JOSÉ J. RODRÍGUEZ DÁVILA Parte Recurrida v. NEGOCIADO DE LA POLICÍA DE PUERTO RICO Parte Recurrente
KLRA202300096
Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL III
31 de mayo de 2023
Panel integrado por su presidente, el Juez Figueroa Cabán, la Juez Grana Martínez y el Juez Rodríguez Flores. Rodríguez Flores, juez ponente.
Revisión de Decisión Administrativa procedente de la Comisión Apelativa del Servicio Público. Caso núm.: 2016-02-0942. Sobre: Ascensos. Número Identificador SEN2023________________
En San Juan, Puerto Rico, a 31 de mayo de 2023.
Comparece el Negociado de la Policía de Puerto Rico, representado por la Oficina del Procurador General (Negociado o parte recurrente), y solicita que revoquemos la Resolución emitida por la Comisión Apelativa del Servicio Público (Comisión o CASP). Mediante el referido dictamen, la Comisión declaró con lugar la apelación presentada por el Sgto. José J. Rodríguez Dávila (Sgto. Rodríguez o parte recurrida), y ordenó al Negociado continuar con el proceso de ascenso del Sgto. Rodríguez, según establecido en la reglamentación aplicable.
Examinado el recurso, los planteamientos de las partes y los documentos anejados a los escritos, así como la normativa legal aplicable, resolvemos confirmar la determinación administrativa recurrida.
I.
El 24 de diciembre de 2015, el Sgto. José J. Rodríguez Dávila presentó una Solicitud de Impugnación a las Preguntas de Examen de Ascensos al Rango de Teniente II ante la Junta de Exámenes para
El 22 de enero de 2016, la Junta le cursó una carta al Sgto. Rodríguez en la que le indicó que, al amparo del Reglamento para la Administración de Exámenes para Ascenso de la Policía de Puerto Rico, sus planteamientos eran improcedentes. También, la Junta le informó sobre su derecho de apelar dicha determinación ante la Comisión Apelativa del Servicio Público, así como el término dispuesto para ello.
El 19 de febrero de 2016, el Sgto. Rodríguez presentó ante la Comisión Apelativa del Servicio Público una Solicitud de Apelación y Solicitud Voluntaria de Servicio de Mediación (Por Derecho Propio)3 junto con el primer escrito de impugnación que había presentado a la Junta. En resumen, el Sgto. Rodríguez incorporó a su apelación lo alegado en el escrito de impugnación sobre la redacción de las preguntas del examen.
Por su parte, el 16 de marzo de 2016, el Negociado presentó Contestación a la Apelación.4 En síntesis, arguyó que las alegaciones del Sgto. Rodríguez, en torno a que las preguntas según redactadas provocaron confusión en los aspirantes, carecían de razonabilidad. Arguyó que la apelación estaba prescrita, por no haberse presentado dentro del plazo de treinta (30) días que establece el Reglamento
Después, el 26 de febrero de 2018, el Negociado presentó una Moción en Solicitud de Desestimación por Falta de Jurisdicción.5 En esta, adujo que la Comisión carecía de jurisdicción sobre la materia, porque las alegaciones del Sgto. Rodríguez no estaban relacionadas a controversias de fraude, coerción o discrimen. Al respecto, citó lo resuelto por la Comisión en el caso 2016-01-0558, Javier Requena v. Policía, en el que la Comisión determinó que su alcance revisor en apelaciones que recurren del resultado de las pruebas administradas por las juntas de exámenes de ascenso se limita a revisar la aplicación correcta de la guía de corrección. El 20 de febrero de 2018, el Sgto. Rodríguez presentó su oposición a la desestimación, en la cual anejó su parte del informe con antelación a la vista, pero no elaboró ningún argumento sobre la falta de jurisdicción alegada por el Negociado.6 El 14 de octubre de 2021, el Negociado presentó una Segunda Moción de Desestimación por Falta de Jurisdicción en la que reiteró los argumentos presentados en la primera solicitud de desestimación y añadió que la Junta contaba con asesoría experta para la redacción de preguntas, que sus integrantes están certificados a esos efectos y, por tanto, la Junta tiene el conocimiento experto para la redacción del examen.
La vista en su fondo se celebró el 28 de octubre de 2021 ante la oficial examinadora, Lcda. Maribel Rodríguez Ramos. Ambas partes comparecieron representadas por sus abogados y cada parte presentó su prueba documental, la cual fue marcada como exhibits
El 7 de octubre de 2022, la oficial examinadora rindió su informe en el que formuló once (11) determinaciones de hecho. En las conclusiones de derecho, la oficial examinadora expuso los fundamentos por los cuales denegó la solicitud de desestimación por falta de jurisdicción. En específico, explicó que, el procedimiento de impugnación establecido en el Reglamento para la Administración de Exámenes para Ascenso en la Policía de Puerto Rico no implica que se evada la jurisdicción exclusiva que el legislador otorgó a la Comisión, más aún cuando la controversia versa sobre una de las áreas esenciales del principio de mérito, como lo es el ascenso. Señaló que dicho Reglamento nada dispone sobre el poder revisor de la Comisión cuando un aspirante está inconforme con la determinación tomada como resultado de la impugnación de su examen. Destacó, además, que la carta que la Junta le cursó al Sgto. Rodríguez informando la denegatoria de la impugnación de las preguntas, le apercibía a este sobre su derecho de apelar ante la Comisión, por lo que, en dicha misiva, la Junta reconoció el poder revisor que la Comisión ostenta sobre sus determinaciones administrativas. Por ello, concluyó que limitar o condicionar el derecho apelativo que tiene el Sgto. Rodríguez de presentar sus reclamos ante la Comisión atenta contra su ley habilitadora. Finalmente, la oficial examinadora determinó que el Sgto. Rodríguez fundamentó correctamente la impugnación de la primera pregunta,
En esa misma fecha, archivada en autos el 11 de octubre de 2022, la Comisión emitió la Resolución recurrida en la que adoptó e incorporó el informe de la oficial examinadora. En virtud de la resolución recurrida, la Comisión concluyó que el Sgto. Rodríguez pudo rebatir la presunción de corrección de la primera pregunta impugnada, por lo que resolvió que procedía adjudicarle la puntuación correspondiente (un (1) punto) en adición a la puntuación obtenida por el Sgto. Rodríguez en su examen. Como consecuencia de esto, la puntuación total del Sgto. Rodríguez ascendió a 56 puntos, cumpliendo así con la puntuación mínima requerida para aprobar el examen de ascenso. Por lo anterior, la Comisión declaró con lugar la apelación presentada por el Sgto. Rodríguez y ordenó al Negociado continuar con el proceso de ascenso.
Insatisfecho, el Negociado presentó reconsideración el 31 de octubre de 2022, la cual fue acogida por la Comisión el 4 de noviembre de 2022. Finalmente, la Comisión denegó la solicitud de reconsideración el 27 de enero de 2023.
Inconforme, el Negociado acude ante nos, imputándole a la Comisión los siguientes señalamientos de error:
La Comisión Apelativa del Servicio Público erró al acoger la apelación presentada por el sargento Rodríguez Dávila a pesar de carecer de jurisdicción para ello.
La Comisión Apelativa del Servicio Público erró al acoger la apelación presentada por el sargento Rodríguez Dávila, ya que este no derrotó la presunción de corrección de la cual gozan las preguntas formuladas por la Junta de Exámenes.
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La jurisdicción es el poder o la autoridad que posee un tribunal o un organismo administrativo para considerar y decidir los casos que se someten ante su consideración.8 En relación con la jurisdicción y funcionamiento de las agencias administrativas, esta se deriva, y a su vez, se delimita por su ley habilitadora y reglamento. Al aprobar la ley orgánica de una agencia, la Asamblea Legislativa autoriza y delega a ésta los poderes necesarios para que actúe de acuerdo con el propósito que persiguió el legislador con su creación. Al interpretar el alcance de los poderes delegados a una agencia administrativa, no se debe limitar el análisis a una interpretación restrictiva de su estatuto habilitador.9
Para que un foro adjudicativo pueda atender y adjudicar un caso es necesario que el mismo tenga tanto jurisdicción sobre la materia como sobre las partes litigiosas. La jurisdicción sobre la materia se refiere a la autoridad del foro adjudicativo para atender y resolver una controversia sobre un asunto legal. Cuando no hay jurisdicción sobre la materia, el foro adjudicativo carece de facultad o poder para intervenir en la solución de la controversia planteada.10
Los organismos administrativos con funciones adjudicativas, al igual que los foros judiciales, no tienen discreción para asumir jurisdicción donde no la hay. Las agencias administrativas solamente pueden ejercer los poderes que le fueron delegados por vía estatutaria. Es obligación de todo foro adjudicativo examinar y evaluar con rigurosidad su ámbito de jurisdicción toda vez que ello incide directamente sobre el poder mismo para adjudicar una controversia.11
Los organismos administrativos, así como los foros judiciales, no tienen discreción para asumir jurisdicción donde no la hay. Las agencias administrativas solamente pueden ejercer los poderes que su ley habilitadora expresamente les ha otorgado y aquellos que sean indispensables para llevar a cabo su encomienda primordial. Así, pues la ley es el medio por el cual el legislador autoriza y delega los poderes a la agencia administrativa para que actúe conforme a sus propósitos. Por esta razón, una agencia no puede asumir jurisdicción sobre una actividad, materia o conducta cuando no está claramente autorizada por ley para ello.14
Aquella actuación administrativa que no obedezca el poder que se le confirió mediante legislación debe ser catalogada como ultra vires. En consecuencia, todos los actos u órdenes ejecutados por una agencia que se extralimitan de lo dispuesto en la ley habilitadora son erróneos y nulos.15
Al revisar la jurisdicción de una agencia hay que recurrir, en primer lugar, a su ley habilitadora, pues es esta la que define y delimita la extensión de la jurisdicción del organismo administrativo. Por lo tanto, el tribunal determinará en su función revisora, si la actuación administrativa se ajusta o no al poder delegado. Para ello es preciso interpretar la ley orgánica de la
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La Comisión Apelativa del Servicio Púbico (CASP) es un organismo cuasi judicial de la Rama Ejecutiva, que se especializa en asuntos obrero-patronales y en el principio de mérito. Dicho organismo fue creado mediante el
El Artículo 12 del
La Comisión tendrá jurisdicción exclusiva sobre las apelaciones surgidas como consecuencia de acciones o decisiones de los Administradores Individuales y los municipios en los casos y por las personas que se enumeran a continuación:
a) cuando un empleado, dentro del Sistema de Administración de los Recursos Humanos, no cubierto por la
Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998 , según enmendada, conocida como la “Ley de Relaciones del Trabajo del Servicio Público”, alegueque una acción o decisión le afecta o viola cualquier derecho que se le conceda en virtud de las disposiciones de la Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004 , según enmendada, laLey Núm. 81 de 30 de agosto de 1991 , según enmendada, conocida como la “Ley de Municipios Autónomos”, los reglamentos que se aprueben para instrumentar dichas leyes, o de los reglamentos adoptados por los Administradores Individuales para dar cumplimiento a la legislación y normativa aplicable;b) cuando un ciudadano alegue que una acción o decisión le afecta su derecho a competir o ingresar en el Sistema de Administración de los Recursos Humanos, de conformidad al principio de mérito;
c) cuando un empleado irregular alegue que la autoridad nominadora se ha negado injustificadamente a realizar su conversión a empleado regular de carrera, según dispone la
Ley Núm. 110 de 26 de junio de 1958 , según enmendada, conocida como “Ley de Empleados Irregulares”;d) cuando un Administrador Individual alegue que una acción, omisión o decisión de la Oficina es contraria a las disposiciones generales de la
Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004 , según enmendada, en las áreas esenciales al principio de mérito;e) la Comisión tendrá jurisdicción sobre el personal docente y clasificado del Departamento de Educación y el personal civil de la Policía de Puerto Rico, que no estén sindicados bajo la
Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998 , según enmendada;f) la Comisión podrá tener jurisdicción apelativa voluntaria sobre los empleados no organizados sindicalmente de aquellas agencias excluidas de la aplicación de la
Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004 , según enmendada, y las corporaciones públicas que operen como negocio privado que se sometan voluntariamente al proceso apelativo y adjudicativo de la Comisión. El procedimiento y costo para que puedan acogerse a esta jurisdicción se establecerá, mediante reglamento;g) cualquier asunto proveniente u originado de la administración de los recursos humanos no cubierto en otras leyes o convenios colectivos.
3 LPRA Ap. XIII, Art. 12. (Énfasis nuestro).
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La
Dicha ley establece que las áreas esenciales al principio de mérito son: clasificación de puestos, reclutamiento y selección, ascensos, traslados y descensos, adiestramiento y retención.21 Además, ordena que los Administradores Individuales provean los mecanismos apropiados de ascensos, traslados y descensos de los empleados para la ubicación de estos en puestos donde deriven la mayor satisfacción de su trabajo y contribuyan con sus esfuerzos a obtener los objetivos de la organización con mayor eficacia, conforme a lo allí establecido.22
Por su parte, la
Acerca de los ascensos, el Artículo 15 de la
Ahora bien, antes de la aprobación de la
Mediante el Reglamento se creó la Junta de Exámenes para Ascenso de los miembros de la Policía de Puerto Rico, la cual tiene como función cualificar a todo miembro de la Policía de Puerto Rico que reúna los requisitos establecidos en la
Acerca del procedimiento de revisión del resultado de examen, el Artículo XIV, inciso A del Reglamento dispone que “[c]ualquier aspirante podrá solicitar la revisión del resultado de su examen, debiendo exponer detalladamente los fundamentos en que sustenta su solicitud, dirigidos a probar fraude, discrimen o coerción en el proceso“. (Bastardillas nuestras).
El inciso B del mencionado artículo establece que la solicitud de revisión deberá presentarse ante la Junta dentro los próximos treinta (30) días calendarios contados a partir de la fecha de notificación de la puntuación obtenida. Seguidamente los incisos C al E esbozan cómo se efectuará el proceso de revisión. En resumen, el proceso de revisión del resultado del examen consiste en que el aspirante deberá comparecer a la revisión. La revisión será realizada por dos (2) miembros de la Junta de Exámenes quienes atenderán al examinado y le mostrarán a este la contestación correcta. En el transcurso del proceso de revisión no se discutirá, revisará ni evaluará el método de evaluación y formulación del examen.
En lo pertinente a la controversia ante nuestra consideración, resulta menester señalar que el tercer párrafo del inciso E establece lo siguiente: “[t]ampoco se permitirá durante el curso de esta evaluación, la impugnación de preguntas. Para realizar este tipo de señalamiento, el aspirante deberá seguir el procedimiento que se establece en el Artículo XV de este Reglamento.” El Artículo XV dispone en específico lo relacionado con el proceso de impugnación a las preguntas del examen. Dicho artículo lee como sigue:
Cualquier impugnación a las preguntas del examen deberá presentarse por escrito a la Junta dentro de los treinta (30) días calendario, contados a partir de haberse administrado el examen. La Junta, dentro de un término razonable, evaluará estos planteamientos y
le notificará por escrito su posición, ante la impugnación incoada.27
En resumen, el Reglamento detalla dos procesos sobre la revisión del examen. En el proceso de revisión del resultado del examen, el inciso A del Artículo XIV dispone que el aspirante debe exponer de forma detallada los fundamentos en que sustenta la solicitud de revisión y que los mismos sean dirigidos a probar fraude, discrimen o coerción.28 Por su parte, el proceso de impugnación a las preguntas del examen se encuentra establecido en el Artículo XV, el cual dispone que el aspirante tendrá treinta (30) días para presentar por escrito la impugnación ante la Junta quien en un término razonable le notificará por escrito su determinación.
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Es norma reiterada que las decisiones de los organismos administrativos merecen la mayor deferencia judicial, pues son estos los que cuentan con el conocimiento experto de los asuntos que les son encomendados.29 Al momento de revisar una decisión administrativa, el criterio rector para los tribunales será la razonabilidad de la actuación de la agencia.30
Así pues, las determinaciones de hechos de organismos y agencias “tienen a su favor una presunción de regularidad y corrección que debe ser respetada mientras la parte que las impugne no produzca evidencia suficiente para derrotarlas“.31 A esos fines, la revisión judicial ha de limitarse a determinar si la agencia actuó de
Por ende, la deferencia concedida a las agencias administrativas únicamente cederá cuando: (1) la determinación administrativa no esté basada en evidencia sustancial;33 (2) el organismo administrativo haya errado en la aplicación o interpretación de las leyes o los reglamentos que se le ha encomendado administrar; (3) cuando el organismo administrativo actúe arbitraria, irrazonable o ilegalmente, al realizar determinaciones carentes de una base racional; o, (4) cuando la actuación administrativa lesione derechos constitucionales fundamentales.34
Con el marco teórico legal antes expuesto, resolvemos.
III.
En el recurso ante nuestra consideración, el Negociado aduce que la Comisión abusó de su discreción al declarar con lugar la apelación presentada por el Sgto. Rodríguez, por entender que el Reglamento para la Administración de Exámenes para Ascenso en la Policía limita las impugnaciones de preguntas a alegaciones de fraude, discrimen o coerción. Señala que el Sgto. Rodríguez no impugnó las preguntas bajo tales alegaciones. Por ello, el Negociado entiende que la Comisión actuó sin jurisdicción sobre la materia y solicita se revoque la resolución recurrida.
Debido a que el primer señalamiento de error versa sobre falta de jurisdicción, nos corresponde resolver en primer lugar, si la CASP tiene jurisdicción para atender la apelación presentada por el Sgto. Rodríguez. Contestamos en la afirmativa. Veamos.
Además, destacamos que el Reglamento establece en incisos separados el detalle del proceso de revisión del resultado del examen y el proceso de impugnación de las preguntas del examen. Mientras que, en el proceso de revisión de resultado, el Reglamento dispone que las alegaciones del aspirante deben dirigirse a probar fraude, discrimen o coerción en el proceso, el procedimiento de impugnación de preguntas no detalla ni expone condición o limitación alguna a las alegaciones del aspirante. Aun así, ello en manera alguna, limita o condiciona la jurisdicción apelativa y poder revisor que la CASP ostenta sobre toda determinación de apelaciones surgidas de acciones o decisiones de los Administradores Individuales que afecten o violen el derecho a competir o ingresar en el Sistema de Administración de los Recursos Humanos, de conformidad al principio de mérito, así como cualquier derecho concedido a los empleados o ciudadanos en virtud de las leyes aplicables.
Como segundo señalamiento de error, el Negociado alega que la CASP erró al acoger la apelación del Sgto. Rodríguez, por entender que este no derrotó la presunción de corrección de la que gozan las preguntas formuladas por la Junta de Exámenes. No tiene razón. En el dictamen recurrido, que, a su vez, adoptó el extenso y fundamentado informe rendido por la oficial examinadora de la Comisión, la CASP evaluó cada una de las preguntas impugnadas por el Sgto. Rodríguez Dávila. De la información que tuvo ante sí la agencia recurrida, surge con claridad que el Sgto. Rodríguez Dávila logró rebatir la presunción de corrección de la primera pregunta impugnada. Tan es así, que el material del que trata dicha pregunta surge de la propia Convocatoria y Folleto Informativo publicado por el Negociado en el que se especifica cuáles son las materias objeto del examen. Ante el minucioso estudio que la CASP realizó a la apelación presentada por el Sgto. Rodríguez, así como la prueba desfilada por las partes durante la vista, el Negociado no produjo evidencia suficiente para derrotar ni la presunción de legalidad y corrección que cobija las determinaciones administrativas, las cuales merecen nuestra deferencia. Tampoco pudo demostrar que la CASP actuó de manera arbitraria, ilegal, o en forma tan irrazonable que su actuación constituya un abuso de discreción.
IV.
Por los fundamentos antes expresados, confirmamos la Resolución emitida por la Comisión Apelativa del Servicio Público.
Notifíquese.
Lo acuerda y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
Secretaria del Tribunal de Apelaciones