81 P.R. Dec. 982 | Supreme Court of Puerto Rico | 1960
emitió la opinión del Tribunal.
En este recurso la peticionaria, Porto Rico Telephone Co., impugna la constitucionalidad de la see. 2 de la Ley núm, 301 de 15 de mayo de 1945 {Leyes, pág. 1147; 27 L.P.R.A. see. 342), la cual dispone lo siguiente:
“Por la presente se autoriza y ordena al Secretario de Hacienda para imponer y cobrar una contribución o impuesto de dos por ciento sobre el ingreso bruto de operación cobrado por*986 cualquier compañía de servicio público o instrumentalídad gu-bernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por la trasmisión de mensajes telefónicos y telegráficos, incluyendo giros telegráficos. Toda cantidad recibida por el Secretaria de Hacienda a virtud de las disposiciones de esta sección será depo-sitada por él en un fondo especial que se denominará Fondo Especial para el Fomento de Comunicaciones. Dichos fondos serán puestos, de tiempo en tiempo, a la disposición de la Junta de Directores de la Autoridad de Comunicaciones de Puerto Rico, mediante su requerimiento para su inversión por dicha junta, o bajo sus órdenes, en aquellas mejoras, extensiones, investiga-ciones, experimentos e investigaciones especiales, que crea con-veniente, con el fin de extender y mejorar la calidad del sistema .y fácilidades de las comunicaciones telefónicas y telegráficas en Puerto Rico. Dicho impuesto deberá ser pagado por las com-pañías de servicio público o por las instrumentalidades públicas que rindan dicho servicio, dentro de los sesenta (60) días después de haber cerrado la contabilidad de cada año económico; y baj o ningún concepto deberá cargarse el mismo a las personas que utilicen sus servicios,”
La peticionaria interpuso demanda de reintegro ante el antiguo Tribunal’de Contribuciones, el cual la denegó y sos-tuvo la validez de la disposición impugnada. En su extensa y hábil opinión, el tribunal de instancia consideró probados ciertos hechos que conviene exponer antes de analizar los pro-blemas legales. Son los siguientes:
En los años a que se refiere el litigio existían en Puerto Rico (y todavía existen) dos organizaciones, una guberna-mental y otra privada, que se dedicaban a ofrecer servicios telefónicos. La primera tiene el nombre de Autoridad de ■Comunicaciones de Puerto Rico y presta servicios a la ciudad •de Caguas y otros nueve pueblos limítrofes. También admi-nistra un sistema telegráfico que cubre todo el país. La segunda, demandante en esta causa, funciona bajo el nombre ■de Porto Rico Telephone Company y ofrece el servicio en toda .la isla, con excepción del área cubierta por la Autoridad. Los sistemas telefónicos de las dos organizaciones están interco-nectados por líneas de larga distancia. La Comisión de Ser-
Tanto la Porto Rico Telephone Company como la Autori-dad han pagado la contribución que impone la Ley núm. SOI.
“La Autoridad ha sustituido el sistema que adquirió con uno nuevo automático y más eficiente en todos los pueblos que sirve. Se han extendido las comunicaciones telefónicas en la isla y hasta Vieques y Culebras y la calidad del servicio ha mejorado.” Hasta 1947 había habido un aumento de 340 por ciento en el número de abonados de la Autoridad. “Las me-joras hechas por la Autoridad en su sistema telefónico han beneficiado al público en general, inclusive los abonados de la demandante; y benefician al gobierno.”
“Las ganancias netas de operación de la demandante en el año 1944 fueron de $67,214; en 1945 $121,881; en 1946 $277,509; y en 1947 $281,019. A base de la inversión y de la planta, las anteriores ganancias netas representan un 2.4% en el año 1944, 2.61% en 1945, 4.39% en el 1946 y 4.10% en 1947.” Tanto la contribución sobre ingresos como la especial de 2% de la Ley núm. 301 fueron tomadas en con-sideración en el cómputo de las mencionadas ganancias. AI conceder el aumento provisional en 1950, la Comisión de Ser-vicio Público lo hizo a base del mínimo de 5 por ciento de ganancia que autorizaba la Ley núm. 12 de 9 de abril de 1941 {Leyes, pág. 343). El aumento en el ingreso bruto de la demandante durante los años mencionados se debió (1) al au-mento en el número de teléfonos y (2) al desarrollo del ser-vicio de larga distancia.
Durante los años anteriores al 1948 aumentaron conti-nuamente los gastos de funcionamiento de la demandante. Una de las causas principales fue el alza en salarios y otras concesiones a los trabajadores que resultaron en un gasto de .más de un millón y medio de dólares desde 1943 a 1948. “El gasto adicional causado por la contribución del 2 por ciento no :fue la razón que indujo a la demandante a solicitar de la Co-misión de Servicio Público el aumento en sus tarifas.”
Frente a esa ley y esos hechos, la peticionaria aduce los .■siguientes fundamentos en apoyo de su solicitud de inconsti-tucionalidad: (1) La ley impugnada viola el art. 3 de la ■Carta Orgánica de Puerto Rico porque la contribución que impone no es “para los fines de los gobiernos insular y municipal”. (2) La ley deja la inversión del impuesto al capri-cho de la Autoridad de Comunicaciones y constituye, por lo tanto, una indebida delegación de poderes legislativos. (3) La
I. “Fines de los gobiernos insular y municipal’’
La see. 3 de la Carta Orgánica, vigente en los años a que se refiere este litigio,
A la luz de esa disposición, la peticionaria en síntesis sos-tiene que la frase “para los fines de los gobiernos insular y .municipal” no es equivalente a la frase “para un fin público” que como parte del debido procedimiento de ley
En apoyo de su interpretación restrictiva de la frase “para los fines de los gobiernos insular y municipal” la peticionaria nos cita trozos de opiniones judiciales en las cuales se discuten las conocidas doctrinas de inmunidad fiscal recíproca entre el
Es evidente que esas distinciones obedecen a circunstancias jurídicas y sociales muy alejadas del problema que hoy con-frontamos. La peticionaria no nos brinda ni hemos podido hallar razones de peso que justifiquen su uso como medida de los poderes de imponer tributos y de gastar los fondos públicos que el Congreso delegó en la Asamblea Legislativa de Puerto Rico. Sin duda, necesitaríamos mucho más que esas frágiles analogías para aherrojar la autoridad fiscal a los estrechos conceptos que nos suministra la peticionaria. Cf. Puget Sound Co. v. Seattle, 291 U. S. 619, 623-626 (1934).
Es indispensable, por lo tanto, acudir a otras fuentes. El historial legislativo de la Carta Orgánica — 53 Congressional Record, Partes 6-9; Congreso núm. 64, House
En varias ocasiones, el Tribunal Supremo federal ha san-cionado esa norma de interpretación. Dijo en Puerto Rico v. Shell Co., 302 U. S. 253, 261-262 (1937):
“El propósito del Acta Foraker y el Acta Orgánica fue el de concederle a Puerto Rico completos poderes de autodetermina-ción local, con una autonomía parecida a las de los estados y los territorios incorporados. El resultado fue conferir al territo-rio muchos de los atributos de cuasi-soberanía poseídos por los estados — como por ejemplo inmunidad contra pleitos sin su con-sentimiento. Por medio de esas actas, se erigió la típica estruc-tura gubernamental norteamericana que consiste de tres ramas independientes — legislativa, ejecutiva y judicial. Se creó un “cuerpo político” — una comunidad (commonwealth). El poder de imponer contribuciones, el poder de aprobar leyes y ponerlas en vigor, y otros poderes característicamente gubernamentales fueron concedidos. Y en lo que se refiere a asuntos locales, como hemos ya demostrado con relación a Iqs territorios continentales, se otorgaron poderes legislativos casi tan extensos, aunque no totalmente, como los que ejercían las legislaturas estatales.” (Se han eliminado las citas.) Véanse, además, Puerto Rico v. Rubert Hnos., 309 U. S. 543, 547 (1940); Cf. De Castro v. Board of Commissioners, 322 U. S. 451 (1944); Bonet v. Yabucoa Sugar Co., 306 U. S. 505 (1939); Bonet v. Texas Co., 308 U. S. 463 (1940); Domenech v. National City Bank, 294 U. S. 199 (1935).
Nos parece absurdo aceptar que otra fuera la voluntad legislativa cuando se trata de un poder de las dimensiones y la importancia vital del de imponer tributos. Seguramente, el Congreso se propuso darle ese poder al gobierno de Puerto Rico,
Más de medio siglo
Pasamos, por consiguiente, a considerar si los propósitos legislativos expresados en la see. 2 de la Ley núm. 301 — “inversión .... en .... mejoras, extensiones, investigaciones, experimentos e investigaciones especiales .... con el fin de extender y mejorar la calidad del sistema y facilidades de las comunicaciones telefónicas y telegráficas en Puerto Rico” — constituyen un “fin público”.
Primero: Considerada por sí sola la contribución que hoy se impugna es perfectamente válida. La objeción en su contra surge del hecho de que la ley que la impone al mismo tiempo la destina a un propósito específico, en vez de ordenar su ingreso en los fondos generales del gobierno. Esa circunstan-cia concede a quien la paga una facultad especial (standing) para impugnar la constitucionalidad de la erogación, y en consecuencia la del tributo, que de otro modo y como parte del cuerpo general de contribuyentes no tendría. United States v. Butler, 297 U. S. 1, 57-58 (1936); Massachusetts v. Mellon, 262 U. S. 447 (1923); Suárez v. Tugwell, 67 D.P.R. 180 (1947); Cafeteros de Puerto Rico v. Tesorero, 74 D.P.R. 752 (1953). “Pero si la contribución, qua contribución, fuere válida .... y el propósito especificado fuere uno que sostendría una asignación subsiguiente y separada hecha de los fondos
Segundo: Es extremadamente reducida la función judicial de revisar las determinaciones legislativas sobre lo que constituye un “fin público” en la imposición de tributos.
En repetidas ocasiones el Tribunal Supremo federal ha fijado la profundidad de las incursiones judiciales en esta área. En Carmichael v. Southern Coal Co., 301 U. S. 495, 514-515 (1937) el Tribunal explicó que desde la adopción de la Enmienda XIV los estados sólo pueden imponer contribu-
Tercero: El concepto de “fin público” no es uno estático, ■atado de por siempre a las ideas que en un momento histórico particular definieron los poderes y responsabilidades del go-bierno. Está, por el contrario, indisolublemente ligado al bienestar general y, como éste, tiene que ceñirse a las cam-biantes condiciones sociales de una comunidad específica y los problemas peculiares que éstas crean, y a las nuevas obliga-ciones que el ciudadano impone a sus gobernantes en una so-ciedad democrática altamente compleja. Helvering v. Davis, supra, pág. 641. Debe recordarse que “la Enmienda XIV no privó a los estados de su facultad de enfrentarse a problemas •que anteriormente habían sido dejados para ser resueltos por los individuos”. Everson v. Board of Education, supra, pág. 7.
Cuarto: Una ley no persigue un propósito privado porque ■ordene hacer pagos a individuos o empresas para así dar cum-
Quinto: Aunque la imposición contributiva no puede anu-larse por la única circunstancia de que su propósito sea nove-doso, no hay duda de que viene adicionalmente acreditada aquella cuyos objetivos hayan sido aprobados durante largo tiempo por el gobierno y el público. Loan Association v. Topeka, supra, págs. 664-665; Cincinnati Soap Co. v. United States, supra, págs. 314-315; State v. Johnson, 175 N. W. 589, 595-596 (Wisc. 1919).
Una vez establecidos estos principios básicos, se desvanecen las objeciones contra la ley. Nos parece obvio que el fomento de las telecomunicaciones y el mantenimiento de un sistema telefónico y telegráfico constituían en las circunstancias económicas y sociales de 1945-47, y constituyen hoy día, una dedicación de fondos para un fin público. En verdad, es sorprendente que a estas alturas se cuestione esa facultad del gobierno. En numerosas ocasiones, tanto el Tribunal Supremo federal como otros tribunales de apelación, han aprobado la imposición de tributos y el uso de fondos públicos para actividades estatales prácticamente idénticas a las mencionadas. Algunos ejemplos son los siguientes: manufactura y mercadeo de productos derivados de la agricultura, construcción de hogares a bajo costo, establecimiento de un banco—Green v. Frazier, 253 U. S. 233 (1920); administración de un ferrocarril—Boston v. Jackson, 260 U. S. 309 (1922); construcción de un túnel para alquilarlo a empresas de ferrocarril, teléfonos, electricidad, etc.—Milheim v. Moffat Tunnel District, supra; desarrollo de recursos fluviales para usos domésticos, riego y energía eléctrica—Gallardo v.
Y aun en el área del derecho municipal, donde por tradi-ción los tribunales tienden a ser más estrictos, también exis-ten ejemplos numerosos de la misma actitud. Jones v. City of Portland, 245 U. S. 217 (1917)—almacén para la venta de combustible; Spangler v. City of Mitchell, 152 N. W. 339 (S. D. 1915)—construcción y funcionamiento de un sistema telefónico; Standard Oil Co. v. City of Lincoln, 207 N. W. 172 (Neb. 1926) conf. en 275 U. S. 504 (1927)—venta de gaso-lina y aceite; City of Tombstone v. Macia, 245 Pac. 677 (Ariz. 1926)—planta de hielo; Bank v. Bell, 217 Pac. 538 (1923) —mercado para la venta de alimentos; City of Frostburg v. Jenkins, 136 A.2d 852 (Md. 1957)—construcción de un edificio para industria privada; Mitchell v. City of Negaunee, 71 N. W. 646 (Mich. 1897—planta eléctrica; Turner v. City of Reidsville, 29 S.E.2d 211 (N. C. 1944)—construc-ción de un aeropuerto; Allbritton v. City of Winona, 178 So. 799 (Miss. 1938), apelación desestimada, 303 U. S. 627 (1938)—construcción de edificios para factorías. Véase, An-tieau, Municipal Power to Tax—Its Constitutional Limitations, 8 Vand. L. Rev. 698, 732-738 (1955).
Cualquier duda que pudiera quedar sobre estos extremos desaparece cuando consideramos que ininterrumpidamente desde principios de siglo
Tampoco va por buen camino la peticionaria cuando nos dice que la Autoridad de Comunicaciones no es; “parte del gobierno”, ni ejerce una “función de gobierno.” Es. facultad exclusiva del legislador la de determinar qué tipo deorganización se presta mejor para el desempeño de una función pública. Si el legislador prefiere una junta o un departamento o una corporación pública a un negociado, esa preferencia, salvo disposiciones constitucionales que expresamentela prohíban, es definitiva para los tribunales.
Si aceptáramos la contención de la peticionaria nos colo-■caríamos en la insostenible posición de resolver que hasta 1942 .los servicios telegráficos y telefónicos eran “parte y función ■del gobierno” porque estaban a cargo de un negociado del De-partamento del Interior, pero que a partir de esa fecha deja-ron de ser “parte y función del gobierno” porque fueron de la responsabilidad de una corporación pública enteramente poseída por el mismo gobierno.
En vista de todo lo anterior, resolvemos que la contribución impuesta por la Ley núm. 301 no viola el art. 3 de la Carta ■Orgánica.
II. La indebida delegación de poderes
Nos dice la peticionaria que la ley impugnada deja ■el producto de la contribución para ser invertido “al capricho ■de la Autoridad”, que no fija normas (standards) para invertir la contribución y que por esas razones constituye una indebida delegación de poderes. Es innecesario detenernos largamente en este punto. Como expresó el tribunal de instancia: “La Legislatura impuso la contribución y determinó su ■cuantía; seleccionó el objeto así como el sujeto de la misma, y fijó el propósito o uso que debía dársele. De ahí en adelante, todo lo demás cae dentro del campo de la ejecución e instrumentación de la ley para dar cumplimiento a sus propósitos.”
Aún en la hipótesis, no exenta de dudas, Cincinnati Soap Co. v. United States, supra, págs. 321-322, de que el requisito ■de normas adecuadas (standards) aplicable a las funciones
III. Exacción forzosa de la propiedad de la peticionaria so pretexto del poder contributivo.
IV. Falta de uniformidad y privación de la propiedad sin el debido proceso de ley.
Discutimos estas objeciones conjuntamente porque en realidad constituyen una sola. En síntesis la peticionaria sostiene que solamente ella, como cuestión práctica, paga la contribución y que el producto de la misma se ha gastado para el beneficio “directo” de los habitantes de Caguas y pueblos limítrofes a los cuales presta servicios la Autoridad de Comunicaciones. Los habitantes de los demás pueblos sólo se benefician “indirectamente” por la interconexión del sistema de la peticionaria con el de la Autoridad en llamadas de larga distancia. Además, la peticionaria “no recibe ningún beneficio peculiar de la inversión de que ha sido objeto la contribución . . .”, mientras “que todo el conglomerado de contribuyentes ha sido eximido de aportar dinero alguno al fondo especial. . . .” Por esas razones sostiene que la contribución constituye una exacción forzosa, viola la regla de uniformidad y le priva de su propiedad sin el debido proceso de ley. Veamos las consideraciones aplicables.
Primera: El problema de si la peticionaria puede o no recibir beneficios “directos” del fondo que establece la see. 2
Segunda: En modo alguno es inconstitucional una contribución porque la inversión de su producto no beneficie a .aquéllos que la pagan.
“Una contribución no es un prorrateo de beneficios. Es, como hemos dicho, una manera de distribuir el peso del costo del gobierno. Como cuestión constitucional, el único bene-ficio al cual tiene derecho el contribuyente es el que deriva de
Tercera: La peticionaria no afirma, ni está en posición de afirmar, que el impuesto de la Ley núm. 301 violeel debido procedimiento de ley y la igual protección de las leyes porque se aplique exclusivamente a las compañías deteléfono y telégrafo que funcionen en Puerto Rico. Considerada la amplísima potestad legislativa de establecer clasificaciones razonables en la imposición de contribuciones, la ya. descrita clasificación no es arbitraria ni opresiva ni caprichosa. Citizens’ Telephone Co. v. Fuller, 229 U. S. 322 (1913); Nashville C. & St. L. Ry. v. Browning, 310 U. S. 362, 368 (1940); Steward Machine Co. v. Davis, 301 U. S, 548, 584 (1937); Rapid Transit Corp. v. New York, supra, págs. 578-581; Carmichael v. Southern Coal Co., supra, pág. 509; Walters v. City of St. Louis, 347 U. S. 231, 237 (1954); South Porto Rico Sugar Co. v. Buscaglia, 154 F.2d 96, 100 (1 Cir. 1946). Y es obvio que “las disposiciones de
La discreción legislativa no se reduce porque la clase descrita en la ley, como cuestión de realidad, incluya un solo contribuyente. Las empresas de servicio público — en especial las de teléfono, telégrafo, electricidad, agua y algunas de transporte — usualmente se encuentran en esa posición. Por razones conocidas, el estado con gran frecuencia concede a esas empresas el monopolio del servicio en áreas específicas, sujeto como sabemos a una detallada reglamentación de sus actividades. El otorgar ese monopolio no impide al estado, sin embargo, imponerle contribuciones especiales por el privilegio que les dispensa o incluirlas razonablemente dentro de una clase particular de contribuyentes. Lo contrario significaría que la empresa habría adquirido, junto al monopolio, una exención contributiva sobre el privilegio de su franquicia y sobre sus actividades de negocio y que el estado no podría imponerle contribución especial alguna y sí únicamente aquellas de tipo general — ingreso, propiedad, arbitrios — que pagan todos los demás contribuyentes. Esa tesis ha sido rechazada repetidamente por el Tribunal Supremo federal. Puget Sound Co. v. Seattle, supra, pág. 627; Cf. Rapid Transit Corp. v. New York, supra, págs. 588-596.
Cuarta: Las sentencias del Tribunal Supremo federal “no dejan dudas de que en beneficio del interés público, un estado puede eonstitucionalmente ocuparse en un negocio que corrientemente realiza la empresa privada, imponer una contribución para mantenerlo y competir con los intereses privados que participan en la misma actividad”. Puget Sound Co. v. Seattle, supra, pág. 624; Constitutional Limitation on Sovereign Competition, 13 Temple L. Q. 415, 457-458 (1939).
Una vez establecido que el impuesto es para un “fin pú-blico” y que la clasificación impositiva es válida y cumple con la regla de uniformidad geográfica, procede sostener su cons-titucionalidad aun cuando la inversión de su producto bene-ficie más a unos ciudadanos que a otros y en modo alguno, si así fuera en este caso, al contribuyente que la paga.
Y. La ley es nula porque prohíbe pasar la contribución al consumidor.
Sostiene la peticionaria que la disposición de la Ley núm. 301 que prohibe cargar el impuesto a las personas que utilicen los servicios telefónicos y telegráficos es nula “porque no puede constitucionalmente obligarse al que vende
El tribunal de instancia resolvió correctamente que la. mencionada prohibición de la ley se aplica en la práctica úni-camente a la Autoridad de Comunicaciones debido a que ésta es la única autorizada a fijar sus tarifas sin la intervención de ningún otro organismo oficial. La peticionaria, por el. contrario, no puede aumentar sus tarifas sin la aprobación-de la Comisión de Servicio Público. Tenemos que aceptar, desde luego, que el legislador conocía ese hecho básico. Igual-mente debemos aceptar, como lo hizo el tribunal de instancia, que la Asamblea Legislativa al momento de aprobar la Ley núm. 301 sabía que la peticionaria tenía derecho, como cues-tión constitucional y de ley, a obtener ganancias razonables-de su empresa y que no intentó prohibir que se tomara en cuenta el impuesto de la Ley núm. 301 en la determinación de las tarifas. Galveston Electric Co. v. City of Galveston, 258 U. S. 388, 399 (1922); Georgia Railway and Power Co. v. Railroad Commission, 262 U. S. 625, 633 (1923). Era,, por consiguiente, ante la Comisión de Servicio Público que la peticionaria tenía que plantear, en primera instancia, los efectos del nuevo impuesto, en una solicitud de aumento de tarifas.
Conviene aclarar, además, que la prohibición legislativa de pasar un tributo al consumidor no es por sí sola y en todas las circunstancias, fundamento de inconstituciona-lidad. Rapid Transit Corp. v. New York, supra, págs. 581-582; Southern Boulevard R. Co. v. City of New York, 86 F.2d 633, 637 (2 Cir. 1936) cert. denegado 301 U. S. 703 (1937). Nuestro fallo en Pyramid Products v. Buscaglia, 64 D.P.R. 828, 850 (1945), principal precedente que cita la peticionaria, tiene por base la retroactividad del impuesto. Esa circunstancia no está presente en el caso que nos ocupa.
Por las razones vertidas en esta opinión, fallamos que la see. 2 de la Ley núm. 301 de 15 de mayo de 1945 es constitu-cional tanto a la luz de las disposiciones aplicables de la Carta Orgánica de 1917 como de aquellas de la Constitución federal.
Se confirmará la sentencia recurrida.
La peticionaria pagó $18,850.59 en 1945, $34,693.88 en 1946 y $38,246.93 en 1947. La Autoridad pagó $6,000 en 1945 y cerca de $8,000 en los otros años.
Esta disposición sigue vigente como parte de la “Ley de Relaciones Federales con Puerto Rico”. 64 Stat. 320.
Además, en algunos estados se exige expresamente por disposición constitucional que las contribuciones sean para “un fin público”. McAllister, Public Purpose in Taxation, 18 Cal.L.Rev. 137, 138 (1929). La Sección 9 del Artículo VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, vigente desde 1952, provee que: “Sólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley.”
Además de la mencionada jurisprudencia, la peticionaria se apoya en dos otras líneas de precedentes. Nos cita, de una parte, sentencias dic-tadas por algunos tribunales norteamericanos a principios de la segunda mitad del siglo 19, cuando prevalecía un concepto muy estrecho de las fun-ciones del gobierno y, por consiguiente, de lo que constituía un “fin público”. A esta clase pertenecen Lowell v. City of Boston, 15 Am. Rep. 39 (1873 —una ciudad no puede emitir bonos para hacer préstamos a personas cuyos hogares fueron destruidos por un incendio; Weimer v. Village of Douglas, 21 Am. Rep. 586 (1876)—un municipio no puede emitir bonos para com-prar acciones en una corporación con el propósito de inducirla a estable-cerse en dicho municipio; Loan Association v. Topeka, 87 U. S. 655 (1875)—una ciudad no puede emitir bonos para ayudar a compañías manufacture-ras a establecerse en la ciudad. Como se demostrará más adelante en esta opinión, las determinaciones específicas de esos casos han sido abandonadas desde hace varias décadas y su valor actual es principalmente histórico De otra parte, la peticionaria nos cita sentencias—State ex rel. City of Rene v. Boyd, 74 Pac. 654 (1903); State v. Lafayette Fire Ins. Co., 63 So. 630 (1913); Peterson v. Hancock, 54 N.W.2d 85 (1952)— que decretan la mili-
En repetidas ocasiones, la peticionaria también se apoya en United States v. Butler, 297 U. S. 1 (1936) el cual resolvió que era inconstitucional una contribución impuesta por el Congreso porque su producto iba a ser utilizado, no para un fin privado, sino como parte de un plan de reglamen-tación de la agricultura que el Tribunal Supremo federal consideró estaba fuera de los poderes delegados por la Constitución al gobierno federal. Aparte de que esta última determinación de Butler ha sido definitivamente descartada—Sunshine Anthracite Coal Co. v. Adkins, 310 U. S. 381 (1940); Wickard v. Filburn, 317 U. S. 111 (1942)—en el presente caso no se nos plantea el problema de si el producto de la contribución va a ser utilizado en apoyo de un plan de reglamentación fuera del ámbito de poder del go-bierno de Puerto Rico, sino escuetamente si dicha contribución es o no para un “fin público”, asunto éste que el Tribunal expresamente soslayó en Butler. 297 U. S. 68.
La limitación que estamos analizando se incorporó a las actas orgá-nicas de otros territorios usándose palabras idénticas o muy similares. Is-las Vírgenes — 48 U.S.C. see. 1406 i; Guam — 48 U.S.C. sec. 1423 a; Islas Pilipinas — 39 Stat. 548; Alaslia — 48 U.S.C. see. 79.
La limitación se impone al Congreso por vía de la cláusula de “bie-nestar general” — Artículo I, Sección 8, Cl. 1 de la Constitución de los Es-tados Unidos — y a los estados a través de la cláusula del “debido procedi-miento” de la Enmienda XIV. Los principios aplicables, sin embargo, son similares.
Otras disposiciones de las dos actas orgánicas aclaran el propósito del Congreso. Foraker: see. 4 — todo el dinero recaudado en Puerto Rico por derechos y contribuciones con anterioridad a la vigencia de la ley, entrará en el Tesoro de Puerto Rico “destinado al Gobierno de la Isla y para ser invertido en provecho de la misma”; sec. 12 — ordena al Tesorero pagar de fondos insulares “todos los gastos y obligaciones contraídos para mejoras internas o fomento de la Isla”; see. 38 — en los casos en que fuere necesario anticipar contribuciones y rentas se podrán emitir bonos” para proveer a gastes legítimos, proteger el crédito público, y reembolsar a los Estados Unidos por dinero gastado o que pueda gastarse del fondo de imprevistos del Departamento de la Guerra para socorrer la . . . situación industrial de Puerto Rico causada por el huracán . . .” Acta Orgánica (Jones) de 1917: art. 6 — ordena al Tesorero pagar de fondos insulares “todos ios gastos y obligaciones contraídos para mejoras internas o fomento de la Isla”; art. 18 — “El Comisionado de Agricultura y Comercio tendrá a su cargo en general aquellos negociados y ramas del gobierno que hayan sido legalmente constituidos para el estudio, adelantamiento y beneficio de la agricultura, del comercio y de otras industrias . . .”
La limitación que estamos discutiendo se incorporó originalmente en la see. 38 del Acta Foraker de 1900. Hemos examinado el Vol. 33, Parte 4 del Congressional Record (1900) y el Senate Report núm. 249, Congreso núm. 66, sometido por el Senador Foraker, y tampoco hemos hallado expli-cación alguna sobre la citada disposición. No ha sido posible utilizar otras fuentes del historial legislativo de las dos actas orgánicas.
Sería prolijo y es completamente innecesario enumerar todas las leyes que sostienen esta afirmación. Basta señalar que desde principios de siglo hasta los años a que se refiere el presente litigio, el Gobierno de Puerto Rico, aparte de desempeñar sus funciones clásicas, ha asignado fondos para numerosas otras. Una búsqueda al azar demuestra que el gobierno insular impuso contribuciones y asignó dinero para la venta de electricidad, de agua para riego, y de facilidades y servicios de muelles, y los municipios para acueductos, plantas eléctricas y algunos también para muelles. Se fomentó la actividad agrícola y ganadera por diversos medios — subsidios, escuelas, estaciones experimentales, campañas contra enfermedades, ferias, exposiciones, anuncios, etc. — estableciéndose para esos propósitos numero-sos fondos separados que se nutrían de contribuciones especiales o de otras fuentes. La industria recibió también ayuda aunque en menor escala. También se legisló para programas de viviendas a bajo costo, variados ser-vicios para las clases menesterosas y actividades de fomento cultural. Como es sabido, a partir de 1941 se intensificaron estas actividades y se añadieren otras. El gobierno asignó cuantiosas sumas para el fomento económico y participó directamente en la posesión y administración de em-presas agrícolas, industriales y comerciales. Véanse como ejemplos sal-teados los siguientes tomos y páginas de las Leyes de Puerto Rico: 1903-34, 49; 1911-88, 167; 1912-83; 1913-149; 1914-166, 236; 1917-369; 1917 II-293; 1919-349; 1921-91; 1926-327; 1930-131; 1934-217, 273; 1936-543; 1937-230, 235, 243; 1938-194, 292, 413, 511; 1939-715; 1940-325, 727, 1145; 1941-389, 685, 763, 863, 935, 945; 1942-573, 711, 935, 1065, 1365; 1946-331, 1067.
Sobre lo que constituye un “fin público” véanse, en general, Judson, Public Purposes for Which Taxation is Justifiable, 17 Yale L. J. 162 (1908) ; McAllister, ob. eit., supra; Bergman, The Federal Power to Tax and to Spend, 31 Minn. L. Rev. 328 (1947).
En cuanto al alcance de la función judicial al revisar lo que cons-tituye un “uso público” en la expropiación de propiedad privada, véanse Berman v. Parker, 348 U. S. 26 (1954); E.L.A. v. Sucn. Gautier, 81 D.P.R 580 (1959).
La primera línea telegráfica de Puerto Rico la instaló Samuel F. Morse en 1849. A fines de siglo el gobierno español administraba un sis-tema de 41 estaciones, el cual fue destruido por un ciclón en 1899. El régi-men militar norteamericano reconstruyó el sistema y en 1901 lo traspasó al gobierno insular. Fue puesto bajo la administración del Comisionado del Interior y extendido a todas las poblaciones de la isla. En 14 de marzo de 1907 se aprobó una ley {Leyes, pág. 388) que autorizó al Comisionado a construir y administrar un sistema de líneas telefónicas de corta y larga distancia. No fue hasta 1914 que la peticionaria recibió la franquicia para establecer el sistema telefónico que hoy posee. Véase, Fernández García, El Libro Azul de Puerto Rico, 1923, págs. 702-712.
Desde McCulloch v. Maryland, 4 Wheat. 316, 421 (1819) el Tribunal Supremo federal reconoció que el Congreso puede crear corporaciones-públicas para efectuar los poderes conferídoles por la Constitución. Err cuanto a Puerto Rico, examínese People of Puerto Rico v. Eastern Sugar Associates, 156 F.2d 316, 325 (1946) cert. denegado, 329 U. S. 772 (1946).
Nuestro fallo sobre esta cuestión se limita al problema constitucio-nal que lo causa y no debe extenderse a otros campos (responsabilidad contractual o por daños, etc.) los cuales se rigen por las determinaciones legis-lativas pertinentes. Cf. Gobierno de la Capital v. Consejo Ejecutivo, supra, pág. 450. La jurisprudencia citada por la peticionaria en apoyo de su con-tención se refiere precisamente a estos últimos problemas.
Según consta del expediente, los funcionarios de la Autoridad son de opinión que no pueden hacer mejoras en el territorio servido por la Porto Rico Telephone Co. Esa determinación, desde luego, no obliga a la peticionaria ni a los tribunales y deberá dilucidarse en un procedimiento judicial apropiado.
Tampoco lo es, desde luego, por el solo hecho de que restrinja o destruya ciertas ocupaciones o negocios. Magnano Co. v. Hamilton, supra, págs. 44-47; Cushman, Social and Economic Control Through Federal Taxation, 18 Minn. L. Rev. 757, 763-764 (1934).
La misma regla prevalece en las expropiaciones de propiedad para “uso público”. Rindge Co. v. Los Angeles, 262 U. S. 700 (1923); Mt. Vernon Cotton Co. v. Alabama Power Co., 240 U. S. 30, 32 (1916).
Nos señala la peticionaria que la práctica de las comisiones de-servicio público en los Estados Unidos, es la de autorizar a las empresas-“a cobrarle directamente a sus clientes la contribución en las facturas men-suales como un recargo .... y no abrir un proceso tarifario .... cada vez, que surge una nueva contribución”. Afirma que la Ley núm. 301 prohíbe este procedimiento. Aparte de que la peticionaria en realidad se está quejando de que se le hubiese podido negar algo que ella nunca solicitó, no-creemos que la Ley núm. 301 por sí sola constituya un obstáculo para el antedicho procedimiento, si es que el mismo está autorizado por nuestras-leyes de servicio público.