149 P.R. Dec. 836 | Supreme Court of Puerto Rico | 1999
El 30 de noviembre de 1994, RBR Construction (en ade-lante RBR) compareció junto a otros cuatro licitadores a una subasta convocada por la Junta de la Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto Rico (en adelante la Junta) para la realización de un proyecto en el Expreso Román Baldorioty de Castro. En dicha subasta la Junta leyó en voz alta el precio total de las proposiciones de cada uno de los cinco postores. Sin embargo, no se procedió a leer los precios unitarios de cada partida de las tres licita-ciones más bajas, como era la costumbre. Tras eliminarse la licitación menor por deficiencias insubsanables, RBR re-
El 1ro de diciembre de 1994 la Junta notificó a RBR que su licitación había sido rechazada debido a que su seguro de fianza (“Bid Bond”)
Posteriormente, el 17 de enero de 1995, la Junta notificó a todos los licitadores que la subasta había sido anulada. Dicha comunicación no expresaba las razones que motiva-ron la decisión de anular. La notificación de la Junta dis-pone como sigue:
La Junta de Subastas de la Autoridad de Carreteras desea in-formarles que la subasta de referencia fue ANULADA, el 17 de enero de 1995.
Desde el día indicado comenzó a correr el término de diez (10) días, para solicitar reconsideración de consideración [sic] afec-tado adversamente por la decisión de la Agencia, según dispone la Sección 3.19 de la Ley de Procedimientos [sic] Administrati-vos [sic] Uniforme de Puerto Rico, Ley Núm. 170 del 12 de agosto de 1988, según enmendado, [sic].
Gracias por su participación en nuestras subastas.
A pesar de la solicitud de RBR al efecto, la Junta se negó a proveerle los fundamentos para la decisión de
El 26 de enero de 1995, RBR solicitó la reconsideración de la decisión de anular ante la Junta. Ésta fue rechazada de plano y RBR solicitó la revisión al Tribunal de Primera Instancia.
Inicialmente, el foro de instancia desestimó el recurso por falta de jurisdicción. Fundamentó su decisión en que la reconsideración ante la Junta se había presentado tardíamente. Oportunamente, RBR acudió ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante Tribunal de Circuito) quien revocó y devolvió al foro de instancia para la continuación de los procedimientos. Tras reevaluar el recurso de revisión, el tribunal de instancia lo denegó en sus méritos.
La escueta sentencia no expresó el ratio decidendi del mencionado foro. Sin embargo, en una nota al calce, el tribunal adujo como fundamento adicional para desestimar que el recurso se había tornado académico porque la Junta ya había celebrado una nueva subasta en la cual se había adjudicado el proyecto a otro licitador.
Inconforme con dicho resultado, RBR acudió nueva-mente al Tribunal de Circuito. En esencia, cuestionó la de-terminación de academicidad del tribunal de instancia. Además, reprodujo los planteamientos de que su propuesta fue indebidamente rechazada y de que la Junta anuló ile-galmente la subasta por no expresar a los licitadores los fundamentos. Argumentó que de determinarse que la Junta actuó de forma ilegal al anular la primera subasta y al rechazar su licitación, la Autoridad de Carreteras y Transportación (en adelante ACT) debía compensarle la pérdida económica sufrida.
El Tribunal de Circuito denegó el recurso ante sí por académico. Fundamentó su conclusión en que la segunda subasta se había celebrado y los trabajos del proyecto es-taban avanzados. La terminación del proyecto estaba pau-tada para el 7 de noviembre de 1996. Además, el foro ape-lativo adujo que RBR no tenía razón en plantear que la subasta fue indebidamente anulada, ya que el Reglamento de Subasta le confería a la Junta la facultad de cancelar la adjudicación del contrato en cualquier momento antes de éste ser formalizado.
Al no estar de acuerdo con el dictamen del foro apela-tivo, RBR acudió ante nos. En apretada síntesis, RBR sos-tiene que el Tribunal de Circuito erró al determinar que el recurso ante sí era académico y al convalidar la actuación de la Junta de anular la subasta. Además, cuestiona la legalidad de la notificación cursada a los licitadores y la razonabilidad del fundamento por el cual fue descalificada su licitación. Le asiste la razón. Por ello, revocamos.
En primer lugar, nos corresponde examinar el señala-miento referente a la academicidad y la procedencia de la reclamación en daños. En segundo lugar, discutiremos la legalidad de la anulación de la subasta y la adecuacidad de
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Un caso académico es uno en que se trata de obtener un fallo sobre una controversia disfrazada, que en realidad no existe, o una determinación de un derecho antes de que éste haya sido reclamado, o una sentencia sobre un asunto que al dictarse, por alguna razón, no podrá tener efectos prácticos. Pueblo v. Ramos Santos, 138 D.P.R. 810 (1995); Pueblo en interés menor M.A.G.O., 138 D.P.R. 20 (1995). “Esta doctrina requiere que durante todas las eta-pas de un procedimiento adversativo, incluso la etapa de apelación o revisión, exista una controversia genuina entre las partes.” Pueblo v. Ramos Santos, supra, pág. 824.
Los tribunales pueden perder su jurisdicción en un caso por academicidad cuando ocurren cambios durante el trámite judicial, ya sean fácticos o en el derecho aplicable, que hacen que una controversia pierda su actualidad, de modo que el remedio que pueda dictar el tribunal no pueda tener efecto real alguno en cuanto a esa controversia. Fulana de Tal v. Demandado A, 138 D.P.R. 610, 626 esc. 6 (1995).
Sin embargo, hemos reconocido varias excepciones a la doctrina de academicidad, a saber: (1) cuando se plantea una cuestión recurrente que, por su naturaleza, se hace muy difícil dilucidarla nuevamente en los tribunales; (2) cuando la situación de hechos ha sido cambiada por el demandado, pero no tiene visos de permanencia; (3) cuando las controversias aparentemente son académicas, pero que en realidad no lo son por sus consecuencias colaterales, y (4) cuando el tribunal ha certificado un pleito de clase y la controversia se tornó académica para un miembro de la clase, mas no para el representante de la misma.
El hecho de que la Junta haya celebrado una nueva subasta y adjudicado el proyecto a otro licitador, no convierte en académica la controversia de autos. Ni siquiera la torna académica el que se haya terminado la construcción del proyecto en cuestión. No sólo se trata de una controversia susceptible de repetición; se trata de una controversia que tiene importantes consecuencias colaterales para el interés público de proteger los fondos del pueblo de Puerto Rico. No nos encontramos frente a una controversia ficticia en la cual no se puede proveer remedio real alguno. La adjudicación del proyecto no es el único remedio al cual RBR podría tener derecho.
Resolver en los méritos la presente controversia cierta-mente afectará a las partes interesadas. De determinarse que la subasta fue ilegalmente anulada y que el funda-mento para rechazar la licitación de RBR fue insuficiente, procedería que la Junta compensara a RBR por los daños que sufrió como consecuencia de estos actos. Como vemos, RBR no quedaría huérfano de remedio. A pesar de que no puede adjudicársele un proyecto que ya fue subastado y construido, RBR podría recibir compensación en daños si la agencia abusó de su discreción.
Ciertamente, el licitador perdidoso en una subasta ilegalmente anulada o adjudicada está impedido de recuperar ganancias dejadas de percibir en ausencia de fraude u otras circunstancias extraordinarias. Las ganancias dejadas de percibir son obtenibles, generalmente, sólo como remedio al incumplimiento de un contrato perfeccionado. No obstante, hemos reconocido que tanto el rompimiento injustificado de negociaciones precontractuales como el abuso de derecho son hechos ilícitos que pueden resultar en responsabilidad extracontractual. Véase Prods. Tommy Muñiz v. COPAN, 113 D.P.R. 517 (1982). Entre los daños extracontractuales sufridos en casos como el de au
Avalar la postura de que la celebración de una segunda subasta torna las reclamaciones de autos en académicas, sentaría un peligroso precedente que abriría las puertas a la arbitrariedad, la corrupción y el despilfarro de fondos públicos. En la práctica, toda subasta de la ACT anulada ilegalmente quedaría inmune a la revisión judicial con la mera celebración de una segunda subasta. Esto podría equivaler a darle un cheque en blanco al funcionario de gobierno para que continúe celebrando subastas hasta que el postor de su predilección obtenga la buena pro.
En vista de que la controversia ante nos no es acadé-mica, nos corresponde considerar la legalidad de las actua-ciones de la Junta al anular la subasta y rechazar la lici-tación de RBR.
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¿Puede una agenda administrativa anular una subasta fundándose en que no se leyeron en voz alta los predos unitarios por partida aunque ello no sea un requisito regla-mentario? ¿Puede una agenda administrativa ejercer su discreción irrestrictamente sin incurrir en responsabili-dad? Veamos.
La sana administración de un gobierno es
... una virtud de democracia, y parte de una buena adminis-tración implica llevar a cabo sus funciones como comprador con eficiencia, honestidad y corrección para proteger los intereses y dineros del pueblo al cual dicho gobierno representa. (Énfasis suplido.) Mar-Mol Co., Inc. v. Adm. Servicios Gens., 126 D.P.R. 864, 871 (1990).
El objetivo fundamental de las subastas es, precisamente, proteger al erario consiguiendo la construcción
En Mar-Mol Co., Inc. v. Adm. Servicios Gens., supra, pág. 871, reiteramos la doctrina expuesta por este Tribunal desde Justiniano v. E.L.A., 100 D.P.R. 334 (1971), a los efectos de que:
Los propósitos de la legislación que regula la realización de obras y la contratación de servicios para el Gobierno y los sis-temas de subastas gubernamentales son precisamente ésos: proteger los intereses y dineros del pueblo al promover la com-petencia para lograr los precios más bajos posibles', evitar el favoritismo, la corrupción, el dispendio, la prevaricación, la ex-travagancia y el descuido al otorgarse los contratos, y minimi-zar los riesgos de incumplimiento. (Enfasis suplido.)
El elemento de la secretividad en la etapa anterior a la apertura de la licitación resulta indispensable para que el trámite de subasta sea de competencia efectiva y honesta. La anulación arbitraria de una subasta válidamente celebrada claramente derrota este objetivo. Una vez se han abierto las licitaciones, todos los postores conocen las cotizaciones de sus competidores. Esto permite que los más poderosos económicamente tengan la oportunidad de reducir sus propuestas en la segunda subasta, eliminando así a sus contendientes. La anulación indebida de una subasta puede crear competencia desleal en el proceso de licitación, lo que, a su vez, podría tener como consecuencia el desalentar a un número de participantes en subastas gubernamentales posteriores.
La Ley de la Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto Rico, mediante el Art. 4-G (9 L.P.R.A. sec. 2004g(a)), incorpora la política pública anteriormente delineada al disponer los parámetros a tenor con los cuales deben reglamentarse las subastas de la ACT:
(a) El Secretario de Transportación y Obras Públicas y el Director Ejecutivo establecerán administrativamente los procedi-mientos y guías que habrán de regir los procesos de las subas-tas negociadas, a los fines de obtener el mayor número de licitadores, promover la competencia entre éstos y mantener la confidencialidad del proceso de negociación anterior a la adjudicación. (Enfasis suplido.)
Los reglamentos que rigen el procedimiento de subasta para la ACT fueron adoptados en virtud del mandato de ley antes citado. Por lo tanto, deben ser interpretados de forma cónsona con los objetivos de política pública delinea-dos por la Legislatura en el estatuto orgánico que delegó a la ACT el poder de reglamentar sus subastas.
La ACT aprobó dos reglamentos que resultan pertinen-tes para resolver la controversia ante nos. De un lado están las Disposiciones Generales de las Especificaciones Están-dar para la Construcción de Carreteras y Puentes de 1989 (en adelante las Disposiciones Generales).
De otro lado, el Reglamento de Subasta Formal de la Autoridad de Carreteras, Reglamento Núm. 02-001 de 7 de febrero de 1989 (en adelante el Reglamento) establece las facultades y responsabilidades en torno a la adjudicación y anulación de subastas. Examinemos primero las disposi-ciones pertinentes a la anulación de subastas.
A. La Anulación
El Reglamento establece la responsabilidad de la Junta de hacer una recomendación de anulación de subasta fundamentada
Esta reserva de derecho del Director justifica, según la ACT y el foro apelativo, la anulación de la subasta en controversia. Además, el Tribunal de Circuito interpreta que las disposiciones antes citadas relevan a la ACT de cualquier responsabilidad por los daños que puedan sufrir los licitadores en casos de anulación. No les asiste la razón.
Si bien es cierto que estas disposiciones confieren al Director de la ACT discreción para anular una subasta en cualquier momento antes de la formalización del
Tanto el abuso de derecho como su ejercicio arbitrario podrán ser fuente de responsabilidad. En Velilla v. Pueblo Supermarkets, Inc., 111 D.P.R. 585, 588 (1981), señalamos al respecto:
Es ilegítimo el ejercicio de un derecho cuando el titular excede manifiestamente los límites impuestos por la buena fe o por el fin social o económico de ese derecho.
El fin social que persigue la reserva del derecho a rechazar las licitaciones o a cancelar la subasta una vez adjudicada es permitir a la autoridad un grado de discreción y flexibilidad que le permita proteger sus intereses adecuadamente. Esto es, la discreción debe utilizarse para la consecución de los objetivos expresados en el estatuto orgánico de la ACT, a saber: (1) obtener el mayor número de licitadores; (2) promover la competencia, y (3) mantener confidencial el proceso de licitación. Sólo en relación a estos fines, o en protección de algún otro interés apremiante de El Pueblo de Puerto Rico, puede ejercerse la discreción administrativa delegada para anular una subasta válidamente adjudicada. Lo contrario sería permitir el abuso y la arbitrariedad.
Como fundamento para la anulación de la subasta, la Junta cita la omisión de la lectura en voz alta de los precios unitarios de las tres proposiciones más bajas. Alega ante nos la ACT que dicha lectura es un “requisito reglamentario”, no obstante, omite citar la disposición legal que apoya esta contención. Aunque nos percatamos de que las Disposiciones Generales exigen que la Junta abra y
Tampoco encontramos que la omisión de esta lectura deba conllevar la anulación de la subasta. En ausencia de una explicación de cómo dicha omisión afecta los intereses de la ACT, el trato justo a los licitadores o la adecuada adjudicación de la subasta, encontramos que el funda-mento citado por la Junta para anular resulta irrazonable y arbitrario. Abusó de su discreción la Junta al anular la subasta.
B. Notificación
Ahora bien, en el presente caso hay un segundo ele-mento que brinda apoyo a la determinación de arbitrariedad. La Junta, al comunicar la anulación a los licitadores, ni siquiera les explicó los motivos para esta decisión. Peor aún, se rehusó a proveerlos posteriormente cuando RBR los solicitó. ¿Es válida legalmente esta notifi-cación? Entendemos que no. ¿Está la agencia obligada a proveer explicaciones a los licitadores? Resolvemos que sí.
Según el Reglamento, una vez el Director ha tomado la decisión de anular una subasta, le corresponde al Presidente de la Junta notificar a los licitadores. Dicho deber se encuentra plasmado en el Art. VIIIA7 del Reglamento de la forma siguiente:
7. El Presidente de la Junta tendrá la responsabilidad de noti-ficar por escrito a los licitador,es participantes en la subasta la decisión tomada por el Director. (Enfasis suplido.)
Ciertamente la disposición antes citada no exige a la Junta que notifique a los licitadores los fundamentos que tuvo para recomendar la anulación. Interpretada literal-
No obstante, las subastas son procedimientos informales “sui géneris” que gozan de ciertas características adjudicativas. Por lo tanto, le son de aplicación los principios generales establecidos en la Sec. 3.16 de la L.P.A.U. que, en particular, dispone:
Si la agencia concluye o decide no iniciar un procedimiento adjudicativo en un caso particular, terminará el procedimiento y notificará por escrito por correo certificado con acuse de recibo a las partes su determinación, los fundamentos para la misma y el recurso de revisión disponible. (Énfasis suplido.) 3 L.P.R.A. see. 2166.
Para que el derecho a obtener la revisión judicial de la decisión sea efectivo, es imprescindible exigir que la noti-ficación de la decisión, además de informar la disponibili-dad y el plazo para solicitar reconsideración o revisión, esté fundamentada aunque sea de forma sumaria. Por lo tanto, resolvemos que los principios generales establecidos en la sección antes citada son aplicables a los procedimientos de subasta, aunque éstos sean de naturaleza informal. ¿De qué otra forma podremos los tribunales revisar si la deci-sión de anular respondía “a los mejores intereses” de la ACT? ¿Cómo asegurarnos de que no fue irrazonable, arbi-traria o caprichosa la decisión?
No sólo nos parece irrazonable y sospechoso el fundamento de la Junta para anular, sino que la notificación a los licitadores fue totalmente inadecuada. Avalar la legalidad de una notificación como la de autos es convertir el trámite de revisión administrativa en una gestión fútil;
C. Rechazo de la licitación de RBR
Por último, examinamos el rechazo de la propuesta de RBR. Se adujo como fundamento que en la fianza de su-basta se omitió la fecha de la subasta.
Las disposiciones reglamentarias de la ACT disponen tanto el rechazo mandatorio de propuestas como el discrecional. La Sec. 102.04 de las Disposiciones Generales enumera las instancias en que la Junta está obligada a rechazar una licitación. Entre las razones establecidas se encuentra el no incluir un seguro de fianza aceptable
La omisión de la fecha de subasta en el documento de fianza en este caso particular, a nuestro juicio,
Nuevamente, ante la ausencia de una explicación razo-nable sobre cómo el rechazo de la licitación de RBR por omitir la fecha de subasta en el seguro de fianza responde a los mejores intereses de la autoridad, nos vemos forzados a concluir que el rechazo fue arbitrario. Sobre todo cuando el seguro cumplía con todos los requisitos sustantivos. Cabe enfatizar que la propia Junta admitió en su carta a FHA que dicha omisión fue mínima y de carácter subsanable.
Los tribunales tenemos el deber de asegurar que al efectuar sus gestiones de compra y contratación, las instrumentalidades públicas cumplen con la ley, con sus propios procedimientos y que tratan de forma justa a los licitadores. En fin, que los dineros del pueblo se gastan en beneficio del interés público. No debemos perder de perspectiva que el Gobierno es el comprador y contratante más grande del país. La adecuada fiscalización de la utilización de los dineros del erario resulta de vital importancia para mantener la confianza del ciudadano en el Gobierno y una democracia saludable.
Si bien es cierto que debemos gran deferencia a las determinaciones de las agencias administrativas, cuando éstas no se encuentran sustentadas por evidencia sustancial en el récord o cuando son irrazonables, nada nos impide intervenir. Nos encontramos ante una determina-
Por los fundamentos que preceden, se expide el auto de certiorari revocando, tanto la sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones como la dictada por el Tribunal de Primera Instancia, y se devuelve el caso al foro de instancia para que continúen los procedimientos de forma compatible con lo aquí resuelto.
Se dictará sentencia de conformidad.
La propia Autoridad de Carreteras y Transportación (en adelante ACT) ad-mite en su comparecencia ante nos que, una vez la licitación más baja fue eliminada por deficiencias insubsanables, RBR Construction (en adelante RBR) se convirtió en el postor más bajo. Sin embargo, alega que por “tener omisiones contrarias a la sección 102.14 del Blue Book es altamente dudoso que se le hubiese adjudicado la subasta, de ésta no haber sido anulada
Cabe señalar que esta fianza se limita a garantizar que el licitador que obtenga la buena pro comparecerá a la posterior firma del contrato de la obra subastada. De no comparecer, la ACT recibe el 5% del costo aproximado de la obra en concepto de daños.
Simultáneamente se presentó idéntico recurso ante este Foro. Ello en aten-ción a que la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 1994 ya había entrado en vigor y RBR no sabía con certeza cuál era el foro competente. Al recurso se le asignó el número de AA-95-5 y, posteriormente, se remitió al tribunal de instancia. Se conso-lidó con el recurso allí presentado mediante resolución el 11 de agosto de 1995.
En la nota al calce se dispone lo siguiente:
“Además, el recurso se tornó académico al celebrarse una nueva subasta y ad-judicársele la misma y otorgarle el contrato a otro licitador desde hace más de un año atrás.” (Énfasis suplido.)
En el presente caso, por ejemplo, a la primera subasta comparecieron cinco (5) postores, mientras que a la segunda sólo dos (2). Cabe destacar, además, que en la segunda subasta se adjudicó el proyecto por $13,912,828.44. Ello costó a El Pueblo de Puerto Rico por lo menos la suma adicional de $468,111.56, pues la licitación de RBR fue de $13,444,717.
Éstas se encuentran en el idioma inglés y se conocen como “General Provisions of the Highway Authority Standard Specifications for Road and Bridge Construction of 1989”.
El Art. VIIIB1 del Reglamento de Subasta Formal de la Autoridad de Carre-teras, Reglamento Núm. 02-001 de 7 de febrero de 1989, dispone:
“B. Anulación de subasta
“1. De la Junta recomendar que se anule una subasta bajo consideración, deberá indicar la razón o razones para tal acción y, además, recomendará al Director una de las siguientes alternativas:
El Art. VIIIA5 del Reglamento de Subasta Formal de la Autoridad de Carre-teras, Reglamento Núm. 02-001 de 7 de febrero de 1989, dispone:
“5. La adjudicación o anulación de toda subasta será hecha por el Director.”
Véase See. 102.13 de las Disposiciones Generales de las Especificaciones Estándar para la Construcción de Carreteras y Puentes de 1989 (en adelante Dispo-siciones Generales).
En la carta dirigida a RBR, la Junta de la Autoridad de Carreterías y Transportación (en adelante Junta) citó el incumplimiento con las Secs. 102.07 y 102.lí de las Disposiciones Generales como fundamento para el rechazo de su oferta. Sin embargo, la carta de la Junta a la Administración Federal de Autopistas explica que el rechazo de la propuesta de RBR se debió a que se presentó un seguro de fianza incompleto en violación a la Sec. 102.14a(5) de las Disposiciones Generales.
Hemos estudiado cuidadosamente las tres secciones y sólo esta última resulta pertinente al rechazo de la licitación ante nos. Sobre el rechazo mandatorio de lici-taciones, la sección dispone:
“102.14 Rejection of Proposals and Disqualification of Bidders—
“a. The Board of Awards will reject a proposal for any of the following irregularities:
“(5) If the proposal does not include an acceptable proposal guaranty.”