21 P.R. Dec. 356 | Supreme Court of Puerto Rico | 1914
emitió la opinión del tribunal.
La cuestión planteada en este caso es si el Tesorero de Puerto Eico tiene derecho a obligar a la Miramar Shop Company a que le presente una cuenta de su volumen de nego-cios para que el Tesorero pueda clasificarla como una de las cinco clases designadas en la ley de agosto 12, 1913, Leyes de la Sesión Extraordinaria de 1913, página 69, Ley No. 134.
El Pueblo de Puerto Eico es el peticionario en una solici-tud de mandamus y sostiene que si existe el deber de presen-tar tal cuenta entonces esta corte tiene jurisdicción para expe-dir un mandamiento de mandamus y ordenar que se cumpla con ese deber, por tratarse de un deber público y tanto el poder de la Legislatura para imponer una contribución de patentes de esta naturaleza como la constitucionalidad de la ley en sí están envueltas en este caso. Estamos conven-cidos de que la teoría del Pueblo de Puerto Eico en cuanto afecta a la jurisdicción de esta corte y a la procedencia de la expedición del auto de mandamus es ajustada a derecho. Véase Spelling on Extraordinary Eemedies, vol. 2, see. 601,
(1) El demandado sostiene que la Legislatura de Puerto Rico no tiene poder para imponer contribuciones de paten-tes a los negocios ni a las ocupaciones. Y en apoyo de su teoría sostiene que el poder para imponer contribución debe ser especifico y compara al Pueblo de Puerto Rico con una corporación municipal o ciudad. En el caso de Rosaly v. El Pueblo, 16 D. P. R., 508, este tribunal dijo que El Pueblo de Puerto Rico no era un soberano completo lo mismo que un Estado. Aún cuando ni en la opinión del tribunal ni en la opinión disidente se comparó al Pueblo de Puerto Rico con un municipio, sin embargo, en la opinión del tribunal se dijo que el Congreso de los Estados Unidos podía dictar reglas al Pueblo de Puerto Rico lo rqismo que un Estado podría ha-cerlo para una corporación municipal. El caso fue apelado a la Corte Suprema de los’Estados Unidos y desde que se dictó sentencia en él, People v. Rosaly, 227 U. S., 270, es indudable que Puerto Rico sustancialmente tiene todos los poderes de soberanía poseídos por cualquier Estado de la Unión sujetos a ser revisados o anulados por el Congreso de los Estados Unidos y el derecho de un territorio a ejercer poderes de soberanía ha sido reconocido desde que se resolvió el caso de Clinton v. Englebrecht, 13 Wall., 435. .La cuestión plan-teada por el demandado fue también presentada de frente a este tribunal en el caso de Ponce Lighter Company v. El Municipio de Ponce et al., 19 D. P. R., 760 y 790, y bien pode-mos repetir lo que entonces dijimos allí:
“La parte apelada nos llama la atención hacia el hecho de que en la Ley Foraker no hay precepto alguno que expresamente auto-*359 rice la imposición de contribuciones sobre industrias u ocupaciones. Pero tampoco hay limitación alguna. El artículo 38 establece que pueden imponerse contribuciones a la propiedad y prohíbe ciertas contribuciones y no se puede deducir de una manera ligera que el poder para imponer contribuciones baya sido limitado,' cuando el Congreso en varios artículos de dicha ley ha dado poderes legisla-tivos y gubernamentales a Puerto Rico * *
Y volvemos a decir como dijimos en el caso del Municipio de Ponce que las contribuciones de patentes industriales siempre han sido cobradas por los municipios y la ley de Agosto 12, 1913, sólo trató de poner en manos del Tesorero el poder que siempre había sido ejercido por los municipios, y la Ley Fora-ker continuó en vigencia las leyes y ordenanzas existentes ante-riormente.
El demandado trata de demostrar demasiado. Por ejem-plo, no hay duda alguna de que existe el poder de expropia-ción forzosa y tal vez la Ley Foraker guarda silencio en cuanto a otras facultades legislativas que necesariamente han sido conferidas y son ejercidas por El Pueblo de Puerto Rico.
(2) El demandado sostiéne que la ley No. 134 es anticons-titucional y nula porque delega facultades legislativas al Teso-rero de Puerto Rico en contravención de la Constitución de los Estados Unidos y la Ley Orgánica. La sección 2 de dicha ley dispone que el negocio a que se refiere tal ley “será clasi-ficado por el Tesorero de Puerto Eico en una de las clases que más adelante se mencionan, de acuerdo con la relativa importancia del mismo, apreciado por el volumen de negocios realizados en Puerto Rico sin tener- en cuenta la ganancia neta o provecho que produzcan, y según resulte de su compara-ción con otros negocios o industrias similares en todo Puei'to Rico.” El demandado admite que las legislaturas pueden adoptar tipos básicos y dejar a los funcionarios administra-tivos el deber de ejecutar los detalles para que la ley sea efec-tiva. Alega él, sin embargo, que la Legislatura de Puerto Rico no ha fijado ese tipo básico dentro de la significación de la
En el caso de Field v. Clark, 143 U. S., 649, la ley de tari-fas de 1890 disponía que con el fin de obtener relaciones comer-ciales recíprocas con países productores de azúcar, mieles, etc., siempre que el presidente estuviera convencido de que el gobierno de cualquier país productor y exportador de azú-car, mieles, café, etc., o cualquier otro producto, impusiera derechos u otros impuestos a los productos agrícolas o de otra clase de los Estados Unidos que él creyera injustos y desiguales por reciprocidad él tendría el poder y el deber de suspender los preceptos de la ley por el tiempo que estimara justo. Cuando se atacó la constitucionalidad de esta ley el Juez Asociado Sr. Harlan dijo:
“ (P. 692.) El que el Congreso no puede delegar facultades legis-lativas al Presidente, es un principio universalmente reconocido como vital para la integridad y sostenimiento del sistema de gobierno orde-nado por la Constitución. La ley de octubre 1, 1890, en el extremo en discusión, no está en pugna con ese principio. No reviste al Pre-sidente, en un sentido verdadero, con poderes legislativos.”
En el caso de Buttfield v. Stranahan, 192 U. S., 470, una ley del Congreso declaró ilegal el que cualquiera persona * * * imp0rtara * * * cualquier mercancía, como té, que fuera inferior en su pureza, cualidad o aptitud para el consumo a los tipos fijados en la sección 3 de la ley. T la sección 3 disponía que el Secretario del Tesoro, por recomen-dación de dicha junta (de peritos en té), debería fijar y esta-blecer tipos uniformes de pureza, cualidad y aptitud para el consumo de todas clases de tés importados. Los tés fueron clasificados por el Secretario del Tesoro en trece clases. Se resolvió que el poder delegado al Secretario del Tesoro para fijar el-tipo de tés inferiores no fué ilegalmente delegado por el Congreso. La corte por medio de su Juez hoy Presi-dente Sr. White, dijo:
*361 “(P. 496.) La alegación de que la ley sujeta a la arbitraria dis-creción del Secretario del Tesoro la determinación de cuáles tés pueden importarse y que por consiguiente de Lecho inviste a este funcionario de poder legislativo, no tiene mérito alguno. Somos de opinión que la ley aplicada propiamente, como se dijo por la Corte de Apelaciones de Circuito, sólo expresa el deseo de excluir l^s clases inferiores de té, aunque fuesen demostrablemente de inferior pureza, inservibles para el consumo público, o que se presumiese así a causa de su inferior calidad. Esto, en efecto, era la fijación de una base como norma, y recaía en el Secretario del Tesoro el mero deber ejecu-tivo de efectuar el programa legislativo declarado en la ley. El caso está dentro del principio del caso de Field v. Clark, 143 U. S., 649 * * * . El Congreso legisló acerca de la materia eñ tanto era razonablemente práctico, y por las necesidades del caso fué obligado a dejar a los funcionarios ejecutivos el deber de obtener los resul-tados indicados por la ley. Negar el poder del Congreso para delegar este deber, en efecto, implicaría solo declarar que el poder plenario investido en el Congreso para regular el comercio extranjero no podía eficazmente ejercitarse.”
En el caso de Union Bridge Co. v. United States, 204 U. S., 364, una ley del Congreso imponía la obligación al Secretario de la Guerra de exigir que todos los puentes fuesen alterados “siempre que el Secretario de la Guerra tuviese razón para creer que algún ferrocarril u otro puente * * * sobre cual-quiera de las vías navegables constituía una obstrucción arbi traria para la libre navegación de tales aguas por razón de su altura insuficiente, etc. Se resolvió que la ley no era anti-constitucional por conferir poderes legislativos al Secreta-rio de la Guerta. Se examinaron los casos sobre la materia en la opinión y se ratificó el principio de que era suficiente el que la legislatura fijara un tipo de norma. La corte dijo:
“ (P. 386.) Sin duda, si el Congreso así lo desease, podría, de algún modo efectivo y sin previa investigación por conducto de funcionarios ejecutivos, determinar por sí mismo, primeramente, el hecho de si el puente en cuestión era una obstrucción arbitraria de la navegación y' si se encontraba que era de tal carácter, podría por legislación directa haber exigido al demandado que hiciese las alteraciones en su puente que fuesen necesarias para la protección*362 de la navegación y comercio por la vía navegable en cuestión. Pero las investigaciones por el Congreso de cada puente en particular que se alegue que constituye una obstrucción arbitraria de la libre nave-gación y la legislación directa con respecto a cada caso por separado, sería impracticable en vista de los grandes y variados intereses que exigen de tiempo en tiempo legislación nacional. Por la ley en cues-tión, el Congreso declaró en efecto que la navegación debe estar libre de obstrucciones arbitrarias procedentes de puentes de altura insufi-ciente, anchura de los tramos o por otros defectos. Sin embargo, se hizo punto en esta declaración de una regla general y se impuso al Secretario de la G-uerra el deber de cerciorarse qué casos particu-lares caían dentro de la regla prescrita por el Congreso lo mismo que se le impuso el deber de implantar la regla en tales casos. Al desempeñar este deber, el Secretario de la Guerra sólo ejecuta la voluntad expresa del Congreso y en modo alguno en su verdadero sen-tido ejerce poderes legislativos o judiciales.”
En el caso de St. Louis Railway v. Taylor, 210 U. S., 281, una ley sobre aparatos de seguridad (safety appliance law) disponía que los vagones de carga estuvieran provistos de barras de tracción de altura uniforme. La altura uniforme habría de ser fijada por la Comisión de Comercio entre Esta-dos por recomendación de la Asociación Americana de Ferro-carriles. Se resolvió que la ley no prescribía una delegación anticonstitucional de facultades legislativas.
En el caso de United States v. Grimaud, 220 U. S., 506, una ley del Congreso reservó ciertos terrenos forestales y dispuso que el Secretario de Agricultura debería dictar aque-llas reglas y reglamentos y debería establecer el servicio nece-sario para asegurar los fines de tal reserva, cuales son el re-glamentar su disfrute y posesión y el impedir la destrucción de los bosques. La infracción de cualquiera de las reglas esta-blecidas por el Secretario de Agricultura constituía un delito. Al declarar que tal ley era constitucional la corte dijo:
“ (P. 517.) Desde el principio del gobierno varias leyes han sido aprobadas confiriendo a funcionarios ejecutivos el poder de dictar reglas y reglamentos, no para el régimen de sus departamentos, sino para hacer cumplir las leyes vigentes. Ninguna de estas leyes podían*363 conferir poder legislativo. Pero cuando el Congreso legislaba y -expre-saba su voluntad, podía dar a aquellos que Rabian de actuar bajo tales preceptos, el poder para establecer los detalles mediante la promulgación de reglas y reglamentos administrativos, cuya infrac-ción podía ser castigada con multa o prisión fijada por el Congreso, o con penas fijadas por el Congreso, o calculadas por el daño causado.”
Cuestiones parecidas y resoluciones semejantes dió la Corte Suprema de los Estados Unidos en el caso de Red “C” Oil Mfg. Co. v. Board of Agriculture of North Carolina, 222 U. S., 380,, y en el de Interstate Commerce Commission v. Goodrich Transit Co., 224 U. S., 194, y el alcance de la facul-tad discrecional conferida a la Comisión de Comercio entre Estados por la Ley de Comercio entre Estados se estableció de nuevo en el caso de Kansas City So. Railway Co. v. United States, 231 U. S., 423, en el cual la corte-dijo:
“Aquí no hay ninguna delegación inconstitucional de poderes legislativos. Los razonamientos expuestos en el caso de la Interstate Commerce Commission v. Goodrich Transit Co., 224 U. S., 194, 210, etc., son decisivos. Y como se demuestra la uniformidad de la con-tabilidad depende de la implantación y cumplimiento de clasifica-ciones precisas y la autoridad para determinar los términos de esta clasificación necesariamente se infiere, puesto que después de todo sólo significa el establecimiento de reglas generales de acción bajo las cuales puede proceder la comisión y dejando a la comisión apli-car estas reglas en casos y circunstancias particulares por el estable-cimiento y cumplimiento de reglas administrativas.”
Un caso de exacta analogía y que el demandado admite ser de aplicación es el de Ould & Carrington v. City of Richmond, 23 Gratt. (Va.), 464, 14 Am. Rep., 139. Se entabló una ac-ción por Ould & Carrington contra la ciudad de Richmond para recobrar contribuciones pagadas bajo protesta. Las contribuciones se cobraron en virtud de una ordenanza municipal que dividía a los abogados en seis clases, imponía una contribución de patente de cierta cantidad a los abogados de cada clase y le impuso el deber al Comité de Hacienda del Concejo Municipal de clasificar los abogados en las clases
La' validez de una ordenanza estableciendo una contri-bución de patentes parecida a la que se declaró válida en el caso citado contra la ciudad de Richmond, fué atacada y decla-rada válida en el caso de Bradley v. City of Richmond, 110 Va. 521, 66 S. E., 872. El caso fué apelado a la Corte Suprema de los Estados Unidos, la cual confirmó la sentencia. En este caso se discutió la interpretación de la enmienda 14 de la Constitución de los Estados Unidos, o lo que es lo mismo si hubo debido procedimiento de ley, y aunque la Corte Su-prema de los Estados Unidos no entró a discutir en dicho caso la delegación de poderes legislativos, dijo:
(227 U. S., 481) “La objeción a la ordenanza no nace de nin-guna disputa de que no existan distinciones justas y. razonables que justifiquen una contribución mayor sobre algunas de las personas o sociedades que se ocupen en lo que se llama ‘negociado de banca particular’ que sobre otros que se ocupan del mismo negocio en general, sino que nace del hecho de que la ley no dispone reglas por virtud de las cuales algunos han de ser colocados en una clase y otros en otra. Una ordenanza que da a una junta, comisión o funcionario el poder de hacer una clasificación arbitraria para los fines de contri-bución, no llenaría ni los requisitos del debido procedimiento, ni tam-poco el de la debida protección de la ley.”
Sin embargo, el demandado alega que el poder para clasi-ficar dado al Tesorero de Puerto Rico es arbitrario' e injusto. Sostiene él que la ley no dispone que debe haber cinco clases
No podemos comprender qué influencia puede ejercer el que en un caso se divida la industria en cinco clases y en otros en menos. Tampoco podemos apreciar qué importa el que el Tesorero esté investido de amplias facultades discrecionales siempre y cuando que tales facultades sean administrativas y no legislativas. El eje de la cuestión siempre es el si de acuerdo con las palabras de la ley y la historia legislativa del país las facultades delegadas han sido administrativas y no legislativas. Hemos citado ún caso específico, o sea el de Ould & Carrington. El demandado no trata de establecer distinción entre ese caso y el de autos, sino que ataca sus razo-namientos. Tal vez el razonamiento no sea enteramente satis-factorio, pero la sentencia es un becbo y una Corte de los Estados Unidos ba resuelto que facultades semejantes a las concedidas por la ley No. 134 al Tesorero de Puerto Eico son administrativas y no legislativas.
Examinemos la ley en sí.. En primer lugar resulta de la misma que la contribución no puede exceder ni ser menos de un tipo fijado por la legislatura. La contribución ba de calcularse de acuerdo con el volumen de los negocios. Y debe ser proporcional a otros negocios parecidos en Puerto Eico. Es decir, la contribución debe ajustarse a un plan o propor-ción que depende de las clases fijadas en la ley, y si no fuera
“* * * La Constitución del Estado de Iowa, lo mismo que las de otros Estados, divide el gobierno en tres departamentos, el legislativo, el ejecutivo y el judicial; y en el artículo 3, párrafo 1, de-clara que ‘ninguna persona encargada de ejercitar poderes que propia-mente pertenecen a uno, ejercitará funciones correspondientes a cual-quiera de los otros.’ En virtud de otro artículo el poder legislativo radica en una asamblea general compuesta de dos cuerpos, el Senado y la Cámara. No existen preceptos en la Constitución que creen una comisión ferroviaria. De aquí deduce el abogado que la legislatura es la única que puede fijar los precios de flete y que no puede apli-car sus funciones y delegar este poder legislativo a otro cuerpo. Por ¡supuesto, esta es la cuestión decisiva; pues si sólo la legislatura puede*367 fijar los fletes, los comisionados de ferrocarriles están ejerciendo fun-ciones que no les pertenecen: y si los fletes propuestos infringen los derechos de propiedad del demandante puede él pedir que tales funciones no autorizadas de los comisionados sean suspendidas. No siempre es fácil contestar un argumento tan claro y tan sencillo cuando ambas proposiciones son en sentido general al menos verda-deras. Admite la fuerza del argumento y sin embargo no cree que pudiera aceptar la teoría por estas razones: 1, es elemental que una ley'no puede ser declarada inconstitucional a menos que su defecto sea evidente. Como dijo el Juez Presidente Sr. White, en el caso de Munn ya citado: ‘toda ley se presume que es constitucional. La corte no debe declararla inconstitucional, a menos que claramente lo sea. Si existe duda, la voluntad expresa de la legislatura debe ser respetada.’ O como se ha dicho en otra ocasión en forma epigra-mática: ‘la duda sostiene la ley.’ 2. Tal delegación de poder no tiene un viso inherente; no tiene nada que por su naturaleza pueda impedir al Estado que al menos por un precepto constitucional im-ponga tales deberes a una comisión; y no hay nada en tal precepto constitucional que constituyera una invasión de los derechos garan-tizados por la Constitución Federal. ‘ Por tanto, después de todo, la cuestión es más bien de forma que de fondo. La cuestión, vital tanto para el embarcador como para el portador, es que los fletes sean justos y razonables y no qué organismo-es el que los pone en vigen-cia. 3. Aun cuando en sentido general según las palabras del Tribunal Supremo haya de concederse que el poder para fijar fletes es legislativo, sin embargo, la línea divisoria entre las funciones legis-lativas y administrativas no siempre son fáciles de distinguir. La una penetra en la otra. Los libros de leyes están llenos de estatutos que indudablemente son válidos en los cuales la legislatura se ha contentado con simplemente establecer reglas y principios, dejando su ejecución y detalles a otros funcionarios. En este caso ha decla-rado que los fletes deben ser razonables y justos y ha conferido,' al menos en parte, la simple administración de esa ley a una comisión ferroviaria. Supongamos que en lugar de declarar en términos gené-rales que los fletes deben ser razonables y justos hubiera dispuesto ■que los fletes debieran calcularse de tal modo que el portador des-pués de deducir el costo del transporte recibiera el 3 por ciento sobre la cantidad de dinero invertida en los medios de transporte y entonces •encargara a la comisión ferroviaria con el deber de fijar una tarifa de fletes para llevar a la práctica ese precepto, ¿no serían las fun-ciones investidas en tal forma a esa junta de carácter estrictamente administrativo? Aunque desde luego los casos no son exactamente*368 paralelos, sin embargo, el ejemplo indica cómo las funciones admi-nistrativas se rozan con el poder legislativo y convencen que aquello que participa en gran parte de un cargo meramente administrativo no debe ser declarado precipitadamente una delegación inconsti-tucional del poder legislativo. 4. Lo razonable de los fletes cambia con el cambio de las circunstancias. Aquello que hoy es justo y razo-nable seis meses o un año después puede ser o muy alto o muy bajo. La legislatura sólo se reúne en determinados períodos; en este Estado una vez cada dos años. Es más probable que se haga justicia si este poder de fijar los fletes se impone a un organismo que continuamente pueda celebrar sesiones que si se impusiera a un organismo que sólo se reúne en períodos determinados y en largos intervalos. Tal orga-nismo puede cambiar los fletes en cualquier momento y hacer frente a cambio de circunstancias. Si bien es cierto que este argumento fundado en la inconveniencia no puede apurarse mucho, sin embargo es indudable que puede ser objeto de investigación el si teniendo en cuenta el aumento complejo de nuestra civilización y de nuestras relaciones sociales y comerciales, no es necesario reconocer el poder de la legislatura de dar mayor alcance a las funciones administra-tivas. 5. Las sentencias del Tribunal Supremo de este Estado que resuelven ceder delegación de poder pugnando con la Constitución del Estado deben ser aceptadas como definitivas en las Cortes Fede-rales. Y una Corte Federal no debe apresurarse a declarar anticonsti-tucional lo que la Corte de Estado puede posteriormente declarar válido, especialmente cuando la Corte Suprema de algunos de los Estados hermanos ha declarado válidas disposiciones semejantes. Fi-nalmente, las autoridades que directamente tratan esta cuestión sos-tienen esta delegación de poderes.
“En el reciente caso de State v. Railroad Co., 37 N. W. Rep., 782, la Corte Suprema de Minnesota examinó esta cuestión y declaró válido un precepto semejante. Yéase también el caso resuelto por la Corte Suprema de Nebraska de State v. Railroad Co., 35 N. W. Rep., 118, y 36 N. W. Rep., 308. En el caso de Tilley v. Railroad Co., 5 Fed. Rep., 641, el Juez Asociado de la Corte Suprema de los Estados Uni-dos, Sr. Woods, actuando como Juez de Circuito, también examinó esta cuestión en una opinión cuidadosamente redactada y declaró válido otro precepto parecido. Véanse también los otros casos citados en la opinión de la Corte Suprema de Minnesota ya citada. Pero aun más, en el caso de Stone v. Trust Co., 116 U. S., 307, 6 Sup. Ct. Rep., 334, se discutió ante la Corte Suprema de los Estados Unidos la validez de una ley del Estado de Mississippi que delegaba poderes semejantes a una comisión ferroviaria y aunque se hizo esta misma.*369 objeción por el abogado en contra de su validez, la ley fué declarada válida. Es verdad que no se mencionó expresamente esta cuestión en la opinión y en ella se dijo que podrían presentarse otras cues-tiones fundadas en partes de la ley que pudieran ser resultas des-pués, así es que tal vez ese caso no pueda tomarse como una deter-minación completa de esa cuestión por la corte; sin embargo, como ya be dicho, todas las autoridades que han sido citadas o que yo he podido encontrar y que tratan en concreto esta cuestión se pronun-cian a favor de la constitucionalidad de tal delegación de poderes Por estas razones yo sostengo que esta contención del demandante es insostenible.”
Tal vez nosotros también pudiéramos' tener alguna duda, pero como ha dicho el Juez Asociado Sr. Brewer “la duda sostiene la ley.” El deber de un tribunal de seguir la volun-tad de la legislatura, a menos que claramente resalte la incons-titucionalidad de la ley fué declarado por nosotros en el caso de Ponce Lighter Company v. Municipio de Ponce et al, 19 D. P. R., 760 y 790, y en las citas recopiladas en él.
III. El demandado sostiene que el acto, es imposible de ejecutar. La teoría del demandado, al parecer, es que la con-tribución en caso de ser exigible lo fué de acuerdo con la ley, el Io. de enero de 1914; que como en dicha fecha el Tesorero no había obtenido de la Miramar Shop Company el certificado, no puede exigir el pago de la contribución que venció el primer día del año; que a las personas nombradas en la ley se les prohíbe explotar negocios hasta que han pagado la contribución; que el Tesorero no promulgó sus reglamentos para las contribuciones que vencieron el Io. de enero de 1914 hasta el 23 de enero de 1914; que por razón de estos precep-tos y actos contradictorios es imposible ejecutar el acto.
Si se examina la sección 3 de la ley se observará que a las personas, de acuerdo con ella, se les prohíbe explotar nego-cios “hasta o a menos que” la correspondiente contribución de patente haya sido pagada. Según la sección 4, la contri-bución vence el día Io. de los meses de enero, abril, julio y octubre de cada año. Es cierto que el Gobierno trata de cobrar la contribución que venció el Io. de enero de 1914, pero
Debe expedirse el auto perentorio de mandamus.
Concedida la solicitud y ordenada la expedi-ción de un auto perentorio de mandamus contra el demandado para que dentro del tér-mino de diez días presente el certificado ju-rado exigido por el Tesorero de Puerto Rico.
