139 P.R. Dec. 167 | Supreme Court of Puerto Rico | 1995
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
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El 17 de abril de 1986, Jaime I. Ríos Colón comenzó a trabajar en la Corporación del Fondo del Seguro del Estado (en adelante Fondo) como empleado provisional. El 1ro de septiembre de 1988, Ríos Colón fue nombrado a un puesto gerencial de carrera como Ayudante del Director Médico, asignado al Dispensario de la Región de Ponce.
El 15 de junio de 1994, Ríos Colón presentó un escrito ante la Junta de Apelaciones del Fondo (en adelante Junta de Apelaciones),(
Luego de varios trámites procesales y de que el Fondo presentara una segunda solicitud de orden protectora (en la que planteó que Ríos Colón no tenía derecho al descu-brimiento de prueba solicitado), el 20 de octubre de 1994 la Junta de Apelaciones emitió una orden al Fondo dándole un término de cinco (5) días para que entregara “a la parte apelante los documentos solicitados para evitar que ésta se encuentre en un estado de indefensión el día de la vista” o especificara sus objeciones a las preguntas o la solicitud de documentos, si ese fuese el caso.
El 24 de octubre de 1994, el Fondo presentó un recurso de revisión judicial ante el Tribunal Superior, Sala de San Juan. Solicitó que se dejara sin efecto la orden dictada por la Junta de Apelaciones. El 31 de octubre, el Tribunal Superior emitió una orden en la que dio un término a Ríos Colón para que mostrara causa por la cual no debía relevar al Fondo de agotar los remedios administrativos y asumir la jurisdicción sobre el recurso presentado y, por vía de excepción,(
Examinada la comparecencia de Ríos Colón,(
Ríos Colón nos solicitó que revisáramos esa determinación. Luego de complicados trámites procesa-les(
El recurrido ha comparecido. Hemos estudiado su com-parecencia y las numerosas mociones presentadas poste-riormente por ambas partes. Estamos en posición de resolver y lo. hacemos según intimado.
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La administración del sistema de personal aplicable a todos los funcionarios y empleados gerenciales de carrera del Fondo que no estén cubiertos por convenios colectivos —como es el caso del demandante en el caso de autos— está regida por el Reglamento de Personal de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado de 1ro de marzo de 1983 (en adelante Reglamento), el cual incorpora el principio de mérito.(
Las normas de adjudicación adoptadas en el Reglamento aludido establecen que para resolver una apelación presentada por un empleado ante la Junta de Apelaciones, ésta puede ordenar una investigación sobre el particular y luego desestimar la apelación si la considera frívola. En la alternativa, la Junta de Apelaciones puede ordenar la celebración de una vista administrativa con citación a las partes involucradas. Sec. 12.8 del Reglamento. Las decisiones de la Junta de Apelaciones son finales y obligatorias para las partes, sujetas únicamente a revisión por parte de los tribunales. Sec. 12.7 del Reglamento. La Junta de Apelaciones está facultada, además, para dictar las órdenes remediales que procedan, incluso la restitución en el empleo, el pago de salarios dejados de percibir y la concesión de todos los beneficios marginales a que el empleado querellante hubiese tenido derecho. Sec. 12.9 del Reglamento. Nótese, pues, que la vista que se celebra ante la Junta de Apelaciones es propiamente una vista formal, porque en ella se ventilan de manera definitiva al nivel administrativo todos los derechos del empleado, y las determinaciones de hecho de la Junta de Apelaciones están sujetas únicamente al limitado ámbito de la revisión judicial.
Cuando por disposición de una ley, regla o reglamento o de este Capítulo una agencia deba adjudicar formalmente una con-troversia, los procedimientos deberán regirse por las disposicio-nes de este subcapítulo.
En todo procedimiento adjudicativo formal ante una agencia se salvaguardarán los siguientes derechos:
(a) Derecho a notificación oportuna de los cargos o querellas o reclamos en contra de una parte.
(b) Derecho a presentar evidencia.
(c) Derecho a una adjudicación imparcial
(d) Derecho a que la decisión sea basada en el expediente. (Énfasis suplido.)
Más específicamente, en cuanto a la aplicabilidad de los mecanismos de descubrimiento de prueba a los procedimientos administrativos adjudicativos, la See. 3.8 de la referida ley dispone que:
See. 2158. Mecanismos de descubrimiento de prueba
(a) Los procedimientos de descubrimiento de prueba no serán de aplicación a los casos de adjudicación administrativa, a me-nos que se autoricen en los reglamentos de procedimiento de adjudicación de la agencia y así lo autorice el funcionario que presida el procedimiento adjudicativo.(7 )
En el caso ante nos, no existe controversia en cuanto a que el descubrimiento de prueba fue autorizado por el funcionario correspondiente. Lo único que tenemos que determinar en este caso es, pues, si el reglamento administrativo aplicable autoriza la utilización de los mecanismos de descubrimiento de prueba. En relación con esto, la Sec. 12.7 del Reglamento dispone que:
*176 La Junta [de Apelaciones] tendrá facultad para celebrar vistas, tomar juramento, requerir la comparecencia de testigos, expedir citaciones y requerir toda aquella información o prueba que estimare necesaria para la solución del caso. En caso de rebeldía o negativa de alguna persona a obedecer una citación expedida, la Junta gestionará la comparecencia por cualquier medio legal, incluyendo el poder recurrir a un tribunal para hacer efectiva dicha citación. (Enfasis suplido.)
El Fondo alega que el Tribunal a quo no erró en deter-minar que la referida disposición reglamentaria no auto-riza la utilización de los mecanismos de descubrimiento de prueba, porque ésta se refiere únicamente a prueba intere-sada por la Junta de Apelaciones durante la celebración de la vista adjudicativa, y no a prueba interesada por una de las partes durante las etapas anteriores a la celebración de la vista en su fondo. No estamos de acuerdo.
El lenguaje de la disposición reglamentaria antes citada no especifica o limita el momento en que la Junta de Apelaciones puede ejercer la referida facultad. Tampoco limita el requerimiento de información o prueba a aquel que es gestionado por iniciativa exclusiva de la Junta de Apelaciones. Por el contrario, la referida disposición provee una autorización bastante amplia y discrecional a la Junta de Apelaciones para solicitar cualquier prueba que ésta es-time necesaria para la solución del caso y cuando ésta así lo estime. En vista de que dicha disposición es clara y carece de ambigüedad, no debe interpretarse para añadirle limitaciones o restricciones que no surgen de su texto. Román Mayol v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 807 (1973); Román v. Superintendente de la Policía, 93 D.P.R. 685 (1966); Meléndez v. Tribunal Superior, 90 D.P.R. 656 (1964).
Por otro lado, ambas partes aceptan que anteriormente la Junta de Apelaciones, de ordinario, ha interpretado la aludida disposición en favor del uso de mecanismos de descubrimiento de prueba. En el pasado, incluso el propio Fondo ha solicitado el descubrimiento de prueba a
Nótese que la disposición reglamentaria en cuestión le confiere a la Junta de Apelaciones una amplia autoridad para requerir todo tipo de información y documentos que ella estime necesarios para la solución del caso. Se trata de una razonable norma general que le permite a la Junta de Apelaciones la discreción necesaria para resolver bien cada caso, según sus realidades particulares. La parte recurrida plantea que dicha disposición sólo permite que el requerimiento de prueba lo pueda hacer la Junta de Apelaciones únicamente durante la celebración de la vista adjudicativa y por iniciativa propia, pero tal interpretación no tiene buen sentido jurídico. El tipo de prueba necesario
Nótese, además, que la vista que se celebrará oportunamente ante la Junta de Apelaciones en este caso será propiamente una vista formal, según señalamos antes, por lo que existe un interés legítimo de parte del promovente en el previo descubrimiento de prueba, que no está presente cuando se trata de vistas informales. Marrero Caratini v. Rodríguez Rodríguez, 138 D.P.R. 215 (1995). Ello es particularmente así, ya que la posterior revisión judicial de la decisión de la Junta de Apelaciones estará limitada a decidir si dicha decisión está apoyada por prueba sustancial. El derecho del promovente a presentar evidencia para sostener sus planteamientos se ejerce esencialmente ante la Junta de Apelaciones. Impedir o limitar innecesariamente el acceso al descubrimiento de prueba en estos casos, pues, puede dar lugar a que se conculque el debido proceso de ley y las disposiciones de la L.P.A.U. que son pertinentes, 3 L.P.R.A. see. 2151.
Surge claramente del texto reglamentario en cuestión que la única limitación al uso de mecanismos de descubrimiento de prueba es el requisito previo de que la propia Junta de Apelaciones haga una determinación de que la prueba interesada es necesaria para la solución del caso. En ese sentido, la disposición reglamentaria cumple con la intención legislativa de la L.P.A.U. de no complicar superfinamente los procedimientos administrativos ni dejar el descubrimiento de prueba a la merced del capricho
Por estas razones, resolvemos que la reiterada interpre-tación de la Junta de Apelaciones de la cuestión ante nos surge razonablemente de la amplia autoridad discrecional conferida a dicha junta por el efecto combinado de la See. 3.8 de la L.P.A.U, 3 L.P.R.A. see. 2158, y la Sec. 12.7 del Reglamento. Erró el tribunal de instancia en determinar que la referida interpretación era contraria a derecho.
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Existen, además, unas consideraciones de alto interés público que apoyan la razonabilidad de la manera en que la Junta de Apelaciones ha interpretado reiteradamente la referida disposición reglamentaria.
El Reglamento, por tener un propósito eminentemente social y en favor de la preservación de los derechos de los empleados de esa agencia, debe ser interpretado liberalmente en favor del empleado, especialmente en casos como el de autos, que surgen de una alegación de discrimen político. En tales casos, el empleado que alega haber sido discriminado necesita de los mecanismos de descubrimiento de prueba para obtener información que, por la naturaleza de las alegaciones, sólo tiene la agencia en su poder. Unicamente así puede el empleado cumplir con los
Anteriormente hemos reconocido la importancia social de proteger el servicio público de los “vaivenes de la política partidista”. (
Por los fundamentos expuestos anteriormente, resolve-mos que erró el tribunal a quo en determinar que la Junta de Apelaciones no tiene facultad para ordenar el descubri-miento de prueba que estime necesario para la solución del caso, previo a la celebración de la vista adjudicativa y a instancia de una de las partes. Procede que se expida el auto de “certiorari”; se revoque la sentencia dictada por el Tribunal Superior, Sala de San Juan, el 4 de enero de 1995, y se devuelva el expediente a dicho foro para la continua-ción de los procedimientos conforme a lo aquí resuelto.
— O —
(1) Ríos Colón enmendó su apelación posteriormente, el 29 de julio de 1994, bajo el título de “Despojo de deberes; Reclasificación y/o Traslado ilegal; Impugnación de ascenso”.
(2) Alegó, además, que las actuaciones del Fondo del Seguro del Estado (en adelante Fondo) le habían causado unas pérdidas económicas y de otra índole, por lo
(3) See. 4.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. see. 2173.
(4) Tanto en sus múltiples comparecencias ante el Tribunal Superior como ante esta Curia, Ríos Colón ha planteado que la segunda solicitud de orden protectora presentada por el Fondo ante la Junta de Apelaciones del Fondo (en adelante Junta de Apelaciones) no equivalía a una moción de reconsideración, cuya presentación era de carácter jurisdiccional para la presentación de la revisión judicial. Nos parece que tiene razón. Ello no obstante, habida cuenta de que Ríos Colón no se expresó en cuanto a la intención que le notificara dicho foro, en su orden de mostrar causa, de relevar al Fondo de agotar los remedios administrativos, confirmamos la determina-ción que hiciera el Tribunal Superior de asumir jurisdicción en este caso, por vía de excepción al referido requisito jurisdiccional. Véanse las Secs. 3.15 y 4.3 de la Ley de
(5) Entre ellos, cabe señalar que Ríos Colón originalmente presentó su escrito de apelación al Tribunal de Circuito de Apelaciones el 6 de febrero de 1995. El 21 de febrero, dicho foro resolvió que de acuerdo con las fechas pertinentes al aspecto procesal del caso, lo correcto hubiese sido que Ríos Colón presentara un escrito de certiorari ante esta Curia bajo las disposiciones vigentes antes de entrar en vigor la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 1994, por lo que nos refirió el expediente para nuestra consideración. En vista de ello, acogimos el recurso presentado como uno de certiorari.
(6) El Art. 6 de la ley habilitadora del Fondo, Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935, según enmendada, 11 L.P.R.A. see. 8, conocida como la Ley del Sistema de Compensaciones por Accidentes del Trabajo, faculta al Administrador del Fondo a organizar y administrar su propio sistema de personal sin sujeción a la ley de personal aplicable a los empleados públicos, pero sujeto al principio de mérito.
(7) La referida sección dispone, además, que cuando el procedimiento adjudica-tivo es iniciado por la agencia, el querellado siempre tendrá derecho a utilizar los mecanismos de descubrimiento de prueba.
(8) ei Fondo alegó en el tribunal de instancia que su anterior posición era inco-rrecta y que la había cambiado. El tribunal de instancia, por su parte, resolvió que la interpretación que el Fondo le hubiese dado anteriormente a la disposición regla-mentaria en cuestión no le impedía cambiar su posición si entendía que era incorrecta. Estamos de acuerdo. Ello no obstante, cabe señalar que la interpretación administrativa que merece deferencia judicial en este caso, como discutiremos más adelante, es la de la Junta de Apelaciones y no la de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado, la cual, en el contexto de casos como el de autos, no es el foro administrativo encargado de implantar la referida disposición reglamentaria, sino una de las partes implicadas en la controversia.
(9) En Orta v. Padilla Ayala, 131 D.P.R. 227 (1992), dijimos que nuestra Cons-titución, leyes y reglamentos prohíben que se discrimine en el empleo por razones político-partidistas y que en la medida en que se respete el derecho de los empleados públicos que ostentan puestos de carrera a servir libres de prácticas discriminato-rias, “se mejorará la administración pública, los servicios que el Estado tiene que prestar —y por los cuales pagan monetariamente todos los ciudadanos-— y el Pueblo fortalecerá su fe en la democracia y en sus instituciones gubernamentales”. Id., pág. 231.
Dissenting Opinion
Opinión disidente emitida por el
La opinión que emite el Tribunal en el caso de autos esencialmente resuelve que una parte puede, a la luz de la Sec. 12.7 del Reglamento de Personal de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado de 1ro de marzo de 1983 (en adelante Reglamento), solicitar que la Junta de Apelacio-nes de dicha entidad autorice el descubrimiento de prueba en los procedimientos pendientes ante dicha junta.
No podemos concurrir con lo resuelto. Veamos.
Dentro del ordenamiento jurídico puertorriqueño, el descubrimiento de prueba en los foros administrativos está regulado primariamente por la Sec. 3.8(a) de la Ley de Pro-cedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico (en addante L.P.A.U.), 3 L.P.R.A. see. 2158, que dispone, en lo pertinente:
*182 (a) Los procedimientos de descubrimiento de prueba no serán de aplicación a los casos de adjudicación administrativa, a me-nos que se autoricen en los reglamentos de procedimiento de adjudicación de la agencia y así lo autorice el funcionario que presida el procedimiento adjudicativo.
Sobre el particular, el Reglamento dispone en su See. 12.7, en lo pertinente, que:
La Junta [de Apelaciones] tendrá facultades para celebrar vistas, tomar juramento, requerir la comparecencia de testi-gos, expedir citaciones y requerir toda aquella información o prueba que estimare necesaria para la solución del caso. En caso de rebeldía o negativa de alguna persona a obedecer una citación expedida, la Junta gestionará la comparecencia por cualquier medio legal, incluyendo el poder recurrir a un tribunal para hacer efectiva dicha citación. (Enfasis suplido.)
Nótese que ni la Sec. 3.8(a) de la L.P.A.U., supra, ni la Sec. 12.7 del Reglamento que acabamos de citar establecen una distinción entre procedimientos administrativos for-males o informales, siendo estas normas de aplicación a ambas modalidades.
Luego de estudiadas las disposiciones previamente cita-das, así como las comparecencias de las partes, no podemos concurrir con la opinión emitida a los efectos de que la referida disposición provee una autorización bastante am-plia y discrecional a la Junta de Apelaciones para aplicar los procedimientos de descubrimiento de prueba.
El propio texto de la Sec. 12.7 del Reglamento citado no se refiere a las etapas anteriores a la vista del caso en su fondo —cuando se llevan a cabo los trámites de descubri-miento— sino que éste se refiere a la etapa de. la vista en sí. A tales efectos dispone el antes citado reglamento que la Junta de Apelaciones tendrá la facultad de “requerir toda aquella información o prueba que estimare necesaria para la solución del caso”. (Énfasis suplido.)
Sobre este particular nos es forzoso concurrir con las expresiones del foro de instancia:
El [referido] texto comienza precisamente reconociendo la fa-*183 cuitad de la Junta de celebrar dichas vistas y de requerir la presencia de los testigos que habrán de declarar en éstas. Esas disposiciones no estarían ahí si el asunto siendo tratado fuese el de descubrimiento de prueba. Notamos además que el texto de dicha sección no se refiere a la evidencia que pu-diera ser de interés a una de las partes, que es de lo que trata el descubrimiento, sino de aquella prueba que la propia Junta “estimare necesaria para la solución del caso”, que no es lo mismo. Notamos por último, como algo muy significa-tivo, la limitación reglamentaria de que se trate de prueba “necesaria” para la solución del caso. Ello no es cónsono con la teoría de que esa disposición del reglamento tiene que ver con descubrimiento de prueba, pues cuando se trata propia-mente de descubrimiento esa limitación no existe, y (como reconoce el recurrido en su oposición al recurso) se permite incluso descubrir datos que ni siquiera serían admisibles en la vista del caso en su fondo, si ello puede conducir a otra evidencia que sí es admisible. (Sentencia del tribunal de ins-tancia, págs. 3-4.) Apéndice, págs. 000004-000005.
La razón para limitar la utilización de los mecanismos de descubrimiento de prueba en la fase administrativa ad-judicativa es evidente. Lo que se persigue es en todo mo-mento acelerar la adjudicación. Si se permiten estos meca-nismos, el procedimiento administrativo —lejos de ser rápido, sencillo y sin formalismos— corre el riesgo de con-vertirse en una copia del procedimiento judicial, el cual por su naturaleza no puede evitar el rigor procesal y la exten-sión de sus términos. Sabido es que el uso y el abuso de los métodos de descubrimiento de prueba ocasionan la prolon-gación de los procedimientos, por lo que con esta decisión abonamos a hacer más lenta la justicia en perjuicio de todos.
En otras palabras, se desvirtúa el propósito del legisla-dor al crear un proceso administrativo rápido y sencillo. En los casos en que la agencia inicie el procedimiento, es man-datorio que se permitan dichos mecanismos como garan-tías procesales a los querellados.
En este caso, los hechos que dan lugar al presente re-curso no se pueden enmarcar dentro de esta situación. La Agencia no inició el procedimiento. Jurídicamente ha-
Estos son dos (2) conceptos diferentes que se entremez-clan en la opinión de este Tribunal para producir un des-afortunado resultado, ya que la L.P.A.U. sólo reconoce el descubrimiento de prueba a la parte como una excepción.
Expresa el Tribunal en su opinión que “[ejxisten, ade-más, unas consideraciones de alto interés público que apo-yan la razonabilidad de la manera en que la Junta de Ape-laciones ha interpretado reiteradamente la referida disposición reglamentaria”. Opinión mayoritaria, pág. 179. Esta expresión surge a raíz de los reclamos que hace el demandante recurrido, a los efectos de que ha sido objeto de discrimen político.
En Puerto Rico aspiramos a que el personal guberna-mental forme un cuerpo de servidores públicos eficientes, honestos y que en su escala de valores guarden mayor leal-tad a su compromiso de servir al pueblo en las distintas áreas que su vocación les ha llevado a ocupar que el fervor eleccionario por dominar el poder público e involucrar a los empleados en los vaivenes del patronazgo político. Sin embargo, es de primordial importancia que las instituciones del derecho no se dejen influenciar por estas corrientes; es por esto que no podemos coincidir con la opinión emitida en el caso de autos a los efectos de que:
El Reglamento, por tener un propósito eminentemente social y en favor de la preservación de los derechos de los empleados de esa agencia, debe ser interpretado liberalmente en favor del empleado, especialmente en casos como el de autos, que surgen de una alegación de discrimen político. Opinión mayoritaria, pág. 179.
Para proteger a los servidores públicos que honran su
Sin embargo, en el caso de autos fue el demandante re-currido el que seleccionó el foro administrativo por sobre las otras alternativas disponibles estatutariamente, y que le conceden todas las garantías de descubrimiento de prueba disponibles. No podemos concurrir, por tal razón, con la opinión del Tribunal cuando, en casos como el de autos, la relación existente entre el peticionario y el dere-cho que éste reclama prevalecen por encima de la clara y contundente expresión de la ley. Disentimos.