77 P.R. Dec. 342 | Supreme Court of Puerto Rico | 1954
emitió la opinión del Tribunal.
La cuestión planteada en este caso es la validez del art. 6(c) de la Ley núm. 426, Leyes de Puerto Rico, 1951 (pág. 1139), conocida como la “Ley Azucarera de Puerto Rico”,
La Central Roig, propiedad de Antonio Roig, Sucrs., S. en C., en adelante llamada Roig, muele las cañas de cierto número de colonos. Estos colonos arrastran y arriman sus cañas a los desvíos designados por la central en la forma des-crita en el art. 6(c) ; v.g., sobre vías portátiles y vagones de caña propiedad de Roig. Sin embargo, ésta se negó a pa-garles los cinco centavos que exige el art. 6(c) por tonelada de caña para cubrir tales gastos de arrimo. Por el contra-rio, les cobró diez centavos por tonelada por el uso de sus vías portátiles.
La Junta Azucarera de Puerto Rico expidió una orden re-quiriendo a Roig que mostrara causas por qué no cumplía con el art. 6 (c). Celebrada una vista en la que Roig argumentó que el art. 6(c) era inconstitucional, el 13 de junio de 1952 la Junta dictó una resolución requiriendo a Roig que (1) de-volviera á sus colonos cualquier cantidad de dinero cobrada por ella por el uso de las vías portátiles; (2) supliera a sus colonos, sin costo alguno para éstos, las vías portátiles y el material rodante necesario; (3)pagara a sus colonos cinco centavos por cada tonelada de caña arrimada hasta la fecha mediante el uso de vías portátiles; y (4) pagara a sus colo-nos cinco centavos por cada tonelada de caña que en la misma forma arrimaran sus colonos desde dicha fecha en ade-lante.
La peticionaria sostiene que la rama de su negocio conocida como Central Roig se dedica exclusivamente a la
Roig aparentemente cree que en el negocio de azúcar existen dos divisiones impenetrables — la industrial y la agrí-cola — que están completamente separadas una de otra y que no pueden ser tratadas conjuntamente por la Asamblea Le-gislativa como una sola industria a los fines de reglamenta-ción. No .podemos ver base para esta posición. Como más adelante se indicará, tanto la legislación federal como la es-tatal que regulan la industria azucarera como una unidad han sido declaradas válidas. La Ley núm. 426 igualmente regula toda la industria en Puerto Rico, incluyendo tanto la fase agrícola como la industrial. Nada impropio o nulo en-contramos en esto.
Roig cita un número de casos en apoyo de la proposición de que la fase agrícola y la industrial de la industria azuca-rera deben ser tratadas separadamente. Pero esos casos no sostienen esta teoría.
La principal contención de la peticionaria es que el art. 6(c) viola el debido procedimiento federal y la cláusula del debido procedimiento — sección 7 del Artículo II — de la •Constitución del Estado Libre Asociado.
Nuevamente los casos citados por Roig nada tienen que ver con el problema ante nos. Hay un número de razones por las que estos casos son distinguibles. Pero la diferencia más importante entre dichos casos y la situación en el que-ahora nos ocupa es que la Ley núm. 426 reglamenta la indus-tria del azúcar en Puerto Rico. Por consiguiente, la cues-tión de si sus disposiciones infringen el debido procedimiento de ley debe determinarse a la luz de las condiciones y pro-
Roig afirma en forma elíptica que se infringe el debido procedimiento si se le exige (a) que permita a sus colonos usar sus facilidades ferroviarias libre de costo, y (b) que pague a los colonos por arrimar sus propias cañas. Pero el art. 6(c), que contiene estos requisitos, no puede examinarse aisladamente. Debe interpretarse junto a las otras disposi-ciones de la Ley núm. 426 frente a la raigambre de la indus-tria azucarera en Puerto Rico.
Ninguna industria ha sido más extensamente reglamen-tada en interés del público que el negocio de azúcar en Puerto Rico. La Ley núm. 112, Leyes de Puerto Rico, 1937 (pág. 271), estableció normas y participaciones uniformes para la molienda de caña de azúcar por las centrales para los colonos. La validez de esta Ley bajo la cláusula del debido procedi-miento de ley en tanto en cuanto se aplicaba al operador de una central específica fué infructuosamente impugnada en Vidal v. Fernández, 104 F.2d 606 (C.A. 1, 1939) cert. denegado, 308 U. S. 602.
La Ley núm. 221, Leyes de Puerto Rico, 1942 ((1) pág. 1177), abandonó el método empleado en la Ley núm. 112 pro-veyendo participaciones uniformes para la molienda de las cañas de los colonos.
Después de nueve años de experiencia bajo la Ley núm. 221, la Asamblea Legislativa realizó una vez más un impor-tante cambio de política en cuanto a la reglamentación de la industria azucarera en Puerto Rico. Derogó la Ley núm. 221.
En adición a los anteriores estatutos locales sobre regla-mentación, la ley federal fijó controles sobre producción y mer-cadeo. La Ley Jones-Costigan de 1934, 48 Stat. 670; la Ley Azucarera de 1937, 50 Stat. 903; la Ley Azucarera de 1948, según fué enmendada, 61 Stat. 922, 7 U.S.C.A. secs. 1100-60. La Corte Suprema de los Estados Unidos ha resuelto que las cuotas fijadas por el Secretario de Agricultura bajo la Ley Azucarera Federal de 1948 para el mercadeo en los Estados Unidos continentales del azúcar refinada de Puerto Rico no infringían el debido procedimiento de ley. Secretary of Agriculture v. Central Roig Co., 338 U. S. 604.
La abarcadora reglamentación de la industria azucarera que señalamos se ha debido a una combinación de factores. En primer lugar y antes que nada, la industria azucarera es la espina dorsal de la economía de Puerto Rico. Es “. . . el nervio vital de nuestra economía insular.” Ley núm. 396, Leyes de Puerto Rico, 1950 (pág. 943), Exposición de Mo-tivos; Perloff, Puerto Rico’s Economic Future 67-9, 88-91,
El art. 5 de la Ley núm. 426 establece una participación mínima del colono en el azúcar y mieles obtenidas de sus cañas. El art. 6 reconoce que se emplean diferentes méto-dos de arrastre y arrimo de las cañas de los colonos a la Central y especifica la forma de pagar los gastos en relación con cada método. El art. 7 trata de la liquidación de la parti-cipación del colono, ya sea en azúcares o en efectivo.
Creemos que del récord ante nos el art. 6(c) es válido, independientemente de consideraciones históricas. Sin embargo, su validez, al leerse conjuntamente con el resto de la Ley núm. 426, se refuerza por el hecho de que, con algunas excepciones de comparativa menor importancia, las Leyes núms. 112, 221 y 426, en términos generales, han seguido la costumbre y el patrón histórico de la industria azucarera en Puerto Rico al fijar la compensación, incluyendo gastos de arrastre y arrimo, que las centrales han sido obligadas a pagar a sus colonos. Cf. el art. 7 de la Ley núm. 112 de 1937, según fué enmendado por la Ley núm. 213, Leyes de Puerto Rico, 1938 ((1) pág. 428), y según fué interpretado en Calaf v. González, 127 F.2d 934, 937 (C.A. 1, 1942) ; art. 7 del Re-
No es función de los tribunales pasar sobre la sabiduría o política de una ley de la Asamblea Legislativa. “. . . [L] a garantía del debido procedimiento . . . sólo exige que la ley no sea irrazonable, arbitraria o caprichosa, y que el medio elegido tenga una relación real y sustancial con el objetivo que se persigue.” Nebbia v. New York, supra, pág. 525, como ha sido citado en el escolio 7 de esta opinión; Sunshine Coal Co. v. Adkins, supra, 394; People of Puerto Rico v. Eastern Sugar Associates, supra, pág. 324; escolios 33 y 18 de esta opinión. Por los motivos expuestos (1) en esta opinión, (2) en Eastern Sugar Associates v. Junta Azucarera, núm. 2, resuelto en el día de hoy, y (3) en Eastern Sugar Associates v. Junta Azucarera, núm. 3, resuelto en el día de hoy, la disposición del art. 6(c) al efecto de que la central suplirá a los colonos vías portátiles sin costo alguno
La resolución de la Junta Azucarera será confirmada con costas y gastos a la peticionaria de acuerdo con el art. S3 de la Ley núm. ¿26.
Suponemos que los términos de esta orden se aplican desde la fecha en que la Ley núm. 426 entró en vigor.
La peticionaria se dedica en realidad tanto a la molienda como a la agricultura. Sin embargo, a los fines de la contabilidad y a otros, llama a una “división” de su negocio, Central Roig, la que se dedica exclusiva-mente a la molienda de cañas. Dejamos a un lado la cuestión de si, bajo estas circunstancias, la peticionaria tiene derecho a alegar que la industria azucarera se divide en dos partes — la agrícola y la industrial — y que ella se dedica exclusivamente a la fase industrial.
Roig cita casos tales como Allen v. Smith, 173 U. S. 389, 398; Bowie v. González, 117 F.2d 11 (C.A. 1, 1941); Vives v. Serrallés, 145 F.2d 552 (C.A. 1, 1944) ; Stuart v. Kleck, 129 F.2d 400 (C.A. 9, 1942) ; Sancho v. Bowie, 93 F.2d 323 (C.A. 1, 1937); Central Coloso v. Tribl. Contribuciones, 70 D.P.R. 65; Luce & Co. v. Junta Salario Mínimo, 62 D.P.R. 452, confirmado en 155 F.2d 983 (C.A. 1, 1946). Aunque no son aquí aplicables, algunos de ellos contienen expresiones que vierten luz sobre la naturaleza de la industria azucarera y con ese fin los citamos más adelante.
Rechazamos una contención similar en Central Coloso v. Tribl. Contribuciones, supra, que envolvía la cuestión de si los vagones de ferrocarril que se usan para transportar caña a una central estaban exentos del pago de arbitrios a tenor con un estatuto que exenta el equipo esencial para el funcionamiento de una planta industrial. Resolvimos que bajo este estatuto el proceso industrial no incluye la transportación de las materias primas necesarias para dicho proceso. Dijimos a la pág. 68: “La peti-cionaria también descansa en cierta reglamentación de la Comisión de Ser-vicio Público en cuanto a la transportación de cañas y en Calaf v. González, 127 F.2d 934 (C.C.A. 1, 1942), que resuelve que los empleados de una central que se dedican a la transportación de cañas están cubiertos por la Ley sobre Normas Razonables del Trabajo. Pero la reglamentación de la peticionaria como empresa de servicio público y la aplicación de una ley reparadora en cuanto a salarios, que debe interpretarse liberal-mente, nada tienen que ver con una ley de exención contributiva, que claramente no cubre la transportación de materia prima y que de cualquier modo debe interpretarse restrictivamente. Y cf. Sancho v. Bowie, 93 F.2d 323, 326 (C.C.A. 1, 1937)”.
Véanse Mora v. Mejias, 206 F.2d 377, 382 (C.A. 1, 1953); Pueblo v. Figueroa, ante pág. 188. Cf. Note, State Views on Economic Due Process: 1987-1958, 53 Col.L.Rev. 827; Note,'Constitutional Law: Substantive Due Process: Minimum Price Laws, 42 Calif. L.Rev. 172, que discuten casos estatales recientes que declaran nulos, bajo la cláusula del debido proce-dimiento de constituciones estatales, estatutos sobre reglamentación eco-
La peticionaria tilda a veces el art. 6(c) de la Ley núm. 426 como que le toma su propiedad sin justa compensación. Véase la Sección 9 del Ar-tículo II de la Constitución del Estado Libre Asociado.
A continuación los casos y otras autoridades citadas por Roig sobre este punto: In Re Opinion of the Justices, 14 N.E.2d 392 (Mass., 1938); Annotation, 115 A.L.R. 1162; Great Northern Ry. Co. v. Minnesota, 238 U. S. 340; Great Northern Ry. Co. v. Cahill, 253 U. S. 71; Northern Pac. Ry. Co. v. Railroad Commission, 108 Pac. 938 (Wash., 1910); Consumers’ Sanitary C. & B. Stores v. Illinois Com. Com’n., 348 Ill. 615, 181 N.E. 411 (Ill., 1932); Public Utilities Comm. v. Commonwealth Edison Co., P.U.R. 1918 F 109 (Ill., 1918); Pub. Util. Comm. v. Henderson County Pub. Serv. Co., P.U.R. 1920 C 381 (Ill., 1920) ; Claggett v. Eastern Shore Gas & E. Co., P.U.R. 1920 C 501 (Md., 1920); Just v. Consolidated Gas Co., P.U.R. 1918 C 390 (N.Y., 1918); Capital Gas & Electric Co. v. Boynton, 22 P.2d 958 (Kans., 1933) ; Gamble-Robinson F. Co. v. Chicago, M. & St. P. Ry. Co., P.U.R. 1927 D 320 (S.D., 1927); Louisville &c. R.R. Co. v. Stock Yards Co., 212 U. S. 132; Southern Ry. Co. v. Shealy, 18 F.2d 784 (Dist. Ct., S.C., 1927).
“La Enmienda Quinta, en el campo de la actividad federal, y la Décimocuarta, en cuanto a la acción estatal, no prohíben la reglamenta-ción gubernamental para el bienestar público. Meramente condicionan el ejercicio del poder admitido, al garantizar que el fin será logrado mediante métodos consistentes con el debido procedimiento. Y la garantía del debido procedimiento, como a menudo se ha dicho, sólo exige que la ley no sea irrazonable, arbitraria o caprichosa, y que el medio elegido tenga una re-lación real y sustancial con el objetivo que se persigue. Sucede que un reglamento válido •para cierta clase de negocio, o bajo dadas circunstancias, puede no serlo para otra clase, o para el mismo negocio bajo distintas cir-cunstancias, porque la razonabilidad de cada reglamento depende de los he-chos pertinentes.” Nebbia v. New York, supra, pág. 525. (Bastardillas nuestras).
s)“Caña de colono” es la caña cultivada por agricultores indepen-dientes, en contraste con la “caña de administración” que el propio molino cultiva.
Algunos de los problemas presentados por la Ley núm. 221 se dis-cuten en Cía. Azucarera Toa v. Com. Serv. Público, 71 D.P.R. 212; Godreau & Co. v. Com. Servicio Público, 71 D.P.R. 649. Estos casos no declararon nula disposición alguna de la Ley núm. 221. En el caso de Toa resolvi-mos que bajo la Ley núm. 221 la Comisión de Servicio Público no podía fijar tarifas provisionales a ser cobradas por un molino como empresa pú-blica a no ser que hubiese pendiente un procedimiento para fijar una tarifa permanente. En el caso de Godreau resolvimos que ciertas resoluciones de la Comisión de Servicio Público en cuanto a servicios y tarifas bajo la Ley núm. 221 eran nulas no sólo por la razón expresada en el caso de Toa sino también por no haberse celebrado debidamente audiencias sobre las mismas. En el caso de Godreau desestimamos también la apelación por falta de jurisdicción con respecto a ciertos Reglamentos Generales de la Comisión de Servicio Público.
En relación con otro ángulo de la Ley núm. 221, véase Pueblo v. Eastern Sugar Associates, 72 D.P.R. 587.
Ciertas leyes federales y locales han reglamentado también salarios, horas y condiciones de trabajo en la industria azucarera. Bowie v. González, supra; Vives v. Serrallés, supra; Luce & Co. v. Junta Salario Mínimo, supra; Peña v. Eastern Sugar Associates (75 D.P.R. 304 (1953) ; 10 de diciembre de 1953; 15 de marzo de 1954), también informado en 24 Labor Cases 85,254 y 25 Labor Cases 86,103.
La Ley núm. 221 declaró a las centrales empresas de servicio pú-blico. La Ley núm. 426 eliminó este concepto. Pero el hecho de que las centrales no sean ya empresas de servicio público como tal no invalida las disposiciones de la Ley núm. 426 sobre el pago mínimo de las centrales a los colonos por su caña. Nebbia, v. New York, supra, págs. 531-4, rechazo la contención de que las leyes sobre control de precios son válidas sólo para las empresas tradicionales de servicio público. El caso de Nebbia también hace claro que la frase “afectados de un interés público” no se limita a ciertos tipos de negocios. Dice a la pág. 534: “. . . si uno establece un negocio cuya reglamentación exige el interés público, uno debe saber que dicha reglamentación vendrá.” Y a la pág. 536: “Es claro que no hay ninguna clase o categoría cerrada de negocios afectados de un interés pú-blico, y la función de los tribunales en la aplicación de las Enmiendas Quinta y Decimocuarta es determinar en cada caso si las circunstancias vindican la reglamentación impugnada como un ejercicio razonable de auto-ridad gubernamental o la condenan como arbitraria o discriminatoria. Wolff Packing Co. v. Industrial Court, 262 U. S. 522, 535. La frase 'afec-tado dee interés público’ puede, en la vida de las cosas, sólo significar que una industria, por motivos justificados, está sujeta a control para el bien-estar del público.” Véase Rottschaefer, Constitucional Law, pág. 487.
Un abogado que representa una empresa que opera una central ha descrito la situación en esta forma: “Como consecuencia de la peculiar naturaleza de la caña de azúcar — su fácil destruetibilidad (perishability) — se hace necesario su molienda dentro del término más corto posible después del corte, por lo que el agricultor viene prácticamente obligado a moler sus cañas en el molino más cercano a su plantación. Por otro lado, la caña no puede ser transportada económicamente por largas distancias, razón por la cual se ha establecido la costumbre en la industria de que la Central paga al colono cierta cantidad por tonelada de caña, por concepto de arrastre y arrimo, o sea, el gasto en transportar la caña desde la plan-tación hasta el patio del molino. La combinación de los dos factores seña-lados (destruetibilidad y alto coste de transporte) combinados constituyen la causa básica por la cual el molino ejerce en realidad un verdadero monopolio en su localidad.” Novas, supra, págs. 369-70. (Bastardillas nuestras.) Debe tenerse en cuenta que durante la zafra de 1954 sólo fun-cionaban 33 centrales, que molían la caña de miles de colonos. Informe do la Junta Azucarera, de fecha 9 de septiembre de 1954, Caña Molida, Azúcar 969 Producida, y Participación del Colono, Zafra de 1954.
A1 aprobar la Ley núm. 426 de 1951 la Asamblea Legislativa apa-rentemente actuó basada en la premisa de que la relación entre los colonos y las centrales no ha cambiado en lo básico. No podemos decir que la Asamblea Legislativa fué arbitraria y totalmente irrazonable al llegar a esa conclusión en esta debatible cuestión. El lenguaje de la Corte Suprema en Secretary of Agriculture v. Central Roig Co., supra, es pertinente sobré este punto. Dijo la Corte a la pág. 606, escolio 1: “En el curso de esta opinión todas las expresiones de carácter económico deben atribuirse a aquéllos con autoridad para emitir tales juicios económicos — al Congreso y el Secretario de Agricultura — y no deben considerarse como el criterio independiente de la Corte. No tenemos derecho a emitir criterios econó-
El párrafo anterior dispone de la afirmación de los peticionarios en el caso de Eastern Sugar Associates v. Junta Azucarera, núm. 2, resuelto en el día de hoy, al efecto de que ellos no admiten que la relación económica entre las centrales y los colonos se describe correctamente en el caso de Vidal v. Fernández, supra. Dicha cuestión muy bien puede ser una de-batible. Pero el debate debe resolverse, bajo los casos de Central Roig Co. y Day-Brite, por la Asamblea Legislativa y no por nosotros. Podemos anu-lar la conclusión legislativa solamente si ésta es arbitraria y totalmente irrazonable. No encontramos que lo sea en este caso.
Para un examen más minucioso de los arts. 5, 6 y 7, véanse Ios-casos de Eastern Sugar Associates v. Junta Azucarera, núm. 2, Eastern
Cf. la manifestación hallada en el caso de Bowie y. González, supra, pág. 14, al efecto de que “. . . como compensación por arrastre y arrimo de la caña de los colonos y por extraerle el azúcar, los apelantes [Eastern Sugar Associates] reciben aproximadamente 35 por ciento del azúcar crudo de la centrífuga producido de tales cañas.” (Bastardillas y corchetes nues-tros.) Véase también, González v. Bowie, 123 F.2d 387, 389 (C.A. 1, 1941).
Rechazamos por impertinente, bajo las circunstancias, el argumento interpuesto en el caso de Eastern Sugar Associates v. Junta Azucarera, núm. 2, y en el de Eastern Sugar Associates y. Junta Azucarera, núm. 7, resueltos en el día de hoy, al efecto de que el art. 6 es 'inválido porque provee compensación y servicios a los colonos que no tienen relación alguna con el precio por unidad ya sea del azúcar o ya de los servicios de la central.
Por los motivos aquí expuestos, no procede la contención de que la frase “en pago de éstas” del art. 5 demuestra que dicho artículo provee para toda la compensación a que tiene derecho el colono. Por las mismas razones, el art. 38 de la Ley núm. 426 no cambia nuestro criterio de que los artículos 5, 6 y 7 deben interpretarse conjuntamente. El art. 38 es la cláusula usual de salvedad que entraría en juego sólo si parte de la Ley núm. 426 fuere declarada inconstitucional, y nada tiene que ver con el problema ante nos. Véase Tugwell, Gobernador v. Corte, 64 D.P.R. 220.
El lenguaje usado en el caso de Day-Brite Lighting, Inc. v. Missouri, supra, es de aplicación aquí. La Corte dijo a la pág. 423: “El argumento sobre la libertad de contratación que se nos presenta es una reminiscencia de la filosofía del caso de Lochner v. New York, 198 U. S. 45, que anuló una ley de Nueva York que fijaba horas máximas de trabajo en las panaderías; del caso de Coppage v. Kansas, 236 U. S. 1, que anuló un estatuto de Kansas proscribiendo contratos en que el obrero se comprome-tía a no hacerse miembro de una unión; del caso de Adkins v. Children’s Hospital, 261 U. S. 525, que declaró inconstitucional un estatuto federal que fijaba normas mínimas de trabajo para mujeres en el Distrito de Columbia, y otros de igual época. Nuestras recientes decisiones prescriben claramente que esta Corte no funciona como una superlegislatura para pesar la sabiduría de la legislación o para decidir si la política que expresa está en pugna con el bienestar público. El poder legislativo tiene sus limi-taciones, según resuelve el caso de Tot v. United States, 319 U. S. 463. Pero las asambleas legislativas estatales tienen autoridad constitucional para experimentar con nuevas técnicas; tienen derecho a sus propias normas de bienestar público; pueden dentro de amplísimas limitaciones controlar las prácticas en el campo obrero-patronal, mientras las prohibi-ciones constitucionales específicas no sean infringidas y mientras se eviten conflictos con las leyes federales válidas y predominantes. Esta es la esen-cia de las decisiones en los casos de West Coast Hotel Co. v. Parrish, 300 U. S. 379; Nebbia v. New York, 291 U. S. 502: Olsen v. Nebraska, 313 U. S. 236; Lincoln Union v. Northwestern Co., 335 U. S. 525; y California Auto Assn. v. Maloney, 341 U. S. 105.”