112 P.R. Dec. 514 | Supreme Court of Puerto Rico | 1982
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
Confirmamos [a opinion del Tribunal Superior anulan-do en las circunstancias fácticas del caso de autos un despido por motivos polIticos. La tesis de los demandados recurrentes de que dicho despido es válido por razOn de que el cargo que ocupaba el recurrido Ramos Villanueva -Director para la regiOn de Aguadilla- era de confianza y participaba en la formulación de politica püblica, vulnera las garantIas básicas de nuestra Constitución, la Primera Enmienda de la Constitución federal y su mâs reciente jurisprudencia. Nos explicamos.
I
La ilustrada sala sentenciadora encontró probado que la cesantía de Ramos Villanueva se debió principalmente a su afiliación política. Aplicó entonces la norma establecida por el Tribunal Supremo federal en Branti v. Finkel, 445 U.S. 507 (1980), y determinó que el despido era nulo. Al así hacerlo, actuó correctamente.
En Branti, decisión basada en el derecho fundamental de libertad de asociación
En resumen, la indagación última no es si la etiqueta de “formulador de normas” o “de confianza” aplica a un puesto en particular, por el contrario, la cuestión es si la autoridad nominadora puede demostrar que la afiliación político-partidista es un requisito apropiado para el desempeño del cargo público envuelto. (Énfasis suplido.) Págs. 517-518.
De los pronunciamientos expuestos es razonable concluir que recae sobre la autoridad nominadora (el gobierno) desfilar prueba demostrativa de que la afiliación política particular del empleado es “requisito apropiado” para el desempeño efectivo del cargo en cuestión, o sea, le corresponde establecer la existencia de intereses gubernamentales que son de importancia y jerarquía superior a los derechos del empleado bajo la Primera Enmienda.
En este aspecto, en el caso de autos, fracasó el Estado. Surge del récord que la autoridad nominadora no presentó prueba alguna demostrativa de que la afiliación política del incumbente de la plaza que ocupaba Ramos Villanueva fuera requisito apropiado para el desempeño efectivo del
Para superar el impacto decisivo negativo de esa realidad, los recurrentes otorgan valor desproporcionado a una carta del 23 de junio de 1973,
II
Aclarados los extremos de la prueba, fácil es advertir que la acción de la autoridad nominadora es una intromisión indebida en el derecho de Ramos Villanueva a no ser discriminado por razón de preferencias o ideas políticas consagrado en nuestra Constitución. Art. II, Secs. 1, 4, 6, 7.
III
Para ultimar, esta decisión no pasa juicio sobre la validez per se de una clasificación de confianza,
Nuestra decisión simplemente significa que el diseño constitucional prevaleciente reconoce y permite que, en determinadas circunstancias, pueda válidamente exigirse una particular afiliación político-partidista como
Por los fundamentos expuestos, en estricta juridicidad y análisis constitucional, procede sentencia que confirme el dictamen del Tribunal Superior que decreta nulo el despido.
El Juez Asociado Señor Díaz Cruz emitió opinión disidente. El Juez Asociado Señor Irizarry Yunqué no intervino.
Se extienden a Puerto Rico los derechos fundamentales protegidos por la Constitución federal y las normas jurisprudenciales definitorias de su contenido y alcance. Pueblo v. Duarte Mendoza, 109 D.P.R. 596 (1980).
En lo pertinente reza:
“A esa misma fecha incluiré en el Servicio sin Oposición el puesto número 236 del Director Ejecutivo I asignado a la Oficina Regional de Aguadilla. Este puesto, cuyo título funcional es de Director Regional, fue creado 1ro de julio de 1972 y desde entonces ha permanecido en el Servicio por Oposición.
“Esta acción está basada en que el incumbente a nombrarse debe ser una persona de mi entera confianza como Secretario de Comercio. La Oficina Regional de Aguadilla, dada la situación geográfica, en parte, necesita bregar con bastante independencia, toda vez que el Director Regional tendría que tomar decisiones a iniciativa propia con los fines de poder implementar y darle continuidad a la encomienda que por Ley se nos ha dado. En sus funciones él me representa como Secretario de Comercio, a la vez que representa nuestro Gobierno. ”
Todo empleado, aun los empleados de confianza gozan de la protección contra el discrimen por razón de ideas políticas. En Báez Cancel v. Alcalde de Guaynabo, 100 D.P.R. 982, 987 (1972) expresamos:
“La Sec. 1 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico prescribe en forma clara que ‘no podrá establecerse discrimen alguno por motivo de raza, color, . . . ideas políticas o religiosas’. La proscripción del discrimen es clara y terminante. Su texto no permite distinción alguna. Quiere decir lo que dice. Que el Estado en ninguna de sus múltiples funciones o servicios puede discriminar contra un ciudadano por el mero hecho de ser éste negro, ateo o por sus ideas políticas. Cualquier otra interpretación enervaría su eficacia. Fortalecerla y no enervarla es nuestro deber, como los principales custodios de la Constitución.”
Recuérdese que la prueba incontrovertidamente estableció que los direc-tores regionales de Guayama y Fajardo estaban clasificados como funcionarios de carrera, mientras que la clasificación de Ramos Villanueva era de confianza. Lo menos que podemos afirmar es la incongruencia que ello representa en la implementación uniforme y científica de un sistema de méritos de personal.
Dissenting Opinion
_O-
Opinión disidente del
Los hechos de este caso de despido están expuestos con claridad y en forma condensada en determinaciones ori-ginales, suplementadas por unas adicionales, de la Sala de Aguadilla, que transcribimos:
[Hechos probados] El Sr. Antonio [sic] Ramos Villanueva fue designado el 10 de julio de 1973 para ocupar el puesto de Director Regional del Programa de Comercio Local del Departamento de Comercio para la Región de Aguadilla. Su puesto, a la fecha de nombramiento era en el servicio sin oposición.
En tal capacidad, sus funciones eran de naturaleza eminentemente ejecutiva. Entre otras, incluía: a) asesorar al Secretario Auxiliar del Programa de Comercio Local en asuntos relacionados con la educación y adiestramiento de personal del comercio; b) planificar,, dirigir, supervisar y evaluar todas las actividades técnicas y administrativas relacionadas con los programas de desarrollo del comercio*521 en la región; c) establecer métodos de trabajo que faciliten la consecución de los objetivos del programa; d) coordinación con otras agencias; e) asesorar al Secretario Auxiliar del Programa de Comercio Local en el campo de actividades del programa en la región.
Este puesto fue creado originalmente en el servicio por oposición. A solicitud del Secretario de Comercio a la Oficina de Personal en junio de 1973, fue transferido al servicio sin oposición. Se fundamentó la solicitud en que el incumbente a ser nombrado debía ser una persona de la confianza del Secretario. Además, que tal persona necesi-taría bregar con bastante independencia y tomar decisiones de iniciativa propia a los fines de llevar adelante el programa de la agencia.
Aprobada la nueva Ley de Personal de 1975, el puesto ocupado por el señor demandante, (ahora clasificado como Director Ejecutivo) fue incluido entre los puestos de con-fianza en el Departamento de Comercio. Tal clasificación fue aceptada por la Oficina de Personal de San Juan mediante memorando al Secretario de Comercio, fechado 28 de septiembre de 1976. Se hizo la correspondiente reasignación de la plaza en un puesto en el servicio sin oposición a puesto de confianza, efectivo el día primero de octubre de 1976.
Tras el cambio de administración ocurrido el día 2 de enero de 1977, se remitió comunicación al demandante fechada 3 de febrero de 1977 informándole que se le separaba del puesto por ser uno de confianza, siendo dicha separación el día 7 de febrero de dicho año efectiva.
Pocos días después de la separación del demandante, se designó a otra persona para ocupar el mismo puesto.
La prueba aportada nos convence fuera de duda que la cesantía del demandante y su sustitución se fundamentó en el criterio principal de afiliación política. El demandante es una persona plenamente identificado con el Partido Popular, que fue derrotado en las elecciones de 1976; su sustituto es una persona identificada con el Partido Nuevo Progresista, que ganó dichas elecciones.
A la fecha de su cesantía, el demandante llevaba 16 años continuos de servicios como empleado público y a base de su capacidad y mérito había ascendido desde un puesto de Auxiliar de Ingeniería en la Junta de Planificación hasta el de Director Regional del Departamento de Comercio a la*522 fecha de su despido. No hubo prueba alguna, ni intento alguno de la parte demandada tendiente a desfilar prueba a los fines que el demandante no fuera una persona con la capacidad, conocimientos y habilidades necesarias para desempeñar la plaza que ocupaba. Tampoco hubo prueba alguna demostrativa de que su afiliación política distinta a la del partido en el poder creara o pudiera crear problemas de clase alguna en la implementación de los programas de gobierno en ese departamento. Aún más, la Directora de Personal de la Agencia expresó no tener conocimiento de que la afiliación política del incumbente de la plaza tuviera impacto alguno o en forma alguna fuera esencial al desarro-llo de los programas de la agencia.
La prueba de la propia parte demandada demostró, además, que la plaza de Director Regional para las regiones de Guayama y Fajardo están clasificadas en el servicio de carrera, sin que tal situación haya causado problemas de naturaleza alguna en el desarrollo de los programas del Departamento para esas regiones. Tales hechos permiten concluir que la clasificación del puesto de Director Regional de Aguadilla como puesto de confianza, aún cuando consti-tuye una clasificación válida de conformidad con la Ley y Reglamentos vigentes, obedece más bien a una situación de conveniencias funcionales y administrativas del Departa-mento que a cuestiones de una necesidad imperativa en mate-ria de libertad absoluta para la selección del incumbente de la plaza. Es oportuno señalar que la decisión en cuanto a puestos a ser incluidos como de confianza la hace el propio jefe de la agencia. La intervención de la Oficina de Personal es solo a los efectos que tal asignación se ajusta a las normas aplicables de la Ley y el Reglamento de Personal.
[Conclusiones de hecho adicionales] El demandante, al momento de ser seleccionado Director para la Región de Aguadilla del Departamento de Comercio, ocupaba una plaza de maestro coordinador de área en periodo probatorio en el Departamento de Instrucción Pública, la que ocupó hasta el día anterior a iniciarse en la Plaza de Director Regional mencionada.
Por razones de conveniencia administrativa de las agen-cias su movimiento de una agencia a otra se hizo mediante el procedimiento de renuncia en el Departamento de Instruc-ción y nuevo nombramiento en el Departamento de Comer-*523 ció, pero transfiriéndosele las diversas licencias acumuladas en el Departamento de Instrucción.
En su capacidad de Director Regional del Departamento de Comercio, el demandante era el responsable de poner en vigor en la región los diversos programas departamentales adoptando aquellas medidas y normas intrarregionales nece-sarias a tal fin.
El demandante era el representante del Secretario de Comercio en la región, con facultad para hacer cumplir aquellas políticas (policies) que se adoptaban al nivel de-partamental central.
Según consta de comunicación dirigida por el Secretario de Comercio al Director de Personal en ocasión en que se solicita un cambio de status de la plaza de Director Regional del servicio por oposición al servicio sin oposición de junio de 1973, el Director Regional debe ser una persona que goce de la confianza personal del Secretario de Comercio por ser la persona que le representa oficialmente en todos los actos oficiales en la región.
Con fundamento en estos hechos el Tribunal Superior concluyó que la característica de libre selección y remoción atribuida por la Ley de Personal a los empleados de confianza, 3 L.P.R.A. see. 1350, pierde toda eficacia por acción de la cláusula contra discrimen de la Constitución de 1952, Art. II, Sec. 1, si el ejercicio de la facultad de despedir por el jefe de agencia está contaminado con elementos de discrimen. Reconoció como excepción única a la acción paralizante de la proscripción constitucional del discrimen, la que se da en Branti v. Finkel, 445 U.S. 507 (1980), cuando la afiliación política del empleado es condición esencial al desempeño de peculiares funciones del cargo. Al recurrir el Secretario de Gobierno, notamos conflicto con nuestra decisión en Pierson Muller II v. Feijoó, 108 D.P.R. 261 (1978), y expedimos auto revisión.
El Tribunal Superior buscó apoyo para su decisión del caso en Branti v. Finkel, supra, a pesar de que el Tribunal Supremo de Estados Unidos sigue el orden de razona-miento adoptado por este Tribunal en Pierson Muller II al
En Pierson Muller II, supra, concluimos que el derecho de la mayoría democrática del pueblo a organizar el Gobierno, por surgir de la voluntad colectiva expresada en el sufragio de los más, tiene prioridad y preferencia, sobre el derecho del empleado de confianza a retener su empleo con entera abstracción de sus ideas políticas. En el inevitable choque que nace de la incompatibilidad de intereses protegidos por las cláusulas de poder político de la Constitución y este precepto de protección individual contra el discrimen, hemos resuelto que debe ceder el interés individual, en reconocimiento del predominante interés público en la eficiencia de la administración. La presente situación de conflicto es aún más definida que la
El administrador o jefe de agencia gubernamental tiene la encomienda y el deber de realizar un programa y de efectuar una política pública del modo más eficaz. Por necesidad, sus ayudantes inmediatos han de estar identi-ficados con esa gestión pública porque sobre ellos recae la orientación normativa de la misma, y de ahí la razón para que sean de libre selección y remoción por el jefe. La duración de su empleo la determina la confianza del jefe en su idoneidad y fidelidad para hacer efectiva la enco-mienda de gobernar. Este empleado de confianza no podrá oponer su libertad de expresión o de creencia para retener su puesto como disidente, pues con ello enervaría el superior interés del Estado en que los hombres llamados a gobernar puedan encauzar sus programas con óptima efectividad. Si a juicio del jefe de departamento la afiliación política del empleado de confianza lo coloca en plano de incompatibilidad ideológica con las normas y propósitos del administrador, éste siempre estará en entera
Tratándose de un cargo de confianza cuyo incumbente participa en la formulación de política pública y normas de gobierno, los hechos de este caso se rigen por la afirmación en Díaz González v. Tribunal Superior, 102 D.P.R. 195, 198 (1974), al efecto de que los Directores Regionales son álter egos del jefe de Departamento y como tales empleados de su estricta confianza sujetos a la facultad de libre selección y remoción. En sus propias determinaciones la sala de instancia revela la naturaleza esencial de confianza del puesto del recurrido desde que el anterior Secretario de Comercio, Sr. Damián Folch pidió que así se clasificara en carta a la Sra. Milagros Guzmán, Directora de Personal (25 junio, 1973) en que le notifica su acción de cambio del referido puesto de uno por oposición a uno de confianza con el siguiente texto:
A esa misma fecha incluiré en el Servicio sin Oposición el puesto número 236 del Director Ejecutivo I asignado a la Oficina Regional de Aguadilla. Este puesto, cuyo título funcional es de Director Regional, fue creado el 1ro. de julio*527 de 1972 y desde entonces ha permanecido en el Servicio por Oposición.
Esta acción está basada en que el incumbente a nombrarse debe ser una persona de mi entera confianza como Secre-tario de Comercio. La Oficina Regional de Aguadilla, dada la situación geográfica, en parte, necesita bregar con bas-tante independencia, toda vez que el Director Regional tendrá que tomar decisiones a iniciativa propia con los fines de poder implementar y darle continuidad a la encomienda que por Ley se nos ha dado. En sus funciones él me representa como Secretario de Comercio, a la vez que representa nuestro Gobierno.
Tan explícito documento le niega base a la observación del juez sentenciador en cuanto a que la clasificación de confianza respondía más bien a arreglos administrativos, y que no estaba convencido de que la afiliación política del Director regional, distinta a la del partido en el poder, creara problema de clase alguna en la efectuación de programas de gobierno. El magistrado, sin embargo, rectificó esa apreciación en las determinaciones adicionales arriba transcritas que definen las funciones del Director regional recurrido como normativas, y de participación crítica en la realización de la política pública del Depar-tamento.
La naturaleza del cargo público de confianza del recurrido excluye inevitablemente su disidencia ideológica. La peculiar interpretación que de Branti v. Finkel hace la mayoría, resulta en derogación de dos explícitos mandatos de la Ley de Personal (Núm. 5 de 14 octubre, 1975) que en su Art. 5.10, inciso 4, expresamente incluye los directores regionales de agencias como empleados de confianza, y en el inciso 8 declara que “los empleados de confianza serán de libre selección y remoción”. En cercana perspectiva, esta decisión niega al país el servicio público de los mejores hombres y mujeres que nunca podrían organizar su departamento o su agencia con un personal de confianza impuesto por los que se aferran a su silla en deliberado desafío del veredicto electoral; o por injunction del tribunal
La espada que blandió este Tribunal con justicia para los empleados municipales temporeros en Báez Cancel v. Alcalde de Guaynabo, 100 D.P.R. 982 (1972), se ha convertido en ariete destructor de la efectividad en la administración pública. Ha engendrado la mayoría en errado concepto del principio de mérito, una figura de gobierno o administración cuyo servicio rehuyen los me-jores, y que de atraer a alguno mal informado se encon-trará dirigiendo una agencia con un personal de confianza inamovible. La total imposibilidad de funcionar la admi-nistración entrante con jefes y subjefes de agencias y demás personal de confianza del adversario derrotado en las elecciones es hecho de conocimiento general, notorio y a la vista ahora mismo en nuestro panorama político. El superior interés público en la organización del gobierno y en la eficiencia de la administración es patente en nuestro medio, no hay que sentar testigos para probarlo; ni Branti v. Finkel, ni la Primera Enmienda conducen a este resultado disolvente, ni el Tribunal Supremo de los E.E.U.U. sobrepondría la obstinación de un empleado, al valor y eficacia del sufragio.
La mayoría trae a Báez Cancel v. Alcalde de Guaynabo, supra, por los cabellos. Los allí protegidos por este Tribunal no eran directores regionales, ni asesores, ni ayudantes inmediatos que intervienen en la función nor-mativa de gobierno; eran capataces, empleados de nómina, pertenecientes a la clase de los más desvalidos, cuya incumbencia en nada podía entorpecer la eficiente admi-nistración del municipio. De ellos al recurrido Director
Es invitación al caos la abolición del concepto de empleado de confianza en nuestra Ley de Personal, inhe-rente en la prohibición de remover adversarios políticos enclavados en puestos de decisiva función normativa, porque siendo personas honestas, capaces y eficientes en cargos de confianza la única razón para negarles esa confianza radica en su discrepancia ideológica con el nuevo jefe.
Entre la interpretación sociológica, método de mayor prestigio en la época presente, y la literal abstracta, la mayoría ha preferido esta última en su adhesión a Branti, supra, y su repudio del Prof. L. Tribe. Se resigna al predominio de la ficción: los jefes de gobierno seguirán escogiendo su personal de confianza y separarán de esas posiciones a los que discrepen de su ideología política cuando ésta, como inevitablemente ocurre, sea obstáculo en su leal ejecución de los programas y planes que ordenó el pueblo en las urnas. Sólo que por no contravenir a la mayoría de este Tribunal ningún motivo darán para la remoción dejando a la especulación de la opinión pública si existe causa estigmatizante para el despido del empleado, como la prevaricación, la ineptitud, la indisciplina, etc. Hasta que un empleado de confianza así removido haga acopio de la prueba, que en estos casos está a la mano, y en la vista de un injunction demuestre hasta la saciedad que aunque su superior ocultó la verdadera razón con silencio de Esfinge, ésta no fue otra que discrepancia ideológica. Y vendrá entonces una sentencia imponiendo al jefe de
Con estos antecedentes y fundamentos, revocaría la sentencia recurrida.
Puesto bajo juramento en toma de deposición, ¿qué otra motivación puede aducir el nuevo jefe?