110 P.R. Dec. 248 | Supreme Court of Puerto Rico | 1980
Lead Opinion
Se confronta el Tribunal con la delicada tarea de determinar, a la luz de varias disposiciones de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, la constitucionalidad de los procesos electorales a utilizarse durante las elecciones generales a celebrarse el próximo 4 de noviembre. Impugnan en específico los apelantes el procedi-miento especial de votación dispuesto por la Ley Núm. 3 de 8 de septiembre de 1980.
Los fundamentos aducidos por los apelantes son los si-guientes. Sostienen, en primer término, que el derecho al voto igual, consagrado en la See. 2 del Art. II de nuestra Constitución,
En varias vistas celebradas ante el tribunal de instancia, las partes presentaron extensa prueba para sostener sus ale-gaciones. Luego de apreciada dicha prueba, el tribunal hizo constar en su sentencia los hechos que pasamos a exponer a continuación.
El Registro del Cuerpo Electoral cuenta en la actualidad con un total de 2,070,049 electores inscritos. De ese total, y por variadas razones, sólo 1,518,313 electores acudieron a ser fotografiados para la expedición de sus correspondientes tarjetas de identificación electoral. Del número de electores que en efecto acudieron, al 28 de agosto de 1980, 336,133 aún no habían recibido sus tarjetas. Para remediar la grave situa-
Teniendo como base los hechos anteriormente señalados, el tribunal sentenciador concluyó, como cuestión de derecho, que la See. 9 de la Ley Núm. 3 de 8 de septiembre de 1980 no viola las disposiciones de la See. 2 del Art. II de nuestra Constitución. Consideró que los Arts. 2.023, 2.023A, 2.024, 2.025 y 5.034 de la Ley Electoral, 16 L.P.R.A. sees. 3073-3075 y 3234, así como el requisito provisto en la propia sección im-pugnada de declarar bajo juramento el no haber votado an-teriormente en otro colegio electoral, unido a las disposiciones penales contenidas en esa misma sección y en la Sec. 10 de dicha Ley Núm. 3, limitan la posibilidad de fraude y ofrecen suficientes garantías en cuanto a la pureza del proceso electoral a celebrarse el 4 de noviembre próximo.
I. Cuestiones ‘preliminares
El presente recurso en efecto plantea cuestiones consti-tucionales sustanciales al amparo de la Constitución del Es-tado Libre Asociado de Puerto Rico, según requiere para el ejercicio de nuestra jurisdicción apelativa la Sec. 14 de la Ley de la Judicatura, 4 L.P.R.A. see. 37. Soltero Peralta v. Srio. de Hacienda, 86 D.P.R. 26, 28 (1962); Ortiz v. Burgos, 85 D.P.R. 42, 44-45 (1962). Por otro lado, no han levantado los apelados, ni hemos advertido nosotros, objeción alguna sobre la naturaleza justiciable de la controversia planteada, o la capacidad de los apelantes para promoverla. Ortiz Angleró v. Barreto Pérez, 110 D.P.R. 84 (1980); P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590, 595-596 (1978); Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750, 759-762 (1977). La controversia está, por tanto, debidamente ante nosotros. Pasamos a resolverla.
II. El voto igual
La See. 2 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado dispone que las leyes electorales aprobadas por la Asamblea Legislativa garantizarán que la expresión de la voluntad del pueblo se manifieste mediante el sufragio igual. Dentro de la gama de posibles situaciones en que quedaría violado este principio general de que cada ciudadano tiene derecho a un voto, ciertamente queda incluida, a nues-
El ataque constitucional en tales casos puede intentarse sin necesidad de la celebración del evento eleccionario. No vemos razón lógica que obligue a delimitar el ámbito de protección de dicha cláusula a meramente remedial. El carácter claramente afirmativo del texto constitucional sostiene, por el contrario, la conclusión de que sus propósitos no quedarían completamente servidos de no dársele contenido preventivo o cautelar. Conclusión que se apoya, además, en las normas dispuestas en la Sec. 19 del Art. II
Anteriormente hemos reconocido que la Asamblea Legislativa deriva de la See. 4 del Art. VI de la Constitución “un amplísimo margen de autoridad para legislar en asuntos de materia electoral”. P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 741, 744 (1976).
En atención, por tanto, a la debida armonización de los intereses aquí contrapuestos, el ámbito de protección preven-tiva que a este respecto ofrece la See. 2 del Art. II, a nuestro entender debe quedar enmarcado por la probabilidad fundada de fraude.
Tornando a la controversia planteada en el presente caso, surge que la impugnación de la See. 9 de la Ley Núm. 3 de 1980 se fundó en la alegación de los apelantes de que el sis-tema especial de votación así ordenado por dicha sección per-mite la doble votación, por cuanto nada hay en ella que impida que un elector vote utilizando su tarjeta de identificación electoral entre las 9:00 de la mañana y las 3:00 de la tarde, y vote luego una segunda vez, después de cerrados los cole-gios a las 3:00 de la tarde, haciendo uso de otro asiento de inscripción. Para sustanciar la gravedad de la situación de-mostraron ante el tribunal de instancia que el Registro del Cuerpo Electoral contiene de 25,000 a 50,000 asientos defec-tuosos que corresponden a personas ya fallecidas, o a electores con otros asientos de inscripción, y que pueden, por ende, ser utilizados para votar una segunda vez. Procede analizar el planteamiento de los apelantes a la luz del criterio constitu-cional antes expuesto.
III. La igual protección de las leyes
Según quedara anteriormente consignado, los apelantes señalan, además, como fundamento para la impugnación de la See. 9 de la Ley Núm. 3, que el sistema de votación en ella ordenado vulnera la cláusula de igual protección de las leyes, de la See. 7 de la Carta de Derechos de nuestra Consti-tución. Por otra parte, el Partido Independentista Puertorri-queño impugna, por el mismo fundamento, algunas de las disposiciones contenidas en el Art. 5.036 de la Ley Electoral. En el primer supuesto se alega que el sistema de votación ordenado por la See. 9 de la Ley Núm. 3 encierra un trato desigual impermisible para con los electores debidamente inscritos que no tienen tarjeta de identificación electoral, y en el segundo, que de sostenerse la validez del procedimiento especial dispuesto por dicha sección, el exigirle a todo fun-cionario de colegio el poseer y mostrar su tarjeta de iden-tificación como requisito para votar representa un trato desi-
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La impugnación de la See. 9 de la Ley Núm. 3, a nuestro juicio, válidamente señala la posible existencia de un conflicto constitucional. En efecto, dentro del cuerpo general de electores debidamente inscritos para las próximas elecciones, dicha sección distingue aquellos que no poseen tarjeta de identificación electoral e impone sobre ellos el cumplimiento de ciertos requisitos que no son de aplicación a los que sí tienen dicha tarjeta para el ejercicio de su voto. Claro está, la existencia de esta clasificación no implica por sí sola que la garantía constitucional sobre la igual protección de las leyes ha sido violada. La cuestión determinante estriba, como en toda situación que plantea una posible vulneración de la cláusula de igual protección de las leyes de nuestra Constitución, en la razonabilidad de la clasificación realizada. Zachry International v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 267, 277 (1975). Resulta necesario, pues, determinar cuál es el criterio pertinente para examinar la razonabilidad de la clasificación aquí en controversia.
En el presente caso, la clasificación bajo examen no es sospechosa de su faz. No descansa en criterios constitucionalmente impermisibles. Véase Com. Asuntos de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 D.P.R. 715 (1980); Zachry International v. Tribunal Superior, ante. Tampoco tiene el efecto de impedir o gravar sustancialmente el ejercicio de la franquicia electoral.
La See. 9 de la Ley Núm. 3 obedece al propósito primordial de hacerle posible al mayor número de electores debidamente inscritos el que efectivamente hagan uso de su derecho al voto, al mismo tiempo que provee mecanismos para asegurar la integridad del proceso electoral. Ambos propósitos constituyen, sin duda, intereses legítimos del Estado. Por otro lado, el hecho de tener o no tener disponible un elector al momento de votar su correspondiente tarjeta elec
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Tornando finalmente a la impugnación de las dispo-siciones contenidas en el Art. 5.036 de la Ley Electoral, en cuanto requieren la tenencia y presentación por parte de los funcionarios electorales de sus tarjetas de identificación electoral como requisito para votar en los próximos comicios, somos de opinión que puede ser resuelta aun sin llegar a la consideración de la cuestión constitucional planteada.
La Ley Electoral, aunque de evidente naturaleza especial, constituye la legislación básica, de carácter y aplicación general en todo lo concerniente a los procesos electorales. La See. 9 de la Ley Núm. 3, por su parte, tuvo como expreso propósito, según se desprende de su título, el “establecer normas especiales y flexibles de votación para la elección general” a celebrarse el próximo 4 de noviembre. A nuestro juicio, las disposiciones impugnadas del Art. 5.036 de la Ley Electoral resultan sencillamente inaplicables a los funcionarios de colegio que para la fecha de las elecciones, siendo electores debidamente inscritos, no posean aún su correspondiente tarjeta de identificación electoral. No puede sostenerse que por virtud de lo dispuesto en la Ley Electoral no pueden emitir su voto, por cuanto el procedimiento dispuesto en la See. 9 de la Ley Núm. 3 tiene el propósito de permitir que vote en las próximas elecciones “todo elector debidamente inscrito aun cuando no presente su tarjeta de iden-
IV. Consideraciones finales
Como cuestión de rigor debe quedar clara constancia, en adición a todo lo anteriormente expuesto, de que la impugna-ción constitucional ha llegado ante nosotros a tan corto plazo de la fecha fijada para las próximas elecciones, que tanto la campaña política como los procesos preparatorios electorales se encuentran ya sumamente adelantados. La intervención judicial en el curso normal de acontecimientos de tanta tras-cendencia y profunda significación social, a juicio nuestro, no puede ser obtenida a fecha tan cercana a su culminación, sino solo como urgente y extraordinario remedio ante una clara y opresiva violación constitucional. En el presente caso no se ha demostrado que sea esa la situación.
Reconocemos que los apelantes iniciaron y tramitaron sus causas con la mayor premura que le permitieron las circuns-tancias. Lo cierto es, sin embargo, que la controversia por
Se dictará sentencia de conformidad.
El Juez Presidente Señor Trías Monge emitió opinión disidente a la que se unió el Juez Asociado Señor Rigau. El Juez Asociado Señor Negrón García emitió opinión concu-rrente y disidente. El Juez Asociado Señor Martín se inhibió. Los demás Jueces se reservan el derecho a expresarse.
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Dispone su See. 9 lo siguiente:
Sección 9. “Procedimiento especial de votación para la elección general del 4 de noviembre de 1980:
“Siguiendo el procedimiento que a continuación se expresa, tendrá derecho a votar en la elección general que se celebrará el 4 de noviembre de 1980 todo elector debidamente inscrito aún cuando no presente su tar-jeta de identificación electoral.
“(a) Todo elector debidamente inscrito que al momento de votar no pueda presentar su tarjeta de identificación electoral deberá firmar bajo*251 juramento una declaración jurada en la que se hará constar su nombre y apellidos, que es el elector que aparece inscrito, con indicación de la página y línea en la que aparece su nombre en la lista correspondiente al colegio en el cual ejerce su derecho al voto y las razones por las cuales necesita y desea votar sin tarjeta de identificación electoral y declarando que no ha votado en otro colegio electoral en esas elecciones. Si el elector no supiere firmar o no pudiere hacerlo por razón de algún impedimento físico, éste o la persona que lo haga a su ruego, marcará el formulario ha-ciendo constar su nombre en letra de molde y su número de identificación electoral antes de firmar como testigo de la marca.
“La Comisión Estatal de Elecciones diseñará e imprimirá un formula-rio a estos efectos. El Administrador General de Elecciones enviará los referidos formularios a cada colegio electoral como parte del material electoral, conforme lo dispuesto en los Artículos 5.026 y 5.027 de la ‘Ley Electoral de Puerto Rico’.
“El juramento requerido deberá ser prestado ante la Junta de Colegio Electoral y los inspectores de ese colegio firmarán el formulario. Los inspec-tores de colegio quedan por la presente facultados para tomar dicho jura-mento.
“Si el elector se negare a prestar el juramento, el Director del Colegio de Votación deberá certificar tal hecho en cada caso bajo su firma, mar-cando la papeleta al dorso con la palabra ‘Recusada’, seguida de una breve anotación, también firmada por él, exponiendo el fundamento de la recusa-ción, el nombre del elector, su número de identificación electoral, el munici-pio o precinto y el número del Colegio de Votación, y dichos votos no se adjudicarán en el escrutinio del Colegio.
“Todo elector que firme bajo juramento la declaración antes men-cionada a sabiendas de que lo declarado es falso, incurrirá en el delito de perjurio y convicto que fuere, será sancionado con pena de reclusión por un término mínimo de un año y máximo de diez años.
“(b) Los colegios electorales estarán abiertos para recibir a los elec-tores a los efectos de votar, desde las nueve (9:00) de la mañana hasta las tres (3:00) de la tarde del día de votación. Ninguna persona podrá entrar al colegio después de las tres (3:00) de la tarde.
“Todo elector cuyo nombre hubiere sido incluido en la lista general de votantes y tuviere su tarjeta de identificación electoral, podrá votar en co-legio abierto en cualquier momento desde las nueve (9:00) de la mañana hasta las (3:00) de la tarde del día de votación.
“Todo elector cuyo nombre hubiere sido incluido en la lista general de votantes que no tuviere su tarjeta de identificación electoral podrá votar en su colegio después que voten todos los electores que tuvieren tarjeta electoral, una vez se haya cerrado el colegio a las tres (3:00) de la tarde.
“La votación de electores continuará hasta que todos los que estén en el colegio electoral a las tres (3:00) de la tarde hayan votado.”
“Las leyes garantizarán la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y protegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral.”
“Se reconoce como derecho fundamental del ser humano el derecho a la vida, a la libertad y al disfrute de la propiedad. No existirá la pena de muerte. Ninguna persona será privada de su libertad o propiedad sin debido proceso de ley, ni se negará a persona alguna en Puerto Rico la igual protección de las leyes. No se aprobarán leyes que menoscaben las obligaciones contractuales. Las leyes determinarán un mínimo de propiedad y pertenencias no sujetas a embargo.”
Artículo 5.036. “Votación de Funcionarios de Colegio.
Una vez terminada la votación en un colegio y sólo entonces, procede-rán a votar allí en forma secreta, los funcionarios asignados al colegio, siempre que sean electores inscritos del precinto en que estén ejerciendo como tales, tengan consigo y presenten a los demás miembros de la Junta de Colegio su tarjeta de identificación electoral y su nombramiento. De no aparecer sus nombres en la lista de votantes correspondiente al colegio en que estén prestando servicios, éstos se inscribirán en dicha lista, con ex-presión del cargo oficial que desempeñen, el número de su tarjeta de iden-tificación electoral, su descripción personal y el número del colegio o pre-cinto en que figura su inscripción. Dichos votos serán recusados pero se contarán y no será necesario cumplimentar la contradeclaración requerida en ley para los casos de recusación del voto de un elector.
“Estas anotaciones se harán en una página especial que al efecto será incluida al final de la lista de votantes.”
Sec. 6:
“Las personas podrán asociarse y organizarse libremente para cual-quier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares.”
E1 tribunal de instancia no hizo determinación específica en cuanto al planteamiento de igual protección de las leyes. Evidentemente lo con-sideró incluido en el ataque formulado a base del derecho al voto igual. Nos parece, sin embargo, que debía haber sido considerado por separado. El hecho de que no fuera así, claro está, no quiere decir que la sentencia
Sec. 19:
“La enumeración de derechos que antecede no se entenderá en forma restrictiva ni supone la exclusión de otros derechos pertenecientes al pueblo en una democracia, y no mencionados específicamente. Tampoco se enten-derá como restrictiva de la facultad de la Asamblea Legislativa para apro-bar leyes en protección de la vida, la salud y el bienestar del pueblo.”
Cf. “Informe de la Comisión de Disposiciones Transitorias y Asun-tos Generales sobre asuntos Generales”, Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, ed. 1961, T. 4, pág. 2621.
En efecto, durante los debates de la Asamblea Constituyente se discutió, si bien desde una perspectiva que no incluye la controversia espe-cíficamente ante nosotros, el balance que entre estas dos secciones es nece-sario reconocer. Véase Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, ed. 1961, T. 3, págs. 2072-2076.
En términos matemáticos dicha cantidad podría fluctuar entre 3 y 6 asientos defectuosos. Si bien es cierto que la distribución entre los distintos colegios no tiene necesariamente que resultar proporcional, en ausencia de prueba específica en contrario, como es la situación en el pre-sente caso, lo más razonable es así suponerlo.
Adviértase que el Art. 8.025 en su inciso (b), 16 L.P.R.A. 3375(b), pena además el intento de votar más de una vez.
No creemos que válidamente pueda sostenerse que resulta irra-zonablemente oneroso para un elector el requisito de firmar una declaración jurada estereotipada y pro forma indicando sus razones para votar sin tarjeta de identificación electoral, asegurando, además, no haber votado anteriormente. Tampoco advertimos conflicto alguno con el derecho a la
En la jurisdicción federal, a manera de analogía, constatadas vio-laciones al derecho al voto igual como resultado de la inadecuada distribu-ción representativa pueden quedar, en ocasiones, sin remedio inmediato, pre-cisamente por encontrarse a fecha muy cercana la celebración de eventos electorales. La consiguiente e inevitable dilución de los votos de algunos electores en dichos comicios no ha sido razón suficiente para justificar la dilaceración de procesos eleccionarios ya en movimiento. Véanse Reynolds v. Sims, 377 U.S. 533, 585-587 (1964); WMCA, Inc. v. Lomenzo, 377 U.S. 633, 654-655 (1964); Roman v. Sincock, 377 U.S. 695, 709-712 (1964); Lucas v. Colorado Gen. Assembly, 377 U.S. 713, 738-739 (1964). Compárense, Maryland Committee v. Tawes, 377 U.S. 656, 675-676 (1964); Davis v. Mann, 377 U.S. 678, 692-693 (1964).
Dissenting Opinion
Opinión disidente del
San Juan, Puerto Rico, a 17 de octubre de 1980
Los casos de autos requieren que expongamos el signifi-cado y alcance de las disposiciones de la Constitución de Puerto Rico encaminadas a garantizar la pureza del proceso eleccionario en Puerto Rico. La integridad y valía del dere-cho al voto, base de la democracia, ocupan el centro de esta controversia.
Bajo mandato de ley no podemos negarnos a resolver las cuestiones planteadas, mas nos preocupa la inhabilidad cre-ciente de nuestras instituciones para zanjar estas disputas de alto voltaje emocional fuera de los tribunales. A los tribuna-les no les es dado rehuir sus responsabilidades en estas causas
Lo que se plantea aquí es la validez, dentro de las circuns-tancias actuales, del método especial de votación prescrito hace poco más de un mes por la Ley Núm. 3 de 8 de setiembre de lOSO.
En los dos años y más de nueve meses siguientes a la Ley Electoral de Puerto Rico de 1977 no fue posible completar el establecimiento del sistema de colegio abierto. El Registro Electoral consta actualmente de 2,070,049 electores. De éstos, se han retratado tan solo 1,518,313, lo que arroja un saldo de 551,736 electores sin retratar. Para el 22 de agosto de 1980, además, no se habían entregado 336,133 tarjetas de identifi-cación ni quedaba tiempo para fotografiar y dotar de tarjetas a las 31,069 personas inscritas el 14 de setiembre de 1980.
Ante estas serias dificultades en la implantación del cole-gio abierto, la Comisión Estatal de Elecciones solicitó el ase-soramiento de cuatro ex-magistrados de este Tribunal, los
1) Nos parece indispensable cambiar el sistema vigente de votación en colegios abiertos mediante tarjeta de identificación electoral ....
2) El sistema de votación que combina el colegio abierto con el colegio cerrado (abierto por la mañana para los electores que tengan tarjeta de identificación electoral y cerrado por la tarde para los que no la tengan) no contiene a nuestro juicio garan-tías adecuadas contra el fraude ....
3) En las circunstancias actuales el sistema de votación en colegios cerrados es el único que resulta compatible con la garan-tía constitucional del voto igual. No obstante, es imposible usar en las próximas elecciones el sistema tradicional de una sola vo-tación en colegios cerrados. No existen hoy día, según nos in-forma la Comisión Electoral, locales y otras facilidades electo-rales suficientes para usar ese sistema tradicional de votación en las elecciones del 4 de noviembre. Por tanto, para obviar ese obstáculo, creemos que se justifica usar en las próximas elecciones el sistema de votación en colegios cerrados, clasificando a los electores por sexo, en forma tal que todos los electores del sexo femenino voten por la mañana y todos los electores del sexo mas-culino voten por la tarde. La clasificación por sexo que dicho sis-tema de votación establecería no viola la igual protección de las leyes. Tampoco está prohibida por otras disposiciones de nuestras Constitución.
La opinión de los ex-jueces se rindió el 13 de agosto de 1980. Para esa fecha ya se había presentado el proyecto de ley que habría de convertirse en la Ley Núm. 3 de 8 de setiem-bre de 1980, antes citada, la cual ordena el sistema de colegio combinado que aquí se impugna. Tal proyecto fue objeto de análisis por los referidos juristas y fue rechazado en la se-gunda conclusión que acabamos de transcribir.
Con la oposición nuevamente de los tres representantes de los partidos minoritarios, el Comisionado restante y el señor Barreto Pérez decidieron entonces efectuar otra consulta, esta vez a la Junta Revisora Electoral. La Junta, nombrada en igual forma que el Administrador, opinó el 22 de agosto, contrario a los ex-jueces, que el proyecto de ley que creaba el colegio combinado “establece un sistema de votación válido que evita el fraude electoral y establece las garantías ade-cuadas para el ejercicio de la franquicia electoral”.
El 8 de setiembre de 1980, con el voto en contra de la minoría, se aprobó la ley que requiere la utilización del cole-gio combinado en las próximas elecciones. Los pleitos que nos ocupan se instaron de inmediato.
La cuestión central que estos casos plantean es si la Ley Núm. 3 de 8 de setiembre de 1980 cumple cabalmente el man-dato que imponen la See. 2 del Art. II y otras disposiciones de la Constitución del Estado Libre Asociado sobre el grado de garantía que debe ofrecerse al país para asegurarle y mantener su fe en la pureza del proceso electoral. El verda-dero significado de estas disposiciones, la determinación del
1. El carácter justiciable de la controversia.
Las cuestiones que plantean estos casos son de naturaleza claramente justiciable. Santa Aponte v. Secretario del Senado, 105 D.P.R. 750, 759-762 (1977); Ortiz Angleró v. Barreto Pérez, 110 D.P.R. 84 (1980). Lo que se requiere de este Tribunal en el caso de autos es resolver si la Ley Núm. 3 de 8 de setiembre de 1980 cumple o no, en su aplicación al mo-mento actual, con el mandato de la See. 2 del Art. II y otras disposiciones en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Tal función es eminentemente judicial. Santa Aponte, supra, 759. Según se expresa en Baker v. Carr, 369 U.S. 186, 209 (1962):
. . . [E]l mero hecho de que el pleito busca la protección de un derecho político no quiere decir que el mismo presenta una cuestión política.
Véase: Comment, State Candidacy: Requirements, Rights and Remedies, 116 U. Pa. L. Rev. 347, 350 (1967), inter alia.
2. La facultad para entender en alegadas violaciones al proceso electoral antes de efectuarse una elección.
La See. 2 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado, al requerir que las leyes garanticen la pureza del proceso electoral, no condiciona este mandato a que se pueda constatar su cumplimiento tan solo después de las elecciones.
La jurisprudencia y la doctrina sobre este particular en Estados Unidos, aunque tan solo de naturaleza persuasiva, establecen con entera claridad el derecho a impugnar las leyes electorales antes de las elecciones, inscripciones o pri-marias. K. Starr, Federal Judicial Invalidation as a Remedy for Irregularities in State Elections, 49 N.Y.U.L. Rev. 1092, 1097 et seq. (1974); Comment, State Candidacy: Requirements, Rights and Remedies, supra, pág. 352 et seq.; Gray v. Sanders, 372 U.S. 368 (1962); Reynolds v. Sims, 377 U.S. 533 (1964); Louisiana v. United States, 380 U.S. 145 (1965); Ely v. Klahr, 403 U.S. 108 (1971); Ellis v. Mayor and City Council of Baltimore, 352 F.2d 123 (4th Cir. 1965); Hamer v. Campbell, 358 F.2d 215 (5th Cir. 1966); Michaelson ex rel. Lewis v. Booth, 437 F.Supp. 439 (D.R.I. 1977), inter alia. Del historial de las disposiciones constitucionales que a con-tinuación relatamos se desprende igualmente la facultad para entender en alegadas violaciones al proceso electoral antes de efectuarse una elección.
3. El trasfondo histórico.
La experiencia del pueblo de Puerto Rico en el ejercicio de la franquicia electoral ha sido corta y mayormente aciaga. Desde 1493 hasta la convocatoria a Cortes de 1810 no se celebraron elecciones en el país,
La votación de 1810 y las que ocurrieron bajo la Consti-tución de Cádiz de 1812 fueron de tipo indirecto, de tres grados. Para su descripción, véase: L. Cruz Monclova, Histo-ria de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. Universitaria, 1958, T. I, pág. 31, y los capítulos primero a quinto del título tercero, y el primero y segundo del título sexto de la Constitución gadi-tana. E. Tierno Galván, Leyes Políticas Españolas Funda-mentales (1808-1986), Madrid, Ed. Tecnos, 1968, pág. 26 y ss. La picaresca electoral, según la frase de Sánchez Agesta, tanto en la forma de fraude privado como de actuación por parte del gobierno, le restó seriedad al proceso eleccionario de esa época. L. Sánchez Agesta, Historia del Constitucionalismo Español, 2da ed., Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1964, págs. 163-173, 443-447.
Nuestros primeros partidos políticos nacieron también en momento de gran corrupción electoral. Sobre el período cons-titucional septembrino ha escrito Carro Martínez:
El régimen representativo andaba a la deriva; la indiferen-cia política que en el pueblo español creaban las irregularidades electorales le mantenía apartado de las urnas. Los sufragios eran unas veces, las más, un mandato de los Gobernadores civiles, de los Comités y de los caciques de los pueblos.
A. Carro Martínez, La Constitución Española de 1869, Madrid, Ed. Cultura Hispánica, 1952, pág. 29. Carro Martínez hace, más adelante, op. cit, pág. 110, comentarios que apli-caban tanto a la España como al Puerto Rico de la época:
Tanto los gobernadores como los gobernados faltaban a sus de-beres. Las faltas de autoridad hacían nacer sufragios inexisten-*272 tes en favor del Gobierno; las faltas del pueblo incrementaban por lo general los votos republicanos. La cosa se explica con facilidad; da la casualidad que en las provincias donde el Gober-nador Civil era progresista, las elecciones eran de color progre-sista; donde el Gobernador era unionista, triunfaban los unionis-tas, y casi siempre resultó que las elecciones eran el vivo retrato de las ideas del Gobernador.
La participación puertorriqueña en las elecciones era escasa. De una población de 650,000 habitantes participaron 4,000 electores en los comicios de 1869, número que se elevó en 1871 a 15,851. L. Cruz Monclova, op. cit, T. II, Ira parte, págs. 19, 167. En 1876, no obstante, en los tiempos aún más dificultosos de la Restauración, la cifra descendió a 1,900. J. M. de Labra, op. cit., pág. 12. Bajo la Constitución de 1876 las Cortes no eran verdaderamente representativas, ya que el gobierno influía decisivamente en su composición. Los ayun-tamientos y las diputaciones provinciales eran también for-mas vacías, pues los gobernadores regían sus actuaciones. J. Costa y Martínez, Crisis Política de España, 3ra ed., Madrid, 1914, y del mismo autor, Oligarquía y Caciquismo como la Forma Actual de Gobierno en España, Madrid, Imp. de los Hijos de M. G. Hernández, 1902.
Las primeras elecciones locales en 1869 se celebraron con-forme a las disposiciones del Real Decreto de 14 de diciembre de 1868, 100 Colección Legislativa de España 925, basado en el Real Decreto, luego ley, de 9 de noviembre de 1868, 100 Colección Legislativa de España 578, aplicable propiamente a España. Esta legislación imponía el uso del sistema de'co-legio abierto, entre 9:00 a.m. y 3:00 p.m. El Real Decreto de 1 de abril de 1871, 106 Colección Legislativa de España 633, dispuso para la celebración en Puerto Rico de las elecciones del 20 de junio y días siguientes de 1871. Éstas debían veri-ficarse de acuerdo con la referida ley de 14 de diciembre de 1868, por lo que también se utilizó el colegio abierto.
Nuestros primeros partidos vivieron una vida azarosa. Hubo persecución sistemática de los partidos liberales, con el
Su sucesor, el Partido Autonomista, organizado en 1887, fue combatido desde el comienzo. J. M. de Labra, La Cuestión Colonial, Madrid, Tip. de Gregorio Estrada, 1898, pág. 29; P. Barbosa del Rosario, La Comisión Autonomista de 1896, San Juan, Imp. Venezuela, 1957, págs. 73, 111, 128; L. Cruz Monclova, Historia de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. Univer-sitaria, 1962, T. III, 2da parte, pág. 264. A partir del triunfo del Partido Autonomista, capitaneado por Baldorioty de Castro, en las elecciones de marzo de 1887, se desató la era temi-ble de los compontes. A. S. de Pedreira, El Año Terrible del 87, San Juan, Biblioteca de Autores Puertorriqueños, 1948. El partido acudió usualmente a la abstención electoral a par-tir de 1891. P. Barbosa del Rosario, De Baldorioty a Barbosa, San Juan, Imp. Venezuela, 1957, pág. 245 et seq.
Al finalizar el período de gobierno español, en Puerto Rico continuaba el sistema de colegio abierto. Véanse el Real De-creto de 31 de diciembre de 1896 y el de 25 de noviembre de 1897, el último de los cuales adaptó a Cuba y Puerto Rico la Ley Electoral Española de 26 de junio de 1890. 3 Laws, Ordinances, Decrees and Military Orders, Washington, Government Printing Office, 1909, pág. 1795 y ss. Esta legislación incluía fuertes penalidades y otras supuestas garantías contra el fraude electoral. Aun así continuó la inconformidad general con las prácticas electorales. L. Cruz Monclova, Luis
Durante el período de gobernación militar se celebraron las llamadas elecciones de los cien días. Preocupado por los hábitos electorales prevalecientes, el General George W. Davis eliminó el sufragio universal varonil vigente y permitió que votasen tan solo los contribuyentes de récord o los que su-piesen leer y escribir, si hubiesen residido en Puerto Rico los dos años precedentes a su inscripción. O.G. 145 de 21 de septiembre de 1899. Aun así la campaña fue violenta. Luis Muñoz Rivera describió estas elecciones como las más difí-ciles, “cien batallas campales” de salvajes tumultos y choques cruentos. Obras Completas de Luis Muñoz Rivera (1890-1900), Madrid, Ed. Puerto Rico, 1925, pág. 256.
Ante esta situación tampoco se consagró directamente el sufragio universal varonil en la Ley Foraker. El Secretario de la Guerra, Elihu Root, entre otros, se oponía a su conce-sión. L. J. Gould, La Ley Foraker: Raíces de la Política Colonial de Estados Unidos, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1969, pág. 72. El Art. 29 de la Ley Foraker, 31 Stat. 82 (1900), mantuvo en vigor las leyes españolas y las órdenes militares existentes, sujeto a las condiciones que fijase el Consejo Eje-cutivo para las primeras elecciones y a las que estableciese para el futuro la Asamblea Legislativa.
El 1 de marzo de 1902 se aprobó una Ley Electoral que continuó el colegio abierto en Puerto Rico. Estatutos Revi-sados de 1902, págs. 115, 123. Ningún esfuerzo legislativo para lograr elecciones pacíficas, limpias y libres tenía éxito. El doctor Fernós Isern escribió lo siguiente sobre esta pri-mera época:
La Isla llegó a estar al borde de la guerra civil. En San Juan, el periódico Diario de Puerto Rico de Muñoz Rivera fue asaltado y su planta destruida. En San Lorenzo se libró un combate a la entrada del pueblo cuando la Policía trabó lucha con un grupo de campesinos que acompañaban un entierro, se alegó que venían a atacar la población. Los campesinos eran Federales. En Yabu-*275 coa, en Cayey, ocurrieron balaceras frecuentes. Se hacían arres-tos viciosos para humillar personas honorables. Se llamó a esta época de “las turbas”. A. Fernós Isern, Estado Libre Asociado, Puerto Rico, Ed. U.P.R., 1974, pág. 15.
Las turbas golpearon a los seguidores del partido minori-tario de entonces y destruyeron la imprenta del periódico de don Luis Muñoz Rivera. Como resultado, se procesó al propio Muñoz Rivera por el delito, según denunció él, “de defender su domicilio”. L. Muñoz Rivera, Campañas Políticas, Madrid, Ed. Puerto Rico, 1925, Vol. II de las Obras Completas, pág. 10.
Varios gobernadores, entre ellos Hunt en 1904, Winthrop en 1905 y 1906, Post en 1908, Colton en 1911 y Yager en 1915 y 1916, criticaron acerbamente el sistema electoral del país y recomendaron su reforma. N. Rigual, Reseña de los Mensajes de los Gobernadores de Puerto Rico (1900-1930), 1966, págs. 39, 48, 61, 73, 137,144-45.
En 1906 se aprobó una nueva Ley Electoral, Leyes de P.R., 1906, pág. 33 y ss., y otra en 1919, Ley Núm. 79 de 25 de junio de 1919, sin que estas leyes y sus enmiendas hiciesen mella significativa en las prácticas censuradas. Sobre las elecciones de 1924 ha escrito Henry Wells, La Modernización de Puerto Rico, trad, de P. G. Salazar, Puerto Rico, Ed. Uni-versitaria, 1972:
La elección fue, sin embargo, tan irregular que los resultados oficiales posiblemente hayan exagerado la fuerza de los vence-dores. Como los unionistas y los republicanos de Tous Soto ha-bían heredado un control completo de la maquinaria electoral, inclusive un monopolio de los oficiales de mesa y observadores, no vacilaron en cometer fraude en muchos distritos. La compra de votos y la intimidación de los electores llegó a extremos nunca vistos. Pág. 110.
Véanse también, sobre la corrupción en esta y otras elecciones hasta los años cuarenta: B. Pagán, Historia de los Partidos Políticos Puertorriqueños, 1959, Vol. I, págs. 244-47; G. K. Lewis, Puerto Rico, Libertad y Poder en el Caribe, Río Pie-
Para 1929 el fraude estaba tan arraigado, conforme a observadores de la época, que el sistema electoral del país continuaba en descrédito. E. Ramírez Brau, Mancha Roja o historia breve de un elector que no se manchó, Ponce, Ed. El Día, 1929, págs. 9, 16. En 1936 se llegó hasta el patrocinio de un concurso para premiar los mejores relatos de violacio-nes a la leyes electorales. D. Targa, El Modus Operandi de las Artes Electorales en Puerto Rico, San Juan, Imp. Puerto Rico, Inc., 1940, pág. 8 y ss. Targa describe ampliamente las técnicas de la compraventa del voto, el acorralamiento de electores para provocar su abstención, los tiroteos y otros medios prevalecientes entonces para corromper el proceso electoral. Véase también: T. Mathews, Puerto Rican Politics and the New Deal, Gainsville, Fla., U. of Fla. Press, 1960, págs. 263, 301-02. Las listas electorales estaban plagadas de errores. De acuerdo con un censo de la P.R.R.A., “de 852,832 personas mayores de veintiún años en la isla, 852,904 [sic\ son votantes inscritos”. El fraude más obvio fue en la munici-palidad de Coamo, donde el censo encontró 9,775 habitantes mayores de veintiún años. Los electores inscritos en esta municipalidad eran la bagatela de 14,144 ó, en términos de porcentaje, 144 por ciento de los habitantes eran electores inscritos en Coamo. Mathews, ibid., pág. 263. Véase, además: Congressional Record, Senado, Vol. 80, parte 6, págs. 5,923-5,927.
La Ley Núm. 3 de 29 de junio de 1936, que enmendó la de 1919, cambió el sistema de colegio abierto por el de colegio cerrado “para evitar el voto repetido que dio en el pasado motivo para fraude”. B. Pagán, op. cih, T. II, pág. 114. No fue hasta los años cuarenta que rindió fruto esta legislación después de la intensa campaña educativa librada por el par-
Este es el historial que tuvo ante sí la Asamblea Constitu-yente. La honestidad y la paz entonces reinantes estaban en su infancia. Apenas contaban doce años de edad. Tras ellas se alzaba la larga y tétrica experiencia que hemos reseñado. De este trasfondo nacen, y a su luz debemos interpretar, el Preámbulo, la Sec. 1 del Art. I y las Secs. 1 y 2 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
4. La Asamblea Constituyente y el sufragio.
La See. 2 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado, que entró en vigor el 25 de julio de 1952, dispone:
Las leyes garantizarán la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y prote-gerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la pre-rrogativa electoral.
La Sec. 1 del Art. I provee, en parte:
Se constituye el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Su poder político emana del pueblo y se ejercerá con arreglo a su voluntad . . . .(3)
1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos.
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país.
8. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones autén-ticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.
La segunda oración del Art. I y la See. 2 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado representan una uni-dad, dividida a todas luces en dos porciones, para fines cos-méticos. Al proponerlas inicialmente, la Comisión sobre la Carta de Derechos no las separó. Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, T. 4, pág. 2563. La Asamblea Constituyente no efectuó cambios sustantivos en la propuesta de la Comisión.
El historial de la Constitución revela cuán claro estaba el recuerdo de nuestro pasado y cuán vivo era el deseo de que las leyes garanticen en todo momento la pureza del proceso electoral, para asegurar que la libre voluntad del pueblo sea la fuente del poder público. Varios delegados denunciaron en el curso de los debates los graves defectos de que solía ado-lecer el proceso electoral en Puerto Rico. Véanse las mani-festaciones de los señores Reyes Delgado (Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, T. 2, págs. 1398-99); Rivera Colón, ibid., pág. 1409, y Barrios, ibid., pág. 1428. La aporta-ción efectuada en aquella época por el colegio cerrado fue ob-jeto de alabanza. Véanse las manifestaciones del doctor Leopoldo Figueroa, por ejemplo. Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, T. 2, pág. 1397. Los líderes del partido
La votación electoral solo se hará en colegios cerrados o en colegios de filas cerradas en aquellos sitios donde a juicio de la Junta Insular de Elecciones no se pudiere llevar a efecto la vota-ción por falta de local apropiado.
Los auspiciadores de esta medida aparentemente se conven-cieron de que su inclusión en la Constitución era innecesaria o no aconsejable, ya que no la suscitaron como enmienda a propuesta alguna en el curso de los debates. La simple pre-sentación de la Proposición Núm. 299, no obstante, recalca el interés de sus autores en mantener la confianza en el proceso electoral lograda a través de ese método. La falta de insis-tencia en ella permite deducir que lo concebido como verda-deramente esencial era el aseguramiento de elecciones lim-pias, más que la especificación en la nueva Carta de Gobierno del método para alcanzar tal objetivo. A tal fin debe recor-darse que las minorías estaban muy conscientes del uso cons-titucional a que nos hemos referido, sobre la manera de en-mendar la legislación electoral. El señor don Celestino Iriarte se refirió expresamente en los debates a cómo fue invitado, como presidente de partido, a discutir con don Luis Muñoz Marín a mediados de los años cuarenta la redacción de una nueva ley electoral. Al no lograrse un consenso, la legislación fue aplazada. 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, pág. 1421.
Lo acaecido con la Proposición Núm. 326 refuerza la con-clusión derivada del historial de la Proposición Núm. 299. Los señores Iriarte, Ferré, García Méndez y otros redactores
La Asamblea Legislativa aprobará leyes no inconsistentes con esta Constitución para la reglamentación y gobierno de las elecciones ... y garantizarán al pueblo la pureza del proceso electoral para impedir cualesquiera violaciones a su franquicia electoral.
Tampoco se insistió en esta propuesta. Es razonable suponer que las minorías en la Asamblea Constituyente, que favore-cieron la See. 2 del Art. II de la Constitución, quedaron satis-fechas de que el texto aprobado propendía adecuadamente a exigir que se garantizasen elecciones honestas y que las facul-tades concedidas a la Asamblea Legislativa por la See. 4 del Art. VI para disponer todo lo concerniente al proceso elec-cionario estaban naturalmente subordinadas a los principios consagrados en la See. 2 del Art. II.
5. Principios y criterios derivables de nuestra experiencia electoral pasada.
De lo anterior se desprenden las conclusiones siguientes:
Primera, hasta pocos años antes de la Asamblea Consti-tuyente de 1951-52, el pueblo de Puerto Rico sufrió experien-cias traumáticas en su vida política. Prevalecían la corrup-ción electoral, la coacción, la violencia, el cinismo hacia el derecho al voto, hacia los valores de la democracia y la digni-dad del ser humano.
Segunda, la Asamblea Constituyente quiso consagrar en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico los principios necesarios para impedir el retorno de esa pesa-dilla. Con tal propósito, declaró que la democracia es funda-mento de nuestro sistema de vida, que el poder político emana del pueblo, que la dignidad del ser humano es inviolable y que las leyes deberán garantizar la pureza del proceso electoral.
Tercera, la Asamblea Constituyente prefirió no consignar en la Constitución el método de votación a emplearse. Dejó el asunto en manos de la Asamblea Legislativa, mas sujeto
Cuarta, el método de votación que se decida utilizar en Puerto Rico en un momento dado no debe amenazar en modo significativo alguno la pureza electoral que hay que garanti-zarle al pueblo puertorriqueño o minar su fe en la limpieza de las elecciones y en la igualdad y valor del voto. La mayor parte de nuestra vida de pueblo se caracterizó precisamente por la ausencia de esa fe.
Quinta, para incurrir en violación de los principios cons-titucionales reseñados, no es necesario probar que el método de votación escogido provocará indefectiblemente fraude de tal proporción que el resultado de las elecciones será afectado o podrá afectarse. La See. 2 del Art. II es una medida cau-telar. Su clara intención es preventiva. ¿Cuántas elecciones generales se han anulado en Puerto Rico en nuestra larga his-toria de abierta corrupción electoral? Ninguna. Difícilmente puede imputársele a la Asamblea Constituyente el propósito de restringir la invocación de la See. 2 del Art. II al período post-eleccionario o imponer una carga de la prueba, tan one-rosa que torne en académico el precepto constitucional.
Sexta, por otro lado, tampoco podemos suponer que la intención de la Asamblea fue que una simple conjetura o es-peculación sobre posible daño al sistema bastase para activar la aplicación de la See. 2 del Art. II.
Séptima, estimamos que la clave de la See. 2 del Art. II y de otras disposiciones constitucionales mencionadas en el curso de esta opinión reside entre los extremos discutidos. Lo que la Constitución del Estado Libre Asociado prohíbe es que las leyes electorales den lugar, por ausencia de las garantías necesarias, al brote de temores fundados, dudas razonables o riesgo real de que la pureza del proceso eleccionario pueda afectarse sensiblemente. La Asamblea Constituyente quiso sostener y fortalecer la fe del pueblo puertorriqueño en el sistema democrático de vida, en la paz, libertad y limpieza
Antes de aprobarse la Constitución del Estado Libre Aso-ciado, este Tribunal declaró en varias sentencias, aunque no en otras, que el derecho al voto era un mero privilegio. Pueblo v. Burgos, 30 D.P.R. 45 (1921); Morales y Benet v. Junta de Inscripciones, 33 D.P.R. 79, 93 (1924). Aun así, el Tribunal sostuvo que “una ley que obstaculice seriamente el derecho de los electores capacitados de Puerto Rico a emitir sus votos, sería anticonstitucional”. Martínez Nadal v. Saldaña, 33 D.P.R. 721, 726-27 (1924). Cuatro años más tarde, en un caso del mismo nombre, 38 D.P.R. 446, 453-54 (1928), se dijo:
Cuando se redacta una constitución concediendo el derecho a ejercer la franquicia electoral, el derecho de la Legislatura queda claramente limitado por esa constitución. .. . [S]i bien la Legis-latura puede reglamentar, no puede entorpecer u obstruir seria-mente la franquicia electoral.
A partir de la adopción de la Constitución del Estado Libre Asociado, la índole fundamental del derecho al voto fue naturalmente reconocida. Ortiz Angleró v. Barreto Pérez, 110 D.P.R. 84 (1980).
6. La aplicación de las normas constitucionales a la legis-lación impugnada.
1. El colegio combinado representa un sistema de votación desconocido hasta ahora en Puerto Rico. La propuesta surgió hace pocas semanas, como resultado de la imposibilidad de implantar a tiempo el sistema de colegio abierto.
2. El colegio combinado carece de las garantías que ofre-cen el colegio abierto y el colegio cerrado, cuando se utiliza tan solo uno de estos dos sistemas. La tarjeta de identifica-ción electoral, con el retrato y la firma del elector, repre-senta la garantía máxima que brinda el colegio abierto contra el fraude. El comienzo de la votación a una misma hora en lugares no accesibles después de ese momento constituye la garantía primordial del colegio cerrado. Según determinó la ilustrada sala sentenciadora, “forzoso es concluir que el sis-tema de colegio combinado establecido por la Ley 3 es en teoría susceptible y vulnerable al fraude electoral, ya sea por medio del doble voto o por la suplantación de electores”.
3. El posible uso del colegio combinado ha creado inquie-tud en sectores del país, tanto entre distinguidos estudiosos de nuestro sistema constitucional como entre todos los parti-dos políticos de oposición. Varios ex-jueces de este Tribunal, así como diversos profesores de derecho constitucional, en función de asesores oficiales de la Comisión Estatal de Elec-
4. El método utilizado para establecer, a cortísimo plazo de las elecciones, un sistema nuevo de votación, puede induda-blemente ahondar esa inquietud. En 1936, al ordenarse por primera vez el uso del colegio cerrado en Puerto Rico, se tuvo exquisito cuidado de que medida de tal trascendencia (el P. del S. 20) gozase del apoyo unánime de todos los partidos representados en la Asamblea Legislativa. Actas del Senado, sesión de 15 de abril de 1936, págs. 1125, 1211; Actas de la Cámara de Representantes, sesión de 15 de abril de 1936, págs. 1451, 1460. En el caso de la Ley Núm. 3 de 8 de setiem-bre de 1980 se rompió ese consenso.
5. El Registro del Cuerpo Electoral adolece de serias defi-ciencias. El Registro enumera en la actualidad a 2,070,049 electores. Según determinó el tribunal de instancia, “todavía hay en las listas un número considerable de posibles asientos duplicados y fallecidos”. (Sentencia, pág. 18.)
6. Un número indeterminado de personas posee dos tar-jetas de identificación electoral. Hay otros casos de personas que han recibido su tarjeta y se han fotografiado de nuevo.
7. Electores con derecho al voto han sido excluidos erró-neamente de las listas como fallecidos o duplicados.
8. Las listas contienen nombres de personas inexistentes.
9. El supuesto incremento de un 21.8% en la población electoral de 1980 no se justifica, a tenor con el crecimiento po-blacional del país.
11. Los electores que votan en colegio cerrado no tienen que presentar ninguna identificación. Su firma en la declara-ción jurada no puede ser confrontada con ninguna firma tomada previamente. Tampoco existe una garantía física de que no ha votado antes.
12. El problema de la identificación del elector se agrava con el alto índice de movilidad social y la manera de vivir en las ciudades, donde casi nadie se conoce. En los últimos dos años, 129,203 electores se transfirieron de un precinto a otro, lo que dificulta detectar el doble voto. (Sentencia, pág. 15.)
13. La supuesta garantía principal que suple la See. 9 de la Ley Núm. 3 de 8 de setiembre de 1980 para la utiliza-ción del colegio combinado es el requisito de que los electores firmen una declaración en la que hagan constar su nombre y apellidos y afirmen, so pena de perjurio, que no han votado en otro colegio electoral en las mismas elecciones. Esta “ga-rantía” es de antiquísimo cuño. La legislación electoral de 1 de marzo de 1902 utilizaba el método de la declaración ju-rada como parte del proceso de recusación. Estatutos Revi-sados de 1902, Elecciones, See. 32, págs. 135-37. En 1906 se facultó al recusador a arrestar en el mismo colegio, después de haber votado, al supuesto infractor y conducirlo ante un juez para enjuiciamiento por perjurio. Leyes de 1906, págs. 52-53. En la Sec. 71 de la Ley Núm. 79 de 25 de junio de 1919, se fue aún más lejos y se requirió que el elector impri-miese la huella de los dedos pulgares de sus dos manos en el reverso de la papeleta. El recuento histórico que hemos efec-tuado demuestra la ineficacia de estas garantías en nuestro medio. Continuó el fraude masivo.
14. La experiencia histórica revela, además, que el enjui-ciamiento de un número significativo de electores es imprac
15. Los estatutos penales contra el fraude electoral han sido históricamente inefectivos en Puerto Rico como medida de prevención contra el fraude. El Código Penal de 1902 esta-blecía cuarenta y dos delitos electorales, sin contar los esta-blecidos por leyes especiales. Aun cuando, a diferencia del estatuto actual, se incluía en la declaración jurada el texto del delito de perjurio, no se detuvo el fraude ni se produjo el número de acusaciones esperadas. La experiencia en Estados Unidos ha sido análoga. En cuanto al fracaso del perjurio como elemento disuasivo en todo tipo de delito, véase: Note, A Reconsideration of the Sworn Testimony Requirement: Securing Truth in the Twentieth Century, 75 Mich. L. Rev. 1681 (1977).
Los hechos señalados proveen amplia base para concluir que en las circunstancias actuales existe un temor fundado, una duda razonable, un riesgo real de que pueda afectarse sensiblemente la pureza del proceso eleccionario en los próxi-mos comicios. En estos momentos el colegio combinado no ofrece las garantías requeridas por nuestro ordenamiento jurídico. Declararía inconstitucional, en consecuencia, la See. 9 de la Ley Núm. 3 de 8 de setiembre de 1980. También declararía inconstitucional, por las razones señaladas en la opinión del Juez Asociado Señor Negrón García, la exigencia de la tarjeta de identificación electoral a los funcionarios de colegio de los partidos políticos.
A tenor con lo expuesto, revocaría la sentencia apelada y ordenaría:
1. La parte apelada se abstendrá de poner en vigor el colegio combinado, según diseñado en la See. 9 de la Ley Núm. 3 de 8 de setiembre de 1980.
*287 2. Las partes someterán a este foro, dentro del plazo im-prorrogable de tres días, un plan detallado para la celebra-ción de las elecciones generales el 4 de noviembre de 1980 con las garantías exigidas por la Constitución del Estado Libre Asociado, a tenor con los principios expuestos en esta opinión.
3. A fin de fortalecer la fe del país en sus procesos elec-torales, el plan deberá ser aceptable a todos los partidos repre-sentados en estos pleitos. De no lograrse la unanimidad re-querida en esta orden, las partes deberán someter dentro del mismo plazo sus diferentes propuestas y el Tribunal proveerá.
4. El Tribunal retiene su jurisdicción para emitir las providencias que estime pertinentes para la celebración de las próximas elecciones generales conforme los criterios aquí ex-presados.
—O—
Véase particularmente la See. 9 de esta ley, la cual provee:
Sección 9. “Procedimiento especial de votación para la elección general del 4 de noviembre de 1980.
“Siguiendo el procedimiento que a continuación se expresa, tendrá derecho a votar en la elección general que se celebrará el 4 de noviembre de 1980 todo elector debidamente inscrito aun cuando no presente su tarjeta de identificación electoral.
“(a) Todo elector debidamente inscrito que al momento de votar no pueda presentar su tarjeta de identificación electoral deberá firmar bajo juramento una declaración jurada en la que se hará constar su nombre y apellidos, que es el elector que aparece inscrito, con indicación de la página y línea en la que aparece su nombre en la lista correspondiente al colegio en el cual ejerce su derecho al voto y las razones por las cuales necesita y desea votar sin tarjeta de identificación electoral y declarando que no ha votado en otro colegio electoral en esas elecciones. Si el elector no supiere firmar o no pudiere hacerlo por razón de algún impedimento físico, éste o la persona que lo haga a su ruego, marcará el formulario haciendo constar su nombre en letra de molde y su número de identificación electoral antes de firmar como testigo de la marca.
“La Comisión Estatal de Elecciones diseñará e imprimirá un formu-lario a estos efectos. El Administrador General de Elecciones enviará los referidos formularios a cada colegio electoral como parte del material electoral, conforme lo dispuesto en los Artículos 5.026 y 5.027 de la ‘Ley Electoral de Puerto Rico’.
“El juramento requerido deberá ser prestado ante la Junta de Colegio Electoral y los inspectores de ese colegio firmarán el formulario. Los ins-pectores de colegio quedan por la presente facultados para tomar dicho juramento.
“Si el elector se negare a prestar el juramento, el Director del Colegio de Votación deberá certificar tal hecho en cada caso bajo su firma, mar-*266 cando la papeleta al dorso con la palabra ‘Recusada’, seguida de una breve anotación, también firmada por él, exponiendo el fundamento de la recusa-ción, el nombre del elector, su número de identificación electoral, el munici-pio o precinto y el número del Colegio de Votación, y dichos votos no se adjudicarán en el escrutinio del Colegio.
“Todo elector que firme bajo juramento la declaración antes men-cionada a sabiendas de que lo declarado es falso, incurrirá en el delito de perjurio y convicto que fuere, será sancionado con pena de reclusión por un término mínimo de un año y máximo de diez años.
“(b) Los colegios electorales estarán abiertos para recibir a los elec-tores a los efectos de votar, desde las nueve (9:00) de la mañana hasta las tres (3:00) de la tarde del día de votación. Ninguna persona podrá entrar al colegio después de las tres (3:00) de la tarde.
“Todo elector cuyo nombre hubiere sido incluido en la lista general de votantes y tuviere su tarjeta de identificación electoral, podrá votar en co-legio abierto en cualquier momento desde las nueve (9:00) de la mañana hasta las (3:00) de la tarde del día de votación.”
Respecto al proceso electoral de los años 1809 a 1976, véase: F. Bayrón, Elecciones y Partidos Políticos de Puerto Rico, Mayagüez, P.R., Ed. Isla, 1977.
Las otras disposiciones de la Constitución del Estado Libre Aso-ciado relacionadas con las citadas en el texto son la declaración del Preám-bulo, para reconocer que “el sistema democrático es fundamental para la vida de la comunidad puertorriqueña”, habiendo de entenderse “por sistema democrático aquel donde la voluntad del pueblo es la fuente del poder público”, y la proclamación de la inviolabilidad del ser humano en la Sec. 1 del Art. II.
El Tribunal Supremo de Estados Unidos ha proclamado el mismo principio respecto a la constitución norteamericana. Reynolds v. Sims, 377 U.S. 533, 555 (1964).
La aplicación de un criterio legal inadecuado para la interpreta-ción de la See. 2 del Art. II de la Constitución en casos como el presente es lo que lleva al Tribunal Superior a una conclusión distinta de la que aquí se expone. Afirmó el Tribunal de instancia:
“Si bien el sistema es vulnerable o susceptible al fraude, no hay prueba alguna que nos mueva a concluir, aunque sea en base a inferencias razona-bles, que en las próximas elecciones habrá un fraude de tal naturaleza que pueda afectar el resultado de la elección.” (Sentencia, pág. 22.) Como hemos visto, el criterio empleado por el tribunal de instancia no es el correcto.
Elecciones, 1976, Tribunal Electoral, San Juan, Coop, de Artes Gráficas R. Real, 1977, pág. 3.
Concurrence in Part
Opinión concurrente y disidente del
San Juan, Puerto Rico, a 17 de octubre de 1980
En su órbita jurídico-constitucional esta excepcional ape-lación —impugnando la Ley Núm. 3 de 8 de septiembre de 1980, estableciendo normas especiales y flexibles de votación general para el 4 de noviembre próximo— gira en torno a la pureza comicial y carácter secreto del voto, y pone a prueba si realmente “[e]l propósito de las elecciones es obtener la expresión de la voluntad de los votantes que constituyen el cuerpo electoral de un país”.
En un esfuerzo legitimo por modernizar la mecánica de votación, “tendiente a agilizar el proceso”, y como innovación formulada sobre la “plena confianza en la madurez política del pueblo puertorriqueño para utilizar este sistema sin que corra peligro ni la seguridad ni la pureza del procedimiento electoral”,
Bajo este nuevo sistema, la salvaguarda contra la impos-tura se lograría estableciendo la Tarjeta de Identificación Electoral con retrato. Dicho carnet sería mostrado por el elector al ir a votar, los funcionarios del colegio corrobora-rían sus señas personales y, al recibir su papeleta, éste fir-maría al lado de su nombre impreso en la lista del colegio. El debate parlamentario es concluyente y revelador al res-pecto. Para implementar, fiscalizar y garantizar el sistema de colegio abierto, contra el fraude se estimó imprescindible la referida tarjeta de identificación.
Se advierte, pues, que el requisito de la tarjeta vino a ser uno adicional a los existentes. Hasta este momento, el ciuda-dano ejercía su derecho al voto con simplemente figurar ins-crito en las listas electorales. Tratándose, pues, de una nueva formalidad impuesta por el Estado, era natural y lógico —y así la ley lo especificó— que la Comisión Estatal de Elecciones implexnentara la toma de fotografías y expidiera ministerial-mente las tarjetas. Art. 2.009 (16 L.P.R.A. sec. 3059). En suma, desde el principio se contempló proveer gratuitamente al elector con dicha tarjeta de identificación, sin “hace[r] distinción entre los electores ya que el requisito [sería] universal para todos .... [E] 1 requisito de la Tarjeta de Iden-tificación salvaguarda el proceso electoral de posibles fraudes”,
El denominado “Sistema de Colegio Cerrado” advino a nuestro medio ambiente en virtud de la Ley Núm. 64 de 8 de mayo de 1936.
Para lograr implementarlo, el sistema de colegio abierto se difundió por los medios de comunicación y se llevaron a cabo en distintos períodos actividades denominadas “rondas de fotografías”, tendentes a retratar a todos los electores inscritos. Esa meta no se pudo lograr a cabalidad. De un total de 2,070,049 electores inscritos, se fotografiaron sola-mente 1,518,313 electores durante tres rondas. Múltiples fac-
Afectando sustancialmente la idoneidad del Registro del Cuerpo Electoral —cuyos datos “se mantendrán, en todo momento, actualizados en cuanto a circunstancias modifica-torias de cualquier inscripción”, Art. 2.012 (16 L.P.R.A. see. 3062), y que es la base para preparar las listas de ciuda-danos con derecho a votar— hay entre veinticinco mil (25,000) y cincuenta mil (50,000) asientos que corresponden a inscritos duplicados y electores fallecidos, según estimó la ilustrada sala sentenciadora.
Debido a las dificultades relacionadas con la implantación óptima de la tarjeta de identificación electoral, y ante la im-posibilidad de conceder la oportunidad de suministrarla a todo ciudadano inscrito, la Asamblea Legislativa posterior-mente aprobó la Ley Núm. 3, cuya constitucionalidad hoy examinamos.
Dicho estatuto, en síntesis, combina ambos sistemas de colegio —abierto y cerrado— autorizando que los ciudadanos que posean la tarjeta de identificación acudan y voten en colegio abierto entre las 9:00 a.m. y 3:00 p.m. A aquellos que carecen de dicha cédula se les autoriza a votar, previa
Por su importancia, transcribimos íntegramente la dispo-sición legal cuestionada en el presente recurso:
Sección 9. Procedimiento Especial de votación para la elec-ción general del 4 de noviembre de 1980.
Siguiendo el procedimiento que a continuación se expresa, tendrá derecho a votar en la elección general que se celebrará el 4 de noviembre de 1980 todo elector debidamente inscrito aun cuando no presente su tarjeta de identificación electoral.
(a) Todo elector debidamente inscrito que al momento de votar no pueda presentar su tarjeta de identificación electoral deberá firmar bajo juramento una declaración jurada en la que se hará constar su nombre y apellidos, que es el elector que aparece inscrito, con indicación de la página y línea en la que aparece su nombre en la lista correspondiente al colegio en el cual ejerce su derecho al voto y las razones por las cuales nece-sita y desea votar sin tarjeta de identificación electoral y deciar rando que no ha votado en otro colegio electoral en esas elec-ciones. Si el elector no supiere firmar o no pudiere hacerlo por razón de algún impedimento físico, éste o la persona que lo haga a su ruego, marcará el formulario haciendo constar su nombre en letra de molde y su número de identificación electoral antes de firmar como testigo de la marca.
La Comisión Estatal de Elecciones diseñará e imprimirá un formulario a estos efectos. El Administrador General de Elec-ciones enviará los referidos formularios a cada colegio electoral como parte del material electoral, conforme lo dispuesto en los Artículos 5.026 y 5.027 de la “Ley Electoral de Puerto Rico”.
El juramento requerido deberá ser prestado ante la Junta de Colegio Electoral y los inspectores de ese colegio firmarán el formulario. Los inspectores de colegio quedan por la presente facultados para tomar dicho juramento.
Si el elector se negare a prestar el juramento, el Director del Colegio de Votación deberá certificar tal hecho en cada caso bajo su firma, marcando la papeleta al dorso con la palabra “Recu-
Todo elector que firme bajo juramento la declaración antes mencionada a sabiendas de que lo declarado es falso, incurrirá en el delito de perjurio y convicto que fuere, será sancionado con pena de reclusión por un término mínimo de un año y máximo de diez años.
(b) Los colegios electorales estarán abiertos para recibir a los electores a los efectos de votar, desde las nueve (9:00) de la mañana hasta las tres (3:00) de la tarde del día de votación. Ninguna persona podrá entrar al colegio después de las tres (3:00) de la tarde.
Todo elector cuyo nombre hubiere sido incluido en la lista general de votantes y tuviere su tarjeta de identificación electoral, podrá votar en colegio abierto en cualquier momento desde las nueve (9:00) de la mañana hasta las (3:00) de la tarde del día de votación.
Todo elector cuyo nombre hubiere sido incluido en la lista general de votantes que no tuviere su tarjeta de identificación electoral podrá votar en su colegio después que voten todos los electores que tuvieren tarjeta electoral, una vez se haya cerrado el colegio a las tres (3:00) de la tarde.
La votación de electores continuará hasta que todos los que estén en el colegio electoral a las tres (3:00) de la tarde hayan votado. (Bastardillas nuestras.)
De su lectura resaltan varias observaciones de importan-cia: (1) se establece una diferencia entre todos los electores inscritos, a base del criterio de poseer o no la tarjeta de identificación; (2) con miras a esa disimilitud, se funda-menta y conceptualiza el colegio abierto y cerrado: (3) se especifica que el elector que no tiene dicha tarjeta —por cualesquiera razones antes mencionadas, incluso su propia apatía o el no haber tenido la oportunidad de retratarse por falta de trámite gubernamental, o por no habérsela suminis-trado la Comisión— para poder ejercer el derecho al voto
II
En P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 741, 749-750 (1976), expresamos:
El Preámbulo de nuestra Constitución, al proclamar el sis-tema democrático como la base fundamental para la vida y coexistencia de la comunidad puertorriqueña lo define como “aquel donde la voluntad del pueblo es la fuente del poder público, donde el orden político está subordinado a los derechos del hombre y donde se asegura la libre participación del ciu-dadano en las decisiones colectivas”. La Carta de Derechos en sus Sees. 2, 4 y 6, respectivamente establece que dicha voluntad se exprese mediante el sufragio universal, igual, directo, secreto y libre de coacción, para lo cual la existencia de la libertad de palabra y asociación son esenciales. La Asamblea Legislativa, en virtud de la See. 4 del Art. VI, quedó encomendada de pro-veer legislación en “todo lo concerniente al proceso electoral y de inscripción de electores, así como lo relativo a los partidos políticos y candidatos”. (Bastardillas nuestras.)
Una reflexión ulterior del legajo constituyente revela que más que una encomienda, el Poder Legislativo recibió un mandato insoslayable en la Carta de Derechos imponiéndole
Se advierte, pues, que la tutela del derecho al sufra-gio corresponde asegurarlo inicialmente a la Asamblea Legislativa. A la hora de promulgar una ley electoral, dicho Poder está compelido a adoptar las medidas conducentes a su plena realización y en evitación del fraude electoral. En última instancia, será función de los tribunales, en contro-versias apropiadas, dictaminar la juridicidad y suficiencia constitucional de tales medidas legislativas al amparo de la Ley Fundamental.
¿Qué significado y alcance tiene ese mandato? ¿Cuál es su impacto sobre la impugnación de la Ley Núm. 3? ¿Es válido un diseño legislativo que separa e impone como condi-ción para el ejercicio del sufragio a medio millón de votantes —una cuarta parte del electorado— la suscripción de una declaración jurada de necesidad so pena de perjurio y de re-cusación? Las respuestas a tales interrogantes exigen una breve referencia al trasfondo doctrinario vigente.
En el pasado nos hemos hecho eco del precepto sobre ga-rantía de sufragio universal, inyectándole virtualidad y juri-dicidad en un elenco de diversas situaciones. En tal sentido,
Para comprender las dimensiones funcionales del sufragio electoral, descompongamos sus elementos cuádruples:
(a) Sufragio universal. Constituye la espina dorsal del mecanismo público-político. El nervio que la sostiene es la igualdad de todos los seres humanos y una confianza y efec-tos en sus decisiones. Conlleva “un llamamiento a todos los ciudadanos, porque se cree que entonces se operará espon-tánea y democráticamente una selección que saque a flote a los [candidatos] más idóneos . . .”. N. Pérez Serrano, Tratado de Derecho Político, 1976, pág. 343.
(b) Igual. La frase “un hombre, un voto” (one man, one vote) condensa adecuadamente el extenso ámbito del con-cepto. El valor del voto es de carácter singular, no plural. Se sitúa en un mismo nivel y equivalencia aritmética, sin que sea lícito diluirlo, fraccionarlo, multiplicarlo o ampliarlo por razones de indebida representación proporcional territorial o poblacional; doble votación o privilegios basados en posición social, económica, cultural; intereses o factores ajenos al cri-terio de paridad e identidad. “Aplica la idea de igualdad con toda crudeza, considerando que los votos se cuentan, no se pesan.” J. Xifra Heras, Curso de Derecho Constitucional, 2da ed., Barcelona, Ed. Bosch, 1957, T. I, pág. 434.
(c) Directo. “La expresión constitucional de voto directo refleja el método de elección popular, mediante el cual inter-vienen todos los electores cualificados, contrapuesto con el método de votación indirecta a través de delegados.” García Passalacqua v. Tribunal Electoral, supra, pág. 65.
(d) Secreto. La importancia de este elemento como inte-grante del sufragio no puede subestimarse. “Se admite hoy generalmente que la forma más efectiva para salvaguardar al votante de cualquier presión privada o pública radica en el voto secreto.” La Nueva Constitución de P.R., op. cit, pág. 312. La Asamblea Constituyente fue sumamente celosa en
Notamos, pues, que únicamente por excepción los autores de la Constitución concibieron y contemplaron se pudiera in-terferir o alterar la secretividad del voto. Por nuestra parte, nos hemos pronunciado en el sentido de que el objetivo del voto secreto de un ciudadano es asegurarle contra y prote-gerlo de las coacciones, para garantizarle la libertad de poder entrar a la caseta electoral, solo con su conciencia, y hacer allí su cruz, secretamente, sin que a nadie le importe cómo y dónde la hizo. P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 741 (1976). Repetimos, es esencial que el voto sea confidencial, pues con ello “se evitan coacciones y represalias que pondrían en peligro la independencia del elector y la consiguiente sin-ceridad de su sufragio”. Pérez Serrano, op. cit., pág. 364. Sólo por excepción, basada en un interés apremiante y legí-timo, producto de un racional balance de alternativas, re-sulta cognocible abrir el voto al escrutinio público.
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La causa mayor de patología electoral es el doble voto, tara de la que se ha librado en las últimas décadas Puerto Rico, en sus eventos electorales para puestos electivos. Pode-mos opinar que la pureza o pulcritud del sistema eleccionario ha sido motivo de preocupación entre todos los poderes pú-blicos y políticos del país. El presente no es excepción.
Con ese objetivo en mente, en enmiendas posteriores, la Asamblea Legislativa reconoció la “obligación y deber de nuestro Gobierno y a su vez de la Comisión Estatal de Elec-ciones, el producir listas electorales eficientes y confiables de manera que se mantenga la pureza de nuestros procedimien-tos electorales”. Informe Comisión de Gobierno, Cámara de Representantes, de 3 de mayo de 1979, sobre el P. del S. 886, convertido en la Ley Núm. 51 de 20 de mayo de 1979. Véase, además, en igual sentido, el Informe Comisión de Gobierno del Senado, de 3 de abril de 1979, que persigue “mantener las listas electorales debidamente depuradas”.
En consecuencia, no aceptamos la tesis de que se esté fra-guando deliberadamente un plan gubernamental organizado de fraude
En nuestro ordenamiento jurídico el fraude nunca se presume. Su existencia no puede fundarse en meras conjeturas,
Ahora bien, disentimos sobre otros extremos. El deseo reiterado e insistente de la Asamblea Legislativa en darle uso inmediato a la tarjeta de identificación electoral para la comodidad y conveniencia de aquella mayoría de electores (1,518,313) que lograron retratarse y obtenerla,
Al evaluar integralmente las normas electorales aplica-bles, notamos que se establece una clasificación sospechosa e injustificada al exigirle a un número significativo de electores —bajo coacción de perder el carácter secreto de sus votos— que expliquen compulsoriamente y bajo juramento las razones por las cuales acuden a votar sin la tarjeta de identificación electoral, exigencia irrazonable en vista de que el Estado fallara en entregarlas o en dar a decenas de miles de ciudadanos la oportunidad de fotografiarlos. Se ha sustituido la tarjeta electoral con la declaración jurada de necesidad como salvo-conducto a las urnas. La alternativa a que se expone el elector si se niega a suscribir tal declaración es la recusación del voto, violándole así su secretividad. Se produce, pues, a nivel de toda la Isla, unas condiciones onerosas e irrazonables a medio millón (500,000) de electores —quienes a priori, como condición de ejercer el sufragio, y por la simple razón de no poseer la tarjeta electoral— son objeto de una sospecha legis-lativa y unas exigencias, al requerirles que demuestren su aptitud, idoneidad y honestidad, con el agravante de que una negativa por cualesquiera razones implica la recusación auto-mática del voto, lográndose de ese modo hacer pública sus preferencias e ideologías políticas.
La nota típica que engloba la finalidad de toda ley electoral es el ejercicio y cómputo del voto igual, directo y se-creto, esto es, uniforme, universal y sin restricciones inne-cesarias. La Asamblea Legislativa, sin desearlo, y teniendo ante sí otras opciones valederas, rechazó alternativas que ga-rantizaban, teóricamente y en la práctica, de forma más sa-tisfactoria la pulcritud del proceso electoral. Consciente de la falla en implementar universal y uniformemente la mecánica de la tarjeta de identificación electoral —y, por ende, de que
V
Adicionalmente, el requisito de la Ley Núm. 3 —que enmienda el Art. 5.036 a los efectos de que votarán “en forma secreta, los funcionarios asignados al colegio, siempre que sean electores inscritos del precinto [y] . . . tengan consigo y presenten a los demás miembros de la Junta de Colegio su tarjeta de identificación electoral y su nombramiento”— (bas-tardillas nuestras) es discriminatorio contra el Partido In-dependentista Puertorriqueño (P.I.P.), a la luz de la prueba no contradicha de que dicha agrupación . . ha conseguido 15,174 electores dispuestos a ser funcionarios de colegio, de los cuales 3,305 no poseen la tarjeta de identificación electoral y, por consiguiente, ... no podrán trabajar como funciona-rios”. Exploremos la solidez de este señalamiento.
Los partidos políticos continuarán disfrutando de todos los derechos que les reconozca la ley electoral, siempre que reúnan los requisitos mínimos exigidos para la inscripción de nuevos partidos por la ley vigente al comenzar a regir esta Constitución. La Asamblea Legislativa, cinco años después de estar en vigor la Constitución, podrá cambiar estos requisitos, pero cualquier ley que aumente los mismos, no será efectiva hasta después de celebrada la elección general siguiente a la aprobación de la misma. (Bastardillas nuestras.)
Al precisar en el pasado los horizontes de este precepto, nos hemos pronunciado así:
Esta disposición trasciende su carácter temporal para dar cabida permanente al axioma rector que impregna la Carta de Derechos de la Constitución de que en una sociedad democrática todos los electores y partidos políticos "gozarán de iguales dere-chos”. Diario de Sesiones, op. cit., pág. 2067. A través de las Secs. 1 y 2 de la Carta persiste e impone a la Asamblea Legis-lativa unas limitaciones al ejercicio de su amplia facultad para reglamentar la formación de los partidos políticos, negándole poder para poner en vigor, durante el cuatrienio en que aprueba la pieza legislativa, cambios que aumenten los requisitos de ins-cripción. Cualesquiera de tales modificaciones solo pueden tener vigencia pasadas las elecciones generales ulteriores.
En el contexto constitucional expuesto, el principio iguali-tario intenta evitar que en determinada época, un partido mayoritario —que controle las Ramas Legislativas y Ejecutiva— se perpetúe en el poder limitando la génesis de otros partidos, y, además: (a) agrave la situación de los partidos de oposición existentes; y (b) introduzca cambios de cualesquiera forma en las leyes y reglas que rigen la contienda electoral en beneficio y ventaja del partido gubernamental y en perjuicio de los otros. Esta prohibición respecto a aumentar esos requisitos, es susceptible de manifestarse y aplicarse a toda situación que tienda a hacer onerosa y afectar negativa y sustancialmente las poten-cialidades de los partidos contrarios minoritarios. En palabras*305 sencillas, no pueden cambiarse las reglas de juego durante su desarrollo para lograr ventajas. P.I.P. v. E.L.A., 109 D.P.R. 403, 426-427 (1980). (Bastardillas nuestras.)
Hemos visto cómo, para los comicios electorales del año 1976, la simple inscripción era el único requisito y título defi-nitivo para ejercitar el sufragio electoral. El cambio introdu-cido posteriormente por la Legislatura modifica las reglas del juego, pues añade la tarjeta de identificación electoral.
A poco que reflexionemos se manifiesta otra vez, pero de distinto ángulo, la ilegalidad del sistema de colegios electora-les combinados. Primeramente, la labor de fiscalización, tan necesaria para la pureza electoral, queda limitada y coartada por el artículo 5.036 de la ley. Obviamente, resulta un re-quisito irrazonable para aquellos electores miembros del P.I.P. que desean ser funcionarios de colegio y a quienes el Estado no les ha dado la oportunidad de retratarse.
En segundo término, no habiendo podido implementarse dicha tarjeta entre todo el electorado y optarse entonces por establecer el sistema de colegios combinados, se incurre en las clasificaciones discriminatorias de electores antes expli-cadas y en unas exigencias irrazonables para ejercitarse el sufragio. En la medida en que las condiciones impuestas para el voto electoral en los colegios cerrados agravan a los elec-tores de los partidos apelantes —en particular los pertene-cientes a la oposición a quienes les puede resultar más pre-ciada la secretividad del voto— se está afectando indirecta, pero sustancialmente, el principio constitucional esbozado.
Recapitulando, la clasificación de electores, a base del sis-tema de colegio abierto y cerrado, es inherentemente sospe-chosa. La declaración jurada compulsoria, con la alternativa de recusación del voto, es una condición intolerable sobre el sufragio, que violenta su secretividad.
Tratándose de unas clasificaciones sospechosas, se impone un riguroso examen judicial. Según demostrado, el sistema vulnera las protecciones constitucionales del sufragio elec
Conservando este foro judicial jurisdicción sobre el asunto, la Asamblea Legislativa y la Comisión Estatal de Elecciones, a la mayor diligencia, deberán hacer los reajustes necesarios y con prontitud adoptar los remedios correctivos.
VI
Para ultimar, en nuestra opinión concurrente emitida en Ortiz Angleró v. Barreto Pérez, supra, pág. 101, expusimos nuestras preocupaciones en torno a la participación potencial de miembros de la judicatura en las polémicas de asuntos públicos polarizados, matizados o impregnados de contenido político-partidista, y a que algunos pronunciamientos fueran “equivocadamente apreciados como críticas gratuitas a las otras ramas gubernamentales, que exacerban innecesaria-mente las naturales zonas de fricción existentes entre los órganos constitucionales. Debemos evitar esta especulación, pues la garantía del dogma de independencia judicial se torna supérflua cuando ello ocurre”. (Bastardillas nuestras.)
Allí prudencialmente “recomendamos total abstención en la participación de asuntos controversiales, análogos o rela-cionados, en menor o mayor grado, con polémicas político-
Una rápida ojeada al repertorio revela una variedad de posiciones y expresiones que, aunque procedentes de diferen-tes latitudes, son expositivas de una idea similar. Por vía de ilustración, una, con retórica elocución, concibe la ética como simple fenómeno psíquico espurio, cuya categoría corresponde a una asepsia gramatical de género literario.
No se puede desdeñar o negar seriamente la existencia de la ética y la moral, cuyas génesis e influencias trascienden la simple lectura de textos y aquel estado ideal metafísíco de puro valor inmutable. Aunque intangible, la ética es fuerza que se percibe, detecta e intuye. En contraste con la impor-tante función clásica del abogado de defender ante los tribunales a un litigante en particular o abogar en una causa criminal, la misión del juez de juzgar con eticidad, esto es, con imparcialidad y verdad, cobra clara dimensión y sentido moral judicial en los gnómicos versos de Machado: “[T]u verdad no, la verdad. Vamos a buscarla. La tuya guárda-tela”.
Ninguno de los enfoques que erosionan y devalúan la ética judicial tienen cabida en nuestra administración de justicia. Son foráneos, ajenos e incompatibles a la integridad y honra, tradicional y contemporánea, de la judicatura puer-torriqueña. Aunque originados desde distintos foros y puntos cardinales, de prevalecer, como denominador común, tendrían la nefasta consecuencia de deformar, hacer añicos y reducir a escombros los pilares de imparcialidad e independencia del
Deferencialmente objetamos todo desmerecimiento a la verticalidad y ejecutorias de la magistratura puertorriqueña del pasado y presente. Los jueces no subsistimos en cámaras de oxígeno. “No somos autómatas del derecho, ajenos a las injusticias, el dolor o a los agravios. No vivimos en mundos distantes o apartes. Neutralidad judicial no es sinónimo de in-sensibilidad.” Ortiz Angleró, supra, págs. 94-95. Nunca hemos sido espectadores pasivos de las inequidades y agravios ofi-ciales ni sordos a los reclamos de justicia. Sencillamente res-petamos un compromiso de honor contraído al prestar jura-mento, de autodisciplina judicial, de juzgar, combatir los males sociales y remediar las injusticias lícitamente, sólo en la esfera de nuestra propia competencia, a saber, los dictá-menes y pronunciamientos adjudicativos desde el estrado de los tribunales. No consideramos permisible hacernos eco y asumir representaciones de oráculo de lenguaje esotérico y anfibológico, enjuiciando a destiempo desde otras tarimas y foros públicos las actuaciones, posturas y filosofías políticas de quienes en determinado horizonte histórico detentan los Poderes Constitucionales restantes.
No olvidemos: “No puede diversificarse la persona que a la vez es juez. El desempeño del cargo exige autolimitaciones que no se extienden a otras profesiones. La línea entre una opinión personal y cuando actúa como órgano judicial es muy tenue. Es casi imposible, por no decir ilusorio, deslindarla. Cuando se hace pública, se quiebra y desaparece. Así, la rú-brica judicial se proyecta en toda su extensión e intensidad en las opiniones de jueces a título personal y pueden sobre-venir malas interpretaciones y especulaciones. Para los efec-tos señalados, un juez siempre es juez.” Ortiz Angleró, supra, pág. 104. (Bastardillas nuestras.)
No podemos refrendar la tesis que propugna un relati-
El buen juez, por vocación rechaza ser prisionero de las palabras, los extremos, las ideologías, el apasionamiento y el subterfugio del análisis histórico. Aborrece y combate la ru-tina, enemiga de la superación y excelencia. Resiste con entereza las presiones directas, las sutiles o las invisibles. No se deja seducir por sus sentimientos personales e ideas políticas. Como parte del delicado ministerio, asume su papel de garantizador de la independencia judicial, penetra su época y esculpe su propio molde de jurista con el cincel de una vida de acción y dedicación a la justicia.
La independencia judicial (o aquel estado permanente de garantías que permite que los jueces puedan dictar sus resolu-ciones sin más estímulos que los de su propia conciencia) puede frustrarse por causas subjetivas o por causas objetivas: a) Subjetivas: No todo el mundo tiene cualidades personales para ser juez: Además de vocación, el Juez ha de tener carácter, prudencia, entereza, valor, personalidad. Otra condición sub-jetiva del Juez es el entusiasmo permanente, el espíritu de trabajo, su constante sensibilidad ante los problemas. Es terrible el espectáculo del juez a quien se le ha hecho el callo profesional, ese agotamiento interno de las conciencias, el tipo indiferente y
En esa misión, y en ausencia de modelo inspirador superior, el espíritu recto se fortalece en su intimidad por la dig-nidad del silencio, concepto eje de la ética judicial. El buen juez, pues, evita toda conducta que mine la confianza pública en la neutralidad del Poder Judicial. Sabe que la suspicacia es el elemento corrosivo más dañino y difícil de subsanar de la estabilidad, convivencia y paz social. Descubre a tiempo que la metamorfosis del abogado al jurista se produce y se consuma no sólo con la opinión correcta en derecho o el dis-curso académico, sino engalanada en una ejemplar conducta de moral, neutralidad y dignidad judicial.
Recordemos que “ [e]n nuestro empeño de vigorizar me-diante medios apropiados —en unión a los demás miembros de este Tribunal— la independencia judicial, su imparciali-dad, y proclamar como convicción arraigada del espíritu, la excelsitud del imperio de la ética judicial, no cejaremos. Como otros, nuestra inspiración es, ha sido y será la judicatura. Su
“Por lo demás, ‘reconocemos las discusiones intelectuales, jurídicas y políticas —serias, histéricas y apasionadas— que generan controversias de esta índole. Como Tribunal colé-giado nuestros fallos no están inmunes a la crítica, sea construc-tiva, sana, injusta o viciosa’.” P.I.P. v. E.L.A., supra, pág. 415. La naturaleza y dinámica humanas son fluidas y sumamente complejas. Así pues, en una sociedad pluralista existe todo tipo de personalidades —simplistas y complicadas, inteligen-tes y cerradas, objetivas y prejuiciadas, fanáticas y toleran-tes— portavoces que responden a una gama de intereses ideológicos particulares o de grupos, tanto profesionales como partidistas. Dependiendo del grado de convulsión social y la crudeza de las luchas de las distintas tendencias en determi-nado momento, el abanico de percepciones erróneas o distor-sionadas y voces hostiles, aun entre y contra personas honora-bles y de prestigio, varía.
Una vez más, “no podemos evitar pensar que esta ponen-cia suscite críticas o equívocos torpemente interpretados. Habrá quienes el simple abordar este tema les resultará ru-borizante, mortificante o un tanto irritante. No es ese nuestro deseo. Tampoco será la primera ni última vez que el quehacer judicial genere tales reacciones”. Ortiz Angleró, supra, págs. 105-106. Ninguna de esas u otras reacciones disonantes cons-tituirán razones suficientes para el jurista abdicar su juris-dicción, empañar la nitidez de su óptica judicial, opacar la in-tegridad de su ética o abjurar los dictados de su conciencia.
Ejemplarizantes por su contenido e interlocutor :
En su honrosa tradición de libertad de conciencia para juz-gar. la Judicatura puertorriqueña no da fallos por simpatías políticas, ni por conveniencias políticas, ni por motivaciones*313 políticas, aunque sean fallos de interés político y aunque la consecuencia del derecho juzgado pueda no ser del agrado de las organizaciones políticas. L. Negrón Fernández, Nuevas Fronteras del Derecho, 6 de septiembre de 1979, pág. 8.
Como epítome, el único ideario que abraza, preconiza y rinde culto el juez es la JUSTICIA.
Revocaríamos la sentencia dictada y decretaríamos la inconstitucionalidad de la Ley Núm. 3 de 8 de septiembre de 1980, en las secciones cuyos extremos hemos analizado.
La Nueva Constitución de Puerto Rico, Puerto Rico, Ed. U.P.R., 1954, pág. 307.
La temática electoral ha sido analizada desde los siguientes ángulos: (a) relación electoral (electores y candidatos), capacidad, condiciones y otros; (b) las agrupaciones (partidos políticos, distritos); (c) procedi-mientos de votación y elementos del voto; y (d) cómputo de votaciones. L. Sánchez Agesta, Principios de Teoría Política, 5ta ed., Madrid, Ed. Na-cional, 1974, págs. 283-289.
Informe sobre Alcance de la Medida de la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes, págs. 1, 48; Id., Senado, pág. 27.
Un legislador expresó:
“Y las garantías concebidas son de tal naturaleza que, aparte de la integridad del pueblo puertorriqueño, de su sabiduría, de su desarrollo en la democracia, de su gran sentido de civismo, hay, por si acaso hay algún inescrupuloso que pretendiera hacer algo, violentando lo que es la Ley y lo que es la consciencia humana, la tarjeta de identificación con nombre, apellido, lugar de nacimiento, con nombre de padre y madre, con la firma del elector con un número, que será el número permanente del elector, y con*289 un retrato. Podría decir alguien, como yo he escuchado conceptos igno-rantes confundiendo a la opinión pública, de que una persona podría ins-cribirse en un precinto, y además, inscribirse en otro precinto con un nom-bre distinto. Es posible que hubiera una persona que no guarda relación con el concepto público que hay de la integridad puertorriqueña, que haga eso; pero él podrá cambiarse el nombre y podrá cambiar circunstancias en la tarjeta, pero no podrá cambiarse la cara. Y hay un proceso de recusa-ción que siempre lo han llevado a cabo los partidos políticos en todos los precintos en Puerto Eico. Eso es parte del escrutinio que hacen los buenos funcionarios electorales; y ese proceso de escrutinio no solamente se contrae a lo local, sino también en el organismo directivo del proceso electoral se revisa todo ¡o concerniente a la identificación de los electores. Y algunas personas piensan en si es posible que se pueda falsificar una tarjeta. Y hay garantías de firmas que se dedican a esta labor, de que no será posible.”
Schmidt Monge, op. cit., pág. 560.
En la Constituyente, el Delegado Dr. L. Figueroa se expresó asir “Ahí está la Ley de Colegio Cerrado haciendo el honor a este [P]artido [Estadista Republicano] al cual yo pertenezco, asociados con el Partido So-cialista; que lo hicimos en el pasado y que ha constituido un timbre, un timbre de honor, un timbre de gloria para los partidos que tuvieron la honrosa satisfacción de haber decretado esa ley”. Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, op. cit., pág. 1397.
En este sentido, la Constitución, en materia de legislación electoral, rechaza la improvisación, el apasionamiento, el sectarismo y todo aquello que se aleja de la serenidad, imparcialidad y eficacia. El arte de buen go-bierno precisa que no se experimente con el sufragio electoral. No es cosa que se pueda ensayar sin que exponga al país a peligrosas consecuencias.
Fraude, del latín fraus, fraudis, significa “engaño, inexactitud cons-ciente, abuso de confianza, que produce o prepara un daño, generalmente material”. Diccionario de la Lengua Española, 19ma ed., 1970, pág. 635.
Informe Comisión de Gobierno Cámara de Representantes, 2 de septiembre de 1980, pág\ 12.
En este aspecto, notamos que influyó ante el tribunal sentenciador la tesis de que no había tiempo suficiente para implementar una mecánica viable para el voto “adelantado o preferente” en caso de adoptarse el sis-tema de colegio cerrado. Esta apreciación es incorrecta. Nada impide que se ponga en funcionamiento el sistema de voto preferente, utilizándose pre-cisamente la tarjeta de identificación electoral. Las enfermeras, los técnicos, los médicos, los empleados gubernamentales, públicos o privados en fun-ciones esenciales, los periodistas, las personas con limitaciones físicas y otras de circunstancias meritorias análogas —que poseen dicha tarj'eta — , mediante reglamentación sencilla podrían utilizarla a los fines de ejercer el voto por adelantado. No habría reparo constitucional alguno, pues: (a) se trata de una situación de verdadera, excepción; (b) no se propiciaría el fraude; y (c) quienes actualmente carecen de dicha tarjeta no podrían votar bajo el sistema de colegio abierto.
io) El planteamiento de inconstitucionalidad por parte del Partido Socialista Puertorriqueño, basado en dos penas diferentes por un mismo delito —doble votación— es prematuro. Correspondería aducirse en la causa criminal correspondiente. Por ello, nos abstenemos de pasar juicio específico.
“Hemos padecido, con honrosas excepciones, tribunales modosos, cautelosos, temerosos, obsequiosos, delicadamente afinados a la tonada ofi-cial, con sus giros barrocos, su complicado contrapunto. Hemos conocido también otra peligrosa variedad de cortes que, quizás por reacción contra las descritas, se arroparon con mantas de mecanismo estéril, neutralidad inconscientemente ficticia, antisepsia puramente semántica y otros ropones diseñados para apartarnos de los males que la justicia ordena combatir.” Hon. Trías Monge, J., Las Revistas Jurídicas y el Derecho Puertorriqueño, 29 de agosto de 1980, págs. 1, 2. (Bastardillas nuestras.)
“La imparcialidad es, ya la ilusión de los ingenuos, el estandarte del oportunismo o la vanagloria del deshonesto. Nadie . . . nadie tiene derecho a sentirse imparcial respecto a la verdad o la mentira.” Gaetano Salverini, Prof, de Harvard, citado en una ponencia del Ledo. Héctor Lugo Bougal titulada La Colonia, Nuestra Justicia y el Colegio de Abogados de Puerto Rico, 7 de septiembre de 1980, pág. 28.
R'No se trata de asentar el mito de la independencia olímpica. Ni es neutral el Derecho, ni, por consiguiente, en su aplicación cabe un
Alzaga, op. cit., pág. 46.
Nada de lo expuesto en esta opinión debe entenderse como que afecta e impide la futura utilización del sistema de colegio abierto, implan-tado plena y totalmente con el mecanismo uniforme y universal de la tar-jeta de identificación electoral.