110 P.R. Dec. 400 | Supreme Court of Puerto Rico | 1980
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
I
PRINCIPIOS PRELIMINARES
La fiel solución de las distintas controversias planteadas en los recursos de epígrafe
La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en su Art. II, Sec. 2, reconoce expresamente el derecho al “sufragio universal, igual, directo y secreto . . Marca así la huella indeleble del postulado mayor plasmado en el Preámbulo, que enfatiza el carácter democrático de nuestra sociedad donde el poder político emana del Pueblo y se ejerce con arreglo a la voluntad manifiesta en las urnas. Comple-mentan este mandato las disposiciones sobre igual protección de las leyes y la salvaguarda contra el discrimen por razones políticas. También es de linaje constitucional la amplia facul-tad que posee la Asamblea Legislativa para regular el proceso electoral.
Dentro de ese margen hemos reconocido como objetivos lícitos y apremiantes toda reglamentación que, sin obstacu-lizar innecesariamente el voto, propenda a la realización de
La Ley Electoral aprobada en 1977 crea un organismo de-nominado Comisión Estatal de Elecciones, cuya estructura básica administrativa y decisional responde a una visión de un sistema electoral político contencioso
Nuestra Constitución y la Ley Electoral admiten que la participación de los partidos políticos es esencial para el sis-tema democrático. Sin ella, difícilmente se podría poner en marcha en una elección el aparato oficial gubernamental. Como dijimos en Dávila v. Secretario de Estado, 83 D.P.R. 186, 193-194 (1960):
Comenta Bruce que una de las lecciones severas a ser apren-didas en una democracia es que ningún mecanismo automático, mucho menos constituciones, cartas orgánicas y leyes pueden asegurar permanentemente la eficiencia y efectividad del gobierno*407 por el pueblo. Para éste, muchas fuerzas deben ponerse en movi-miento fuera de la estructura constitucional para efectuar la vital conexión entre el pueblo y sus organismos gobernantes. Es a través de partidos políticos que no solamente la opinión pública se traduce en acción, sino que un continuo enlace entre las auto-ridades gobernantes y los componentes del estado se mantiene. Los partidos siempre han estado fuera de ,1a estructura del gobierno, sin embargo ellos han constituido su sangre, su carne y su sistema nervioso. Aparte de una conciencia pública sana y activa, aparte de la educación moral y política de un pueblo, aparte de los vehículos de publicidad, —prensa, radio, las plata-formas,— que se combinan para mantener al pueblo unido e informado, un hecho se ha reconocido desde el principio como absolutamente esencial a una democracia eficiente: el partido político moderno.
Ahora bien, aun lo enorme de su importancia no desvirtúa el hecho de que los partidos políticos constituyen un medio y no un fin. El sujeto principal de la arquitectura moderna constitucional-electoral tutelado es el elector individual. El partido no es el elemento ultimador, sino un vehículo de ex-presión individual que se suma a otros para resultar y viabi-lizar la expresión colectiva ciudadana. Así, toda ley de ac-tualidad regulatoria de la franquicia electoral se ha encami-nado hacia el reconocimiento de la “prevalencia de los dere-chos electorales del ciudadano sobre los derechos y prerroga-tivas de todos los partidos y agrupaciones políticas”. (Bas-tardillas nuestras.) Art. 2.001(11) (16 L.P.R.A. see. 3051(11)). Al final de cuentas, este derecho individual es el verdadero destinatario y receptor del sistema, por lo cual es de incuestionable interés público salvaguardarlo contra las posibles injusticias que de vez en cuando el choque de intere-ses de los partidos puede generar.
A tal efecto, como custodio y representante del interés individual y público —frente al netamente político partidista — , el legislador crea el cargo de Administrador General de Elecciones nombrado por el Gobernador de una lista sometida por unas Juntas Consultivas de Nombramientos, con el
La fórmula y mecánica de votación prescrita en la ley remite inicialmente lás decisiones de la Comisión al criterio unánime de los votos de los Comisionados Electorales presen-tes. De no mediar tal unanimidad, la cuestión “será decidida, en pro o en contra por el Administrador . . . cuya decisión se considerará como la decisión de la Comisión” y podrá ape-
Por su naturaleza, a la Comisión le aplican, pues, normas vigentes elementales en derecho administrativo, tales como que un reglamento promulgado para implementar la ejecución de una ley puede complementarla, pero no estar en conflicto con ésta, Ex Parte Irizarry, 66 D.P.R. 672 (1946); que a menos que se trate de una reglamentación nula per se, los reglamentos crean un estado de derecho que protege a los que actúan bajo sus disposiciones, Aparicio v. Peñagarícano, Admor., 84 D.P.R. 401 (1962); y que un reglamento o actuación administrativa claramente en conflicto o en contra de la ley es nulo, Infante v. Tribl. Examinador Médicos, 84 D.P.R. 308 (1961).
Bajo la filosofía y estructura creadas en la ley, los partidos políticos no sólo están representados en la Comisión,
Tomando en cuenta los propósitos expuestos, examinemos los distintos planteamientos de las partes.
II
RECURSOS
O-80-645, Partido Socialista Puertorriqueño v. Partido Nuevo Progresista y Junta Revisora Electoral; O-80-647, Partido Nuevo Progresista v. Barreto Pérez, Administrador, y Comisión Estatal de Elecciones
A. Fórmula de Votación y Decisión de la Comisión
Concentramos nuestra atención en el señalamiento de que la Junta Revisora Electoral erró al anular limitadamente la Regla 60 del Reglamento de la Comisión,
El argumento principal para sostener este planteamiento de error lo formula el P.S.P. atacando la raíz que sostiene el razonamiento de la Junta, alegando que la fórmula y mecánica de votación del Art. 1.014(e), 16 L.P.R.A. see. 8014 (e), es inconstitucional. Nos expone:
Dicho artículo viola la igual protección de las leyes, Artículo 2, sección 1, Constitución del Estado Libre Asociado y los princi-pios básicos de un sistema democrático, Preámbulo Constitución del Estado Libre Asociado, al darle mayor peso a una minoría de dos frente a una mayoría de tres. Este Artículo establece que en casos en que haya una disidencia entre los cuatro Comisio-nados, entonces el Administrador decidirá con su voto. Esto hace que aún con la oposición de tres partidos se apruebe una deter-minación por el disidente y el Administrador. En procesos como el que está sometida la Comisión en estos momentos, este Artículo le da prácticamente un poder de veto al Administrador ya que por lo general en este tipo de procesos de adjudicar votos, por lo menos hay un disidente. Este Artículo le niega igual peso a cada Partido en la toma de decisiones planteando la situación anómala de que dos sean mayor que tres, lesionando el principio demo-crático del acatamiento de la decisión hecha por las mayorías.
El Administrador General de Elecciones es nombrado por el Gobernador de Puerto Rico quien a su vez es el Presidente del Partido mayoritario. El peso tan grande que le da la Ley en el Artículo 1.014(E) a la intervención de este funcionario a nuestro entender, afecta el libre juego democrático y el balance que debe existir en un proceso electoral donde los Partidos Políticos deben tener igual peso en la toma de decisiones sin verse afectados por la intervención gubernamental.
El método decisional resiste el ataque de inconstitucionali-dad. Nos explicamos. Al describir previamente la filosofía y es-tructura de la Comisión Estatal de Elecciones, destacamos que sus integrantes son los representantes de los distintos parti-dos políticos. Tal composición parte del supuesto de que esos Comisionados Electorales se fiscalizarán recíprocamente y, como resultado, se lograrán unas elecciones justas, limpias y ordenadas. También hemos señalado que las únicas limita-ciones que pesan sobre un acuerdo unánime de los Comisio-nados Electorales son las dimanantes de la Constitución, o de la Ley, o de un reglamento previamente aprobado. Incues-tionablemente, la concepción legislativa en la mecánica de votación tiene sus virtudes al igual que defectos. Teórica-mente propicia que los partidos políticos, como contendientes institucionales primarios, para beneficio de sus seguidores —y, por ende, de todos los electores— establezcan por mutuo acuerdo, en igualdad de condiciones, las normas y reglamen-tos requeridos para todo evento electoral. A su vez, ello tiende a evitar planteamientos de sorpresa, cambios posteriores para
Al examinar detenidamente el marco conceptual que ins-pira el estatuto, vemos que la mecánica decisional de la Co-misión se compone de dos etapas. La primera, que las cues-tiones y las decisiones de la Comisión corresponde inicial-mente dilucidarlas y adoptarlas a los Comisionados Electora-les, por votación unánime. La ley favorece y estimula tales acuerdos. Así, si hay unanimidad, el acuerdo institucional y colegiado es la decisión válida de la Comisión y sólo resta im-plementarlo. En esa etapa, solamente los Comisionados votan sin que intervenga el Administrador. Ahora bien, si no existe tal unanimidad, legalmente no hay decisión y se pone en mo-vimiento la segunda etapa. Para ésta, la ley entonces con-templa y confiere al Administrador la facultad de decidir. Esa decisión no es propiamente hablando un simple voto adi-cional que se suma matemáticamente a los de algunos Comi-sionados, sino la decisión institucional, ipso jure, de la Comi-sión. La ley les dio la oportunidad a los Comisionados de deci-dir y, al no poder hacerlo por unanimidad, no se materializa ni existe decisión. Cesa ahí el poder de los Comisionados. En-tonces se otorga al Administrador la prerrogativa de decidir exclusivamente la cual se produce con efecto institucional. Notamos, pues, que en su sentido más preciso, no podemos estrictamente hablar de un sistema de votación en que se vulnera la regla de la mayoría. El desenvolvimiento de la ley opera en dos etapas definidas y no por votación mayoritaria. Pudo muy bien la Asamblea Legislativa conceder poderes de decisión en toda etapa exclusivamente al Administrador, ciñendo la ingerencia de los partidos políticos a simples ór-ganos de consulta, y ello no vulneraría la Constitución.
Bajo cualquier lupa es innegable que el patrón de vota-ción está plasmado legislativamente en dos etapas. Si observa-mos bien, advertimos que ese modelo se extiende al resto de la estructura electoral. Así, las Comisiones Locales de Eleccio-nes, de carácter permanente en cada precinto electoral, están integradas por un miembro de la Judicatura como Presidente —designado por el Juez Presidente— y representantes de cada partido político. Sus acuerdos deberán ser aprobados por unanimidad y en caso contrario la cuestión será decidida en pro o en contra por el Presidente de la misma. Esta es la única ocasión y circunstancia en que dicho Presidente podrá votar. (Bastardillas nuestras.) Art. 1.030 (16 L.P.R.A. see. 3030). Esta decisión podrá ser apelada a la Comisión Estatal.
De igual modo también sucede respecto a las Juntas de Colegio Electoral en funciones el día de elecciones. Al realizar el escrutinio y adjudicación de papeletas, deben hacerlo por unanimidad de sus inspectores, que a su vez son represen-tantes de cada partido político. Art. 6.002 (16 L.P.R.A. see. 3262).
Si partimos de la hipótesis estatutaria antes indicada de que el Administrador representa el interés público —en con-traste con los Comisionados, que abogan por el de sus respecti-vos partidos— es razonable concluir, al igual que lo hizo la Junta Revisora, que “[l]a Regla 60 es inválida en cuanto establece que los acuerdos serán por mayoría y excluye el voto del Administrador, excepto en el caso en que la decisión sea empate. Entendemos y resolvemos que la parte del Regla-mento que altera la forma de votar de la Comisión provista en
No es necesaria una elaboración exhaustiva para compren-der que el interés del Estado en que el proceso electoral no quede en manos exclusivas de los intereses de los partidos políticos —con las pasiones, desavenencias y problemas que ello a veces acarrea— es de suficiente valía como para miti-gar y derrotar el reclamo a base de la tesis de una fórmula de votación estrictamente basada en una mayoría númerica simple.
La exposición que antecede en torno a la estructura que permea la Ley Electoral —composición y criterio de votación, unanimidad— pone de manifiesto la nulidad de la Regla 60, en cuanto a que la adjudicación de papeletas por la Comisión sería por mayoría de votos “sin contar con el voto del Administrador”. Resulta incompatible y contraria a la ley y no puede prevalecer.-Debe estimarse enmendada a los efectos de que el Administrador intervenga y decida, de ser necesario. Fue correcta en este sentido la determinación de la Junta Revisora Electoral.
Ahora bien, no está del todo claro el alcance de la resolu-ción de la Junta Revisora sobre la facultad del Administrador y la Comisión para delegar sus funciones adjudicativas. Dicho foro apelativo dispuso que la Comisión Estatal de Elecciones interviniera en su capacidad de cuerpo colegiado con las pape-letas recusadas a base de una interpretación literal del Art. 6.003 que reza:
Si posteriormente a una elección se demostrare que una pape-leta recusada fue votada por una persona o elector sin derecho a votar en ella, la Comisión ordenará la anulación de su voto así como la rectificación del escrutinio. (Bastardillas nuestras.) (16 L.P.R.A. see. 3263.)
Razones fundadas en consideraciones prácticas y jurídicas nos mueven a esclarecer esa interpretación textual. Levanta-ría serios obstáculos a las medidas adoptadas para propiciar y lograr la pronta terminación del escrutinio general pape-leta por papeleta. En P.P.D. v. Barreto Pérez, supra, recono-cimos las facultades de la Comisión Electoral para descargar eficientemente su encomienda “de estructurar e inspeccionar todos los procedimientos de naturaleza electoral” necesarios y congruentes con la propia ley. (Escolio 4.) Allí aprobamos con beneplácito varios acuerdos adoptados para implementar y expeditar el escrutinio general papeleta por papeleta, desta-cándose el establecimiento de sesenta (60) mesas de escrutinio. Estas mesas de escrutinio se desempeñan siguiendo las ins-trucciones y criterios de adjudicación previamente fijados por la Comisión mediante acuerdos, lo cual es perfectamente lícito. Conforme ese plan, cuando los funcionarios de una mesa no logran ponerse de acuerdo para adjudicar un voto, esa papeleta controversial es referida a una “mesa de escruti-nio especial” integrada por funcionarios versados y experi-mentados en la materia. Si ellos tampoco logran conformidad para adjudicarla, entonces la papeleta pasa a la consideración de la Comisión Estatal en pleno. El Reglamento para las Elec-
Si la Comisión no pudiera delegar sus funciones —sujeto a criterios predeterminados— nunca podría realizarlas y cul-minarlas. Constantemente el estatuto le impone un sinnú-mero de deberes —tanto ministeriales como cuasi legislativos y adjudicativos— que necesariamente han de delegarse, si se pretende que en un período de tiempo razonable dicho orga-nismo cumpla con su encomienda cardinal de certificar en tiempo los candidatos electos. El que la Comisión haya orde-nado sus labores a base de la “mesa de escrutinio especial” para toda la isla o una por cada precinto, no desnaturaliza el carácter institucional adjudicativo de la decisión. A ma-nera de analogía, tampoco sufre merma institucional la adju-dicación de casos, cuando los tribunales utilizan Comisiona-dos. Lo importante es que el producto final sea depurado y rubricado por la autoridad final correspondiente. Como diji-mos en A.D.C.V.P. v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 875, 883 (1974), se puede llegar a esta etapa y a una “decisión infor-mada, con conocimiento y comprensión de la evidencia ofre-cida, sin que importe al caso el medio o mecanismo por el que esa inteligencia de la cuestión debatida llegue a su poder, que puede fluir cuando el comisionado no participa en las vistas, por lectura de la transcripción de evidencia oral y examen de la documental; o informe, resumen, compendio, escrito u oral,
Bajo esa perspectiva se observa la validez de la mecánica de la Regla 60, excepto en la medida dispuesta para una votación que no sea por unanimidad. Nótese que la Regla requiere que se levante un acta cuando los representantes de los partidos en la mesa de escrutinio y el representante del Administrador no pueden convenir sobre la adjudicación o validez de una papeleta. Esa acta contendrá: una breve exposición de lo que origina la controversia, las posiciones respectivas de las partes, identificación del colegio y recinto, y cualquier incidente surgido respecto a su adjudicación o rechazo. Contiene suficientes elementos de juicio para que la Comisión, de ser necesario, proceda a adjudicar las papeletas en controversia, al amparo del Art. 6.008.
C. Voto de los Guardias Especiales
La pulcritud del proceso electoral, el orden, su estabilidad y control son intereses gubernamentales apremiantes que sos-tienen la validez de la premisa estatutaria: que, como regla general, todo elector ejerza el sufragio en el colegio
No obstante, la Asamblea Legislativa, para viabilizar el voto de aquellas personas que debido a diversas razones no pueden comparecer al colegio electoral en que están inscritos, desde la promulgación original de la Ley Electoral fijó el pro-cedimiento y voto de electores ausentes. Arts. 5.038 a 5.042 (16 L.P.R.A. sees. 3238 a 3242). Entre los funcionarios de gobierno a los que se les concede ese derecho están los miem-bros de la Policía y Guardia Municipal, los miembros de las Fuerzas Armadas y Guardia Nacional destacados en el exterior y los estudiantes y obreros migrantes que se encuen-tren fuera de Puerto Rico. Enmiendas introducidas en virtud de la Ley Núm. 3 de 8 de septiembre de 1980 extendió el voto ausente a los confinados en las instituciones penales, sus ofi-ciales de custodia y a ciertos funcionarios y empleados elec-torales.
Esencialmente, el procedimiento exigía del elector intere-sado la realización de unos trámites y sobre éste recaía la responsabilidad de ejercitar su voto bajo esa opción. En particular, si el agente del orden público estatal o municipal no lo solicitaba en tiempo, bajo riesgo propio de no poder hacerlo, venía obligado a votar en el colegio en que aparecía inscrito.
Para la comprensión inteligente e integral de esta particular controversia, es necesario mencionar, además, varias disposiciones pertinentes. El Art. 5.027 (16 L.P.R.A. see. 3227), impone a la Policía de Puerto Rico la obligación de proveer “personal regular suficiente para velar por el man-tenimiento del orden en cada centro de colegios de votación” con la colaboración de la Guardia Municipal. (Bastardillas nuestras.) Hemos visto antes que ese mismo artículo, in fine, solamente autoriza al Administrador a “reclutar o contratar vigilantes o guardias especiales en el día de una elección o inscripción”. Además, el Art. 5.036 (16 L.P.R.A. see. 3236), permite a los funcionarios del Colegio Electoral, por razones
Recapitulando, la Ley Electoral, por razones poderosas establece, bajo pena de recusación que afecta la integridad del voto, que todo elector emita su voto en el Colegio en que está inscrito.. Por excepción, algunos funcionarios pueden ejercer el denominado voto ausente. El Superintendente de la Policía no está autorizado por ley a reclutar o contratar guardias especiales para las elecciones, facultad que corres-ponde al Administrador General. Con esta perspectiva jurí-dica presente, veamos los hechos.
El 28 de marzo de 1980, mediante Resolución Conjunta Núm. 1705 del Senado, se asignaron a la Policía $700,000 para el pago de guardias especiales para las elecciones. Del texto de esa Resolución no se infiere, como tampoco se auto-riza al Superintendente de la Policía a contratar o reclutar ese personal. En 27 de septiembre la Comisión Estatal acordó comunicarle por conducto del Administrador General al Su-perintendente de la Policía, como lo hizo el 29, “que entendía que no era necesario el reclutamiento de guardias especiales para las Elecciones Generales y que tampoco la Comisión esta-ría en posición de adoptar una resolución estableciendo voto preferente para dichos guardias especiales”. El Superinten-dente contestó el 22 de octubre reiterando su criterio de que eran necesarias tales designaciones. La Comisión reafirmó su acuerdo, advirtiéndole que era “imprescindible que de reclu-tarse los guardias especiales, se les asigne a la unidad electoral en la que corresponde votar en su precinto”. (Bastardi-llas nuestras.)
Esos acuerdos preelectorales de la Comisión, al igual que el adoptado en 12 de noviembre de 1980 en el sentido de que
El 14 de noviembre el Comisionado Electoral del Partido Nuevo Progresista solicitó, entre otras cosas, que se dejara sin efecto ese acuerdo. Con la decisión del Administrador en su contra, esa propuesta fue derrotada. Apeló ante la Junta Revisora, que lo anuló a base del siguiente fundamento:
Los guardias especiales ejercieron unas funciones similares a la policía estatal y la Comisión no dispuso ningún mecanismo para garantizar el derecho al voto de estos guardias y fue más lejos, les permitió votar para con posterioridad a las elecciones el 12 de noviembre de 1980 decidir que esos votos eran nulos. Entendemos que la Comisión actuó arbitrariamente al anular los votos de los guardias especiales, habiendo inducido y permitida que votaran donde estaban trabajando. Éstos naturalmente votaron bajo la impresión de que su voto sería adjudicado al no establecerse ningún otro mecanismo para garantizarles su derecho a votar.
Es importante que esta clase de funciones fue contemplada y la Comisión tenía conocimiento de sus funciones y la propia Asamblea Legislativa proveyó los fondos. El derecho al voto de estos electores no debió haberse dejado al arbitrio del Superin-tendente de la Policía.
Entendemos que estos votos de los guardias especiales deben ser tratados de manera que su voto se cuente, si no se comprueba que votaron ilegalmente, examinando los récords con que cuenta la Comisión Estatal de Elecciones para determinar que un elector estaba capacitado para votar y que no votó dos veces.
A solicitud del P.P.D. y P.S.P., examinamos la proceden-cia de ese dictamen.
Primeramente, salvo las disposiciones del estatuto que contempla a los miembros de la Policía beneficiarios del sis-tema de voto ausente, no existe otra disposición legal me-diante la cual pueda autorizarse a los guardias especiales a votar fuera del colegio en que están inscritos. Segundo, aun-que desconocemos los motivos para ello y la razonabilidad de esa posición, la Comisión Estatal unánimemente, y su Adminis-
Con estos antecedentes fácticos, está huérfano de sostén el aserto de la Junta Revisora Electoral de que los guardias especiales fueron “inducidos” por la Comisión Estatal a vo-tar fuera de los colegios. Todo lo contrario, la carta del Ad-ministrador General desmiente tal conclusión.
Desconocemos qué criterios selectivos utilizó el Superintendente de la Policía para sua sponte reclutar y escoger a dichos guardias especiales. Ciertamente, su designación debió corresponder a la acertada orientación de la Comisión y su Administrador de que los asignara a la unidad electoral en que figuraban inscritos. Aunque la apreciación respecto a la suficiencia de la fuerza policíaca regular para “velar por el mantenimiento del orden en cada centro de colegios de votación”, a la par que atender las tareas normales de protección y seguridad, corresponde más bien al Superintendente, éste debió dejar el reclutamiento o la contratación en manos del Administrador, funcionario a quien el legislador encomendó esta tarea. Adviértase que el Poder Legislativo actuó con sensible y comprensible escrupulosidad al sacar del ámbito del Superintendente de la Policía la facultad de reclutar a ese personal, por la simple razón de ser éste visiblemente el funcionario policial de mayor rango, pero subordinado y de confianza al Primer Ejecutivo, quien, a su vez, resulta ser candidato a reelección de ese cargo.
Ahora bien, independientemente de la innegable impor-tancia del precepto estatutario de que todo elector vote en el colegio en que está inscrito y de la cuestionable legalidad de
El derecho al sufragio, espina dorsal del cuerpo de la democracia, opera y se fortalece de aires y corrientes libera-les. No se puede seriamente debatir que el desarrollo de las recientes elecciones no estuvo a la expectativa deseada ni exento de muchas de las fallas que tradicionalmente, en mayor o menor grado, agobian y caracterizan el proceso. El estrecho margen de votos entre los partidos principales —en un sis-tema cuya ley y estructura no estaban diseñadas para esa eventualidad y en un país cuya ciudadanía no estaba acos-tumbrada a ello— ha contribuido al desasosiego y malestar. La tardanza inevitable que implica la relevancia que entonces toman las irregularidades inevitables y naturales habidas en un proceso que conlleva la movilización, participación y deci-sión de más de un millón y medio (1,500,000) de personas, y la importancia que a cada voto potencial determinado partido político le atribuye, forman parte del medio ambiente, pre-misas intangibles y otros factores en que se debaten los re-clamos de las partes en estos recursos. Tomamos conocimiento judicial de que en estas elecciones hubo exclusiones indebidas de electores de las listas, dobles inscripciones, errores o falta de procesamiento en las solicitudes de transferencias de pre-cinto y otras más. Para remediar tales fallas la Comisión, antes, durante y después del proceso eleccionario, adoptó nor-mas y trámites. A tales efectos, para salvar las exclusiones incorrectas de electores, la Comisión creó Colegios Especiales denominados “F-l” en cada precinto electoral permitiendo que éstos votaran, aunque no aparecieran en las listas. Se
Ese enfoque liberal de reconocer y viabilizar el derecho al voto, con sujeción a los parámetros constitucionales y estatutarios que ha manifestado la Comisión y este Tribunal, debe servir de muro de contención a las tesis del P.S.P. y del P.P.D. de que la Junta Revisora erró al invalidar el acuerdo original de la Comisión fechado 12 de noviembre, de anular automáticamente —sin mandato expreso en la ley— los votos de los guardias especiales que lo emitieron fuera de sus colegios. En cierta medida y última instancia, la situación es análoga a la examinada y resuelta en la decisión del P.S.P., P.P.D. y P.I.P. antes mencionada. Aunque técnicamente tales guardias especiales no son funcionarios de colegio, en el fondo de la cuestión se percibe el común denominador de que prestaron un servicio esencial, parecido y paralelo al de éstos y a los de la Policía Estatal y Guardia Municipal. Deben adjudicarse tales votos, según las reglas validas aprobadas por la Comisión.
III
RECURSOS
O-80-635, Partido Socialista Puertorriqueño v. Comisión Estatal de Elecciones y su Administrador,*425 Gerineldo Barreto Pérez; O-80-646, Partido Popular Democrático v. Gerineldo Barreto Pérez, Administrador, y Comisión Estatal de Elecciones.
La revisión 0-80-635 se origina en un acuerdo adoptado por la Comisión Estatal de Elecciones en que se deniega una solicitud del Partido Socialista Puertorriqueño (P.S.P.) de que se adjudiquen a favor de Juan Mari Bras y Carlos Ga-llisá, candidatos por acumulación al Senado y Cámara de Representantes, respectivamente, varias papeletas en que la cruz del elector fue hecha en el encasillado contiguo a los nombres de dichos aspirantes, bajo la columna de nomina-ción directa, según lo ilustran las papeletas que identificamos en el Apéndice de esta ponencia como Ejemplo A, —escala reducida— y Ejemplo B, —escala real— respectivamente.
El recurso 0-80-646 nace de una negativa de la Comisión a una solicitud del Partido Popular Democrático (P.P.D.) de que se adjudiquen como válidos los votos emitidos por electo-res que hicieron una marca sobre el cuadrante que correspon-día a dicho partido. Esta situación queda demostrada en los Ejemplos C y D del Apéndice.
La Comisión, en virtud de decisiones del Administrador, aplicó en ambos casos, con manifiesta rigurosidad, el apartado 32, titulado Marcas Válidas, del Manual de Procedimientos para Funcionarios de Colegio y Coordinadores de Unidad Electoral que en lo pertinente dispone: “[c]ualquier marca de las consideradas válidas que no fueran nombres o iniciales que apareciere puesta en los espacios en blanco de nominación abierta, o en otros espacios fuera de la columna de los par-tidos se tomará como por no puesta”. Como consecuencia decretó nulas tales papeletas.
No conformes, tanto el P.S.P. como el P.P.D., en apelacio-nes separadas acudieron ante la Junta Revisora Electoral señalando, en esencia, que la Comisión erró por interpretar restrictivamente la ley en contra de la Constitución y el caso dé Aldarondo Galván v. J.E.E., 100 D.P.R. 1083 (1972).
Esta disposición cubre ambas situaciones planteadas en esta petición. La marca es una marca válida, en este caso una (x) pero se han colocado totalmente en la columna de nominación directa o en la columna de candidatura independiente. De acuerdo con el criterio anteriormente expuesto, estas marcas se entienden como no puestas. Sin embargo, si se escribiera el nombre o las iniciales de un candidato u otra persona, es más clara la intención del elector y en ese caso se adjudica el voto según esa intención. Como puede apreciarse de lo anterior el voto no se declara nulo. Puede conservar su validez en cuanto a otras marcas, pero en cuanto a aquéllas fuera de las columnas de los partidos se en-tenderán como no puestas.
Las disposiciones de la ley electoral referente a la forma, diseño y contenido de la papeleta al igual que en lo referente al orden de candidaturas lo que persigue es establecer un método para dar estabilidad, confianza y certeza al sistema. Así, apare-cerán impresos en la papeleta, primero, los nombres de los candidatos con expresión del cargo a que aspiran de aquel par-tido cuyo candidato a gobernador hubiese obtenido una mayoría de votos en la elección general precedente, continuará con los del partido que hubiese quedado segundo y así sucesivamente. Luego aparecen los candidatos de los partidos por petición, en el orden en que éstos hayan completado su inscripción y después los candidatos independientes, si los hubiera. Al final se provee en la papeleta para cada cargo electivo, espacios en blanco en donde los electores puedan escribir, si lo desean, el nombre de candi-datos distintos a aquéllos cuyos nombres han sido impresos en la misma. (Columna de nominación directa “write in”). Ambas columnas en esas papeletas tienen un propósito de ley que obvia-mente no es la de recibir votos mediante marcas para candidatos que aparecen en la papeleta bajo la columna de su partido.
Aparenta ser la regla en la mayor parte de los Estados Unidos que el voto no se cuenta a un candidato si la marca se coloca*427 fuera del espacio provisto por la ley. Se ha sostenido la nulidad del acto del elector si pone la marca en un espacio en blanco provisto en la papeleta para que el elector anote el nombre de cualquier otro candidato que no aparece en las columnas an-teriores de la papeleta.
El planteamiento sobre el defecto en el diseño de la papeleta es inmeritorio. La papeleta tiene espacio a la derecha e izquierda de los nombres de los candidatos. Hemos examinado cuidadosa-mente la misma y ésta tiene espacio suficiente a ambos lados del nombre de ambos candidatos para hacer la marca correspon-diente. Además la ley permite que la marca válida esté debajo, sobre, al lado o encima de la propia insignia del candidato. (Es-colios omitidos.) (Bastardillas nuestras.)
Respecto al caso del P.P.D., la Junta también confirmó a la Comisión reiterando:
Hemos examinado cuidadosamente las ocho (8) papeletas sometidas en evidencia por el querellante y en las mismas la intención de los votantes de votar por el Partido Popular Demo-crático se manifiesta claramente. En el caso de Partido Socialista Puertorriqueño, peticionario, caso núm. JR. 80-266, resuelto por esta Junta en 14 de noviembre de 1980, se trataba una situación similar de hechos al presente. En el mismo resolvimos, basán-donos en la letra de la ley y de acuerdos adoptados por la Comi-sión, que marcas puestas fuera de las columnas de los partidos se entenderán como no puestas. En dicho caso sin embargo, no se nos hicieron planteamientos constitucionales como en el pre-sente.
No cabe duda de que la intención de los ocho (8) votantes en este caso fue votar por él Partido Popular Democrático. Sin embargo, hicieron su marca fuera del espacio donde aparece impresa la insignia de ese partido. . . . (Bastardillas nuestras.)(10)
Con fines aclaratorios, es menester dejar sentado que la decisión de Aldarondo Galvan, supra, no es autoridad ni pre-cedente que automáticamente rija la solución de estos casos. El mismo fue resuelto al amparo de una disposición estatu-taria que no existe al presente y que como pauta rectora legis-lativa consignaba, para casos de papeletas controversiales, que en “cualquier caso de duda, deberá tenerse como eficaz el señalamiento de la papeleta de tal manera que siempre que resulte en cualquier forma la intención del votante, aun cuando aparezca defectuosamente el señalamiento, la papeleta será válida y eficaz”. See. 63, Ley Núm. 79 de 25 de junio de 1919 (16 L.P.R.A. sec. 220(c) in fine).
Esa disposición dejó de existir. La regla de hermenéutica legada por la Asamblea Legislativa en la actualidad aparece en el Art. 1.033 (b) que reza:
Las reglas que adopte la Comisión para implementar cuales-quiera de los sistemas de votación que entienda convenientes, proveerán para una votación secreta y que no concedan ventajas o impongan desventajas a ningún partido político o candidato, no produzcan condiciones onerosas a ningún elector o grupo de electores. Asimismo, de utilizarse la papeleta manual, deberá garantizarse que el elector pueda votar haciendo cualquier marca afirmativa dentro del espacio donde aparezca impresa la insignia o divisa de un partido o dentro del cuadro donde aparezca el nombre de un candidato. Cualquier marca fuera de dicho espacio o cuadro será nula y se tendrá por no puesta. (Bastardillas nuestras.) 16 L.P.R.A. Sec. 3033(b).
Al precisar sobre los contornos de esta disposición, dis-tinto a otros intereses apremiantes del Estado expuestos en la ley, notamos que la misma persigue el interés gubernamen-tal especifico —cognocible y de alta jerarquía en el desarrollo maduro de nuestra democracia— de inyectarle certeza y con-fianza en la fase de adjudicación al voto, evitando que se ge-neren controversias estériles en torno a cuál fue la verdadera
Ciertamente la facultad constitucional que hemos reconocido en el pasado a la Asamblea Legislativa para regular y ordenar el procedimiento electoral dentro de los parámetros fijados en nuestra Ley Fundamental, comprende la forma, manera y mecánica de cómo se deben dejar constancia, plasmar y señalar la intención y voluntad del elector. Ahora bien, nuestra misión en casos de esta naturaleza es cumplir con el mandato de ley, pero reconociendo que el legislador no puede anticipar nunca todas las posibilidades imaginables en el elenco de situaciones en que la dinámica y conducta humanas se desenvuelven. En esas instancias, nuestra misión suprema es salvar —por la preeminencia del derecho envuelto— aquellas situaciones en las cuales una interpretación literal y rigurosa plantearía graves interrogantes y objeciones de carácter constitucional. Así, cuando el texto legal habla y se configura en términos absolutos, requiere que hagamos un esfuerzo por evitar el choque constitucional, si bien validándolo, pero atemperándolo si posible, y se logra satisfactoriamente la armonía entre el interés gubernamental envuelto y el valor primario del sufragio.
En este sentido, resulta orientador que la propia Comi-sión Electoral reconoció, en el Apartado 32 correspondiente al Manual de Procedimientos para Funcionarios de Colegios y Coordinadores de Unidad Electoral aprobado unánimemente con anterioridad al 4 de noviembre de 1980, bajo el título de
Cualquier marca válida que aparezca dentro de la columna de un partido en el área que corresponde a la insignia del partido, sea esta marca: debajo, sobre, al lado o encima de la propia insignia significará un voto en favor de todos los candidatos de ese partido para el precinto correspondiente, a excepción de cual-quier candidato que pierda su voto porque el elector marcó otro candidato de otro partido distinto, como explicado anteriormente bajo los criterios para el voto mixto.
Para determinar la intención del elector cuando las marcas tocan otras columnas u otros candidatos dentro de la propia columna o de partido distinto se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
En caso de marcas en forma de cruz (X) que pudieran tocar o pasar hasta otra columna, se tomará el punto donde se encuen-tran las dos rayas para determinar la intención del elector. Lo mismo ocurrirá con una marca de cotejo (u*) que toque o que pase a otra columna: Se tomará el punto donde se encuentran las dos líneas para fijar la intención de la marca. En el caso de marcas en forma de líneas, se tomará el punto de origen de la línea para fijar la intención de la marca ( — ) si ésta es clara-mente distinguible.
Papeletas que aparecen borradas o tachadas bajo una insignia y marcadas bajo otra insignia se considerarán “Protestadas” por doble marca.
Si lo tachado fuere el nombre de un candidato, también se protestará. Papeletas que aparecen con nombres escritos en la parte del frente o de atrás, que no sean nombres en la columna de “Nominación Directa” (write-in) o iniciales que no sean las de los inspectores; o cualquier palabra o frase escrita, sean éstas en favor o en contra de cualquier candidato o partido o*431 sobre cualquier otro particular; o con cualquier tipo de dibujo, marcas o figuras de cualquier clase que no fueren las permitidas para consignar un voto también serán “protestadas”. (Obvia-mente para este propósito no se tomará en cuenta los escritos ni las firmas de los funcionarios que aparecerán en las papeletas que han sido objeto del proceso de recusación.)
Cualquier marca de las consideradas válidas (que no fueran nombres o iniciales) que apareciere puesta en los espacios en blanco de nominación directa, o en otros espacios fuera de las columnas de los partidos se tomará como por no puesta. (Bas-tardillas nuestras.)
Además de estas reglas administrativas preelectorales, que proclaman la supremacía de la sustancia sobre la forma, esto es, la intención del elector sobre el tipo de marca, ad-vertimos que la mayoría de las Reglas de Escrutinio adopta-das por la Comisión el 19 de noviembre son amplias y libera-les y tienden a plasmar, como criterio rector, que la intención del elector prevalezca. Igual enfoque subsiste en la Regla Especial adoptada el 24 de noviembre para determinar la validez de ciertas marcas hechas fuera de los cuadrantes o encasillados impresos de las papeletas y que a veces, por milí-metros de impresión, cruzan la línea negra que con carácter principal bordea el cuadrante mayor de todas las papeletas penetrando los espacios de los candidatos o partidos.
Bajo estos acuerdos, según ilustran los Ejemplos E yF del Apéndice, la Comisión ha estado adjudicando papeletas a favor de los candidatos Juan Mari Bras y Carlos Gallisá, a pesar de que las mareas se hicieron fuera del cuadrante de las mismas, pero dentro de la columna vertical del P.S.P. en el espacio mayor en blanco provisto debajo del cuadrante que contiene los nombres o insignias de ambos, según refleja el Apéndice. Nótese que una aplicación literal y rigurosa del estatuto y de las normas reglamentarias originales invalida-rían esas papeletas. Sin embargo la Comisión, congruente con el interés medular de la ley de validar todo voto en que la intención sea claramente manifiesta, las está adjudicando co-
Con idéntico espíritu, mediante acuerdo del 15 de noviem-bre también está adjudicando papeletas en las siguientes si-tuaciones: (1) cuando el elector usa iniciales de los partidos políticos (P.N.P., P.P.D., P.I.P. y P.S.P.); y (2) cuando el elector pone las iniciales de los candidatos a la gobernación (C.R.B., R.H.C., R.B.M. o L.L.H.), o cualquier inicial iden-tificable con un nombre en la papeleta, entendiéndose tales iniciales o el nombre del candidato puestas en el espacio co-rrespondiente a la insignia de un partido, como una marca afirmativa bajo dicha insignia. De igual modo acordó que el 'nombre de un candidato en la papeleta, esté o no escrito en la columna de nominación directa, no la anula. Estas situa-ciones representan ejemplos vivos en que una aplicación res-trictiva podría invalidar esas papeletas. Obsérvese también, en el Ejemplo G, otras marcas defectuosamente ubicadas al ser insertadas en el margen izquierdo fuera de la papeleta o en el borde inferior o superior, que por alguna casualidad tocan o traspasan la parte interior de la papeleta, que igual-mente se están adjudicando a favor del partido o candidato correspondiente.
Al evaluar nuestra conciencia judicial, merecen nuestra aprobación estos acuerdos. Salvan cualquier reparo constitu-cional, pues parecería que el criterio de nulidad por razón de que la marca traspase el borde por escasos centímetros, no habiendo controversia sobre la intención, sería arbitrario.
El mismo enfoque y resultado debe prevalecer en los casos ante nos. La medida determinante es si la marca refleja claramente la intención del elector y no el evento fortuito de que la marca fue incorrectamente ubicada.
La circunstancia de que en el sistema de colegio abierto, en contraste con el cerrado, no existe la oportunidad para que se impartan instrucciones generales y comunes a todos los electores de cómo votar refuerza la necesidad de esta inter-pretación. El evento comicial envuelve a una población que excede el millón y medio de todo tipo de personas, de las más diversas posiciones sociales y condiciones intelectuales y aca-démicas. Bajo esa óptica, hemos de recordar la admonición constitucional de que “ [n] adié será privado del derecho al voto por no saber leer o escribir . . . .”, Art. VI, Sec. 4. En su correcta dimensión este postulado puede conllevar, en sus va-riadas manifestaciones, una prohibición a que se anule el voto porque el elector no siga instrucciones que sólo afectan de ma-nera mínima el interés legislativo que persigue reconocer la verdadera voluntad del elector.
Al tomar esta decisión no pasamos por alto la fuerza del argumento principal del Administrador en el recurso 0-80-646, en el sentido de que “[s]on precisamente las pre-tensiones del recurrente [P.P.D.] los que en la aplicación y de prevalecer los mismos conducirían a una violación a la igual protección de las leyes en perjuicio de los Partidos Nuevo Pro-gresista e Independentista Puertorriqueño y en beneficio de los Partidos Popular Democrático y Socialista Puertorri-
Al reflexionar sobre los méritos aparentes del argumento, advertimos que la lógica del razonamiento es todo lo contrario. Precisamente por no existir espacio en blanco en la parte superior del cuadrante donde están dibujadas las insignias del P.N.P. y P.I.P. —ya que contienen información impresa identificando el municipio, los distritos senatoriales y repre-sentativos, el número del precinto y la naturaleza del docu-mento— es improbable, por no decir imposible, que electores favorecedores de esos dos partidos hayan hecho sus marcas en esa área. Desde la perspectiva vertical, únicamente quedan espacios en blanco susceptibles de marcarse sobre el área fuera del cuadrante de la papeleta en los casos del P.P.D. y P.S.P. Desde el margen izquierdo, el P.N.P. es el único que podría beneficiarse de ese espacio habiendo recibido en la Comisión, según ilustra el Ejemplo G del Apéndice, interpre-taciones de adjudicaciones favorables. Ello no significa que goza de más espacio que los otros contendientes. Se trata me-ramente de características fortuitas y accidentales en la forma en que fue impresa la papeleta, y que, por la multiplici-dad de situaciones, el derecho exige se evalúen y adjudiquen individualmente.
Hemos visto que estas áreas de espacios en blanco existen también a la derecha y debajo de los nombres de Juan Mari Bras y Carlos Gallisá, y motivaron la controversia sobre las marcas de las candidaturas de éstos. También originaron los
En resumen, a base de un examen visual de las papeletas impugnadas, unido a la prevalencia del derecho de los elec-tores sobre los partidos políticos, a la alta posición del sufra-gio en nuestra sociedad democrática y las normas liberales adoptadas por la Comisión para otras situaciones parecidas, es inevitable concluir que son válidas estas papeletas.
Resolvemos que cometió error la Junta Revisora. Deben revocarse los acuerdos de la Comisión, y en los recursos (0-80-635 y 0-80-646) deben adjudicarse —por ser clara, manifiesta e incontrovertible la intención de los electores— las papeletas en controversia correspondientes al P.S.P. y P.P.D.
IV
RECURSOS
O-80-658, Luis A. Ferré, et al. y Oreste Ramos, et al. v. Comisión Estatal de Elecciones y Gerineldo Barreto Pérez, Administrador; O-80-664, Partido Socialista Puertorriqueño v. Junta Revisora Electoral, et al.
Aunque radicados y perfeccionados separadamente, ambos recursos cuestionan la juridicidad del dictamen de la Junta Revisora Electoral emitido
La Junta Revisora, bajo la premisa de que la controversia planteádale giraba en torno a la aplicación e implementación del referido artículo —sin entrar a discutir el ataque constitucional —
El controversial Art. 5.034, según enmendado por la Ley Núm. 3 del 8 de septiembre de 1980,
Recusación de un Elector. — Todo elector o inspector que tu-viere motivos fundados para creer que una persona que se pre-senta a votar lo hace ilegalmente, o que dicha persona ha votado ya en otro colegio electoral o precinto, podrá recusar su voto por los motivos que lo hicieren ilegal a virtud de las disposiciones de esta ley, pero dicha recusación no impedirá que dicha persona emita su voto. La papeleta de todo elector cuyo voto se recuse deberá marcarse al dorso con la palabra “Recusado”, seguida de*437 una breve anotación firmada por la persona o el inspector de colegio que hace la misma, exponiendo la razón de tal recusación, el número de Tarjeta de Identificación Electoral de la persona afectada, el municipio, precinto y número del colegio electoral. Si el elector recusado niega su recusación, deberá hacerlo bajo su firma y juramento al dorso de la papeleta, pero si no la negare, su voto no se contará y será nulo. El Administrador enviará a cada Colegio de Votación un modelo de recusación para orientar a la Junta del Colegio de Votación cómo cumplimentar una recu-sación. (Bastardillas nuestras.)
La Junta Revisora fundamentó su dictamen así:
El problema que se presenta es con aquellas papeletas recusa-das que el elector no niega bajo juramento en el colegio de vota-ción (Art. 5.034). Cuando el elector recusado niega la recusación bajo juramento se presume que el voto es válido y se ordena la adjudicación de dicho voto a nivel de colegio. Siendo una presun-ción, si posteriormente se demostrare que una papeleta recusada fue votada por una persona o elector sin derecho a votar en ella, la Comisión ordenará la anulación de su voto así como la rectifi-cación del escrutinio. Artículo 6.003, segundo párrafo. En cambio cuando el elector no niega bajo juramento la recusación, la ley presume que la recusación es cierta, por lo que se ordena la anulación del voto a nivel de colegio.
El proceso de recusación es un mecanismo importante para salvaguardar el proceso contra inscripciones y votos fraudu-lentos. Es un procedimiento indispensable para la protección de la pureza del proceso electoral.
La nulidad, sin embargo, es una directriz para efectos de Junta de Colegio. No se trata de una nulidad absoluta o final en sus méritos, sino una directriz de nulidad prima facie. Se trata lo que en materia de teoría del derecho se conoce como acto anulable, pero no como un acto nulo per se o nulo ab initio. Metropolitan Life Ins. Co. v. Hall, 12 S.E.2d 53, 61 (1940).
A nivel de colegio de votación se puede dar el caso de una recusación viciosa por un funcionario o por un elector, sin que el recusador tenga que jurar documento alguno. Al recusado, por el contrario, se le impone un deber de contestar y jurar que no guarda proporción con la mera aseveración sin juramento del recusador. El elector recusado puede no querer jurar o negar la recusación por diversas razones, entre las cuales se puede en-*438 contrar un estado de ánimo sorprendido ante una recusación viciosa, una errónea interpretación de los tecnicismos electorales, una errónea orientación proporcionada a dicho elector por ma-quinarias políticas o inclusive un ánimo molesto ante una recusa-ción viciosa.
Anular permanentemente dicha papeleta por la omisión del elector recusado de negar bajo juramento la recusación, traería como consecuencia una injusticia en perjuicio del derecho consti-tucional al voto.
Armonizando unas disposiciones de ley con otras en cuanto a recusación se refiere —Artículos 5.084, 6.002, 6.003, 6.004— se desprende claramente que no se adjudicará por la Junta de Cole-gio y quedará sujeta al análisis final que en su día y en el Escru-tinio General realice la Comisión Estatal de Elecciones. (Escolios omitidos.) (Bastardillas nuestras.)
Desde el punto de vista de la hermenéutica no podemos compartir esa interpretación. Como regla general, la ley con-templa dos etapas y niveles en el proceso de adjudicación de toda papeleta, a saber, la primera, realizada ministerialmente por los funcionarios en cada colegio electoral y la segunda, a nivel de Escrutinio General de la Comisión Electoral, que luego de haber recibido “la documentación de las elecciones procederá a practicar un escrutinio general, interviniendo con las papeletas no adjudicada,s y las protestadas y contará o re-chazará éstas, según lo que a su juicio se requiera por ley, continuando el mismo hasta su terminación”. (Bastardillas nuestras.) Art. 6.008.
Únicamente las papeletas que no son contadas a nivel de Colegio Electoral por falta de unanimidad de los inspectores, denominadas papeletas no adjudicadas, serán adjudicadas por la Comisión Electoral oportunamente. Art. 1.003(32). La otra es la papeleta protestada, la cual, según conceptualizada en el mismo precepto, es “aquella en que aparezca arrancada la insignia de algún partido; escrito un nombre, salvo que sea en la columna de candidatos no encasillados; o tachado el nombre de un candidato, o que contenga iniciales, palabras, marcas o figuras de cualquier clase que no
Ese trámite puede haber sido la razón para que la Junta Revisora malinterpretara la dinámica operacional del esta-tuto. Ciertamente, del trámite regular hay que concluir que si la intención del legislador hubiese sido posponer la adjudica-ción de las papeletas recusadas no contestadas hasta llegar a la Comisión Electoral —para que en la fase del escrutinio general se pasara juicio sobre ellas— las hubieran incluido expre-samente en el Art. 6.002 bajo el concepto de papeletas no ad-judicadas. Así no lo hizo. Resulta equivocado, pues, el fun-damento aducido por dicha Junta elaborado sobre la premisa errónea de que el legislador persiguió igual trato para las papeletas recusadas no contestadas y las no adjudicadas, al
Ahora bien, lo expuesto no resuelve ni dispone del plan-teamiento sobre inconstitucionalidad. Ante la claridad y au-sencia de ambigüedad de su texto —basados en las más elemen-tales reglas de hermenéutica— resulta inevitable concluir que el propósito legislativo plasmado en el Art. 5.034 fue precisa-mente ése: anular automáticamente y para todos los efectos las papeletas de aquellos electores que, luego de recusados, no negaron y firmaron bajo juramento tal recusación. Es, pues, inevitable abordar el problema.
En esa tarea recordamos que toda revisión se da contra el dictamen y no sus fundamentos. Creemos, por distintos fundamentos, que la constitucionalidad del texto, aun sujeta a un estricto escrutinio judicial, puede mantenerse siempre y cuando la implementación de esa voluntad legislativa sea razonable. Veamos.
En esta etapa de la ponencia, la facultad y necesidad de que la Asamblea Legislativa reglamente todo el proceso electoral está fuera de discusión. Hemos apuntado antes intereses apremiantes y legítimos del Estado que justifican la formula-ción de una mecánica en ley contra el fraude por quien no es un elector calificado. De lo contrario podría vulnerarse el postulado de representación democrática confiriéndole validez a un voto doble, o total validez al sufragio de quien indebida-
En términos generales, el plan legislativo que implementa el derecho constitucional al sufragio se sirve del sistema de inscripción de electores con la participación de los partidos políticos. Las inscripciones son parciales o generales, según el carácter limitado o amplio de la convocatoria. A través del proceso inscripcionario, toda persona que posea las califica-ciones básicas de ciudadanía, edad y domicilio deberá perso-nalmente inscribirse en el local correspondiente a su residen-cia legal, supliendo y suscribiendo bajo juramento sus cir-cunstancias personales y otra información. Los ciudadanos naturalizados deberán acreditar tal hecho con una certifica-ción al efecto. Art. 2.007 (16 L.P.R.A. see. 3057). Cuando de la faz de la petición se desprende que una persona no reúne los requisitos de ley, la Comisión le dará la oportunidad de mostrar causa por la cual no deba anularse la misma. Si es elector idóneo, se le expedirá una tarjeta de identificación electoral
Formulado en el interés apremiante gubernamental de
También, la Comisión debe mantener actualizado su Re-gistro haciendo los cambios resultantes de los decretos de in-capacidad judicial y fallecimientos, en virtud de notificacio-nes certificadas que a tal efecto los tribunales de justicia y los Registros Demográficos le remitan. Art. 2.026 (16 L.P.R.A. see. 3076).
Transcurridos los términos, la persona es un elector debi-damente inscrito a quien le acompaña una presunción a su favor de que es un elector calificado e idóneo.
Al elector que aparece inscrito en las listas electorales de un colegio —por toda la reglamentación previa, y por el cumplimiento de todas las exigencias y los trámites que provee la Ley Electoral para obtener una inscripción como elector y figurar en la lista del colegio a que se le asigna votar— le acompaña la presunción de que hasta ese momento ha cumplido con todas esas exigencias y requisitos de ley, y es un elector capacitado. Alvarado v. J.E.E., 100 D.P.R. 1049, 1054 (1972).
Sin embargo, siendo de tanta importancia para la demo-cracia que sólo voten electores legítimos, el proceso de depu-ración de las listas no termina ahí. Se extiende hasta la úl-tima oportunidad posible, el día de elecciones, momentos antes de que el elector vaya a depositar su papeleta contentiva de su preferencia política. Se materializa en esa etapa, hasta
Corolario de lo expuesto: cualquier papeleta votada que no haya sido recusada válidamente, de cumplir con los demás requisitos, es un voto de incuestionable puridad, que posteriormente no puede bajo ninguna circunstancia ser objeto de impugnación y examen. Razones prácticas tales como que no existe constancia de la identidad del elector, que se estaría vulnerando la secretividad del sufragio y que nunca podría imprimírsele finalidad a la contienda electoral lo impiden.
Con estas consideraciones, notamos que la tesis de incons-titucionalidad se elabora a base de que resulta oneroso e irra-zonable exigirle a un elector —a quien le acompaña una pre-sunción de que está calificado— que niegue bajo juramento los motivos de la recusación —bajo apercibimiento de per-jurio o de perder su voto — , cuando el recusante no tiene que firmar su recusación, y se origina exclusivamente en la apre-ciación de “motivos fundados”. La desproporción es más apa-rente que real. La frase “motivos fundados” no es amplia ni irrestricta, sino que conlleva en nuestro medio ambiente una precisión jurídica. Aunque el recusador no está expuesto a la sanción penal del perjurio, se expone al delito estatuido en el Art. 8.025 (a).
No les asiste, pues, la razón. Aunque el interés del Estado por diseñar una mecánica para evitar el fraude es evidente —y por ende es válido requerir del elector recusado que niegue la recusación— resulta claro que ésta no puede concebirse ni implementarse en términos desproporcionados. En este sentido, al reflexionar sobre la legalidad o no de la mecánica de recusación, somos de opinión de que es válida. Es elemental el axioma de que la ley no puede exigir cosas inútiles ni absurdas. Si a un elector lo recusan y por cualesquiera motivos no la contesta, sería ilógico sostener que aun así puede votar sin que la ley contemple unas consecuencias. Lo menos que podemos reconocer es que el negarlo bajo firma y juramento adelanta el interés predominante, pues es una norma que contiene suficiente vínculo de racionalidad y lógica, al indicar un acto mínimo afirmativo de la persona recusada, rodeando y perpetuando, mediante un trámite sencillo y rápido, la legitimidad y veracidad del acto, promoviendo la posibilidad y permitiendo que sea adjudicado el voto en la Comisión Estatal hasta donde le acompañaría la presunción de idoneidad que nació con su inscripción original. Esa presunción lógicamente no ha quedado destruida por razón de esa negativa.
Señalan los recurridos, sin embargo, que el proceso según estatuido, al no requerir que el recusante jure los fundamen-tos que tiene para recusar, facilita las recusaciones viciosas permitiendo la invalidación —por fundamentos totalmente falsos— de los votos de los electores debidamente calificados. La falla principal del argumento es que lo que invalidaría el
De igual modo, se nos argumenta que la negativa de un elector a contestar una recusación no necesariamente implica una aceptación de la veracidad de los fundamentos, sino que puede deberse al desconocimiento de la ley, a una indebida orientación, o inclusive a un ánimo molesto o sorprendido ante la recusación. El señalamiento no nos persuade. La posi-bilidad del desconocimiento de la ley o de la indebida orienta-ción nos parece altamente improbable. La presencia en cada colegio de funcionarios de todos los partidos tiende a asegu-rar que el elector tendrá amplia oportunidad de ser correcta-mente advertido de sus derechos, lo solicite o no. Aún más, el Manual de Procedimientos para Funcionarios de Colegios y Coordinadores de Unidad Electoral aprobado para estas elec-ciones —que se incorpora y forma parte del Reglamento en virtud de la Regla 49— contenía en el acápite 25 una direc-triz administrativa dirigida a los funcionarios de colegio que requería que informaran a todo elector recusado que de no negar la recusación formulada en su contra, su voto sería anulado y no se contaría. Debemos presumir que dicha direc-triz fue cumplida. En cuanto al ánimo sorprendido o molesto por una recusación, nos es difícil refrendar la tesis que remite el cumplimiento de ley al estado anímico de la persona. Suje-tar el trámite a la apreciación subjetiva de cada elector crea-ría incertidumbre, inestabilidad y caos en el proceso.
En resumen, el método de recusación impugnado intenta lograr balanceadamente objetivos cognoscibles por la Asamblea Legislativa, a saber, preservar la franquicia de electores calificados, prevenir el fraude y obtener una determinación razonablemente pronta del resultado eleccionario. El momento de emitirse el voto en las urnas es la única y final
A manera de ultílogo, en P.P.D. v. Barreto Pérez, supra, dijimos:
Al reflexionar sobre los valores jurídicos y comunitarios que inspiraron esa ley, notamos que el esquema legislativo parte de tres importantes supuestos: (1) que las normas y reglas referen-tes a toda contienda electoral, y la forma de contar el sufragio, deben quedar establecidas previamente, de manera que todos los candidatos y partidos políticos sepan a qué atenerse; (2) que no se introduzcan cambios posteriores que afecten adversamente tales reglas, concediendo ventajas impermisibles a unos sobre otros; y (3) que terminada la votación, se inicie rápidamente el conteo de votos, gestión que no debe detenerse ni dilatarse hasta que finalice con la certificación de los candidatos.
La importancia que reviste para la democracia y el impe-rio de la ley la recta observancia, en lo posible, de la regla previamente aprobada no debe subestimarse ni debilitarse.
Se dictará la sentencia correspondiente.
Para una más pronta disposición, los hemos consolidado. En aras de una mejor exposición, los recursos no siguen estrictamente el orden de radicación, sino un orden elaborado a base de asuntos.
Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, ed. 1961, T. 2, págs. 1402-1403; T. 3, pág. 2074; T. 4, pág. 2621.
El Art. VI, Sec. 4, reza:
“Las elecciones generales se celebrarán cada cuatro años en el día del mes de noviembre que determine la Asamblea Legislativa. En dichas elec-ciones serán elegidos el Gobernador, los miembros de la Asamblea Legis-lativa y los demás funcionarios cuya elección en esa fecha se disponga por ley.
“Será elector toda persona que haya cumplido dieciocho años de edad, y reúna los demás requisitos que se determine por ley. Nadie será privado del derecho al voto por no saber leer o escribir o por no poseer propiedad.
“Se dispondrá por ley todo lo concerniente al proceso electoral y de inscripción de electores, así como lo relativo a los partidos políticos y candi-daturas.
“Todo funcionario de elección popular será elegido por voto directo y se declarará electo aquel candidato para un cargo que obtenga un número mayor de votos que el obtenido por cualquiera de los demás candidatos para el mismo cargo.” (Bastardillas nuestras.)
R. Schmidt Monge, Notas sobre Derecho Electoral Puertorriqueño, Rev. C. Abo., Vol. 40, Núm. 4, págs. 535, 541 (1979)
Los alegatos en los recursos ante nuestra consideración ilustran esta proposición. Así, advertimos que según la ganancia electoral que mediante determinado señalamiento de error e interpretación se puede lograr, los partidos políticos comparecientes nos proponen, sin reparo al-guno en posiciones antagónicas e inconsistentes adoptadas en otros escritos, un enfoque restrictivo o liberal, la aplicación o no de la doctrina de incuria {laches), y otros.
En lo pertinente reza:
“Manera de Resolver Controversias de Adjudicación de Papeletas Du-*411 rante el Escrutinio General:
“El Secretario Estatal de Elecciones o su Representante entregará diariamente las papeletas en controversia a la Comisión constituida por los Comisionados Electorales de los Partidos Políticos. La Comisión celebrará todos los días que dure el escrutinio sesiones de adjudicación inmediata-mente después de terminado el escrutinio del día. Si resultare imposible por justa causa, celebrar una sesión de adjudicaciones algún día del escru-tinio, se celebrará dicha sesión de adjudicaciones el día siguiente a las nueve (9:00) de la mañana. Cualquier duda al proceso de Escrutinio General y a la adjudicación de papeletas en el mismo, o cualquier duda sobre estos extremos, podrán ser formulados por los Representantes en las mesas de los Partidos Políticos y del Administrador y serán adjudicados en pri-mera instancia por la Comisión por mayoría de votos sin contar con el voto del Administrador. En caso de empate el Administrador decidirá, pero su decisión podrá ser apelable a la Junta Revisora Electoral.” (Bastardillas nuestras.)
Adviértase, además, instancias en que el criterio de decisión de “simple mayoría” no es absoluto. La propia Constitución impone sobre este Tribunal una restricción a la facultad de decretar la inconstitucionalidad de estatutos a base de la mayoría absoluta de sus miembros. Art. V, See. 4. La facultad del veto del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo, aunque tem-poralmente, constituye otro ejemplo en que el criterio rector de mayoría está subordinado al de una sola persona. Art. IV, Sec. 4. La Asamblea Legisla-tiva, en lo concerniente a la expulsión de sus miembros y el poder de resi-denciamiento son muestras adicionales de que la simple mayoría no es cri-terio decisivo. Art. Ill, Secs. 9 y 21.
Otra interpretación no sólo propiciaría que el recuento general papeleta por papeleta pudiera extenderse por un período de tiempo consti-tucionalmente irrazonable, sino que, bajo ese mismo fundamento, obligaría a los miembros de la Comisión a contar ellos personalmente cada papeleta y a realizar las operaciones matemáticas que exige la ley en distintas fases.
E1 Art. 1.003(8) define Colegio de Votación como “el lugar o sitio donde votarán los electores que figuren en la lista final de electores de determinada unidad electoral”. (Bastardillas nuestras.) (16 L.P.K.A. see. 3003(8).)
Su Presidente, Sr. Roberto Schmidt Monge, disintió por estimar que se trataba de una interpretación restrictiva, invocando a Aldarondo Galván y aduciendo que el apartado 32 antes transcrito fue adicionado a la Regla 61 del Reglamento Elecciones Generales 1980 sin base legal alguna.
Nuevamente el Presidente de la Junta Revisora, Sr. Roberto Schmidt Monge, disintió por los mismos fundamentos del caso de P.S.P. La Miembro Asociado Sra. Myrta Irizarry Ríos suscribió un voto con-currente consignando su discrepancia con el Miembro Asociado Sr. Benigno Dapena en cuanto a la facultad de la Junta para pasar juicio sobre planteamientos de índole constitucional. A juicio de ella, la Junta tiene esa facultad y deber.
E1 Art. 1.003(22) define el concepto marca como “cualquier medio de expresión afirmativo del voto del elector”. 16 L.P.R.A. see. 3003(22).
Apoya esta conclusión el Art. 1.034 (16 L.P.R.A. see. 3034) precep-tivo de que la facultad de reglamentación de la Comisión sea ejercitada de manera que las normas sean compatibles y uniformes entre sí.
La decisión se produjo con el disenso del Miembro Asociado señor Benigno Dapena.
La facultad constitucional de pasar juicio, interpretar e invalidar leyes es exclusiva del Poder Judicial, caracterizado como “función tradi-cional e ineludible de las cortes”. P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590, 595 (1978); Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, 1961, T. 3, pág. 1639.
No pasó desapercibido el carácter controversial de esta disposición, según lo revela una lectura de las transcripciones de las vistas celebradas por las Comisiones de Gobierno de la Cámara y el Senado el 21 de agosto de 1980 (págs. 306-311). Se trasluce el criterio del Presidente de la Comisión de Gobierno del Senado de que ello no constituía una intervención o gravamen indebido, sino una regulación razonable del ejercicio al voto, según se consignó finalmente en el Informe del Senado. (Págs. 92-95.)
La resolución de la Junta Revisora Electoral también expresa que el Art. 5.034 está en abierto conflicto con el 6.002. Se aduce que al declararse nulo el voto del elector recusado que no contesta la recusación, la Junta de Colegio está atribuyéndose facultades que no tiene, pues el Art. 6.002 ex-presa que ninguna papeleta se declarará nula por la Junta de Colegio. No existe tal conflicto. La Junta Revisora parte de la premisa errada de que es la Junta de Colegio quien hace la declaración de nulidad, cuando lo cierto es que tal determinación es por voz propia de ley, de jure.
En P.S.P., P.P.D. y P.I.P., supra, se discute con lujo de detalles el impacto de esta tarjeta sobre la utilización del sistema combinado de colegio abierto y cerrado.
Lee:
“Será sancionada con pena de reclusión por un término mínimo de un (1) mes y máximo de seis (6) meses, o multa mínima de cien (100) dólares*444 y máxima de quinientos (500) dólares, toda persona que:
“(a) Por medio de violencia, intimidación, abuso de autoridad, engaño o cualquier actuación ilegal, entorpeciere o impidiere, pretendiere o in-fluyere a variar o impedir el voto de un elector capacitado, o que ofreciere o recibiere soborno u ofrecimiento económico para abstener, entorpecer, im-pedir, influenciar o variar ese voto.” 16 L.P.R.A. sec. 3375(a).
“La regla de la mayoría, sin embargo, no impide ajustes prácticos tendentes a proteger el trámite eleccionario de los peligros, siempre pre-sentes, de abuso y fraude. A menos que tales ajustes se hagan, el proceso democrático puede pervertirse y la elección puede fallar en reflejar la voluntad de la mayoría del electorado. Uno de los mecanismos de protec-ción más comunes es requerir que las recusaciones a las cualificaciones de los electores se hagan antes de que se emitan los votos, de modo que todo voto no recusado goce de absoluta finalidad. En elecciones políticas, este meca-nismo envuelve listas de inscripción, que se cierran en algún momento antes del día de la elección; toda recusación se debe hacer durante ese período o en el colegio electoral. De ahí en adelante es demasiado tarde. Se estima que aunque el restringir el derecho a recusar pueda resultar en que se cuenten algunos votos inelegibles, esto queda superado por los peligros de permitir recusaciones indiscriminadas después de la elección. Se dice que permitir tales recusaciones invadiría la seeretividad del voto, destruiría la finalidad del resultado electoral, invitaría a reclamaciones inmeritorias y dilatorias de candidatos vencidos y ‘mantendría perpetuamente ante los tribunales las mismas excitaciones, rivalidades y animosidades que caracterizan la tribuna pública, y que, para la paz de la comunidad, y la seguridad y estabilidad de nuestras instituciones, deben terminar con el cierre de las urnas.’” (Bastardillas nuestras.) Labor Board v. Tower Co., 329 U.S. 324, 331-332 (1946). (Traducción nuestra.)
Concurrence Opinion
Opinión concurrente del
San Juan, Puerto Rico, a B de diciembre de 1980
La Comisión Estatal de Elecciones rehusó adjudicar a Juan Mari Bras y Carlos Gallisá, candidatos del recurrente Partido Socialista Puertorriqueño a senador y representante por acumulación, el voto marcado con una cruz en el encasi-llado contiguo a sus nombres adentrándose en la columna de candidatos independientes y la de nominación directa. Ape-lada la decisión a la Junta Revisora Electoral ésta en deci-sión dividida
Ha recurrido en revisión ante nos el Partido Socialista fundado su recurso en que la interpretación restrictiva de la Ley Electoral (Núm. 4 de 20 diciembre, 1977, pág. 639 (16 L.P.R.A. sec. 3.002 y ss.)) por la Junta Revisora viola “los derechos constitucionales del elector” y que contraviene la norma de interpretación de Aldarondo Galván v. J.E.E., 100 D.P.R. 1083 (1972).
El Administrador General de Elecciones ha comparecido en autos solicitando la desestimación del recurso y con alegato oponiéndose al mismo, por lo que expuestas y argumentadas las posiciones de las partes en contienda, el caso es propio de pronta decisión bajo la Regla 50 del Reglamento del Tribunal.
La regla que movió a la Junta Revisora a sostener la in-validez de las papeletas marcadas con una cruz fuera del cuadro asignado al candidato está inserta en la Ley Electoral
La interpretación literal de la disposición transcrita en su aplicación a los hechos de este caso conduciría al absurdo de derrotar la intención legislativa de viabilizar la expresión del elector, consignada en la Declaración de Propósitos (Art. 1.002 Ley) que prácticamente incorpora la garantía del sufra-gio en el Art. II, Sec. 2 de la Constitución de Puerto Rico, y reiterada en distintos artículos de la Ley Electoral a que nos referimos más adelante. Hay por tanto un conflicto en el mismo estatuto entre disposiciones que propician la adjudi-cación del voto si la lectura o examen visual de la papeleta revela la intención del elector con patente substancialidad, esto es, sin que haya que adivinarla. Como se trata de un con-flicto interno en la Ley Electoral y su interpretación ha de realizarse en forma integral,
Es afirmación contrapuesta a la sanción de nulidad del Art. 1.033(b) la contenida en el Art. 2.001 que en parte dice:
Art. 2.001 — Derechos y prerrogativas de los electores.
A los efectos de garantizar el libre ejercicio de la franquicia electoral, así como lograr la más clara expresión de la voluntad del pueblo, declaramos como válidos y esenciales los siguientes derechos y prerrogativas:
(1).
(2).
(3) El derecho del ciudadano al voto íntegro, al voto mixto y al voto independiente bajo condiciones de igualdad en cada caso.
(10) El derecho a la libre emisión del voto y a que éste se cuente y se adjudique de la manera en que el elector lo emita. [Énfasis nuestro.]
*459 (11) La prevalencia de los derechos electorales del ciudadano sobre los derechos y prerrogativas de todos los partidos y agru-paciones políticas.
En el propio Art. 1.033 encontramos la sentencia de inefi-cacia del referido requisito de marcar el voto en un particular y delimitado lugar, cuando proscribe de los sistemas de vota-ción condiciones onerosas al elector.
Las cruces puestas a la derecha en la columna en blanco de nominación directa pero en el mismo encasillado donde fi-guran los nombres de los candidatos señores Mari Bras y Gallisá, sin que haya otro nombre por el medio, a las claras indican la intención del elector de votar por dichos candidatos. El Partido Socialista Puertorriqueño fue el único que hizo campaña intensa por televisión solicitando votos específicos para dichos candidatos por acumulación al Senado y Cámara, hecho del que por ser notorio y de conocimiento general to-mamos conocimiento judicial (R. 11 Evidencia);
Coincidimos con el criterio del señor Schmidt Monge, Presidente de la Junta Revisora Electoral, en su defensa del criterio liberal de interpretación que seguimos en Aldarondo
[D]ebo hacer una interpretación liberal en favor de la in-tención del elector. Es de conocimiento público que la campaña del Partido Socialista en favor de sus candidatos a Senador y Representante por Acumulación instruía que se votara haciendo una cruz al lado del nombre de ambos candidatos. La marca que como modelo nos somete el peticionario indica que el elector colocó la marca al lado derecho, pero en la columna inmediata-mente al lado del nombre que se utiliza para la nominación directa de un candidato. Entiendo que si en esa columna lo que aparece es la cruz que hace el elector indudablemente esa es la intención, pues si hubiera querido hacer una nominación directa hubiera escrito el nombre de un candidato.
El voto es la concreción en voluntad manifiesta por el elector del fundamental precepto de que el poder político del Estado Libre Asociado de Puerto Rico emana del pueblo y se ejercerá con arreglo a su voluntad. (Constitución, Art. I, Sec. 1.) Al mismo fin se dirige el Art. 2 de la Carta de Dere-chos en su prevención de que las leyes garantizarán la expre-sión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y protegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral.
Para los funcionarios y organismos electorales llamados por ley a adjudicar un voto, debe ser norma irreducible la de evaluarlo con el mayor respeto a la voluntad del elector y con el óptimo esfuerzo por salvar su intención si ésta en-cuentra apoyo en la inteligencia aplicada al examen de la papeleta, obviando inobservancias de índole formal que en ejercicio de entendimiento razonable no ocultan ni enredan en confusión la verdadera intención del votante.
Por su incompatibilidad con el tenor y declarado propósito de la Ley Electoral de consagrar “el derecho al sufragio universal, igual, secreto, directo y libre, a través del cual cada ciudadano puede emitir el voto con arreglo a los dictados de su
Disintió su Presidente, señor Schmidt Monge.
“Las leyes no han de ser interpretadas tomando aisladamente al-gunas de sus secciones, párrafos u oraciones, sino que deben serlo tomando en consideración todo su contexto.” Descartes, Tes. v. Tribl. Contrib. y Sucn. Cautiño, 71 D.P.R. 248, 253 (1950). A todo estatuto “debe dársele una interpretación razonable; y una aplicación literal del mismo, que resulta en consecuencias absurdas, debe ser evitada siempre que se pueda dar a la ley una aplicación razonable, consistente con el propósito legislativo”. United States v. Katz, 271 U.S. 354, 357 (1926), según citado en Pueblo v. Mantilla, 71 D.P.R. 36, 43-44 (1950). “Si entre dos interpretaciones una es cónsona con la validez de la ley y también tiene el efecto de armonizar dos disposiciones aparentemente en conflicto, a ella debemos atemperarnos.” Banuchi v. Corte, 64 D.P.R. 112, 120 (1944).
Se inicia el Art. 1.033(b) con la siguiente oración:
"(b) Las reglas que adopte la Comisión para implementar cualesquiera de los sistemas de votación que entienda convenientes, proveerán para una votación secreta y que no concedan ventajas o impongan desventajas a ningún partido político o candidato, no produzcan condiciones onerosas a ningún elector o grupo de electores.”
Los tribunales podrán tomar conocimiento judicial a iniciativa pro-pia en la etapa apelativa de hechos que no son razonablemente objeto de controversia por ser de conocimiento general dentro de la jurisdicción territorial del tribunal.
Art. 1.002. Declaración de Propósitos.
