio que se utiliza en otras jurisdicciones. Este se usa cuando la clasificación impugnada afecta “intereses individuales importantes”. León Rosario v. Torres, 109 D.P.R. 804, 814 (1980). El análisis mediante escrutinio intermedio requiere que la clasificación ade-lante un legítimo interés gubernamental y que esté sustancialmente relacionada con éste. Treatise on Constitutional Law, supra, Vol. 3, Sec. 18.3, pág. 17.
(3) Prohibirle a los empleados de colegios públicos trabajar como agentes de seguros también puede promover el interés estatal en mantener una ética de exce-lencia en el desempeño de las labores gubernamentales. Véase Exposición de Moti-vos de la Ley de Ética Gubernamental, Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985, Leyes de Puerto Rico 709.
