139 P.R. Dec. 643 | Supreme Court of Puerto Rico | 1995
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
Para propósitos decisorios, consolidamos los tres (3) ca-
rH
Trasfondo procesal de los casos
A. P.P.D. v. Rosselló, Caso Civil Núm. AP-95-7
El 20 de abril de 1995 el Partido Popular Democrático presentó la demanda en el caso de epígrafe contra el Hon. Pedro Rosselló González, Gobernador de Puerto Rico; la Hon. Carmen Feliciano de Melecio, Secretaria de Salud, y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico “por conducto del Departamento de Salud”. En la demanda se alegó, en sín-tesis, que el 18 de abril de 1995 fueron transmitidos por la televisión en Puerto Rico ciertos anuncios en los cuales se atacaba directamente el Plan de Salud del Alcalde del Mu-nicipio de San Juan, Hon. Héctor Luis Acevedo, y al Al-calde propiamente. Sostuvo que en los referidos anuncios aparecía como productor y auspiciador de éstos el Depar-tamento de Salud. Adujo, además, que en el periódico El Nuevo Día, edición de 19 de abril de 1995, fue publicado un
En la demanda se alegó que los referidos anuncios care-cen de fin o propósito público alguno y que son de carácter político-partidista. Según la parte demandante, los referi-dos anuncios van claramente dirigidos a desacreditar, en-torpecer e impedir la divulgación del Plan de Salud del Municipio de San Juan y su aprobación. Mediante estos anuncios, alegadamente, se ataca al candidato a goberna-dor de Puerto Rico por el Partido Popular Democrático y se exalta la imagen del actual incumbente y candidato a Go-bernador por el Partido Nuevo Progresista (en adelante P.N.P.). A tenor con estas alegaciones, sostienen los deman-dantes que la utilización de fondos públicos para estos fines constituye una práctica nociva al interés público que afecta de forma detrimental el derecho de otros electores afiliados al partido demandante, al favorecer impermisi-blemente los fines del partido del actual incumbente.
La parte demandante alegó que las violaciones constitu-cionales señaladas le causan daños irreparables sin que exista otro remedio en ley que le permita proteger sus derechos. A tenor con ello, solicitó los remedios siguientes:
1. Sentencia declarando la inconstitucionalidad del uso de fon-dos públicos para el diseño, producción y divulgación de los referidos anuncios;
2. Orden de injunction permanente prohibiéndole a los deman-dados utilizar los recursos del Estado para fines privados polí-tico-partidistas y para que detengan la campaña publicitaria de ■los anuncios en los medios de difusión pública del país; y
3. Orden a los codemandados para que restituyan al erario todo el dinero gastado en diseño, producción y divulgación de los anuncios objeto de la demanda.
En conformidad con la Regla 57 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, la parte demandante también solicitó un injunction preliminar para que se ordenara a los de-mandados abstenerse de continuar utilizando fondos públi-cos para los anuncios descritos en la demanda o cuales-
De los escritos presentados por la parte demandada, a través del señor Procurador General de Puerto Rico, surge que se sometieron a la jurisdicción del Tribunal de Primera Instancia (Sala Superior de San Juan, Hon. Carmen R. Vélez Borrás), tanto el señor Gobernador de Puerto Rico como la señora Secretaria de Salud y el Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico.
El Tribunal de Primera Instancia denegó la solicitud de entredicho provisional. Durante la vista celebrada el 5 de mayo de 1995, las partes solicitaron, y el tribunal accedió, que las controversias fuesen sometidas a base de una esti-pulación de hechos y los alegatos. La parte demandada presentó, además, una moción para solicitar la desestima-ción de la demanda. (
Conforme determinó el tribunal a base de las estipula-ciones de las partes, el 18 de abril de 1995 se transmitió por algunos canales de televisión un anuncio auspiciado y producido por el Departamento de Salud de Puerto Rico. El referido anuncio consistía en una comparación entre el nú-mero de tarjetas de salud que el Gobierno de Puerto Rico había distribuido en toda la Isla en comparación con las que el Municipio de San Juan había distribuido en dicha ciudad. Este mismo anuncio fue publicado durante los días 19 y 26 de abril de 1995 en el periódico El Nuevo Día. El texto del referido anuncio es el siguiente:
¿Después de 7 años, cuántas tarjetas de salud ha distribuido el alcalde Acevedo en San Juan?
0
¿Después de 2 años, cuántas tarjetas de salud ha distribuido el Gobierno de Puerto Rico en el resto de la Isla?
315,000
*654 En sólo dos años, más de 315,000 puertorriqueños están disfru-tando de la reforma de salud y de la Tarjeta de Seguro de Salud del Gobierno de P.R. La misma que el Alcalde Acevedo rechazó para el municipio de San Juan, en momentos en que el sistema de salud de este municipio atraviesa su peor crisis.
Ahora después de 7 años prometiendo un plan de salud para San Juan, el Alcalde anuncia una tarjeta que no existe. Por otro lado, cientos de miles de puertorriqueños están disfrutando del poder de la salud con la taijeta probada del Gobierno de Puerto Rico.
Por el bienestar de la salud de nuestro pueblo es importante que conozcas la verdad.
Surge de la sentencia recurrida que el Departamento de Salud auspició y se hizo cargo del pago de los gastos de producción y de publicación del referido anuncio en los dis-tintos medios de comunicación. Este respondió a unos anuncios previamente publicados por el Municipio de San Juan. La validez constitucional de dichas publicaciones no fue cuestionada y, por lo tanto, no está ante nuestra consideración.
El foro de instancia determinó que la presente contro-versia plantea legítimos reclamos de derechos fundamen-tales a nuestro quehacer democrático. De una parte, consi-deró que el Art. VI, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, supra, consagra que el pro-pósito de utilizar fondos públicos debe ser el propiciar el bienestar de la ciudadanía en general y que el postulado de igualdad o paridad económica entre los partidos políticos, consagrado en nuestra Constitución, prohíbe el uso de fon-dos públicos para la promoción de determinada postura política. De otra parte, consideró que el hecho de que el partido de gobierno utilice los medios publicitarios para proyectar el mensaje que desea transmitir a la ciudadanía, no necesariamente configura una violación al postulado de igualdad consagrado en la Constitución ni vulnera la refe-rida prohibición del Art. VI, Sec. 9 de la Constitución del E.L.A., supra.
Conforme a los pronunciamientos antes resumidos, el 8 de junio de 1995 el tribunal dictó una sentencia mediante la cual declaró sin lugar la demanda. Por su inconformidad con dicha sentencia, apela ante nos la parte demandante señalando en apoyo a su escrito que “[e]rró el Tribunal de Primera Instancia al decidir que se pueden costear con fon-dos públicos los anuncios en controversia por no encontrar-nos en el período electoral según contemplado en al Artí-culo 8.001 de la Ley Electoral de Puerto .Rico”. Mediante Resolución de 10 de noviembre de 1995, dimos curso a dicha apelación.
Por la naturaleza de la controversia que amerita la más pronta adjudicación, concedimos un término simultáneo de veinte (20) días a todas las partes para presentar sus res-pectivos alegatos. En éstos indicamos que las partes de-bían discutir, además de los planteamientos constituciona-les, el aspecto de legitimación activa del apelante, a la luz de toda nuestra normativa, así como los aspectos de acade-
B. Pérez Preston v. Aponte, Caso Civil Núm. AP-95-9
El 23 de mayo de 1995, el Lie. Max Pérez Preston, por sí y como candidato a Alcalde de Carolina por el Partido Nuevo Progresista y Presidente del Comité Municipal de’ dicho partido, junto al Senador Roger Iglesias, los Repre-sentantes Iván Figueroa Figueroa y Epifanio Jiménez, Jr., y los Srs. José J. Espinosa Hernández, Miguel A. Díaz Cin-tron y David Rodríguez Rivera, como electores y residentes del Municipio de Carolina, presentaron una demanda contra el Hon. José E. Aponte, por sí, como Alcalde del Muni-cipio de Carolina y como candidáto a Alcalde por el Partido Popular Democrático, contra la Directora de Finanzas del Municipio y contra el Secretario del Comité Municipal del Partido Popular Democrático. En síntesis, se alegó que el Alcalde demandado había desplegado por todo el referido municipio una campaña publicitaria masiva en la que des-taca como logo el número 10 y la frase “UNA DÉCADA DE SUPERACIÓN”, resaltando los años 1985-1995. Adujo que el despliegue del logo se ha hecho mediante el uso de pe-gatinas (bumper stickers), rótulos y anuncios que aparecen en postes; sobre los vehículos de la guardia municipal, de transportación pública, de los Departamentos de Conser-vación y Ornato, de Deportes y de Conservación Ambien-tal; publicados en el periódico regional “Todo” de Carolina, en los periódicos de circulación general (El Vocero de Puerto Rico y El Nuevo Día) y en el periódico mensual “La Voz del Gigante”; en el centro de la cancha de baloncesto del Coliseo Guillermo Angulo; en todos o en varios de los
Se adujo en la demanda que el uso de este logo tiene el propósito de destacar y realzar con fondos públicos una administración municipal determinada, o sea, la del Al-calde demandado, y que de manera solapada y subliminal se pretende realzar la figura de éste como candidato para la reelección como Alcalde por el Partido Popular Democrático. Esto contraviene, según los demandantes, la See. 9 del Art. VI de la Constitución del E.L.A., supra, per-mitiendo al actual incumbente municipal una ventaja eco-nómica sustancial sobre su opositor, al cual se le priva de tener la misma oportunidad económica, desvirtuando el postulado constitucional de igualdad económica de los par-tidos para el debate público de los partidos y sus candidatos.
El Senador Iglesias, el Representante Figueroa y el Re-presentante Jiménez reclamaron la violación patente al de-recho de igualdad económica, ya que a pesar de haber asig-nado unas cantidades sustanciales de dinero de sus fondos legislativos al Municipio, el Alcalde utiliza estos fondos para realzar su figura como candidato sin reconocer a éstos sus aportaciones en la referida campaña.
Por su parte, los señores Espinosa Hernández, Díaz Cintrón y Rodríguez Rivera alegan ser electores residentes de Carolina que reclaman como daño el uso de los fondos del Municipio para una campaña que beneficia al candi-dato a Alcalde con el cual ellos no simpatizan, lo que a su vez constituye un uso de fondos públicos para fines político-partidistas.
1. Que se declare inconstitucional e ilegal la campaña publi-citaria masiva del Municipio de Carolina;
2. Entredicho provisional e injunction preliminar ordenán-dole a los demandados que se abstengan de hacer uso de fondos públicos para sufragar directa e indirectamente la campaña pu-blicitaria del Alcalde demandado;
3. Orden de devolución y restitución de los fondos públicos que directa o indirectamente se han utilizado ilegalmente;
4. Que se le ordene a los demandados que satisfagan a los demandantes una suma igual a la gastada en forma ilegal para que éstos obtengan la paridad o igualdad económica en el debate político-partidista.
5. Orden de remoción de la insignia o emblema alusivo a los 10 años de incumbencia del Alcalde demandado y que se colo-que nuevamente el emblema oficial del Municipio en su lugar.
Luego de contestada la demanda, el Tribunal de Pri-mera Instancia (Sala Superior de Carolina, Hon. Julio Soto Ríos, Juez) celebró una vista en la que se discutió una mo-ción de desestimación presentada por la parte demandada. Posteriormente, ambas partes presentaron varios escritos y memorandos de derecho. Entre los referidos escritos se sometió un informe suscrito por los abogados de ambas partes, mediante el cual los siguientes hechos aparecen es-tipulados:
1. El Municipio de Carolina ha hecho una campaña que destaca la última década de superación.
2. El anuncio se ha presentado en distintas formas, incluyendo las expuestas en el acápite 2. .
3. En algunos vehículos municipales se ha colocado el anuncio aludido.
4. En algunos papeles que se usan para circular información dentro y fuera del Municipio se usa el lema aludido.
5. Algunos empleados han usado una camiseta con el lema aludido.
6. El Municipio ha pagado parte de los gastos de difusión
7. El anuncio cuenta con la aprobación del Alcalde.
8. La Directora de Finanzas autorizó el pago de las facturas.
9. Al Alcalde peticionado no le interesó contestar las expresio-nes políticas del licenciado Pérez Preston.
*659 10. El Logo con el número 10 fue colocado en el centro de la Cancha de Baloncesto del Coliseo Guillermo Angulo.
Durante la vista argumentativa, el tribunal consideró que la representación legal de los demandantes había en-mendado su petición al alegar que el logo de los diez (10) años de superación “no lleva ningún mensaje ... no destaca ningún logro ... no se señala ninguna obra ... es un men-saje vano donde lo único que se presenta son diez años de Administración”.
El 29 de junio de 1995, el tribunal dictó una sentencia mediante la cual desestimó la demanda. De ésta surge que el tribunal no les reconoció legitimación activa a los legis-ladores ni a los tres (3) ciudadanos demandantes. Con res-pecto al licenciado Pérez Preston, concluyó que aunque se le reconociera la legitimación activa para incoar la acción, no existía una controversia real entre éste y el Alcalde de-mandado, ya que “[l]a caracterización de la campaña como una vana y sin mensaje alguno no p[odía] racionalmente ser fuente de daños”. El tribunal se cuestionó, además, si un candidato interno de un partido a la Alcaldía podía re-clamar daños con miras a una eventual candidatura en propiedad. Ante ello, consideró que el caso no era justicia-ble y procedió a desestimarlo.
Inconforme, la parte demandante apeló ante nos, seña-lando varios errores.(
C. P.P.D. v. P.N.P., Caso Civil Núm. CT-95-10
El 14 de noviembre de 1995, el Partido Popular Demo-crático, el Senador Miguel Hernández Agosto y el Repre-sentante Severo Colberg Toro presentaron una demanda contra el Partido Nuevo Progresista, el Honorable Gober-nador de Puerto Rico y varios funcionarios del Estado Li-bre Asociado de Puerto Rico, en su carácter personal y oficial.(
En la demanda se alegó que la referida campaña publi-citaria costeada con fondos públicos constituye una viola-ción al Art. VI, Sec. 9 de la Constitución del E.L.A., supra, “que afecta detrimentalmente el derecho de los demás elec-tores, particularmente los afiliados al Partido demandante; y favorece y sirve, impermisiblemente, los fines de reelec-ción del incumbente demandado”.
Específicamente, contra el representante Luis Maído-nado Rodríguez, se alegó que exhibe en su automóvil oficial una pegatina de carácter político-partidista, en violación a la práctica censurada en Marrero v. Mun. de Morovis, 115 D.P.R. 643 (1984).
Como remedio a las violaciones señaladas en la de-manda se solicitó lo siguiente:
1. Sentencia declarando inconstitucional el uso de fondos pú-blicos para el diseño, producción y divulgación de los anuncios objeto de esta acción;
2. orden de injunction permanente prohibiéndole a los de-mandados utilizar recursos del Estado para fines político parti-distas y para que detengan la campaña publicitaria de los re-feridos anuncios en los medios de difusión pública del país;
3. orden de reembolso al erario público de todo lo gastado en*662 diseño, producción y divulgación de los anuncios por los deman-dados en su carácter personal y al Partido Nuevo Progresista;
4. injunction contra el codemandado Luis Maldonado Rodrí-guez para que remueva de su vehículo oficial la propaganda política que exhibe en este;
5. cualquier otro remedio que en derecho proceda.
El Tribunal de Primera Instancia (Sala Superior de San Juan, Hon. Arnaldo López Rodríguez, Juez), luego de cele-brada una vista con antelación a la solicitud de injunction, dictó tina resolución mediante la cual reconoció legitima-ción activa al Partido Popular Democrático “para deman-dar al Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sus agencias y funcionarios, a los fines de impugnar una actuación de empleados públicos por éstos estar incurriendo en desem-bolsos millonarios pertenecientes al erario para fines de publicidad de naturaleza político-partidistas, en violación a la prohibición constitucional del uso de fondos públicos, lo que [alegadamente] lesiona sus intereses como partido político”. De igual forma, el tribunal determinó que, de ser veraces las alegaciones de la demanda, el daño infligido al partido es uno real, directo y concreto, independiente-mente de que no haya comenzado el período de veda electoral. Señaló la continuación de la vista en su fondo para el 30 de noviembre de 1995.(
El Estado acudió en revisión de la referida resolución al Tribunal de Circuito de Apelaciones, señalando que erró el Tribunal de Primera Instancia: (1) al decretar que los fun-cionarios públicos que fueron emplazados en su carácter oficial no tenían que ser emplazados en su capacidad personal por presumir que conocieron del litigio al ser emplea-dos en su carácter oficial(
Inconformes, los demandantes acudieron ante nos me-diante el recurso de certiorari y/o solicitud de certificación y una moción en auxilio de jurisdicción. El 1ro de diciem-bre de 1995 acogimos la solicitud de certificación tanto res-pecto al incidente que se encontraba ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones como del caso pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia, y a tenor con lo dispuesto en las Reglas 26(b) y 54 del Reglamento de este Tribunal, 4 L.P.R.A. Ap. XXI, ordenamos al Tribunal de Primera Ins-tancia que celebrara el lunes 4 de diciembre la vista evi-denciaría relacionada con el injunction preliminar, hiciera las determinaciones de hechos pertinentes y las sometiera a este Tribunal el miércoles 6 de diciembre antes del mediodía. A su vez, concedimos a las partes hasta el jueves 7 de diciembre para presentar sus alegatos, ordenamos su comparecencia a la vista oral previamente pautada para el viernes 8 de diciembre y, para propósitos de dicha vista, consolidamos este caso con los demás casos del epígrafe.
Para la vista evidenciaría referente al injunction preli-minar, el tribunal contó con la prueba estipulada, todos los anuncios impugnados y la prueba pericial consistente en el testimonio del Profesor de Comunicaciones de la Universi-dad de Puerto Rico, Dr. Rubén Gaztambide Géigel, y del experto en estrategia publicitaria, Sr. Josué Merced Reyes, los cuales fueron contrainterrogados por la parte demandada. El único testigo presentado por la parte de-
A tenor con dicha prueba, el tribunal determinó que los demandados, de común acuerdo y en forma coordinada con el Partido Nuevo Progresista, han llevado a cabo con fon-dos públicos una campaña publicitaria masiva, a través de todos los medios de comunicación de la Isla, diseñada para destacar los logros del P.N.P. y del Dr. Pedro Rosselló. Se-gún concluyó el tribunal, en todos los anuncios existen ele-mentos comunes: lemas, colores y símbolos. Al juzgador de los hechos no le mereció credibilidad que el uso de la frase “compromiso cumplido” por las agencias del Gobierno sea una coincidencia. Por ello, concluyó el tribunal que aunque algunos de los anuncios informaban a la comunidad sobre los distintos servicios y programas gubernamentales, todos contienen propaganda político-partidista. A su vez, deter-minó que algunos sólo presentan parte de la información con el propósito de crear una imagen positiva del partido en el poder al incorporar la frase “compromiso cumplido”, refiriéndose a las promesas de campaña del Dr. Pedro Rosselló. El tribunal destacó también la utilización de los símbolos del P.N.P. en los referidos anuncios, tales como las distintas tonalidades del color azul y las palmas.(
A pesar de que solamente se le ordenó hacer las deter-minaciones de hechos y sometérnoslas, el Tribunal de Pri-mera Instancia interpretó erróneamente nuestro mandato, así como el efecto del auto de certificación expedido, ha-biéndose excedido en su jurisdicción al declarar inconstitu-cional el uso de fondos públicos para sufragar los referidos gastos de publicidad y emitir un injunction preliminar para ordenar a los demandados el cese inmediato de la campaña publicitaria del Gobierno en la forma y manera
Cumplidos todos los trámites de rigor y con el beneficio de los alegatos sometidos por todas las partes y las ponen-cias de sus representantes legales durante la vista oral celebrada el 8 de diciembre de 1995, los recursos quedaron sometidos.
Pasemos ahora a discutir las cuestiones de derecho que se nos presentan en estos casos.
I — i h-(
Conforme a nuestra jurisprudencia respecto a las con-troversias que surgen al amparo de derechos reconocidos por la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, examinamos en primer lugar el cumplimiento en este caso con el requisito de justiciabilidad en cuanto a sus as-pectos de legitimación activa, academicidad y cuestión política.
Reiteradamente hemos explicado que, conforme a la doctrina de legitimación activa, el promovente de la acción debe cumplir con los requisitos siguientes: (1) que ha sufrido un daño claro y palpable; (2) que el daño es real, inmediato y preciso, y no uno abstracto o hipotético; (3) que la causa de acción surge bajo el palio de la Constitución o de una ley, y (4) que existe una conexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada. Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 D.P.R. 528 (1994); Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406 (1994); Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 131 D.P.R. 593 (1992); Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824 (1992); Hernández Agosto v. Romero Parceló, 112 D.P.R. 407, 414 (1982); Fund. Arqueológica v. Depto. de la Vivienda, 109 D.P.R. 387, 392 (1980).
Recientemente, en el citado caso Asoc. Maestros v. Srio. Educación, supra, pág. 446, señalamos que las organizaciones podían demandar a nombre propio o a nombre de sus miembros o integrantes. Cuando se demanda a nombre de los miembros de la organización, se debe demostrar que "(1) los miembros deben tener legitimación activa para demandar a nombre propio; (2) los intereses que se pretenden proteger están relacionados con los objetivos de la organización, y (3) la reclamación y el remedio solicitado no requieren la participación individual de los socios en el pleito”. Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124 D.P.R. 559, 566 (1989).
En el caso particular de los partidos políticos, en ocasión reciente, reafirmando nuestros pronunciamientos anteriores, les reconocimos legitimación activa para instar una acción cuando se trata de proteger el principio o axioma inmerso en nuestra Constitución de la igualdad electoral en su vertiente de igualdad económica. Refiérase a P.P.D. v. Gobernador II, 136 D.P.R. 916 (1994). “La igual-
En nuestra jurisdicción hemos reconocido que son susceptibles de impugnación constitucional las actuaciones que hacen onerosa o afectan negativa y sustancialmente el potencial de los partidos contrarios minoritarios o nuevos, así como cuando se crean situaciones que los colocan en una posición de inferioridad. Refiérase a P.R.P. v. E.L.A., supra, pág. 638.
El axioma constitucional de igualdad electoral ha sido objeto de protección no sólo en nuestra jurisprudencia, sino por el propio legislador en el diseño del esquema electoral de nuestro país. De ahí que los partidos políticos reciben un trato igual en la asignación anual de fondos públicos para su funcionamiento. Refiérase al Art. 3.023 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3116, recientemente enmendado. (
Dichos fondos se distribuyen conforme a los costos funcionales de los partidos, tanto en años electorales como en los no electorales. El fondo electoral permite a los partidos políticos, debidamente inscritos, financiar sus operaciones ordinarias. ...
La presente medida permite la subsistencia de los partidos al costear parte de sus actividades electorales salvaguardándolos de una dependencia económica externa al interés gubernamen-tal y social que debe guiar la existencia de los partidos. (Enfasis suplido.) Exposición de Motivos de la Ley Núm. 169, supra, 1995 Leyes de Puerto Rico 874-875.
Considerando nuestro esquema electoral, resulta innegable que a través de éste se considere la existencia continua de los partidos políticos y su participación en la discusión de los asuntos de interés público no sólo durante el año eleccionario, sino durante todo el cuatrienio. Ello resulta compatible con el papel desempeñado por los partidos políticos en la moderna sociedad puertorriqueña. Los partidos políticos “[cjonstituyen el vehículo de expresión colectiva ciudadana para canalizar pacíficamente las distintas tendencias políticas e intereses de los varios sectores de opinión del país”. P.R.P. v. E.L.A., supra, pág. 638. En P.S.P. v. E.L.A., 107 D.RR. 590, 610 (1978), resumimos el ámbito de participación y el rol de los partidos políticos en la sociedad contemporánea de la forma siguiente:
Los partidos políticos son elemento básico de toda democracia. C.J. Friedrich, Constitutional Government and Democracy, 4a ed., 1968, pág. 430 y ss. Son las vías mediante las cuales se canalizan pacíficamente las distintas tendencias polí-*669 ticas y económicas de la sociedad en un momento dado. Fuster v. Buso, 102 D.P.R. 327, 347 (1974) y autoridades allí citadas. R. Young, American Law and Politics, ed. 1967, pág. 67; Y.O. Key, Politics, Parties, and Pressure Groups, 5a ed., 1964, pág. 200. Los partidos políticos realizan funciones cuasigubernamenta-les, tales como formular programas de administración y propo-ner candidatos a puestos políticos. El desempeño de estas fun-ciones es indispensable para el sistema político. Note, Primary Elections: The Real Party in Interest, 27 Rutgers L. Rev. 298, 303 (1974).
De otra parte, cuando se trata de legisladores, en Noriega v. Hernández Colón, supra, reiteramos la norma pautada en Hernández Torres v. Gobernador, supra, y en Hernández Torres v. Hernández Colón et al., supra, que dispone lo siguiente:
... [U]n legislador tiene acción legitimada para defender un in-terés individual tradicional, vinculado con el proceso legislativo o como representante oficialmente nombrado por el cuerpo para impugnar una actuación ejecutiva. ... También tiene acción le-gitimada para vindicar un interés personal en el ejercicio pleno de sus prerrogativas legislativas.(15 )
En el caso de los electores, el Art. 2.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3051, expresamente dispone que “se concede por este Subtítulo a los electores la capacidad para iniciar o promover cualesquiera acciones legales al amparo de esta Declaración de Derechos y Prerrogativas ... ante el Tribunal de Primera Instancia que corresponda”. Aplicando esta disposición de la Ley Electoral de Puerto Rico, en Sánchez y Colón v. E.L.A. I, 134 D.P.R. 445, 448-449 (1993), le reconocimos legitimación activa al señor Sánchez Vilella y al Lie. Noel Colón Martínez como electores para impugnar la Ley Núm. 22 de 4 de julio de 1993 que autorizaba la celebración de un plebiscito con las fórmulas tradicionales de status, y explicamos que el citado Art. 2.001 “le concede la capacidad para promover toda acción legal para salvaguardar su de-
Las leyes garantizarán la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y pro-tegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral. Const. E.L.A., supra, Art. II, Sec. 2, ed. 1982, pág. 261.
El Art. II, Sec. 2 de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra, consagra el principio básico de que el po-der político emana del consentimiento y de la voluntad popular, imponiendo al Gobierno una responsabilidad dual: la de abstenerse, por un lado, de interferir con el ejercicio del sufragio universal, igual, directo y secreto, y por otro, la de proteger al ciudadano contra toda coacción en el ejer-cicio de tal prerrogativa electoral. Véase Sánchez y Colón v. E.L.A. I, supra.
En nuestro sistema de vida democrático se ha reconocido que “[e]l sujeto principal de la arquitectura moderna constitucional-electoral tutelado es el elector individual”. P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 407 (1980). De ahí que el elector es acreedor a que su voto sea protegido por el Estado de distintas formas y con distinto rigor en una multiplicidad de situaciones. Amplia jurisprudencia así lo reconoce, tanto en Puerto Rico como en Estados Unidos. P.I.P v. C.E.E., 120 D.P.R. 580, 615 (1988). Véase, también, E. Chemerinsky, Protecting the Democratic Process: Voter Standing to Challenge Abuses of Incumbency, 49 Ohio St. L.J. 773 (1988).(
Conscientes de la relación entre los referidos preceptos constitucionales, en P.P.D. v. Gobernador II, supra, recono-cimos legitimación activa al partido demandante e inter-pretamos que, por imperativo del axioma de igualdad electoral, así como por la protección del derecho constitucional a la libre selección —traducido en el derecho al sufragio— el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, era compatible y debía aplicarse a la Ley Habilitadora del Re-feréndum sobre Enmiendas a la Constitución de Puerto Rico de 1994. Allí, en aras de mantener un proceso demo-crático, rehusamos permitirle una ventaja indebida al par-tido de Gobierno, mediante la utilización de fondos públi-cos para promover su postura, y extendimos la veda electoral al referéndum.
A los fines de identificar el daño reclamado en estos ca-sos, resulta de particular relevancia lo resuelto por este Tribunal en Marrero v. Mun. de Morovis, supra. En este caso varios ciudadanos impugnaron la actuación del Al-calde de Morovis al colocar en el automóvil, propiedad del Estado, oficialmente asignádole, tres insignias políticas co-rrespondientes al Partido Popular Democrático. En sínte-sis, se alegó que dicha actuación constituía un uso ilegal e impermisible de fondos públicos, en violación al Art. VI, Sec. 9 de la Constitución del E.L.A., supra. Para justificar su actuación, el Alcalde demandado invocó las disposicio-nes del Art. 3.011 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. sec. 3108c, que autorizaba al Gobernador, los le-gisladores, los jefes de agencias y los alcaldes a usar los vehículos de motor asignados para hacer campaña política. Al confirmar la sentencia del tribunal de instancia que de-cretó la inconstitucionalidad del Art. 3.011, supra, identifi-
La disposición de ley que autoriza el uso de vehículos oficiales a ciertos funcionarios para campaña partidista crea una clasifi-cación legislativa que favorece únicamente a los funcionarios incumbentes. Toca íntimamente el ámbito político operacional y afecta los derechos de todos los electores y candidatos, sean o no miembros del partido que los eligió.
¿Cómo justificar ese desembolso frente a candidatos no in-cumbentes? Advertimos que mediante el uso partidista ilimi-tado de tales vehículos se logra directamente una ventaja económica. De hecho, cuando aritméticamente se proyecta esa utilización en toda la extensión territorial del país, vías estata-les y municipales por los alcaldes y legisladores incumbentes, todos los indicadores son que el desembolso de fondos públicos es sustancial. Como cuestión de realidad es innegable que repre-sente un subsidio adicional para “gastos de viaje”, ya previstos y autorizados bajo el fondo electoral. Ese beneficio aumenta. Des-pués de todo, para el gobierno un galón de gasolina está exento del pago de arbitrios. No así para otros aspirantes.
En este contexto, no existe vínculo racional justificativo de trato desigual para distinguir entre incumbentes y aspirantes. Todos ellos tienen la misma necesidad de viajar y proveerse transportación para comunicar sus ideas, plataformas, progra-mas y alternativas políticas a todos los electores del país. ¿Es que quienes no detentan el poder público no incurren en estos •gastos? No es posible sostener tal proposición. ...
El concepto de igualdad económica conlleva que se aplique con todo rigor la noción de equivalencia aritmética. De preva-lecer el Art. 3.011 estaríamos perpetuando una disimilitud mo-netaria que derrotaría el propósito constitucional. Concedería-mos precisamente unos subsidios gubernamentales superiores y cuantiosos a unos candidatos, dando ventaja sobre otros. Esa disparidad económica y trato desigual es constitucionalmente impermisible. Véase P.S.P. v. Srio. de Hacienda, 110 D.P.R. 313 (1980). (Enfasis suplido.) Marrero v. Mun. de Morovis, supra, págs. 648-649.
Tales expresiones aplican por igual a los partidos políti-cos y a los candidatos a puestos electivos.
Nada más se necesita, en casos como los que nos ocu-pan, para demostrar la existencia de un daño real, inme-diato, claro y palpable, requerido por el principio de legiti-
De otra parte, el remedio interdictal solicitado guarda una estrecha relación con el interés y objetivo de los de-mandantes de proteger su derecho a la igualdad econó-mica: detener la ventaja y situación de desigualdad econó-mica creada, además de restablecer el equilibrio de la igualdad económica de los partidos.(
Aplicando los anteriores principios a los tres (3) casos ante nuestra consideración, resolvemos que poseen legiti-mación activa para solicitar el remedio interdictal tanto el Partido Popular Democrático en los Casos Civiles Núms. AP-95-7 y CT-95-10, como el Ledo. Max Pérez Preston en su carácter de candidato a Alcalde por el Partido Nuevo Progresista en el Municipio de Carolina y los dos (2) elec-tores de dicho Municipio que junto a tal candidato compa-recen como demandantes en el Caso Civil Núm. AP-95-9. De este modo evitamos que se menoscabe la capacidad del partido y candidato demandantes de competir en igualdad de condiciones en el proceso electoral. De igual forma se garantiza a los electores demandantes su derecho a un
Contrario a lo que ocurre con el remedio interdictal, el remedio de la restitución de fondos al erario no guarda relación con la desigualdad económica reclamada, ya que el beneficiario directo de dicho remedio es el Estado o el Mu-nicipio, según sea el caso. Dicha restitución no tiene el efecto de reparar la desigualdad económica entre los parti-dos, ya que los fondos no serían ingresados al fondo electoral del partido demandante. Este tipo de acción correspon-dería ejercerla, en última instancia, a los representantes del Estado y no a los demandantes de los casos de epígrafe.
. En cuanto a los legisladores demandantes, tanto en el caso Pérez Preston v. Aponte, Caso Civil Núm. AP-95-9, como en el caso P.P.D. v. P.N.P., Caso Civil Núm. CT-95-10, éstos carecen de legitimación activa, por no haber alegado o demostrado un daño real, inmediato, claro y palpable, ni pretender vindicar las prerrogativas de sus cargos electi-vos, conforme a nuestra jurisprudencia.
B. Academicidad
En diversas ocasiones hemos considerado la doctrina de academicidad. Un caso académico es “ ‘uno en que se trata de obtener un fallo sobre una controversia disfrazada, que en realidad no existe, o una determinación de un derecho antes de que éste haya sido reclamado, o una sentencia sobre un asunto, que al dictarse, por alguna razón no podrá tener efectos prácticos sobre una controversia existente ...” E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 584 (1958). Véase C.E.E. v. Depto. de Estado, 134 D.P.R. 927 (1993).
Una controversia puede convertirse en académica cuando los cambios fácticos o judiciales acaecidos durante
En Asoc. de Periodistas v. González, 127 D.P.R. 704, 717-718 (1991), explicamos que “[a]l considerar el concepto de ‘academicidad’ hay que concentrarse en la relación existente entre los eventos pasados que dieron inicio al pleito y la adversidad presente. Este análisis es vital para determinar la existencia de los requisitos constitucionales (‘caso o controversia’) o jurisprudenciales de justiciabilidad. Un caso se convierte en académico cuando con el paso del tiempo su condición de controversia viva y presente se pierde”.(
Se han elaborado, sin embargo, una serie de ex-cepciones a la doctrina de academicidad que permiten la consideración de un caso que de otro modo resultaría académico en cuanto a su resultado o efecto inmediato. Por ejemplo, “cuando el caso ante el tribunal presenta una cuestión recurrente o susceptible de volver a ocurrir (<capable of repetition), Roe v. Wade, 410 U.S. 113 (1973); Moore v. Ogilvie, 394 U.S. 814, 816 (1969); So. Pac. Terminal Co. v. Int. Comm. Comm., 219 U.S. 498, 515 (1911); o cuando aspectos de la controversia se toman académicos pero persisten consecuencias colaterales de ésta que tienen vigencia y actualidad. Véanse: R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Ed. C. Abo. P.R., 1986, Vol. 1, 1986, págs. 122-126; L.H. Tribe, American Constitutional Law, 2da ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 1988; El Vocero v. Junta de Planifica-
En C.E.E. v. Depto. de Estado, supra, pág. 936, resolvi-mos que “es evidente que la conflictiva cuestión de derecho que dio lugar a la disputa entre las partes de este caso es susceptible de volver a ocurrir”. (Enfasis suplido.) Señala-mos que “con marcada frecuencia las agencias y los depar-tamentos gubernamentales se ven en la necesidad de anunciar al país los eventos públicos que habrán de cele-brar aun en años electorales y la postura de la Comisión, si no se dilucida de manera determinante, es potencialmente una fuente de continuos conflictos”. (Enfasis suplido.) Id., págs. 936-937. Allí también consideramos que por tratarse de anuncios, al igual que en los presentes casos, “si la con-troversia ante nos ahora no se resuelve finalmente [por este Tribunal], la parte que promueve la limitación a los anuncios en cuestión ... tendrá que volver a los tribunales en el futuro con su planteamiento, litigándolo siempre a última hora, debido a que es un asunto que por su natura-leza tiende a surgir imprevistamente, haciendo muy difícil que sea revisado judicialmente de manera definitiva”. Id., pág. 937.
Aplicando los principios de la doctrina de academicidad, debemos concluir que por la naturaleza de la controversia de estos casos, o sea, el uso de fondos públicos para sufra-gar anuncios de índole político-partidista, ésta es susceptible de repetirse, aun cuando en el caso P.P.D. v. Rosselló, Caso Civil Núm. AP-95-7, el anuncio ya no se publica. Así lo reconoce el señor Procurador General en su alegato. Igual razonamiento es aplicable al caso P.P.D. v. P.N.P., Caso Civil Núm. CT-95-10.
De otra parte, dado que en el caso Pérez Preston v. Aponte, Caso Civil Núm. AP-95-9, la acción fue desesti-mada en forma sumaria por el tribunal, a este momento se continúa la publicación del logo impugnado, por lo que la
Por las razones antes indicadas, concluimos que nin-guno de los tres (3) casos se ha tomado académico.
C. Cuestión política
Como regla general, la doctrina de cuestión política impide la revisión judicial de asuntos cuya resolución corresponde a las otras ramas políticas del Gobierno o al electorado. P.P.D. v. Gobernador II, supra; Noriega Rodríguez v. Jarabo, 136 D.P.R. 497 (1994). A esos fines, en Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45, 55 (1986), reiterando nuestros pronunciamientos anteriores, expresamos lo siguiente:
En todas las ocasiones anteriores ante reclamos de cuestión política hemos reafirmado el poder de los tribunales de ser los intérpretes finales de los contornos de la Constitución y para determinar si los actos de una rama de gobierno exceden su autoridad constitucional. Marbury v. Madison, 1 Cranch 137 (1803); Santa Aponte v. Srio. del Senado, [105 D.P.R. 750 (1977)]. La interpretación inicial que de la Constitución haga otra rama merece deferencia, pero debe prevalecer la norma de que la determinación final corresponde a los tribunales. United States v. Nixon, [418 U.S. 683 (1974)]. Nuestra estructura de gobierno no permite que las ramas políticas del Gobierno se conviertan en árbitros de sus propios actos.
Ante un reclamo de inconstitucionalidad de una actuación gubernamental, es la Rama Judicial la llamada a determinar la validez de ésta. Véase Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 426, cuando reiteramos que “[n]i los cuerpos u organismos legislativos ni los funcionarios ejecutivos pueden convertirse en jueces de sus propios actos. Son los tribunales los llamados a ser los intérpretes finales de la Constitución y de las leyes que rigen nuestro País”.
Según interpretamos en el citado caso P.P.D. v. Gobernador II, supra, pág. 923, “al haber invocado el derecho
La controversia que plantean estos tres (3) casos es si puede el gobierno de tumo utilizar los fondos del erario para subvencionar anuncios que tienen el efecto de in-fluenciar la opinión pública a favor del partido político en el poder. Se alega específicamente la violación de dos (2) preceptos constitucionales, los cuales requieren de una in-terpretación judicial. El hecho de que estén implicados in-tereses político-partidistas no derrota la justiciabilidad de las reclamaciones ni convierte el caso en académico. Este no es un asunto que pueda ser resuelto en las urnas, espe-cialmente cuando se considera que beneficia al gobierno de tumo, y su importancia trasciende la afiliación de las par-tes en la controversia. Es por ello que ninguno de los tres (3) casos ante nuestra consideración plantea una cuestión política que impida nuestra adjudicación en los méritos de la controversia.
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La facultad o deber de información del Gobierno
El Preámbulo de la Constitución del Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico dispone lo siguiente:
Nosotros, el pueblo de Puerto Rico, a fin de organizamos po-líticamente sobre una base plenamente democrática, promover el bienestar general y asegurar para nosotros y nuestra poste-ridad el goce cabal de los derechos humanos, puesta nuestra confianza en Dios Todopoderoso, ordenamos y establecemos esta Constitución para el Estado Libre Asociado que en el ejer-cicio de nuestro derecho natural ahora creamos dentro de nues-tra unión con los Estados Unidos de América. Preámbulo, Const. E.L.A., supra, pág. 251.
Hemos reconocido que la expresión del Gobierno de naturaleza educativa e informativa es indispensable para que el pueblo pueda juzgar su. labor y exigir remedios a los agravios gubernamentales. Refiérase a Romero Barceló v. Hernández Agosto, 115 D.P.R. 368, 381 (1984); Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., 117 D.P.R. 153, 158 (1986). Nuestra jurisprudencia refleja la tendencia seguida en favor de la divulgación de información pública, al punto de impartirle una dimensión amplia y robusta a la libertad de expresión consagrada en nuestra Carta de Derechos. Refiérase a Noriega v. Gobernador, 130 D.P.R. 919 (1992); Noriega v. Gobernador, 122 D.P.R. 650 (1988); López Vives v. Policía de P.R., 118 D.P.R. 219 (1987); Soto v. Srio. de Justicia, 112 D.P.R. 477, 485 (1982); Dávila v. Superintendente de Elecciones, 82 D.P.R. 264 (1960); Sierra v. Tribunal Superior, 81 D.P.R. 554 (1959); entre otros.
"... existe una estrecha correspondencia entre el derecho a la libre expresión y la libertad de información. La premisa es sencilla. Sin conocimiento de hechos no se puede juzgar; tam-poco se pueden exigir remedios a los agravios gubernamentales mediante los procedimientos judiciales o a través del proceso de las urnas cada cuatro (4) años.” En ese desiderátum, la prensa constituye “un vehículo de información y opinión [para] infor-mar y educar al público, ofrecer críticas, proveer un foro para la discusión y el debate, y actuar como un sustituto para obtener noticias e información para sus lectores, que por sí y como in-dividuos no pueden o desean compilarla”. (Cita y énfasis omitidos.)
Recientemente tuvimos la oportunidad de ex-presamos sobre la relación existente entre el derecho constitucional a la libertad de expresión y el deber de información del Gobierno. A esos efectos, en P.P.D. v. Gobernador II, supra, pág. 923, claramente señalamos que “[l]os derechos contenidos en la Carta de Derechos le asisten a los individuos frente al Estado. Esos derechos no pueden extenderse a las expresiones del Gobierno porque los derechos están formulados en términos de lo que el Gobierno no puede hacer con relación a la expresión de las personas y no a la inversa. De ahí que el Gobierno no tiene un derecho constitucional a la libre expresión protegido”. (Enfasis suplido y en el original.) Explicamos, además, lo siguiente:
El problema ante nos envuelve el axioma básico de que el pro-ceso decisional puertorriqueño responde en su realidad al pos-tulado de igualdad inmerso en nuestra Constitución, el cual persigue lograr paridad económica entre los partidos políticos para la divulgación de ideas y mensajes en nuestro país. De ello resulta que existe un amplio poder en la limitación de la propaganda gubernamental. (Enfasis suplido.) íd., págs. 923-924.
Aclarado nuevamente que el Gobierno no puede, bajo el palio del derecho constitucional de los ciudadanos a la li-bertad de expresión y libertad de información, reclamar
IV
Restricciones a la facultad o deber de información del Go-bierno
Una de las restricciones a la divulgación de información por parte del Estado lo constituye la Ley Electoral de Puerto Rico. En específico, el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, el cual dispone lo siguiente:
Se prohíbe a las agencias del Gobierno de Puerto Rico, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico y a la Rama Judicial, que a partir del 1ro. de enero del año en que deba celebrarse una elección general y hasta el día siguiente a la fecha de celebra-ción de la misma, incurran en gastos para la compra de tiempo y espacio en los medios de difusión pública con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, realizaciones, pro-yecciones o planes. Se exceptúan de esta disposición aquellos avisos y anuncios de prensa expresamente requeridos por ley.
Asimismo, se exceptúan de la anterior disposición aquellos anuncios que sean utilizados para difundir información de in-terés público, urgencia o emergencia, los cuales sólo serán per-mitidos previa autorización al efecto de la Comisión Estatal de Elecciones.
Según explicamos en C.E.E. v. Depto. de Estado, supra, págs. 938-939, el citado artículo proviene en todos sus aspectos esenciales del derogado Art. 3.014 del antiguo Código Electoral de Puerto Rico, Ley Núm. 1 de 13 de febrero de 1974 (16 L.P.R.A. ant. see. 2094). Del Diario de Sesiones de la Asamblea Legislativa de 4 de febrero de 1974 y del lenguaje claro del propio Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, “surge inequívocamente la intención legislativa de excluir definitivamente del proceso político la influencia solapada que el partido en el poder
Posteriormente, en P.RD. v. Gobernador II, supra, pág. 924, considerando el principio de igualdad económica de nuestra Constitución, extendimos la prohibición contenida en el referido artículo de la Ley Electoral de Puerto Rico a la Ley Habilitadora del Referéndum sobre Enmiendas a la Constitución de Puerto Rico de 1994, Ley Núm. 49 de 2 de agosto de 1994. Principalmente, queríamos “evitar que el Estado, mediante anuncios gubernamentales, pueda tener una influencia en la libre expresión de los ciudadanos en la votación, con el poder económico que éste tiene mediante la utilización de fondos públicos”. P.P.D. v. Gobernador II, supra, págs. 926-927.
La restricción impuesta al Estado mediante la antes ex-plicada Ley Electoral de Puerto Rico, por sus propios tér-minos, es inaplicable a la situación que nos ocupa, o sea, la publicación o divulgación de anuncios fuera del año electoral. Independientemente de dicha prohibición estatu-taria, en estos tres (3) casos se plantea como controversia medular el axioma constitucional de igualdad económica de los partidos políticos o los candidatos a puestos electivos y su convergencia con la prohibición de la utilización de fondos públicos para fines privados, por lo que procede que
V
La revisión judicial
La See. 9 del Art. VI de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra, dispone lo siguiente:
Sólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley.
Anteriormente, en ocasión de trazar el origen de esta sección en nuestra Constitución, aunque la hemos considerado autóctona, P.S.P. v. E.L.A., supra, pág. 596,(
[l]a determinación inicial que tomen los poderes públicos —Le-gislativo y Ejecutivo— sobre lo que es fin público es revisable por el Poder Judicial. Sin embargo, en el desempeño normal de nuestras funciones revisoras bajo el sistema de separación de poderes, los tribunales debemos actuar con prudencia y defe-rencia a la voluntad legislativa, siempre que la misma esté en-marcada dentro del esquema constitucional y aunque como ma-gistrados discrepemos personalmente de la bondad de los actos legislativos.(21 )
En los debates de la Convención Constituyente prevale-ció —según el Delegado señor Gutiérrez Franqui— la no-ción de que se debía “dejar [la] materia de definiciones, en cuanto a lo que es ‘fines públicos e instituciones públicas’ al poder judicial, de acuerdo con la expresión y declaración legislativa, inicialmente, al aprobarse una ley y luego por la interpretación que el poder judicial haga de esta consti-tución ...”. (Énfasis suplido.) 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 903 (1961).
Nuestra Constitución, cuerpo de normas supremas que se impone a la legislación ordinaria, otorga a la Rama Judicial amplios poderes para examinar las actuaciones alegadamente inconstitucionales del Poder Legislativo o Ejecutivo al amparo de la relación dinámica de la separación de poderes. Véanse: P.I.P v. C.E.E., supra, pág. 612; Silva v. Hernández Agosto, supra; Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977); entre otros. Vea-
VI
Fin público
El concepto o la noción de finalidad pública “juega un papel importante en nuestro ordenamiento jurídico. A dife-rencia de los particulares quienes, siempre que sea lícito, pueden actuar para los fines más variados, la búsqueda de un fin de interés público es la condición positiva de toda actuación estatal. El interés público no es simplemente la suma de los intereses particulares. Tampoco es en esencia distinto al interés de las personas o los grupos que compo-nen el país. Resulta en la mayoría de las ocasiones del acomodo entre los diversos intereses particulares”. (Enfa-sis suprimido.) P.I.P. v. C.E.E., supra, págs. 606-607.
Anteriormente hemos explicado que las frases “fondos públicos” y “dineros públicos” tienen el mismo significado y se han utilizado indistintamente en las leyes y en la jurisprudencia para expresar lo mismo. Véase Pueblo v. Pérez, 47 D.P.R. 765, 779 (1934).
El concepto “fin público” no es estático, sino que está ligado al bienestar general y que tiene que ceñirse a las cambiantes condiciones sociales de una comunidad específica, a los problemas peculiares que éstas crean y a las nuevas obligaciones que el ciudadano impone a sus gobernantes en una sociedad compleja. Su significado ha cobrado un marco dimensional de naturaleza liberal, generalmente prevaleciendo el criterio de que los objetivos que estén contenidos en el referido fin público deben redundar en beneficio de la salud, seguridad, moral y bienestar general de todos los ciudadanos. Refiérase a P.R. Telephone Co. v. Tribl. Contribuciones, 81 D.P.R. 982, 997 (1960).
De otra parte, en McCormick v. Marrero, Juez, 64 D.P.R. 260 (1944), señalamos como criterios para determinar lo que es un fin público, los siguientes: que considere un beneficio público (o sea, promover el bienestar e interés público de la comunidad) o que estén destinados a una actividad de carácter público o semipúblico.
Por otro lado, si la actividad que ha de ser costeada con fondos públicos promueve los intereses y objetivos de la entidad gubernamental, en consonancia con la política pública establecida sobre el particular, es evidente el fin público y el carácter legítimo de dicha erogación. Una vez se determina que existe un fin público en relación con la erogación de fondos por una entidad gubernamental, el hecho de que surja un beneficio incidental en favor de personas particulares no desvirtúa el fin público a que va dirigida la actividad gubernamental.(
En la medida en que los fondos públicos se utilicen para propaganda político-partidista se está afectando detrimentalmente el derecho de los demás electores. En todo caso la finalidad pública envuelta en este caso y que este Tribunal debe proteger y for-talecer coincide con el interés de los demandantes. Esta es que todos los ciudadanos en Puerto Rico sientan la seguridad de que sus funcionarios públicos, irrespectivafmente] de sus pre-ferencias políticas particulares, le sirvan a la ciudadanía en general y no a determinado grupo de electores en particular. (24 )
La norma enunciada antes es que, bajo la restricción constitucional al uso de los fondos públicos, no se per-mite el uso político-partidista de dichos fondos ni que de otro modo un partido político o candidato obtenga una ventaja económica a expensas del erario. Desde P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 741 (1976), al validar las medidas legislativas encaminadas a disminuir las diferencias económicas entre los partidos y los candidatos que evitan contribuciones cuantiosas e irrestrictas, señalamos unos principios que orientan la evaluación de la controversia que nos ocupa. Hoy, dos (2) décadas después, aún conservan su vigencia nuestros pronunciamientos:
Nuestro sistema de gobierno democrático se nutre del pro-ceso político para elegir aquellos que representan al pueblo, reconociendo el derecho de los ciudadanos a organizarse en gru-pos de opinión con carácter de partidos políticos y proponer candidatos de su predilección.
Ante los adelantos técnicos de comunicación rápida, directa y masiva, el libre intercambio y la fluidez de ideas y la discusión en torno a los asuntos públicos y las cualificaciones de los can-*689 didatos, dependen en gran medida de la capacidad económica de éstos y los partidos políticos. El mensaje personal de antaño en las lides electorales puertorriqueñas es hoy la excepción, descansándose cada vez más en los medios electrónicos de difu-sión moderna. Ante este fenómeno, y el costo que ello exige, las contribuciones del ciudadano a sus respectivos partidos políti-cos son vitales para el desenvolvimiento y desarrollo del pro-ceso democrático.
Aun cuando no existe una correlación entre los resultados electorales y la capacidad económica de un partido político o candidato —ya que en adición entran enjuego un sinnúmero de factores tales como naturaleza de las controversias, organiza-ción, liderazgo, destreza, prestigio, control y extensión de infor-mación y publicidad— las contribuciones económicas y por ende, la solvencia de los partidos políticos afectan positiva o negativamente y en gran medida los factores mencionados y por ende el desenlace final. (25 )
En el pasado no hemos tolerado situaciones que crean una desventaja o desigualdad económica entre los parti-dos, aun tratándose de erogaciones hechas válidamente al amparo de legislación. Refiérase a P.R.P. v. E.L.A., supra, pág. 640, en el cual le reconocimos el derecho al Partido de Renovación Puertorriqueña a nombrar representantes en las Juntas de Inscripción Permanentes con todos los dere-chos y prerrogativas, incluso la económica, de los partidos políticos principales. De ahí que, aun tratándose de situa-ciones jurídicas en las que se reconoce el fin público, el mero hecho de atentar contra el postulado de igualdad eco-nómica de los partidos ha conllevado nuestro enérgico re-pudio a la situación particular. Como expresamos en P.R.P. v. E.L.A., supra, pág. 640:
La desigualdad bajo la ley se manifiesta más nítidamente en*690 el aspecto económico. ... La negativa a reconocer los [funcionarios] del P.R.P. implica que dicha colectividad tiene que descansar en electores voluntarios para descargar sus fun-ciones o absorber sus gastos, recargando así su presupuesto operacional. ... El impacto fiscal ha recaído sobre los electores del P.R.P., a distinción de los demás partidos que han sufragado el mismo mediante aportación gubernamental.
Recordemos que “ ‘[l]a verdadera esencia de un gobierno libre consiste en considerar los puestos públicos como un fideicomiso, encomendado para el bien del país y no para beneficio de determinado individuo o partido’ Ex rel. Pérez v. Manescau, 33 D.P.R. 739, 742 (1924). Implícito en estas expresiones se encuentra lo referente a los fondos públicos encomendados a los funcionarios de nuestro país.
VII
Determinación judicial de fin público; criterios y factores
Los criterios que se derivan de nuestra jurisprudencia para determinar si existe o no un fin público —cuando mediante una ley o una actuación gubernamental se realiza una erogación de fondos públicos— son aplicables a la controversia que nos ocupa. Por un lado, cuando el Gobierno, en el ejercicio de su facultad o deber de informar a la ciudadanía, utiliza o incorpora símbolos, emblemas, colores, fotografíase(
De otra parte, ausente en la expresión gubernamental cualquier símbolo, emblema, color, fotografía, lema de naturaleza político-partidista, o el propósito de conferir una indebida ventaja a un candidato o partido político, la determinación de si la utilización de fondos públicos responde a un fin público requiere determinar su propósito y evaluar su contenido para adjudicar si cumple con alguno de los criterios siguientes:
1. Redunda en beneficio de la salud, la seguridad, la moral y el bienestar general de todos los ciudadanos.
2. Está destinado a una actividad de carácter público o semipúblico.
3. Promueve los intereses y objetivos de la entidad gu-bernamental, en consonancia con sus deberes y funciones o la política pública establecida.
4. Promueve programas, servicios, oportunidades y de-rechos, o adelanta causas sociales, cívicas, culturales, eco-nómicas o deportivas.
5. Promueve el establecimiento, modificación o cambio de una política gubernamental.
Reconocemos que la publicación de expresiones gubernamentales mediante el uso de fondos públicos para la consecución de cualquiera de los objetivos enunciados anteriormente, en algunas ocasiones, puede tener el efecto incidental de producir cierto grado de ventaja al partido político en el poder o a un candidato de dicho partido. Pero cuando la evidencia demuestra, por el contrario, que dicha expresión es utilizada como un vehículo para adelantar cualquier fin individual de dicho partido o candidato, anulando de tal forma la consecución de un objetivo legítimo, tal expresión no puede prevalecer por constituir una ventaja económica a dicho partido o candidato por sobre los partidos políticos o candidatos de oposición.
Con estos criterios rectores procede que evaluemos la controversia ante nuestra consideración.
VIII
A. P.P.D. v. Rosselló, Caso Civil Núm. AP-95-7
Según hemos señalado, la controversia en este caso fue sometida a base de los hechos estipulados y los alegatos, por lo cual estamos en posición de resolver. El anuncio im-pugnado era el de la taijeta de salud en el cual se contras-taba la cantidad de tarjetas repartidas por el Estado con el hecho de que el Alcalde Acevedo no había repartido tarjeta alguna.
Sin necesidad de llevar a cabo un análisis de cada uno de los criterios que conformarían un fin público, conclui-mos que este anuncio de su faz constituye un ataque directo al Alcalde Acevedo, quien precisamente es el presi-dente del P.P.D., partido principal de oposición al del gobierno actual y candidato a la gobernación en las próxi-mas elecciones de noviembre de 1996. Ante ello, resulta evidente que el anuncio sirve un propósito que trasciende la mera información sobre el programa de la tarjeta de salud, no teniendo otro propósito que el de servir de vehí-culo a la propaganda político-partidista.(
Ciertamente, la participación del Departamento de Sa-lud en el debate en torno a la prestación de servicios de salud es importante. Sin embargo, no podemos validar la erogación de fondos públicos para mensajes político-parti-distas que redundan en perjuicio del partido demandante. Esto constituye un ejemplo clásico del uso indebido de fon-dos públicos que sanciona la See. 9 del Art. VI de nuestra Constitución, supra, y el Estado, en particular el Departa-mento de Salud, ha trascendido su facultad o deber de in-formar a la ciudadanía, adentrándose en la arena político-partidista. No afecta la conclusión anterior el hecho de que los mencionados anuncios hayan sido provocados por otros anuncios previamente publicados por el Municipio de San Juan. Como ya hemos señalado, no pasamos juicio sobre si estos anuncios previos cumplen o no con los criterios esbo-zados en esta opinión, por no estar éstos ante nuestra con-sideración, ya que nunca se recurrió de ellos judicialmente.
Determinado lo anterior, se dictará sentencia que revo-que la sentencia recurrida en este caso y emitiendo, a su vez, una orden de injunction para prohibirle permanente-mente al Estado Libre Asociado de Puerto Rico, así como a la señora Secretaria de Salud de Puerto Rico, a sus agen-tes, mandatarios, empleados y demás funcionarios del Es-tado Libre Asociado de Puerto Rico, la utilización de fondos públicos para la publicación del anuncio objeto de este pleito. En cuanto al remedio de restitución al erario, se desestimará esta causa de acción, por carecer los deman-dantes de legitimación activa para hacer dicho reclamo.
B. Pérez Preston v. Aponte, Caso Civil Núm. AP-95-9
En este caso se impugnó la difusión por todo el Munici-pio de Carolina de un logo con el número diez (10) y la frase “UNA DÉCADA DE SUPERACIÓN”, cuyo período co-rresponde a la incumbencia del alcalde demandado, resal-tando en el interior del número diez (10) los años 1985-1995, cuyo período corresponde a la incumbencia del alcalde demandado. En síntesis se alegó, y así fue estipu-lado, que el referido logo ha sido desplegado en propiedad del gobierno municipal mediante el uso de pegatinas {bum-, per stickers), rótulos y anuncios publicados en varios perió-dicos.
De igual modo, mediante una moción en auxilio de nues-tra jurisdicción presentada por la parte demandante el 15 de diciembre de 1995, se trajo ante nuestra consideración un folleto de cuarenta y ocho (48) páginas, a todo color, publicado por el Municipio de Carolina.(
*de la bancarrota a la solvencia y liquidez ...
*de la vergonzoza [sic] ineficiencia administrativa (solo 13% del presupuesto municipal dedicado a obra y servicios a la ciuda-danía) a una impresionante agilidad y eficiencia en gerencia moderna ...
*del total descalabro fiscal, sin capacidad alguna para tomar prestado ni poder administrar fondos federales, a gozar de un crédito excelente y gran credibilidad fiscal ...
*de una total dependencia parasitaria del Gobierno Central, al gran orgullo de lograr la Autonomía Municipal, para seguir adelante trazando nuestra propia ruta de crecimiento y superación. (Enfasis suplido.) Folleto Carolina: 10 años de Su-peración Gigante, pág. 3.
Las antes citadas expresiones describen despectiva-mente a la anterior administración perteneciente al Par-tido Nuevo Progresista con el propósito de adelantar los objetivos político-partidistas de la actual administración y su alcalde, pertenecientes al Partido Popular Democrático. Evidentemente se pretenden enaltecer los logros de la pre-sente administración y de su alcalde en anticipo a las elec-ciones de 1996, en las cuales éste figurará como candidato a la reelección. Además de las expresiones en el folleto, se observan unas fotografías a todo color que muestran el des-pliegue masivo, a nivel municipal, del logo impugnado. Sin
Ya hemos concluido que tanto el candidato demandante, licenciado Pérez Preston, como los dos (2) electores de dicho municipio que también son demandantes, poseen legi-timación activa para incoar el presente pleito. De los he-chos estipulados y de la publicación del folleto descrito anteriormente se desprende con claridad que el referido candidato y los mencionados electores han alegado y de-mostrado haber sufrido un daño real, inmediato y preciso. Igualmente han demostrado que lo continuarán sufriendo de no concederse el remedio interdictal solicitado.
Recientemente reiteramos que la concesión o no de un injunction preliminar debe determinarse a la luz de los criterios siguientes:
(1) la naturaleza de los daños que pueden ocasionárseles a las partes de concederse o denegarse el injunction;
(2) su irreparabilidad o la existencia de un remedio adecuado en ley;
(3) la probabilidad de que la parte promovente prevalezca eventualmente al resolverse el litigio en su fondo;
(4) la probabilidad de que la causa se torne académica de no concederse el injunction, y sobre todo,
(5) el posible impacto sobre el interés público del remedio que se solicita. Mun. de Ponce v. Gobernador, 136 D.P.R. 776, 784 (1994).
Al aplicar tales criterios a los hechos alegados y proba-dos en el presente caso nos permite concluir que de no con-
A tenor con lo anteriormente expuesto, se dictará sen-tencia para revocar la sentencia recurrida. Se concederá el injunction preliminar solicitado para prohibir a los deman-dados, el Alcalde y la Directora de Finanzas del Municipio de Carolina, y a sus agentes, funcionarios, empleados y mandatarios, la publicación, impresión, difusión o divulga-ción del referido logo y para prohibir, además, todo desem-bolso para el pago de la publicación, impresión, difusión o divulgación del referido logo. Se ordenará, además, a dichos demandados, el Alcalde José E. Aponte y a la Direc-tora de Finanzas del Municipio de Carolina, que procedan inmediatamente a remover, a su cargo y de su propio pe-culio, dicho logo de todos los lugares en que ha sido colo-cado o impreso con fondos públicos, incluso vehículos mu-nicipales, canchas, rótulos y otros lugares y objetos. En adición, se prohibirá el uso por empleados y funcionarios de dicho municipio de camisetas en las cuales se haya im-preso o colocado el mencionado logo con fondos públicos. Se le ordenará también a la parte demandada que detenga inmediatamente la publicación y distribución del folleto “Carolina; 10 años de Superación Gigante” y cualesquiera otra publicación, escrita, oral o visual, de naturaleza aná-loga, y se devolverá el caso al Tribunal de Primera Instan-cia, Sala Superior de Carolina, para la continuación de los procedimientos y la concesión de todos aquellos otros reme-
C. Partido Popular Democrático, etc. v. Partido Nuevo Progresista, etc., Caso Civil Núm. CT-95-10
En este caso el P.P.D. impugnó una serie de anuncios publicados por algunas dependencias del Gobierno y corpo-raciones públicas, alegando que constituían una campaña concertada y desarrollada por el Gobierno en coordinación con el P.N.P. Mediante estipulación de las partes, se pre-sentaron en evidencia los anuncios impugnados, al igual que prueba pericial en las áreas de comunicaciones y publicidad.
En cumplimiento con nuestra Orden de 1ro de diciem-bre de 1995 el Tribunal de Primera Instancia nos remitió las determinaciones de hecho resultantes de la referida evidencia. Evaluadas éstas, a la luz de toda la prueba obrante en autos, incluso la transcripción de los testimo-nios periciales, concluimos que tales determinaciones es-tán plenamente sostenidas por la prueba, en vista de lo cual las adoptamos y concluimos lo siguiente:
1. Los anuncios de la Oficina de Gerencia y Presu-puesto, del Departamento de Educación, del Departamento de Transportación y Obras Públicas, de la Autoridad de Carreteras y del Departamento de Corrección y Rehabili-tación destacan la labor realizada por dichas dependencias gubernamentales e incluyen el lema “compromiso cumpli-do” o la frase “el Departamento ha cumplido con el compro-miso del Gobernador Pedro Rosselló”. De este modo se re-saltan los supuestos logros de dichas dependencias públicas y utilizan el lema propagandístico del partido en el poder con el propósito de conferir una ventaja al candi-dato a la gobernación de dicho partido.
2. Los anuncios de la Administración de Seguros de Sa-lud, del Departamento de la Familia, del Departamento de
3. A pesar de que los anuncios del Departamento de Educación incluyen información sobre los servicios ofreci-dos por dicho departamento, incluyen además un recuadro en el que se expresa que se ha cumplido con el compromiso del Dr. Pedro Rosselló, utilizando el lema propagandístico de dicho candidato y con el obvio propósito de conferir a éste una indebida ventaja sobre los candidatos opositores.
4. Los anuncios del Departamento de Hacienda infor-man cambios o reformas que afectan a la ciudadanía, pero incluyen la frase “compromiso cumplido”, en obvia referen-cia al candidato a la gobernación del partido en el poder y con iguales fines político-partidistas que los mencionados anteriormente.
5. Solamente cuatro (4) anuncios de los evaluados care-cen de mensajes político-partidistas. Estos anuncios co-rresponden a las siguientes agencias: (a) Departamento de la Familia (en éste se promueven las oportunidades de em-pleo para ciudadanos de cincuenta y cinco (55) años o más);(
Con excepción de los cuatro (4) anuncios antes indica-dos, la campaña publicitaria del Gobierno se caracteriza por el lema “compromiso cumplido”, acompañado de una marca de cotejo. A pesar de que resulta evidente que la utilización de este lema responde a fines político-partidis-tas, la prueba pericial despejó todo tipo de duda al demos-trar fehacientemente que el lema en cuestión corresponde a la campaña que simultáneamente conduce el P.N.P. en consideración a las elecciones generales de 1996.(
Concluimos que en este caso nos encontramos ante una campaña publicitaria concertada, de manifiesto corte polí-tico-partidista, subvencionada con una gran cantidad de fondos públicos, so pretexto de cumplir con un fin público determinado. La utilización de símbolos o insignias de na-turaleza político-partidista, tales como la palma y la estre-lla, ciertamente identificables con el P.N.P., es contraria al fin público que exige nuestro ordenamiento constitucional en la administración del erario y al axioma de paridad económica entre las fuerzas electorales que le sirve de norte. Como acertadamente destaca el Prof. Steven Shiffrin, “per-mitirle al gobierno, armado con el mayor tesoro de cam-paña —el erario público— intentar dominar un proceso electoral, atenta contra la integridad básica del proceso democrático”. (Traducción nuestra.) S. Shiffrin, Government Speech, 27 UCLA L. Rev. 565, 612 (1980). A fin de cuentas, “no es función del Gobierno, reelegirse a sí mismo”. (Traducción nuestra.) E. Ziegler, Government Speech and the Constituition: The Limits of Official Partisanship, 21 B.C. L. Rev. 578, 604 (1980), citando a T. Emerson, The System of Freedom of Expression 698-699 (Vintage Ed. 1971).
Indudablemente, con los adelantos tecnológicos también se producen cambios en los estilos y esquemas de comuni-cación.
[L]os medios de comunicación de masas ... [pueden] elimina[r] el juego de la libertad de opinión y de palabra, por lo menos en su función social como mecanismo normal de la democracia, pues al lado de las pobres manifestaciones del pensamiento, según la forma tradicional, los nuevos recursos técnicos ... per-miten “fabricar” la opinión pública a través de ideas y de apre-ciaciones razonables. La Nueva Constitución de Puerto Rico, Escuela de Administración Pública, Ed. U.P.R., 1954, pág. 212.
El reconocimiento de esta realidad no puede escapar a nuestra atención. De la evidencia que tuvo ante sí el Tri
Concluimos, pues, que la parte demandante estableció la realidad del daño sufrido mediante la presentación de su prueba pericial. El daño se manifiesta claramente en la ventaja que proporciona al partido demandado (P.N.P.) so-bre el partido demandante (P.P.D.) la difusión de los men-cionados anuncios de corte político-partidista sufragado con fondos públicos. Así lo atestó el perito, Sr. Josué Mer-ced Reyes (especialista en comunicaciones, publicidad y mercadeo), al manifestar lo siguiente:
... se beneficia ... porque es una inversión que está haciendo el gobierno de Puerto Rico que debería ser una inversión hecha por el Partido Nuevo Progresista^ e]n adición a eso, el volumen de anuncios, el mollero económico da mejores descuentos, ob-viamente el gobierno de Puerto Rico como entidad tiene dispo-nible unos recursos económicos que necesariamente un partido individual no tendría ... puede obtener mejores negociaciones por ese volumen de dinero que tiene y tercero ... tiene todo un año o el tiempo que haya corrido esta campaña [para] seguir adelantándose a la [é]poca eleccionaria que [v]ien[e] en el ’96.*703 Transcripción de la vista en su fondo, 4 de diciembre de 1995, págs. 213-214.
Conforme a la prueba pericial antes aludida, el resul-tado de sufragar tales anuncios político-partidistas con fondos públicos es un ahorro para el P.N.P., que no tiene que desembolsar de sus propios fondos para adelantar su campaña electoral llevada a cabo con el propósito de elegir a su candidato a gobernador en los próximos comicios generales. (
La discreción que posee la Rama Ejecutiva para deter-minar lo que constituye un fin público está limitada por la prohibición contenida en nuestra Constitución y por la le-gislación aplicable. Ninguna de las ramas del Gobierno puede, bajo el subterfugio de la inaplicabilidad de la veda electoral, utilizar fondos públicos para fines político-parti-distas, ya que ello no constituye un fin público en nuestra jurisdicción.
No nos corresponde pasar juicio sobre la sabiduría de los gastos incurridos en publicidad, siempre que éstos respondan a fines públicos. Sin embargo, es nuestra responsabilidad, como máximos intérpretes de la Constitución, velar por que estos fondos respondan directamente a las necesidades de la ciudadanía y no a los fines de partido o candidato político alguno. Tomando conocimiento judicial de ello, nos preocupa la proliferación de varias publicaciones hechas y distribuidas en los últimos días, aparentemente con fondos públicos, por otras administraciones municipales y ramas de gobierno que adolecen de los mismos defectos constitucionales que hoy señalamos.
Indiscutiblemente, el Gobierno se extralimitó en su fa-cultad o deber de mantener al Pueblo informado, violando
Se ordenará, además, la devolución de este caso al Tribunal de Primera Instancia para la continuación de los procedimientos todavía pendientes en forma compatible con lo aquí resuelto. Reconocemos que el foro de instancia tiene facultad, a base de la evidencia que se le presente, para extender permanentemente el “injunction” preliminar que hemos dictado, incluso la facultad de prohibir permanente-mente cualquier actuación, conducta, campaña o actividad de parte de los demandados que haya sido llevada a cabo o se lleve en el futuro, en violación de las normas expuestas en esta opinión. Igualmente se reconoce la facultad de dicho tribunal para ordenar cualquier otro remedio que en dere-cho proceda, incluso la compensación de los daños sufridos por la parte demandante, todo ello después de dar oportu-nidad a la parte demandada de ser oída y presentar sus defensas.
— O —
(1) Previamente habíamos consolidados estos casos, pero sólo para propósitos de la vista oral celebrada el 8 de diciembre de 1995.
(2) En ésta señaló, en síntesis, que la parte demandante carecía de legitimación activa y, en la alternativa, que la controversia se había tomado académica.
(3) El Juez Asociado Señor Corrada Del Río señaló que declinaría ejercer la jurisdicción apelativa de este Foro por entender que el recurso no plantea una cues-tión constitucional sustancial, por lo que lo remitiría al Tribunal de Circuito de Apelaciones.
(4) En el escrito (AP-95-9) se señalaron los errores que resumimos a continua-ción: (1) Resolver que las expresiones de la representación legal de los demandantes apelantes tuvo el efecto de enmendar las alegaciones de la petición; (2) no reconocer legitimación activa a los demandantes apelantes; (3) determinar que la campaña publicitaria impugnada no crea un dañó claro, palpable, real, inmediato y preciso a los demandantes apelantes; (4) desestimar la causa de acción y no declarar con lugar la demanda con la prueba estipulada por las partes, y (5) concluir que no hay una controversia justiciable “en esta etapa” y no resolver la petición en los méritos.
(5) En esta Resolución de 3 de noviembre de 1995, el Juez Presidente Señor Andréu García y los Jueces Asociados Señores Negrón García y Rebollo López disintieron.
(6) Los funcionarios demandados, tanto en su carácter personal como oficial, son los siguientes: Hon. Pedro Rosselló González; Dra. Carmen Feliciano de Melecio (Secretaria del Departamento de Salud); Sr. Carlos I. Pesquera (Secretario del De-partamento de Transportación y Obras Públicas); Sr. Sergio L. González (Director Ejecutivo de la Autoridad de Carreteras); Sr. Víctor Fajardo (Secretario del Depar-tamento de Educación); Lie. Pedro Rosario Urdaz (Comisionado de la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales); Sr. Jorge Aponte (Director de la Oficina de Gerencia y Presupuesto); Sr. Agustín García (Presidente de la Puerto Rico Telephone Co.); Sra. Magaly Oms de Maldonado (Directora Ejecutiva de la Administración de Seguros de Salud); Sr. Luis Fortuño (Secretario del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio); Sr. César Almodóvar (Secretario del Departamento del Tra-bajo y Recursos Humanos); Sra. Carmen Rodríguez (Secretaria del Departamento de la Familia), y Luis Maldonado Rodríguez (Representante por el Precinto Núm. 13).
(7) En apoyo a su posición, los demandantes solicitaron que el tribunal tome conocimiento judicial de lo siguiente:
1. Que el color símbolo del codemandado P.N.P. es el azul.
2. Que los colores símbolo de la campaña de la codemandada Zaida Hernández Torres son el azul y el amarillo.
3. Que el lema de la campaña del codemandado P.N.P. y del Dr. Pedro Rosselló es el de promesas o “compromisos cumplidos” y “compromiso de cambio”.
4. Que el codemandado P.N.P., en su comité central, ha pintado en letras blan-cas y azules el lema “Prometimos y Cumplimos-Pedro Rosselló”.
5. Que la inmensa mayoría de los anuncios publicados con fondos públicos in-corporan el lema “Compromiso Cumplido”.
6. Que algunos de los anuncios incorporan los colores amarillo, blanco, rojo, verde y azul de la pegatina de campaña “Compromiso de Cambio” de los codeman-dados P.N.P. y Dr. Pedro Rosselló.
7. Que la inmensa mayoría de los anuncios utilizan el color azul.
(8) El tribunal dispuso, además, en su resolución que todos aquellos funcionarios públicos que fueron debidamente emplazados en su capacidad oficial y que se some-tieron a la jurisdicción del tribunal con dicho emplazamiento, no tenían que ser nuevamente emplazados.
(9) Cabe señalar que, según surge de la Resolución de 6 de diciembre de 1995 del foro de instancia titulada Orden de Injunction Preliminar, todos los jefes de agencias en su capacidad personal se sometieron a la jurisdicción del tribunal y estuvieron
(10) El tribunal concluyó que había algunos anuncios que carecían de mensajes político-partidistas. Estos anuncios corresponden a los Exhibit 54 al 57 de la parte demandante. Refiérase a la pág. 23 de la Orden de Injunction Preliminar.
(11) El Juez Asociado Señor Negrón García disintió del trámite ordenado al Tribunal de Primera Instancia mediante nuestra Resolución de 1ro de diciembre de 1995. El Juez Asociado Señor Hernández Denton no intervino en tal resolución; tampoco suscribe estas expresiones por no estar de acuerdo con ellas.
(12) Surge de la Orden de Injunction que este Representante, a pesar de haber sido debidamente emplazado, no compareció a la vista celebrada por el tribunal, por lo que le fue anotada la rebeldía. El pleito fue desestimado contra la Puerto Rico Telephone Co. y su Presidente, el Sr. Agustín García. Refiérase a las págs. 15 y 37 de la Orden de Injunction.
(13) Véase esc. 11.
(14) El Art. 3.023 de la Ley Electoral de Puerto Rico, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, según enmendado por la Ley Núm. 169 de 11 de agosto de 1995 (16 L.P.R.A. see. 3116), dispone lo siguiente:
“En años que no sean de elecciones generales cada partido político principal o partido por petición que haya cumplido o satisfecho el procedimiento establecido en la sección que antecede, podrá girar anualmente contra el Fondo Electoral por una cantidad que no se excederá de trescientos mil (300,000) dólares. En años de eleccio-nes generales, los partidos políticos podrán girar contra los remanentes que hayan sobrado en años anteriores, pero el derecho de acumular tales remanentes solo ope-rará desde el año en que el partido se haya acogido a los beneficios aquí dispuestos.
“En año de elecciones generales cada partido político en unión a su candidato a Gobernador con derecho a los beneficios del Fondo Electoral tendrá derecho, con cargo al mismo, a una cantidad que no excederá de la suma de seiscientos mil (600,000) dólares.”
Cabe señalar que mediante esta ley también se enmendaron los Arts. 3.032 y 3.027 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. sees. 3124 y 3119, para aumen-tar el crédito adicional para los partidos políticos y el crédito para la transportación de electores. Con la aprobación de la Ley Núm. 168 de 11 de agosto de 1995 (16 L.P.R.A. see. 3110) se enmendó, a su vez, el Art. 3.016 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3110, para aumentar el límite legal del gasto en año elecciona-rio para la compra de espacio y tiempo en los medios de difusión a dos millones
(15) Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824, 837 (1992).
(16) En el citado artículo se explica que no existe una doctrina uniforme en cuanto al reconocimiento de la legitimación activa a los electores. Sin embargo, nos resulta particularmente pertinente el siguiente razonamiento utilizado por el profe-sor Chemerinsky en su artículo: “If government resources are used to support the incumbent’s reelection bid, either directly or by paying the salary of government employees who spend working time performing campaign tasks, then opponents of the incumbent are forced to subsidize the candidate they oppose. When the incum
(17) El Tribunal Supremo federal incluso ha conferido legitimación activa a un demandante en una reclamación basada en daños futuros, cuando éstos no son es-peculativos o imaginarios. A esos efectos ha expresado: “One does not have to await the consummation of threatened injury to obtain preventive relief.” Pennsylvania v. West Virginia, 262 U.S. 553, 593 (1923), citado con aprobación en Blum v. Yaretsky, 457 U.S. 991, 1000 (1981). Refiérase, además, a Clements v. Fashing, 457 U.S. 957 (1981).
(18) Citando a L.H. Tribe, American Constitutional Law, 2da ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 1988, págs. 82-83, y a Nota, The Mootness Doctrine in the Supreme Court, 88 Harv. L. Rev. 373, 376 (1974).
(19) Por ejemplo, sin pretender ser exhaustivo, a la Secretaria de Salud, como Jefe del Departamento de Salud, tiene a su cargo todos los asuntos que por ley se le encomienden relacionados con la salud, sanidad y beneficiencia pública. Refiérase al Art. 1 de la Ley Núm. 81 de 14 de marzo de 1912, según enmendada, 3 L.P.R.A. see. 171. Las amplias facultades y deberes de la Secretaria incluyen la de “establecer o reorganizar, consolidar o suprimir, aquellas divisiones, negociados, servicios, ofici-nas, para la mejor marcha del Departamento”, y “siempre que no esté en conflicto con disposiciones legislativas ...”. 3 L.P.R.A. see. 173.
La Secretaria de Salud tiene además el deber de tomar medidas en caso de emergencias que amenacen la salud de la población; mantiene y tiene a su cargo los servicios de estadísticas vitales y “todos aquellos otros servicios necesarios, para la protección, cuidado, mejoramiento y conservación de la salud pública que por ley se le asignen”. 3 L.P.R.A. see. 177. Refiérase, también, a 3 L.P.R.A. sec. 17S. Específi-camente con respecto a los asuntos que afectan la salud pública, a la Secretaria de Salud se le encomienda la publicación de información, así como el dar aviso púbbco y publicar para conocimiento general los reglamentos que la ley le autoriza a promulgar. Refiérase a 31 L.P.R.A. sees. 176-179.
(20) A esos efectos señalamos que “la See. 9 del Art. VI arranca de la Proposición Núm. 182 presentada a la Asamblea Constituyente por seis miembros de la Comisión de la Rama Legislativa y otro delegado. El Art. 18 de la referida propuesta disponía:
“ ‘... Los fondos públicos solo podrán destinarse a fines públicos y los desembol-sos se harán por autoridad de ley.’
“La Comisión de la Rama Legislativa incorporó esta idea a su Informe de 7 de diciembre de 1951, cuyo Art. 22 proveía, en modo aún más tajante:
“ ‘... Los fondos públicos solo serán destinados a fines públicos y para el man-tenimiento y sostenimiento de las instituciones del Gobierno, y no se considerarán instituciones del Gobierno ni fines públicos aquellos que no estén bajo la autoridad e intervención del Gobierno. Todo desembolso de fondos públicos se hará por autoridad de ley.’ [Cita omitida.]
“La Comisión de la Carta de Derechos recomendaba también que se tratase este asunto, pero se convino que ésta era materia a examinarse principalmente por la Comisión de la Rama Legislativa. [Cita omitida.] La propuesta general que se debate resulta ser en tal forma la de esta última Comisión.” P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590, 597 (1978).
(21) Citando Caguas Bus Line v. Sierra, Comisionado, 73 D.P.R. 743, 750 (1952); Irizarry v. Pueblo, 75 D.P.R. 786, 793-794 (1954); Berrocal v. Tribl. de Distrito, 76 D.P.R. 38, 65 (1954); Passalacqua v. Mun. de San Juan, 116 D.P.R. 618, 623 (1985).
(22) Refiérase al voto disidente del Juez Asociado Señor Negrón García en Noriega v. Hernández Colón, 126 D.P.R. 42 (1990).
(23) Refiérase a las Ops. Sec. Just. Núms. 1987-23 de 1ro de junio de 1987 y 1965-2 de 26 de enero de 1965.
(24) Marrero v. Mun. de Morovis, 115 D.P.R. 643, 645 (1984).
(25) Refiérase, además, a la opinión concurrente del Juez Asociado Señor Negrón García, a la cual se unieron los Jueces Asociados Señores Dávila e Irizarry Yunqué en P.S.P. v. Srio. de Hacienda, 110 D.P.R. 313, 322 (1980) (Sentencia). En ese caso se confirmó en apelación una sentencia del tribunal de instancia, mediante la cual se declaró inconstitucional el Art. 3.017 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3111, por impedir que el crédito adicional a los partidos políticos fijado en dicho artículo pueda ser distribuido en partes iguales entre todos los partidos políticos que participarían en las elecciones generales de 4 de noviembre de 1980.
(26) La Ley Núm. 52 de 6 de agosto de 1994 (3 L.P.R.A. seo. 946) dispone que “[e]n los casos de anuncios relacionados con trámites administrativos, como subas-tas, avisos y edictos, se prohíbe el uso de las fotografías de los jefes de agencias y funcionarios (Énfasis suplido.)
(27) Tomamos conocimiento judicial del anuncio auspiciado por el Partido Nuevo Progresista, en el cual se amplía la información contenida en el anuncio impugnado
(28) A tenor con lo dispuesto en las Reglas 15, 31 y 54 del Reglamento del Tribunal Supremo de Puerto Rico, 4 L.P.R.A. Ap. XXI, aceptamos en evidencia el folleto presentado por la parte demandante apelante.
(29) Este anuncio fue publicado en El Nuevo Día el 16 de noviembre de 1995, Exhibit 54 de la parte demandante.
(30) Publicado en El Nuevo Día el 15 de noviembre de 1995, Exhibit 55 de la parte demandante.
(31) Publicado en El Nuevo Día el 16 de noviembre de 1995, Exhibit 56 de la parte demandante.
(32) Publicado en El Nuevo Día el 16 de noviembre de 1995, Exhibit 57 de la parte demandante.
(33) Sobre esto el doctor Gaztambide, perito de la parte demandante, testificó lo siguiente:
"... por las características de los anuncios que hemos, que yo pude ver tanto de prensa como de televisión, hay unos elementos en común tanto en los lemas como en el uso de una serie de motivos particulares, por ejemplo el uso del color, el color azul con regularidad, el uso del lema “compromiso cumplido”, o palabras similares. [...] Llevan a la percepción de que están todos pensados por un ente central. En otras palabras, una de las características de una campaña es que tienen un mensaje co-mún y que tienen unos elementos comunes, de manera que aunque puedan cambiar los detalles de cada uno de ellos, el mensaje que se lleva es esencialmente el mismo. Y por eso es la importancia de los elementos comunes. Esta campaña que yo pude estudiar tiene esas características, de tener esos elementos comunes a pesar de ser de agencias distintas o de venir de emisores distintos, viene a mi entender a consti-tuir una campaña.” Refiérase a la pág. 101 de la Transcripción de la vista celebrada el 4 de diciembre de 1995.
“...yo entiendo que en la medida en que se está estableciendo que se han cum-plido algunas de las cosas que aparecían en aquellas cuñas, por ejemplo, sobre la educación, sobre la salud, se está estableciendo una conexión entre lo que sucedió en aquel momento en el ’92 y los anuncios de hoy en día, además de las conexiones de tipo, como le decía, de color y de la idea de compromiso cumplido. [...] Realmente es una campaña muy sofisticada, que trata de, creo yo, llevar el crédito por la obra de gobierno a otras personas que no son necesariamente la agencia misma, sino que al hacer uso de el color azul y del compromiso cumplido, yo creo que hace referencia a otros entes políticos y otras personas, o personajes políticos. ... o entiendo que se refiere al Partido Nuevo Progresista ... [a]l Gobernador Sr. Pedro Rosselló.” Trans-cripción, supra, págs. 103-104.
(34) El perito señor Merced también concluyó que el Partido Popular Democrá-tico “obviamente va a comenzar su campaña eleccionaria en el ’96 sin la ventaja de tener algo en el ’95, segundo!,] el dinero que está invirtiendo si son 1, 6, 20 millones la cantidad de dinero que se determine, pues no los tiene a su disposición para invertir aparte del mollero económico de negociar con mayor presupuesto”. Trans-cripción de la vista en su fondo, 4 de diciembre de 1995, pág. 214.
Concurrence Opinion
Opinión concurrente del
HH
Trasfondo conceptual: derechos en discusión; valores cons-titucionales y jurisprudenciales atinentes; gravedad del problema
Bajo el postulado multidimensional de igualdad in-merso en nuestra Constitución, en interacción con otros derechos fundamentales, principalmente ante el Art. VI, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, no es válido ni permisible el uso de fon-dos públicos para anuncios y campañas publicitarias pro-pagandistas de carácter político-partidista,(
“A fin de cuentas, se llaman ‘fondos públicos’ porque pro-vienen de todos los contribuyentes del país y del más am-plio spectrum político. NO SON PRIVATIVOS DE QUIE-NES POLÍTICAMENTE OSTENTAN LAS RIENDAS DEL PAÍS DURANTE DETERMINADO CUATRIENIO.” Noriega v. Hernández Colón, 126 D.P.R. 42, 72 (1990), voto disidente. “Y tras el telón, los fondos públicos van a parar a las ‘agencias de publicidad [que] cuentan con expertos co-nocedores de la conducta humana. Ideas, imágenes, deta-lles visuales y gráficos aparentemente insignificantes pue-den esconder solapadamente un mensaje político. Por lo tanto, no podemos abstraemos de los adelantos de la in-dustria de las comunicaciones y del desarrollo de complejas
Los fondos del erario son sagrados; lo manda la Consti-tución y legislación. Así lo entendieron muchos buenos ser-vidores, que décadas atrás nos precedieron en la adminis-tración de la cosa pública. Lamentablemente, en los últimos cuatrienios, la recta y sana administración pública ha sido totalmente confundida con el manejo de lo sectario partidista. Como correctamente concluyó el ilustrado tribunal de instancia (Hon. Arnaldo López Rodríguez, Juez), este mal proceder ha trascendido en las distintas adminis-traciones, ha hecho crisis en los últimos cuatrienios, contro-lados por el P.N.P. y P.P.D.; incluso dentro de la adminis-tración municipal. Ya para el 1990, en Noriega v. Hernández Colón, supra, págs. 68-69, habíamos cuestio-nado esta práctica perjudicial. Dijimos:
... ¿quién le pondrá freno a esa disputa y saturación de anun-cios “públicos”?, ¿quién controlará la sangría presupuestaria?
Esta aterradora visión del futuro, ¿no es más bien típica de una campaña electoral entre partidos de oposición en año elec-cionario? ¿Por qué trasladarla al escenario gubernamental y gravar los fondos públicos al amparo de la cuestionable práctica de “informar” al pueblo?
Recapitulando, este tipo de campaña, impulsada para ga-narse la opinión pública, abre camino a una contienda político-ideológica de mayor envergadura.
La mezcla e interacción de estos dos (2) componentes importantes en nuestra democracia —gobierno y partido mayoritario— ahora alcanzan proporciones inimaginables en el renglón publicitario. Los dos (2) anuncios publicados por el Municipio de San Juan que criticaban al gobierno estatal y que generaron un duelo en virtud de otros anun-cios escritos y en la televisión —por parte del Departa-mento de Salud Central— los cuales atacaban directa-mente al Alcalde de San Juan, Hon. Héctor L. Acevedo; la campaña del logotipo personal difundida por el Alcalde del
Por su parte, el P.N.P. y el Gobernador, Hon. Pedro Ros-selló, la justifican en virtud del énfasis que éste le dio a las ideas vertidas por David Osborne y Ted Gaebler en el libro Reinventing Government, que serviría de guía a la nueva orientación de su gestión gubernamental. Dichos autores "recomiendan que se adopten lemas, metáforas o ‘slogan’ para transmitir los valores primordiales, lograr la excelen-cia y el resultado positivo en todos sus componentes e in-formar al pueblo la política pública del Gobierno”. Alegato del P.N.P. y Gob. Hon. Rosselló en su carácter personal, págs. 8-9.
Esta proposición equivale —usando una frase conoci-da— al infructuoso intento del Baron de Münchhausen de salir del pantano tirando de su propia coleta. Demás está decir que, por bien intencionado que sea, el implantar cua-lesquiera ideas de esos y otros autores no puede subvertir los principios constitucionales y el ordenamiento jurídico que rige en nuestro país. La divulgación y el proselitismo no deben converger girando contra el tesoro del ciudadano. En el ámbito de la información gubernamental, esa “rein-vención del gobierno” es equivocada, dañina, ilegal y con-traviene claros principios constitucionales.
Los funcionarios del gobierno central o municipal en el poder no tienen derecho a usar el dinero público para su reelección; en este sentido, el Estado y la administración de tumo no son sinónimos. Este criterio y rigor jurídicos de juzgar no son nuevos. Desde el voto disidente en P.P.D. v. Junta Revisora Electoral, 109 D.P.R. 464, 465 (1980), con-signamos "nuestro deber judicial darle virtualidad y con-
Posteriormente, en P.N.P. v. Hernández, Srio. D.T.O.P., 122 D.P.R. 362, 370 (1988) —injunction presentado por dicho partido político para solicitar que se prohibiera una campaña masiva de anuncios gubernamentales— al remi-tirnos a nuestro disenso en P.P.D. v. Junta Revisora Electoral, supra, pág. 370, sostuvimos que “[a]un cuando la Ley Electoral de Puerto Rico guardara silencio al respecto, sub-sistiría el principio igualitario constitucional de que los desembolsos públicos para fines de propaganda política no son lícitos ni tolerables. Ante reclamos meritorios, los tribunales tienen la facultad inherente para impedir, reivin-dicar y remediar infracciones a ese derecho. Después de todo, ‘[a]l presente, en materia electoral no se cuestiona seriamente el postulado de igualdad inmerso en nuestra Constitución. Históricamente ese ideal ha cobrado vida en el esquema integral financiero trazado por la Asamblea Le-gislativa para lograr paridad económica entre los partidos políticos y los candidatos’. Marrero v. Mun. de Morovis, 115
Adjudicarlos eficaz y justicieramente no es validar ni significa negarle al Gobierno su potestad de comunicarse con la ciudadanía para informarle asuntos de interés pú-blico legítimos. Sin embargo, enfatizamos que no cabe ha-blar aquí de un derecho constitucional gubernamental a la libre expresión. Decir que el Gobierno tiene “derecho” a expresarse es meramente reconocer que necesita poder co-municarse con los ciudadanos para dar a conocer las leyes y los reglamentos que aprueba, anunciar subastas, convo-car a audiencias públicas y brindar otras informaciones de legítimo interés público. No debe confundirse con el dere-
Ahora bien, esta facultad gubernamental tiene límites. No es carta blanca para un desenfrenado e irrazonable des-embolso de fondos públicos en anuncios. De lo contrario, entramos en una forma de democracia degenerada o dema-gógica en que el diálogo natural y legítimo entre gobernan-tes y gobernados se convierte en un simple monólogo de los primeros. Surge así la partidocracia que hemos denun-ciado en el pasado,(
La cuestión medular —presente en estos recursos— es identificar cuáles son los límites constitucionales y estatu-tarios de los anuncios gubernamentales sufragados con
II
Carácter y alcance de la prohibición; Ley Electoral de Puerto Rico
En nuestra democracia, la legitimidad del Gobierno de-pende del consentimiento de los ciudadanos, esto es, “la voluntad del pueblo es la fuente del poder público ...”. (En-fasis suplido.) Preámbulo, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 251. Damos este consentimiento mediante elecciones imparciales y justas. Confiamos que cada elector votará libremente según sus preferencias con arreglo a su conciencia. Por lo tanto, nuestra Constitución manda que “[l]as leyes garanticen] la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y se-creto, y protejan] al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral”. Art. II, Sec. 2, Const. E.L.A., supra, pág. 261.
Para que la democracia triunfe y alcance su más alto potencial es menester que los ciudadanos puedan conside-rar y deliberar todas sus opciones en un espíritu de liber-tad de conciencia.(
El Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, simplemente establece un procedimiento especial para años electorales, cuando es inminente el peligro del malgasto. El esquema estatutario presume vedado todo anuncio gubernamental, a menos que sea expresamente requerido por ley, sea de urgencia o emergencia, y la Comi-sión Estatal de Elecciones autorice difundirlo como infor-mación de interés público. No significa que nuestra Consti-tución queda eclipsada o entra en estado de hibernación;(
La existencia de una legislación y reglamentación electoral específica para gastos de difusión no le resta virtua-lidad a la prohibición general, subyacente en la Constitu-ción, que prohíbe el empleo de fondos públicos y de propiedad gubernamental en campañas político-partidistas. El Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, en este sentido, es una nueva versión legisla-tiva al esquema reglamentario clásico para funcionar en época eleccionaria(
La lógica integral del esquema estatutario es de fácil comprensión. Lejos de ser una licencia al desenfrenado desembolso de fondos públicos para campañas de publici-dad político-partidistas, la Ley Electoral de Puerto Rico siempre las prohíbe. De ordinario, sería suficiente referir-nos a ella para resolver las controversias jurídicas ante nos. No obstante, en vista de que la prohibición estatutaria a este tipo de anuncios tiene su génesis y su razón de ser en principios constitucionales de mayor envergadura, es imperativo penetrar sus raíces para demostrar que la Constitución es portaestandarte de una prohibición de rango superior y anterior a la veda estatutaria.
h-1 i — I
Naturaleza y fundamentos de la prohibición constitucional
No es nuevo el temor de que el proceso democrático sea subvertido. Todo lo contrario, la preocupación de que el dinero o el poder corrompan (o aparenten corromper) el pro-ceso electoral, ha sido la motivación principal de la legisla-ción de reforma electoral. 4 Rotunda and Nowak, Treatise
Irónicamente, el monopolio que tiene el Gobierno sobre el uso de la fuerza como factor coercitivo, junto a sus in-mensos recursos económicos, lo hacen propenso a la arbi-trariedad y lo dotan de unos poderes de persuasión y coac-ción que podrían convertirle en la peor amenaza a la legitimidad de nuestra democracia. Para que funcione la democracia no es suficiente limitar el control que puedan tener los intereses económicos sobre las elecciones. Es im-perativo impedir que un grupo de ciudadanos utilice los recursos del Estado para propaganda, máxime cuando son los mismos incumbentes que mediante ese abuso intentan permanecer en el poder. (
Las comunicaciones y propaganda gubernamental, es-pecialmente aquellas que gozan de un carácter fundamen-talmente político-partidista, adolecen de varios defectos constitucionales. Primero, al publicar anuncios partidistas, el Gobierno viola la jerarquía de poder político establecido en nuestra Constitución. Preámbulo, supra; Art. I, Sec. 2 y Art. II, Sec. 2, Const. E.L.A., supra. Nos encontramos ante un intento gubernamental de subvertir esta jerarquía, esto es, tornarla al revés; el pueblo, aunque soberano, tiene ante sí al Gobierno tratando de controlar y manipularlo. Se-gundo, se apunta el efecto nocivo que puede tener la propaganda del Gobierno sobre la libertad de expresión de los ciudadanos; el “libre mercado de ideas”, y la libertad de asociación.(
Las “[l]eyes o programas que operan para restringir la libre expresión de un individuo no son la única amenaza para el sistema de libertad de la palabra. Programas gu-bernamentales que diseminan información o ayudan a di
Advertimos, pues, que mediante el uso de propaganda, el Gobierno puede manipular sutilmente la opinión pública “para prescribir lo que será ortodoxo”; quizás más efectiva-mente que la censura directa. Este peligro alcanza su mayor magnitud cuando los funcionarios gubernamentales utilizan los poderes de comunicación y fondos del Gobierno para adelantar una agenda político-partidista. En campa-ñas publicitarias masivas, como la de estos casos, estamos ante una burda distorsión de lo que se supone sea la comu-nicación Gobierno-ciudadano. La información guberna-mental acapara y satura el mercado de ideas; es decir, los anuncios y comunicaciones gubernamentales son tan exten-sos e intensos que tienden a ahogar las expresiones de otros partidos políticos, entidades ciudadanas e individuos. (
La participación del Gobierno y sus funcionarios incum-bentes en el débate político, en cuanto persiguen mante-nerse y crear una nueva “opinión pública”, ataca directa-mente aquella autonomía de conciencia y pensamiento de los ciudadanos en la cual descansa la justificación de los
Hay evidencia indicativa de que las personas de pensa-miento independiente y crítico, tienden generalmente a re-sistir estos intentos de manipulación. Sin embargo, esa tendencia no es garantía suficiente para anular sus efectos
Esta distinción fundamental nos lleva al tercer defecto constitucional del desembolso de fondos públicos para la publicación de anuncios político-partidistas: una lesión al postulado de igualdad económica entre los partidos políticos. Marrero v. Mun. de Morovis, supra, pág. 646; P.S.P. v. Srio. de Hacienda, 110 D.P.R. 313 (1980).
Por analogía, siguiendo el análisis en A.E.E. y A.A.A. v. P.N.P., 128 D.P.R. 294 (1991), es evidente que al recibir un partido o un alcalde los beneficios de una campaña publi-citaria costeada con fondos públicos, se enriquecen, en la medida en que no tuvieron que incurrir en esos gastos. Allí dijimos: “[l]a cuestión no es nueva. Un comentarista espe-cíficamente nos ilustra así: ‘[t]ambién puede constituir el enriquecimiento en un ahorro de gastos, supuesto distinto
Aclarado este extremo, rechazamos el argumento de que los partidos o candidatos de oposición no sufren daño al-guno cuando el Gobierno central o municipal incurre en propaganda partidista con fondos públicos, bajo la tesis de que, en el pasado, esos excesos han sido contraproducentes y cruciales para una derrota en las urnas. Hace tiempo reconocimos que, además de la solvencia económica de los partidos, en el desenlace final electoral “entran enjuego un sinnúmero de factores tales como naturaleza de las contro-versias, organización, liderazgo, destreza, prestigio, control y extensión de información y publicidad P.N.P. v. Tribunal Electoral, supra, pág. 751.
“Teóricamente, el proceso político puede contrarrestar el abuso del incumbente pues el opositor puede convertir el acto inconstitucional en una gran controversia de campaña. Se espera que los electores disgustados rehúsen elegir incumbentes que han malusado sus cargos para ayu-darse en sus aspiraciones de reelección. Sin embargo, la noción de que esa reacción pueda ocurrir asume que ha-brán más electores influenciados por las denuncias de im-propiedad que influenciados por las prácticas ilegales tales como anuncios pagados con fondos públicos y empleados en campaña. ... En síntesis, no es apropiado tolerar prácticas inconstitucionales, que frustran el proceso democrático bajo la expectativa de que en algún momento el proceso político electoral puede lograr cancelar los efectos de esa violación.” (Traducción nuestra.) Chemerinsky, supra, págs. 778-779.
Distinto de esa mala inversión y distribución, estos ca-sos versan sobre un gasto ilícito del tesoro público para mejorar la imagen de los incumbentes del partido de turno (central y municipal). Además de reflejar una mala admi-nistración de esos dineros, per se constituye una práctica ilegal e inconstitucional, que independiente pueda generar unos resultados electorales negativos, es justiciable y puede remediarse judicialmente.
El argumento, sin embargo, nos permite adentrarnos en el cuarto y principal defecto constitucional: los anuncios partidistas violan la prohibición de usar fondos públicos para fines no públicos. El efecto claro de estas infracciones es el derroche del tesoro público, en detrimento de los par-tidos de oposición y todo ciudadano; y de que se beneficie políticamente al partido que gobierna, los funcionarios in-cumbentes y, por añadidura, el lucro de las agencias de publicidad y demás medios de difusión.
La interrogante principal consiste en determinar cuáles fines son públicos y legítimos. El concepto “fin público” se define mediante referencia a otras disposiciones que a con-tinuación veremos en la misma Constitución. En particular, cuando un desembolso gubernamental lesiona los valo-res encarnados en la libertad de expresión y en el derecho al voto, el desembolso no responde a un fin público y, por ende, es ilegal. Según expuesto, nuestra Constitución con-
Sin embargo, es la combinación de estas dos (2) seccio-nes con la See. 9 del Art. IV, Const. E.L.A., supra, lo que verdaderamente permite poner en vigor la política pública fundamental que las inspira. Mientras la libertad de expre-sión impide que el Gobierno directamente obligue a callar aquellas voces con las cuales discrepa, la prohibición al uso de fondos públicos opera de forma complementaria para negar al Gobierno la posibilidad de añadir su estentórea voz a la conversación política y así ahogar otras voces. (
IV
Esquemas estatutarios limitativos a la facultad guberna-mental en anuncios; criterios de legalidad en desembolsos de fondos
Dentro de la concepción más amplia del denominado fin público —consustancial con los principios constitucionales expuestos y, según veremos, a tono con la intención legis-lativa plasmada en las leyes vigentes que regulan los anuncios y su contabilidad— cabe preguntarse si es lícito y legal que un gobierno de turno, central o municipal, pueda anunciar sus alegados "logros, metas y proyecciones” con fondos públicos.
La cultura política —más bien canibalismo tribal en nuestro país— en especial en tiempos recientes, ha sido que el aspirante, en su campaña preeleccionaria, somete y promete ciertos programas de gobierno que luego en su incumbencia ostenta haber logrado o intenta posterior-mente cumplir. La experiencia demuestra que no siempre se materializan todas las promesas de campaña. Aún así, en su afán de ser reelecto y mantenerse activo en la posi-ción dentro de las filas de su partido, el aspirante opta por anunciar sus logros usando fondos públicos como medio de garantizar su reelección.
En su sustrato, anunciar alegados logros (“compromisos cumplidos”), otras metas y proyectos, no es otra cosa que iniciar y llevar una campaña de reelección antes del pe-ríodo preeleccionario en que se activa expresamente la veda electoral. Es enmascarar el proselitismo y utilizar im-permisiblemente los fondos públicos para fines privados: reelección del incumbente y retención del poder del partido
En esa función remedial —distinto de como se ha argu-mentado por las partes— no estamos ante un vacío estatu-tario que nos impida adjudicar en recta juridicidad o dejar de formular criterios básicos controlantes a la facultad gu-bernamental de informar legítimamente a la ciudadanía. Como dijimos, no es absoluta ni ilimitada. De entrada, me-rece destacarse la Ley Núm. 141 de 29 de abril de 1949, según enmendada por la Ley Núm. 52 de 6 de agosto de 1994 (3 L.P.R.A. sees. 946-947).
De su breve pero enjundiosa exposición de motivos surge la innegable importancia que la Asamblea Legisla-tiva atribuyó a "los medios de comunicación, en nuestro sistema de vida democrático”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 52, supra, 1994 Leyes de Puerto Rico 279. Tam-bién, de la necesidad de mantener a la ciudadanía adecua-damente informada de todos los acontecimientos relaciona-dos con el pueblo, asegurar los intereses de la sociedad y, sobre todo, de mantener “un control sobre la información y servicios transmitidos al público”. Id., pág. 280.
A tal efecto, el año pasado la Legislatura actualizó la Ley Núm. 141, supra, a las exigencias del mundo contem-poráneo, extendió y autorizó la publicación de anuncios gu-bernamentales en la televisión e impuso unos límites; todo con el propósito de asegurar al pueblo su fuente, el control de la información transmitida y, simultáneamente, brin-darle “una información completa y veraz”. (Enfasis suplido.) Por su pertinencia en la solución de estos recur-sos, analicémosla.
Primero, la Ley Núm. 52, supra, tiene una amplia cobertura. Dispuso que abarcaría “departamento, nego-ciado, división, junta, comisión, administración, oficina in-dependiente, municipios o el gobierno de la Capital, auto-ridades y corporaciones públicas y cualquier otra instrumentalidad del Gobierno de Puerto Rico”. Art. 1 (3
En el contexto de esta ley, la palabra figura crea cierta confusión. Significa "cosa que es signo o símbolo de otra”. Casares, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, op. cit, T. VII, pág. 390. Signo es una cosa que por naturaleza o por convenio evoca el entendimiento de otra. íd., pág. 769. Por símbolo se entiende, objeto, animal u otra cosa que se tiene como tipo para representar un concepto moral o intelectual, por alguna semejanza o correspondencia. Id., pág. 771. Interpretamos que la Asamblea Legislativa quiso decir que el Gobernador podía delegar y autorizar “la pre-sentación de una [persona de renombre] para, [en su sustitución], enviar un mensaje a la ciudadanía de control, calma o continuidad de los servicios”.
Es innegable que esta Ley Núm. 52, supra, impone diá-fanamente unos límites y controles aplicables a cualquier aviso o campaña publicitaria gubernamental y pone de ma-nifiesto una clara política legislativa restrictiva de sana administración pública en el desembolso de fondos públicos para anuncios. Más importante aún, es una prohibición expresa a que los funcionarios del gobierno central y municipal y demás jefes de agencia publiquen sus fotografías. Advertimos que la ley sólo permite la figura del Goberna-dor o su representante delegado para situaciones que con-figuran emergencia y urgencias, a saber, comunicarle a la ciudadanía mensajes “de control, calma o continuidad de servicios”. 3 L.P.R.A. sec. 946(a).
La veda de fotografías de funcionarios y jefes de agen-cias revela una inequívoca intención legislativa de que nin-gún anuncio pueda usarse con fines egocentristas o propagandistas. La fotografía o retrato de un funcionario público es la representación visual más exacta de la ima-gen de su persona; pero, ¿qué del anuncio cuyo tamaño, arte, colores, nombre de la agencia o instrumentalidad
La aplicación de la Ley Núm. 52, supra, no significa una asepsia absoluta del ingrediente partidista en la gestión y descargo de la función oficial pública por el Primer Ejecu-tivo y otros funcionarios gubernamentales o municipales. “Bajo nuestro sistema constitucional, algunas formas de partidismo oficial son tolerables.” (Traducción nuestra.) Ziegler, op. cit, pág. 584. Nos referimos a la exposición pú-blica natural de ciertos funcionarios —Primer Ejecutivo, secretarios de gabinete, directores de agencias y corpora-ciones públicas, miembros de la Asamblea Legislativa, al-caldes y otros— en los medios de divulgación, incluso en avisos y actividades oficiales. Así, cuando el Primer Ejecu-tivo habla al país, rinde a la Asamblea Legislativa su men-saje anual —o aquellos otros que estime necesarios— pu-blica un escrito o informe, recibe en su persona, los beneficios directos, indirectos e incidentales de esa gestión pública. Lo mismo ocurre cuando inaugura una carretera, hospital, escuela, edificio o parque público, pronuncia dis-cursos en conferencias, seminarios, etc. Igual exposición y beneficios obtienen los funcionarios que suscriben convoca-torias y audiencias a vistas públicas, edictos de subasta, etc.
Se trata de la obra de gobierno que genera de manera natural la más efectiva y positiva publicidad. Si ésta res-ponde y coincide con promesas previas de campaña partí-
Ahora bien, la relación bilateral gobierno-ciudadano amerita una protección íntegra. ¿Qué hay de los anuncios gubernamentales incompletos o no veraces? Desde la pers-pectiva ética y lógica, la verdad es valor moral indiscutible, cuya exigencia no admite excepción gubernamental. Sería un contrasentido que el Gobierno pudiera publicar anun-cios engañosos.(
Según indicado, en la Ley Núm. 52, supra, la Asamblea Legislativa dejó fiel constancia de su intención de que los anuncios fueran completos y veraces. Completo significa que su contenido es cabal, íntegro, con todas las cualidades y los requisitos del elemento de veracidad. En la relación bilateral que genera toda comunicación gobierno-ciuda-dano, un anuncio veraz simplemente significa que no sea falso o, como corrientemente se dice, que no sea una men-tira o engaño. En sus dos (2) vertientes conlleva, activa-mente, el deber del anunciante de decir la verdad y, pasi-vamente, el derecho ciudadano a que siempre se le diga la verdad. No cumple estos requisitos ningún anuncio falso o cuya expresión externa dé un sentido o alcance distinto del
Lo verdadero tiene atributos de real, exacto, sincero, au-téntico, etc. Como juicio o proposición, no puede negarse su racionalidad. (
Sabemos que la comunicación de hechos o noticias no se da siempre en un estado químicamente puro. Cabe, pues, la información gubernamental no partidista unida a la crítica u opinión, perfectamente diferenciables de la información. No postulamos una exactitud matemática ni una infabili-dad crítica de los acontecimientos públicos y gubernamentales. Sin embargo, aspiramos a su máxima aproximación. No cumple el requisito legislativo de infor-mación gubernamental veraz, aquella carente de objetivi-dad o neutralidad, que altera la realidad. Lo importante es que la opinión sobre unos hechos objetos del aviso guberna-mental deje intactos los hechos.
En nuestra democracia, ningún funcionario del Go-bierno puede reclamar el monopolio de la verdad; menos,
Además de la Ley Núm. 52, supra, complementa y en-tronca nuestro análisis jurídico decisorio la Ley de Conta-bilidad del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 230 de 23 de julio de 1974 (3 L.P.R.A. see. 283 et seq.), y varios prin-cipios elementales de contabilidad aplicables a la recta ad-ministración de los fondos públicos puertorriqueños. Sa-bido es que la “contabilidad reconoce y acepta los conceptos legales y éticos de la sociedad sobre la propiedad y los de-rechos como estándares para determinar el balance equi-tativo entre los distintos intereses de una organización. La contabilidad mira su medio ambiente para ver los estánda-res en cuanto a qué derechos protege la sociedad, qué va-lores reconoce la sociedad y qué entiende la sociedad que es justo y equitativo”. (Traducción nuestra.) Kieso y We-ygandt, Intermediate Accounting, 6ta ed., 1989, págs. 3-4. También “acepta que vivimos en un mundo de escasos recursos. Dado este hecho, tratamos de conservarlos, de utilizarlos eficientemente e identificar y alentar a aquellos
Estos principios de máxima economía y óptima utiliza-ción de los recursos es política pública, encarnada en la referida Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico. La misma Asamblea Legislativa ordenó que los gastos de gobierno —que incluyen, naturalmente, anuncios y los de-más renglones de la publicidad gubernamental— “se ha-gan dentro de un marco de utilidad y austeridad”.(
Para implantar y lograr esa austeridad, esta ley de con-tabilidad impone a todo funcionario el deber de evitar gas-tos “extravagantes, excesivos e innecesarios”. Extravagante, significa “gasto fuera de orden y de lo común, contra razón, ley o costumbre, que no se ajusta a las normas de utilidad y austeridad del momento”. Por excesivo se entiende, pagar por cotizaciones mayores que las normales en el mercado o no adquirir productos sustitutos más baratos e igualmente durables, con el mismo resultado. Innecesarios, son los gas-tos no indispensables o no necesarios para que la depen-dencia o entidad corporativa desempeñe las funciones en-comendadas por ley. 3 L.P.R.A. sec. 283h(i).
Finalmente, como regla de hermenéutica legislativa, ante la falta de claridad en la propia Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico, la Asamblea Legislativa or-dena considerar “los principios, prácticas y teorías de con-tabilidad generalmente aceptados en el momento de tomar
Es evidente, pues, que desde 1974 la Asamblea Legisla-tiva estableció permanentemente el principio de austeridad en los gastos con fondos públicos y que éstos están sujetos al criterio de razonabilidad (no extravagantes, excesivos o innecesarios). En consecuencia, la legalidad de todo anun-cio gubernamental también está sujeta a estos criterios le-gislativos; cualquier otra conclusión atentaría contra los principios más básicos de sana administración y contabili-dad públicas.
Aparte de aquellos avisos y anuncios requeridos por ley, el concepto de divulgación legítima está imbricado al de información de interés público, satisfactoriamente definido como “[t]oda divulgación que afecte en forma significativa los derechos, las obligaciones, o el bienestar de la ciudada-nía en general, en el ámbito de responsabilidad de cada agencia del gobierno, según sus deberes y funciones y que por ser vital e indispensable se requiere que la ciudadanía advenga en conocimiento de la información propuesta”. Re-glamento de Gastos de Difusión Pública del Gobierno, See. 1.4(5).
Dentro del concepto de la divulgación legítima que la buena administración gubernamental requiere, una cosa es el anuncio público sobrio y suficiente, y otra, muy dis-tinta, el bombardeo publicitario. Esto último incide cuando lo primero se repite en los medios excesivamente. El ali-mento es indispensable y saludable en proporción y me-dida, pero se torna en veneno cuando se le abusa; la gula siempre ha sido aborrecida por la sociedad, y ha merecido también el rechazo biblico-morál.
La razón es obvia. Estos parámetros legislativos de divulgación por muchas décadas han merecido el aval del debido proceso de ley exigido en nuestra Constitución. ¿Cómo entonces justificar que lo que es bueno y suficiente en el trámite y proceso judicial —donde está en juego la pro-piedad y hasta la libertad del individuo— no lo sea en esa otra dimensión pública gubernamental, que también persi-gue informar a la ciudadanía? Repetimos, aquí nos referi-mos al número de publicaciones, no a las restricciones en
El diseño estatutario en la Ley Núm. 52, supra, antes analizada, sólo autoriza aquellos anuncios sobrios y man-datories de ley —como subastas, convocatorias a audien-cias, etc., y otros como maltrato de menores, violencia do-méstica, crímenes y asuntos de interés general análogos— ejemplo de los cuales es el típico anuncio de subasta pú-blica en blanco y negro que consigue transmitir efectiva-mente el mensaje legítimo gubernamental y nada más. Por el contrario, atenta contra el principio de austeridad y es espúrio aquel anuncio o folleto de páginas enteras que tiene poco contenido sustantivo informativo y derrocha en colores, fotografías y escenas el costoso espacio del perió-dico o el minuto televisivo, y contribuye muy poco a la com-prensión ciudadana de los asuntos públicos. Éstos, en el fondo, persiguen un mensaje exaltador partidista.
En resumen, todo anuncio pagado con fondos públicos tiene que ser necesario, completo y objetivamente veraz. A tono con la política fiscal pública de austeridad, debe responder a un mandato de ley o corresponder a información veraz legítima, de claro interés público, a saber, aquella que afecte significativamente los derechos, las obligaciones o el bienestar del ciudadano en general, dentro del ámbito de responsabilidad, deberes y funciones de la agencia gu-bernamental, la cual por ser vital e indispensable requiere
V
Conocimiento judicial del contenido de los anuncios; apre-ciación fáctica; carácter político-partidista de las campa-ñas; procedencia de los “injunctions”
Para adjudicar los méritos de estos recursos en su valor inmanente, la justicia, es necesario exponer dos (2) princi-pios evidenciarlos: Primero, bajo la Regla 11 de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV, siempre hemos tomado conocimiento de esta clase de avisos y anuncios, por ser éstos “de conoci-miento general dentro de nuestra jurisdicción territorial”. Como dijimos en Gierbolini Rodríguez v. Gobernador, 129 D.P.R. 402, 438 (1991):
“ ‘Los Jueces no viven en un vacío. Sabemos lo que el resto de la comunidad sabe.’ Pueblo v. Marrero, 79 D.P.R. 649, 658 (1956). A fin de cuentas, ‘nuestro papel, aunque limitado, no se desarrolla en un vacío. Cuando los hechos son suficientemente abrumadores, hasta los tribunales pueden tomar conocimiento judicial de los mismos, y de ese modo evitar en parte la censura expresada por Bentham al efecto de que el arte de la jurispru-dencia consiste en desconocer metódicamente lo que todo el mundo sabe’. (Enfasis suplido.) Ballester v. Tribunal de Apelación, 61 D.P.R. 474, 507-508 (1943).” Noriega v. Gobernador, 122 D.P.R. 650, 696 (1988), opinión de conformidad.
En estos litigios, en que precisamente el gobierno central y el Municipio de Carolina alegan estar “informando”
Segundo, que el estribillo, la consigna, el lema, el refrán (slogan) se usa “en las luchas políticas que libran los par-tidos; como lema de propaganda, frase pegadiza o impre-sionante para reclutar adeptos o para crear a los enemigos dificultades para rebatirlos”. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, 20ma ed., Buenos Aires, Ed. Heliasta, 1981, T. VII, pág. 456.(
Además, hemos de recordar que la palabra oral vuela y la escrita permanece. El examen de los múltiples anuncios de las diversas agencias del gobierno central y municipal, tanto de San Juan como de Carolina, nos lleva a precisar la distinción entre éstos y el mensaje verbal improvisado o espontáneo en una conversación o como una contestación a una pregunta o respuesta en una conferencia de prensa por un funcionario público.
El mensaje espontáneo, si bien puede estar matizado por cierta estrategia ideológica preconcebida del interlocu
Esa diferencia justifica mayor rigurosidad judicial al evaluar los anuncios publicados que son mensajes prepa-rados en la atmósfera tranquila y profesional de los exper-tos en el manejo de la opinión pública, como son los publi-cistas, diestros en mercadeo, comunicación, etc. En los recursos que nos ocupan, esta intención resulta palpable si notamos que los anuncios del gobierno central y los muni-cipales comparten ciertos mensajes comunes, repetidos o reiterativos, tipo de letra, énfasis de los colores y símbolos fácilmente identificables con los partidos políticos.
No podemos ser tan ingenuos de pensar que es la mera casualidad o la naturaleza la que ha logrado un concierto de mensajes escritos tan perfecto y armónico.
P.P.D. v. Rosselló González et al., Caso Civil Núm. AP-95-7
Con vista a los principios expuestos, examinemos los méritos del Recurso Núm. AP-95-7, en el que el P.RD. cues-tiona un anuncio publicado por el Departamento de Salud. Expongamos sucintamente sus antecedentes.
El 10 de marzo de 1995, el Municipio de San Juan pu-blicó en El Nuevo Día un anuncio que defendía la decisión de diseñar un plan de seguro médico municipal separado del Departamento de Salud Central. Dos (2) días después, publicó otro sobre el mismo tema, esta vez comparando y criticando explícitamente el método de financiamiento del plan de salud estatal.
El primero exponía las razones por las cuales necesita su propio seguro médico. Como premisa, consignó que sus ciudadanos “merecen tener más y mejores servicios de sa-lud [con] cubierta mayor y que responda a sus necesidades específicas”. Aludía a la necesidad de crear un plan individual ante la “imposibilidad de extenderse a San Juan la reforma de salud del gobierno estatal bajo las mismas con-
El segundo, bajo el título JUZGUE USTED, exponía tres (3) hechos sobre el nuevo modelo de salud de San Juan (M.A.S.) y contenía dos (2) tablas contrastantes de las vir-tudes de ese plan, frente al del gobierno estatal. El hecho 1 indica que el gobierno central de Puerto Rico “se ha negado a implantar su plan de salud en San Juan en las mismas condiciones en que lo ha hecho en otros municipios” y que se le había requerido que “se le pasara todo el presupuesto del Depto. de Salud de la Capital al gobierno Central ...” El hecho 2 expone que “ante la necesidad imperiosa” de mejorar los programas de salud de San Juan, se le pidió al Dr. Javier Morales, Director de Salud de la Capital, re-unirse a un grupo de expertos. Estos sugirieron la elabora-ción del modelo de salud capitalino M.A.S., que ofrece “una cubierta de servicios más amplia que las del gobierno de
Finaliza con la frase destacada “¡con la salud de nuestra gente no se juega!” Al pie del anuncio, aparece el escudo de la ciudad, el logo del plan M.A.S. y un logo con figuras tomadas de la mano que dice: “Municipio de San Juan - juntos por la salud de San Juan.”
Aunque a primera vista, el anuncio informa gráfica-mente al pueblo de San Juan sobre el plan que propone el municipio para la salud, el anuncio parte de las siguientes premisas de corte político-partidista: La frase inicial “Juz-gue usted” invita al lector a juzgar unos “hechos” que apa-recen plagados de insinuaciones partidistas. El hecho 1 se-ñala que el gobierno estatal ha discriminado de tal forma, qué ha obligado al Municipio a descartar su plan y elabo-rar el suyo propio. El hecho 2 indica que unos expertos municipales norteamericanos, han ideado el plan preciso para San Juan. De paso, dicen, que este plan es más (se llama M.A.S.) abarcador que el del Gobierno. Y el hecho 3 indica de dónde saldría el dinero para costear el plan M.A.S. Expone, como punto comparativo, que aunque sig-nifique ajustar contribuciones a la propiedad, éstas serán
La inferencia es clara. En términos de costo, el plan significa unos ajustes contributivos que cobrarán a los pudientes. Descarta la forma de préstamo que el gobierno central escogió para subsidiar su tarjeta, para lo cual ha comprometido al pueblo hasta “luego de las próximas elecciones”. Este último comentario alude directamente al proceso político electoral. La percepción visual y sensación que causa el anuncio con sus frases publicitarias es que el gobierno central discrimina contra el Municipio de San Juan y lo ha obligado a tener que diseñar su propio plan de salud.
En síntesis, ambos anuncios informaban por qué el Mu-nicipio no tenía un plan de salud. Su contenido expositivo era altamente crítico y tenía algunos ribetes político-partidistas en cuanto a las exigencias del gobierno central de que se transfiriera todo su presupuesto municipal de salud, siguiera pagando los empleados y operando las faci-lidades sin ese presupuesto. Además, reprobaba al Go-bierno central haber cogido prestado para financiar su plan “cuyo principal comienza a pagar luego de las próximas elecciones”, frente a la alternativa, “más responsable [de] ajustar las contribuciones en San Juan”.
Como respuesta, el Departamento de Salud preparó un anuncio en el cual, en resumen, comparaba el número de taijetas de seguro de salud distribuidas por “el Alcalde Acevedo en San Juan” y por “el Gobierno de Puerto Rico”.(
El anuncio contenía, además, una reproducción fotográ-fica de la tarjeta del Seguro de Salud de Puerto Rico y un símbolo que identificaba el anuncio como auspiciado por el Departamento de Salud.
A la luz de los principios y límites informativos consti-tucionales y estatutarios expuestos, no albergamos duda de que el Departamento de Salud tenía derecho a informar a la ciudadanía las razones por las cuales no había exten-dido el plan estatal al Municipio de San Juan. Sin embargo, excedió lo constitucional y legislativamente permi-sible al inyectarle crudamente el elemento partidista, personalizando así el debate, mencionando por nombre y desacreditando directamente al Alcalde Honorable Acevedo. En términos de replicar las razones aducidas por el Municipio, su contenido informativo —aparte de que la tarjeta de salud del gobierno central está en funciones y que, según sus datos, trescientos quince mil (315,000) per-sonas la disfrutan— es casi imperceptible. Su lenguaje, color y arreglo revelan escueta y claramente que la intención primordial fue transmitir un mensaje político-partidista a favor del gobierno central actual y atacar al Alcalde Honorable Acevedo, Presidente y candidato a la gobernación por el principal partido de oposición (P.P.D.).
No cabe argumentar que el anuncio del Departamento de Salud se justificaba como respuesta a los dos (2) anun-
En conclusión, admitidamente, tanto el Municipio de San Juan como el Departamento de Salud, tenían derecho a informar a la ciudadanía sobre la situación en dicho mu-nicipio en torno a los planes de las taijetas de salud. Sin embargo, esa legitimidad la perdieron ambos, ya que nin-guno tenía derecho a cargar la mano e inyectar en sus res-pectivos anuncios los ingredientes del partidismo político.
Pérez Preston et al. v. Aponte et al., Caso Civil Núm. AP-95-9
En el Caso Núm. AP-95-9 del licenciado Pérez Preston et al., contra el Alcalde Honorable Aponte y el Municipio de Carolina, de la evidencia documental presentada e inferen-cias razonables surge, diáfanamente, que dicho alcalde y tales funcionarios municipales han estado llevando una campaña publicitaria político-partidista al hábilmente crear y usar un logotipo, esto es, “distintivo formado por letras, abreviaturas, etc. peculiar de una empresa conme-morar marca o producto”,(
Su campaña representada por un logotipo consiste de un número diez (10). En el uno (1) los años 1985-1995 y en
El logotipo ha sido desplegado a través del Municipio, sustituyendo el escudo oficial, en vehículos de sanea-miento, Obras Públicas y Guardia Municipal. También, el escudo oficial municipal se ha eliminado de los zafacones en el Area de Isla Verde para cambiarlo por el logotipo anterior, al igual que en otras propiedades municipales. Ha sido utilizado en anuncios de prensa, subastas públicas e impreso en camisetas para uso de los empleados municipa-les los días que el público visita los servicios a la familia.
La actitud partidista del Alcalde, Honorable Aponte, es manifiestamente contraria a los mejores intereses ciudada-nos y un claro abuso de poder.
Según la Moción Informativa y Solicitando Orden Ur-gente en Auxilio de Jurisdicción, presentada a este Foro el 15 de diciembre por los demandantes apelantes Pérez Preston et al., luego de la vista oral judicial del día 8, el Alcalde Honorable Aponte publicó un folleto de cuarenta y ocho (48) páginas con impresiones a todo color, alegada-mente “distribuido casa por casa, usando empleados y ve-hículos municipales, a través de dicho municipio”. Por in-formación, aducen que su publicación sobrepasa cien mil (100,000) ejemplares. Nos exponen que la “campaña polí-tico partidista pagada con fondos públicos del Alcalde Aponte, cada día resulta más patente y más flagrante en la medida en que nos acercamos a la prohibición o veda de anuncios durante el próximo año electoral”. (
Salta a la vista el carácter ilegal de esta masiva cam-paña publicitaria político-partidista del Alcalde, Honorable Aponte, cuyo propósito es destacar y realzar con fondos públicos su administración municipal, con miras a adelan-tar su causa y reelección el próximo año.
Sin ulterior trámite, procede paralizarla, ordenar a su costo la expedita remoción del logo de los diez (10) años de los vehículos municipales (i.e., motoras y carros de la Guardia Municipal, camiones de Obras Públicas), de la propiedad inmueble y de cualquiera otra propiedad municipal, y que se abstenga de desplegarlo en el futuro. Ade-más, estará sujeto a la continuación de los trámites en ins-
P.P.D. v. P.N.P. et als., Caso Civil Núm. CT-95-10
Réstanos examinar el Caso Núm. CT-95-10 incoado por el RRD. contra el Estado, numerosas agencias públicas, el Gobernador Honorable Rosselló —en su capacidad oficial y personal— y el P.N.P. Coincidimos con la ilustrada sala de instancia en cuanto al carácter político-partidista de la campaña publicitaria. Esta identifica directamente los in-tereses políticos del P.N.P. y el Primer Ejecutivo. Como sentenció dicho foro, pecaríamos de ingenuos al creer que no estamos ante “una campaña político partidista hábil-mente diseñada para destacar los logros del P.N.P. y del Dr. Pedro Rosselló. En todos los anuncios existen elementos en común: lemas, colores y símbolos ... todos contienen propaganda político-partidista. Algunos sólo presentan parte de la información, con el propósito de persuadir al lector o televidente y crear una imagen positiva del partido en el poder. Además, los logros de las distintas agencias y corpo-raciones se presentan como logros del partido en el poder al incorporar la frase ‘Compromiso Cumplido’ refiriéndose a las promesas de campaña del Dr. Pedro Rosselló. Tam-bién algunos anuncios muestran palmas y destacan distin-tas tonalidades de azul, símbolos del P.N.P.”.
Ciertamente “existe una relación con la campaña del Gobierno y la campaña política del P.N.P. de 1992. La cam-paña [impugnada] trata de llevar el crédito de la obra de gobierno a otras personas que no son las agencias del Go-bierno sino al P.N.P. y al Dr. Pedro Rosselló González. Esta conexión surge con la inserción en los anuncios de la frase ‘Compromiso Cumplido’ (que alude a las promesas de cam-paña del P.N.P. de 1992), los colores predominantemente azul en los anuncios, el gigantesco letrero que existe en los cuarteles generales del P.N.P. de ‘Prometimos y Cumpli-mos’ y el suplemento de naturaleza político-partidista cir-culado en los periódicos de circulación general del país pa-
Esta campaña oficial gubernamental no sólo se entre-laza con la campaña política del P.N.P. en 1992, sino que se proyecta hacia las elecciones del próximo año. Mientras el Gobierno y el Gobernador Honorable Rosselló gastan cuan-tiosos fondos públicos en anuncios exaltadores, esto es, de autoalabanza —campaña positiva de haber cumplido sus promesas políticas— coincidentalmente, el P.N.P. desarro-lla una campaña negativa contra el Alcalde Acevedo, Pre-sidente del P.P.D., y candidato opositor a la gobernación, fundada en que no cumple sus compromisos.
En esta etapa, no procede la desestimación solicitada por el P.N.P. y el Honorable Rosselló en su carácter personal. Los hechos expuestos están íntimamente relacio-nados con dicho partido y la persona de éste, como Presidente. Es difícil creer que esta campaña masiva fue espontánea o producto individual de las agencias del Go-bierno e instrumentalidades públicas. Su organización re-vela una coordinación y preparación típica de un órgano central. La prueba, hasta ahora, tiende a indicar que pro-bablemente se desarrolló en la Fortaleza, específicamente, en la Oficina de Comunicaciones del Gobernador. El testi-monio del Secretario de Hacienda, Hon. Manuel Díaz Sal-daña, fue a los efectos de que la frase “Compromiso Cum-plido la vimos en Fortaleza, en la Oficina de Comunicaciones”. T.E., pág. 282. De hecho, este funciona-rio admitió que “Prometimos y Cumplimos” —lema de gran tamaño en los cuarteles del P.N.P.— y Compromiso Cum-plido, “van en la misma dirección”. T.E., págs. 283-284.
VI
Remedios judiciales
Aparte del injunction inmediato, que prohíbe estas cam-pañas y anuncios ilegales, es amplio el inventario de reme-
Primero, en P.P.D. v. Junta Revisora Electoral, supra, pág. 472, señalamos la posibilidad de descontarle del Fondo Federal al partido en el poder el costo del anuncio ilegal. Subsiguientemente, en P.N.P. v. Hernández, Srio. D.T.O.P., supra, pág. 376 esc. 2, reiteramos que “[e]n au-sencia de otro remedio, la evolución jurisprudencial no puede descartar la posibilidad de que los tribunales pue-dan exigir —con cargo al fondo electoral del partido político que promueve el anuncio ilegal— que se conceda a los par-tidos minoritarios de oposición una cantidad global pecu-niaria equivalente al costo del anuncio, de modo que éstos puedan utilizarla con el fin de contrarrestarlos”.
Segundo, la susodicha Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico impone responsabilidad en primera instan-cia a los jefes de dependencias y de las entidades corpora-tivas, o sus representantes autorizados, “de la legalidad, corrección, exactitud, necesidad y propiedad de [sus] ope-raciones fiscales” —(énfasis suplido) Art. 2(f), 3 L.P.R.A. sec. 283a(f)— ello independientemente del control previo general establecido para todas las operaciones de cada rama gubernamental. Esa responsabilidad puede ser “con sus fondos o bienes personales, por cualquier pago ilegal, impropio o incorrecto”, que haya satisfecho el Secretario de Hacienda en virtud de un “certificado legal y correcto” ex-pedido por el jefe de la dependencia o su ayudante autorizado. Art. 9(g), 3 L.P.R.A. sec. 283h(g).(
Y tercero, nada impide que luego de los trámites judicia-les correspondientes, en acción separada, sean demanda-das las agencias de publicidad y los medios de difusión que recibieron los pagos y, previa determinación de nulidad
Conclusiones
Conforme traslucen las distintas teorías y los plantea-mientos legales ante ños —en ocasiones, recíprocamente contradictorios— y los intereses en juego de los protagonis-tas y partidos políticos implicados, el fenómeno abusivo de invertir fondos públicos en campañas político-partidistas es percibido así: para el Gobernador, los funcionarios ejecu-tivos y Alcaldes, el uso legítimo del erario para informar a la ciudadanía en asuntos de interés general; para el par-tido político en el poder, la utilización solapada de fondos públicos para beneficio de los funcionarios incumbentes afines y exaltar sus logros y metas con miras a una reelec-ción; para los partidos políticos y candidatos de oposición, una amenaza al principio constitucional de igualdad polí-tica que genera una desventaja económica electoral; para las agencias de publicidad y los medios comerciales de difusión, una fuente sustancial e inagotable del presupuesto fiscal para lucrarse; para el ciudadano común, un derroche y mal uso, por el Gobierno, de los (sus) limitados recursos
A los ojos del jurista, una práctica perjudicial inconsti-tucional que inflige una lacerante herida al entretejido sociodemocrático. Procede detenerla, proscribirla mediante el remedio de injunction,(
[Más allá de su valor de precedente judicial, algún propósito aleccionador ha de tener esta experiencia para madurar nues-tra DEMOCRACIA. En situaciones análogas, todo empleado público debe saber que puede ser incluido como demandado y, al final, también ser responsable.
Es hora de desterrar de nuestro suelo la PARTIDOCRACIA, esto es, la creencia de que el Gobierno y el partido político ma-yoritario son una misma cosa. De acuerdo con nuestra Consti-tución, es axiomático que si la conducta en la que se incurrió es*754 ilegal, o atenta contra las sanas normas jurídicas o administra-tivas vigentes para el mejor desembolso de fondos públicos, la lealtad de un ciudadano —incluso la de los funcionarios públi-cos hacia su partido político— ni la obediencia jerárquica son defensas válidas. (Énfasis en el original suprimido y énfasis suplido.) A.E.E. y A.A.A. v. P.N.P., supra, págs. 298-299.
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Opinión de conformidad emitida por el
Al evaluar las controversias presentes en los casos de autos, partimos de la premisa de que el Estado posee la facultad de comunicarse con la ciudadanía para educar e informar al país sobre los programas gubernamentales. También somos conscientes de que todos los gobiernos re-gularmente desarrollan campañas en los medios de comu-nicación para promover el turismo, atraer inversiones in-dustriales y anunciar algunos de los servicios y productos más importantes del Estado. Igualmente, reconocemos que los ciudadanos tienen derecho a obtener información sobre la obra gubernamental para juzgar su labor y exigir reme-dios o reparación de agravios.
Sin embargo, anteriormente hemos señalado que “existe otro tipo de comunicación gubernamental que, lejos de cumplir la ineludible obligación de informar, constituye un bombardeo de propaganda parcializada que tiene el efecto de coaccionar el libre pensamiento del pueblo, además de malgastar sus escasos recursos económicos”. P.P.D. v. Gobernador II, 136 D.P.R. 916, 932 (1994), opinión de conformidad. Este tipo de información tiene el propósito de manipular la opinión pública y existe el peligro de que una parte de estos anuncios se utilice indebidamente con fines político-partidistas, en violación del Art. VI, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, y del axioma de igualdad en materia electoral inmerso en nuestro ordenamiento constitucional. La práctica descrita
Aunque distinguir entre ambos tipos de actuación gu-bernamental es una tarea sumamente compleja, tenemos la ineludible obligación de interpretar los preceptos consti-tucionales para asegurar que éstos reflejen los cambios so-ciales y políticos, y garantizar la vigencia de los principios rectores de la Constitución. Así evitamos los abusos de po-der y aseguramos la integridad del proceso electoral y la igualdad de condiciones que exige nuestro ordenamiento entre los partidos políticos.
Los tres (3) recursos ante nuestra consideración son los primeros que expide esta Curia en que se cuestiona la le-galidad de unas campañas masivas de anuncios del go-bierno central y sus agencias, y de un municipio que ale-gadamente están diseñadas e implantadas con unos elementos comunes que le dan coherencia y unidad, y que tienen el propósito de enaltecer la figura del incumbente un (1) año antes de las elecciones generales. En todos se alega que estas campañas publicitarias crean una des-igualdad económica entre los partidos políticos principales a costa de los fondos públicos, en clara violación de la See. 9 del Art. VI de la Constitución, supra.
Nunca antes habíamos tenido ante nuestra considera-ción una controversia análoga. Aunque en cuatrienios an-teriores otros incumbentes también habían utilizado los medios de comunicación comerciales para anunciar sus lo-gros, esta es la primera vez que unos partidos de oposición, tanto en el nivel municipal como en el central, cuestionan este tipo de campaña gubernamental multimillonaria du-rante el período preelectoral.
La opinión del Tribunal evita que el partido de turno que esté en el poder, tanto en el gobierno central como en los municipales, comience el año de elecciones con una ven-taja indebida frente a los otros partidos principales me-diante la utilización de fondos públicos en una campaña
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En los tres (3) recursos consolidados, la controversia medular es si los incumbentes violaron el axioma constitu-cional de igualdad económica inmerso en nuestra Consti-tución y la See. 9 del Art. VI de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra, al utilizar fondos públicos para su-fragar sus campañas publicitarias. Como en cada uno de los casos los Tribunales de Primera Instancia resolvieron de distintas maneras las controversias ante su considera-ción, endosamos la expedición y consolidación de los recursos. Así consolidados, podemos formular los criterios aplicables a una controversia donde existen diversos enfo-ques en los foros de instancia.
En el primero, P.P.D. v. Rosselló, Caso Civil Núm. AP-95-7, el P.P.D. nos solicita que revoquemos la decisión del Tribunal de Primera Instancia que declaró sin lugar una demanda presentada por esa entidad política en la que se impugna una campaña de anuncios del Departamento de Salud atacando directamente el Plan de Salud del Alcalde del Municipio de San Juan, Hon. Héctor Luis Acevedo. El P.P.D. sostuvo que la utilización de fondos públicos para esa campaña político-partidista constituía un uso indebido de fondos públicos prohibido por'la See. 9 del Art. VI de la Constitución de Puerto Rico, supra, que ponía en desven-taja a esa entidad política.
En el segundo recurso, Pérez Preston v. Aponte, Caso Civil Núm. AP-95-9, el candidato a alcalde de Carolina por el P.N.P., junto a varios legisladores y electores, solicitan que revisemos la decisión del Tribunal de Primera Instan-cia que denegó una demanda contra el Alcalde de esa ciu-dad, Hon. José A. Aponte. En su acción, ellos cuestionaron una campaña publicitaria del Municipio de Carolina en que se destacaban los logros del gobierno municipal du-rante los diez (10) años de la incumbencia del Alcalde, Hon. José Aponte, candidato a la reelección por el P.P.D. En su petición sostuvieron que esta campaña ponía al P.N.P. en una posición desventajosa, desvirtuando el postulado cons-titucional de igualdad en el proceso electoral. El foro de instancia desestimó la demanda porque los demandantes no tenían acción legitimada y, por ende, la controversia no era justiciable.
En el tercer recurso, P.P.D. v. P.N.P., Caso Civil Núm. CT-95-10, revisamos la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia que declaró con lugar una petición de injunction contra una campaña publicitaria de varias agencias gubernamentales destacando los logros del Go-bernador, Hon. Pedro Rosselló González. En su demanda el P.P.D. alegó que las agencias violaron la Constitución cuando utilizaron fondos públicos en una campaña publici-taria multimillonaria para exaltar la imagen del Goberna-
A diferencia de los otros casos, donde el tribunal adju-dicó a base de los hechos estipulados, en el tercero se reci-bió prueba documental y testifical. Concluido este proceso, dicho foro adjudicó la controversia y decretó la inconstitu-cionalidad de la campaña publicitaria. Por entender que la transcripción de la prueba presentada ante nos avala la decisión del ilustrado Tribunal de Primera Instancia, pro-cede que examinemos la evidencia considerada por el foro de instancia al adjudicar la controversia de autos.
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Por considerarlo pertinente, reseñamos la prueba desfi-lada en el tercer recurso (Caso Civil Núm. CT-95-10). En la vista celebrada para considerar la solicitud de injunction preliminar testificaron por el P.P.D. dos (2) peritos en co-municación pública (el Dr. José Rubén Gaztambide y el Sr. Josué Merced Reyes) y el Sr. Gilberto Torres Collazo, en representación de Publish Records Service. Por los deman-dados testificó el Hon. Manuel Díaz Saldaña, Secretario del Departamento de Hacienda.
El Dr. José Rubén Gaztambide Géigel, Profesor de la Escuela de Comunicación de la Universidad de Puerto Rico, testificó que había examinado los anuncios de prensa y televisión de las agencias del gobierno cuestionados por el P.P.D. Además, declaró que había estudiado unas cintas videomagnetofónicas de la campaña política del P.N.P. de 1992 en las que .el doctor Rosselló describía los puntos más sobresalientes de sus compromisos programáticos.
Explicó que los anuncios de las agencias difundidos en el 1995 tienen unos elementos comunes tanto en el lema de “compromiso cumplido” como en el uso predominante del color azul y de palmas. Expuso que todos tenían el mensaje de que el gobierno del Dr. Pedro Rosselló había cumplido
- P Testigo, puede usted, en su opinión pericial, indicarnos si existe una relación entre esos partes de prensa con las cuñas del ’92, de la promesa de campaña del candidato Rosselló, si en su opinión?
R Sí.
PSí?
R Yo entiendo que sí, yo entiendo que en la medida en que se está estableciendo que se han cumplido algunas de las cosas que aparecían en aquellas cuñas, por ejemplo, sobre la educa-ción sobre la salud, se está estableciendo una conexión entre lo que sucedió en aquel momento en el ’92 y los anuncios de hoy en día, además de las conexiones de tipo, como le decía, de color y de la idea de compromiso cumplido.
P En qué momento hace ese señor la promesa?
R Bueno, las promesas las hace en el ’92 originalmente.
P Qué pretendía ese señor en el ’92?
R Ser electo como gobernador, no? Yo creo que lo que surge claro también es la conexión con el Partido Nuevo Progresista, yo creo que surge en el anuncio que tienen en su edificio, “Pro-metimos y cumplimos”. Para m[í] la relación es muy clara entre “Compromiso cumplido” y “Prometimos y cumplimos”, verdad? T.E., págs. 102-104.
El profesor Gaztambide Géigel explicó que los anuncios del Gobierno también estaban vinculados con la campaña
Evaluadas todas las campañas integralmente, el profe-sor Gaztambide concluyó que los anuncios del Gobierno te-nían un propósito político-partidista:
P Testigo, yo lo quisiera confrontar un momentito con el Exhibit No. 4 de la parte demandante, que se ha estipulado que es una publicación de un periódico enviado a publicar por el PNP, pagado por el PNP, y dígame si su en su opinión pericial ese escrito guarda alguna relación con lo que usted ha testificado del ’92 de el afiche Exhibit 3 y de la campaña que se está lle-vando ahora a cabo durante el ’95?
R Yo entiendo que sí, que existe una relación muy clara, ya que como habíamos dicho, la campaña que lo que yo estoy ca-talogando como una campaña, verdad, de estos anuncios de las diferentes agencias, lo que están diciendo es del compromiso cumplido.
Esta separata del periódico, creo que era El Nuevo Día, me parece, tiene como su lema las promesas del alcalde que él no las cumplió, en la segunda página comienza a hacer un listado de las promesas que de acuerdo con este documento el alcalde Acevedo hizo y entonces dice de las 189 promesas, refiriéndose a las promesas del Alcalde Acevedo, no ha sido capaz de cumplir 162, de manera que entiendo yo que el mensaje que está tra-tando de llevar es el Partido Popular, el Alcalde Acevedo en particular, no ha cumplido con sus promesas de campaña, lo cual es la contraparte de la campaña de “Compromiso Cumplido”.
P Testigo, tomando en consideración las cuñas del ’92 que usted vio esta mañana, el afiche o foto Exhibit 3 que se le ha presentado, el Exhibit 4 sobre el cual usted acaba de testificar ahora, las cuñas y videos de compromiso cumplido en el ’95, que es el Exhibit 52 que usted vio esta mañana, podría indicarnos si la campaña del 1995 que se resume en las cuñas del video del ’95 al igual que en los partes de prensa que usted ha exami-*761 nado, si usted puede concluir como perito si es una campaña político-partidista o no?
R Yo entiendo que sí, que es una campaña político-partidista compuesta de diferentes anuncios y que el propósito no es el de ser, de informar las agencias separadamente sino que es una campaña coherente y unificada, con propósitos, entiendo yo, político-partidistas. T.E., págs. 107-108.
Por el P.P.D. también declaró el Sr. Gilberto Torres Collazo. Él informó que trabajaba en Publish Records Service. T.E., pág. 177. Esta empresa se dedica a llevar un registro de los anuncios de prensa escrita, televisión y radio, y preparar unas estadísticas sobre los gastos incurridos. Torres Collazo informó que entre enero y octu-bre de 1995 el Gobierno de Puerto Rico había gastado la cantidad de catorce millones quinientos cuarenta y ocho mil siete dólares ($14,548,007) en televisión y periódicos para la campaña de anuncios cuestionados por el P.P.D. T.E., pág. 182.
Por último, declaró el Sr. Josué Merced Reyes, perito en comunicaciones, publicidad y mercadeo. Éste testificó que había examinado la publicidad del P.N.P. de 1992, los anuncios de las agencias impugnadas por el P.P.D., y la campaña del P.N.P. de 1995 contra el Alcalde de San Juan, Hon. Héctor Luis Acevedo. T.E., págs. 208-210.
Explicó que las campañas se originan con compromisos programáticos del P.N.P. en 1992 y tienen una secuencia progresista y un hilo unificador. La primera etapa consistió en los anuncios durante la campaña electoral de 1992 con las promesas del candidato. La segunda se compone de los anuncios del Gobierno que comunican que el doctor Rosse-lló ha cumplido sus compromisos programáticos desde la gobernación. La tercera etapa consiste de la campaña del P.N.P. atacando directamente al Alcalde Acevedo por in-cumplir las promesas de su campaña de reelección en el 1992. También, y simultáneamente, incluye una campaña que, bajo el lema de “prometimos y cumplimos”, une la publicidad de 1992 con la de 1995. T.E., págs. 209-210.
En su testimonio expresó que aunque cada uno de los anuncios separados podía tener un ñn legítimo, en su con-junto, al considerar los elementos que los vinculan, pierden su validez.
También, a preguntas del tribunal de instancia, el pe-rito afirmó que al examinar la totalidad de la campaña de las agencias a la luz de los ataques del P.N.P. contra el Alcalde Acevedo y el lema de “prometimos y cumplimos” de la campaña del P.N.P., procedía concluir que había un fin político-partidista:
HON. JUEZ: Entonces, la pregunta es la siguiente, la respon-sabilidad es del Tribunal y le voy a permitir al compañero que siga.
Porqué es que debe interpretarse que compromiso cumplido se refiere a las promesas de campaña y no a la política pública del gobierno?
R. Porque no es compromiso cumplido solamente Señor Juez es compromiso cumplido son los ataques partidistas que están saliendo firmados por el PNP como en el folleto de Acevedo y la misma línea de partido que está en el edificio y si muy bien compromiso cumplido solo no tengo problema con eso, s[í] tengo problema cuando se amarran todas las piezas partidistas de gobierno más el uso también del azul en una cantidad de piezas publicitarias que en conjunto ya ahí cambia el azul solamente no tengo problema compromiso cumplido solamente no tengo problema pero cuando amarran todas las piezas incluyendo la publicidad PNP contra el Partido Popular ya entonces veo un amarre político-partidista. T.E., págs. 242-243.
Finalmente, Merced Reyes no solamente declaró que el P.N.R se beneficiaba de la campaña, sino también que el volumen de anuncios y el poder adquisitivo del Estado fa-
Por la parte demandante testificó el Sr. Manuel Díaz Saldaña, Secretario del Departamento de Hacienda. Él de-claró que el lema “compromiso cumplido” significa que el Gobierno cumplió con una obligación contraída con el pueblo en las elecciones de 1992. Explicó que en el Poder Eje-cutivo continuamente se examinaba si se estaba cum-pliendo con el programa del P.N.P. de 1992. Señaló que en las elecciones de 1992 el pueblo les dio un mandato y que las agencias tenían que continuamente evaluar si estaban cumpliendo con ese mandato electoral.
Además, contestó que la frase “compromiso cumplido” la había oído por primera vez en la Oficina de Comunicacio-nes de La Fortaleza:
HON. JUEZ: Testigo, la pregunta si no la entendí mal fue, ¿que si usted conoce el origen de esa frase? Compromiso Cumplido. ¿Quién se inventó esa frase, que ha pegado tanto?
R Bueno, nosotros la vimos en Fortaleza, en la Oficina de Comunicaciones. T.E. pág. 281.
Concluidos los testimonios de los peritos en comunica-ciones y del Secretario de Hacienda, el Tribunal de Pri-mera Instancia declaró “inconstitucional el uso de fondos públicos para sufragar los gastos de publicidad objeto de esta acción”. El tribunal concluyó que la campaña publici-taria violaba el axioma constitucional de igualdad en el proceso electoral y la See. 9 del Art. VI de la Constitución del E.L.A., supra, que prohíbe el uso de fondos públicos para difundir ideas político-partidistas. Aunque reconoció que el Poder Ejecutivo tiene un interés legítimo “en infor-mar a la ciudadanía sobre la marcha de la cosa pública’, .... [n]o podemos reconocer que dentro de la facultad de
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A. Antes de evaluar la controversia medular de los tres (3) recursos y determinar si el Gobierno del E.L.A., por un lado, y el Municipio de Carolina, por otro, violaron nuestra Constitución al utilizar fondos públicos en sus respectivas campañas, procede que examinemos si los demandantes tienen legitimación activa para impugnar el uso de fondos públicos con fines político-partidistas por parte del incumbente. Luego de un examen de la doctrina, tanto en nuestra jurisdicción como en el ámbito federal, coincidimos con la opinión mayoritaria en que, tanto el P.P.D. como el licenciado Pérez Preston tienen legitimación activa.
Por entender que los partidos políticos tienen un interés legalmente reconocido en nuestro ordenamiento constitu-cional de competir en igualdad de condiciones económicas, hemos decidido exponer unos criterios adicionales que apo-yan la decisión mayoritaria y atienden las preocupaciones expresadas por algunos miembros de este Tribunal.
La doctrina de legitimación activa o standing ha servido como un instrumento esencial en la preservación del deli-cado balance que exige nuestro sistema de separación de poderes. Su desarrollo en nuestra jurisdicción ha respon-dido a un sano criterio de autolimitación y prudencia judicial. No se trata de un mero tecnicismo legal. Los lími-tes que nos impone esta doctrina, así como otras que ema-nan del principio de justiciabilidad, constituyen las condi-ciones mínimas para el ejercicio tolerable del poder judicial dentro de nuestro esquema constitucional. E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 597 (1958).
En los casos de organizaciones o asociaciones hemos re-conocido que éstas pueden demandar a nombre propio o a nombre de sus miembros o integrantes. Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124 D.P.R. 559 (1989). En el primer caso basta que cumplan con los cuatro (4) elemen-tos requeridos a cualquier demandante para instar una ac-ción judicial. En el segundo caso se les ha reconocido legi-timación activa para demandar siempre que puedan demostrar que: (1) los miembros de la organización ten-drían legitimación activa para demandar a nombre propio; (2) los intereses que se pretenden proteger están relaciona-dos con los objetivos de la organización, y (3) la reclama-ción y el remedio solicitado no requieren lá participación individual de los miembros en el pleito. Asoc. Maestros P.R.
En el caso de los partidos políticos, en diversas ocasio-nes este Tribunal les ha reconocido legitimación activa. Un partido posee legitimación activa para instar una acción judicial cuando puede demostrar que sus intereses y dere-chos como entidad política han sido lesionados por una ley o actuación gubernamental. P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580 (1988); P.S.P. v. Srio. de Hacienda, 110 D.P.R. 313 (1980); P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590 (1978). Específicamente, hemos reconocido legitimación activa a los partidos políti-cos cuando éstos han cuestionado la legalidad del uso de fondos públicos en alegada violación del imperativo de la See. 9 del Art. VI de nuestra Constitución, supra, que li-mita el uso de fondos públicos exclusivamente al fin público.(
En el caso P.S.P. v. E.L.A., supra, se le reconoció legiti-mación activa al Partido Socialista Puertorriqueño, partido que abogaba por la independencia de Puerto Rico, para cuestionar la legalidad del gasto público destinado al fi-nanciamiento de las elecciones internas de la filial en Puerto Rico del Partido Demócrata de Estados Unidos. El Tribunal concluyó que “[e]l derecho del apelante a impug-nar legislación que a su entender lesiona sus intereses como partido político y aun como grupo general de ciuda-danos es manifiesto”. P.S.P v. E.L.A., supra, pág. 595. Años después, adjudicamos en los méritos un cuestionamiento constitucional similar, concediendo legitimación activa a un partido político. P.I.P. v. C.E.E., supra.
En otros casos hemos concedido legitimación a ciudada-
Recientemente, en P.P.D. v. Gobernador II, supra, reco-nocimos implícitamente que el partido demandante tenía legitimación para cuestionar el uso de fondos públicos por el Gobierno para financiar una campaña publicitaria en los medios de difusión pública del país, cerca de un evento electoral. El interés lesionado en dicho caso fue el derecho constitucional a la igualdad electoral. Id.
En síntesis, un partido político puede cuestionar la constitucionalidad de una actuación gubernamental cuando se cumplen los siguientes dos (2) requisitos: (a) la actuación gubernamental viola un precepto legal o consti-tucional, y (b) esa particular violación lesiona los intereses y derechos del partido como entidad política.
B. Los demandantes alegan un menoscabo en el derecho constitucional a la igualdad electoral. Dentro del axioma de la igualdad electoral inmerso en nuestra Constitución se encuentra el principio de paridad económica entre los partidos y los candidatos. Marrero v. Mun. de Morovis, 115 D.RR. 643, 646 (1984). En Marrero, supra, pág. 647, ci-tando el análisis del caso P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104
[a]un cuando no existe una correlación entre los resultados electorales y la capacidad económica de un partido político o candidato —ya que en adición entran en juego un sinnúmero de factores tales como la naturaleza de las controversias, organi-zación, liderazgo, destreza, prestigio, control y extención de in-formación y publicidad— las contribuciones económicas y por ende, la solvencia de los partidos políticos afectan positiva o negativamente y en gran medida los factores mencionados y por ende el desenlace final. (Enfasis en el original.) Marrero v. Mun. de Morovis, supra, págs. 647-648.
Por tal razón, el legislador creó el Fondo Electoral con el propósito de disminuir las ventajas económicas entre los partidos políticos y salvaguardar el principio constitucio-nal de la igualdad electoral.
En Marrero v. Mun. de Morovis, supra, reconocimos que la paridad económica entre los partidos es un aspecto me-dular del axioma de igualdad electoral. Id. En dicho caso se declaró inconstitucional una ley que violaba ese principio de paridad económica. El alcance del axioma de la igual-dad es una determinación que corresponde al Tribunal Supremo como intérprete final de las leyes y de la Consti-tución.
Sobre la importancia de la paridad económica de los partidos en nuestro ordenamiento democrático, expresa-mos:
En nuestra democracia los partidos políticos son indispensables para su funcionamiento. ... Constituyen el vehículo de ex-presión colectiva ciudadana para canalizar pacíficamente las distintas tendencias políticas e intereses de los varios sectores de opinión del país. Como tales, formulan programas de admi-nistración y promueven candidatos a puestos políticos. El sub-sidio a través del fondo electoral para financiar sus actividades es un ejemplo vivo de esa característica pública. ...
La realización de esas funciones cuasi gubernamentales y la asignación de fondos públicos justifican la igualdad en el trata-*769 miento de la Ley Electoral. P.R.P. v. E.L.A., 115 D.P.R. 631, 638 (1984).
En P.P.D. v. Gobernador II, supra, quedó meridiana-mente claro que el derecho constitucional a la paridad eco-nómica trasciende la protección que la Legislatura provee, con la veda durante el año electoral, a través del Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3351. Dicha protección es una manifestación legislativa del prin-cipio más amplio de paridad económica. Esa disposición no supone el alcance máximo de la protección constitucional. A esos efectos nos ilustran las expresiones de la opinión per curiam:
El concepto de igualdad económica con relación a la distribu-ción de fondos públicos en el proceso electoral impide que un partido que ostente el poder de gobernar al pueblo en un mo-mento dado utilice fondos públicos, tomando ventaja indebida para promover su postura. El Art. 8.001 es precisamente una medida preventiva para que dicha práctica no ocurra. Id.
Resulta claro que la protección constitucional no se li-mita a la veda de la Ley Electoral de Puerto Rico. La veda dispuesta en el Art. 8.001, supra, es una medida, entre otras posibles, para garantizar la paridad. La medida le-gislativa no determina, por sí sola, el alcance del axioma de la igualdad y paridad económica.
Debe recalcarse que el propio legislador ha reconocido implícitamente que el principio de la igualdad y paridad económica entre los partidos no se limita al año electoral ni a fechas cercanas a eventos electorales. A esos efectos, la Ley Electoral de Puerto Rico provee para la subvención equitativa de fondos públicos para los partidos políticos, tanto en años electorales como en los años no electorales del resto del cuatrienio. Art. 3.023 de la Ley Electoral de Puerto Rico, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, según enmendado, 16 L.P.R.A. see. 3116. Como resultado de la Ley Electoral de Puerto Rico, los partidos tienen un dere-cho a recibir esa subvención, si cumplen con los requisitos
En síntesis, nuestro orden constitucional y la Ley Electoral de Puerto Rico les reconocen a los partidos políticos un interés legal de paridad económica frente a los demás partidos que compiten en la contienda electoral. Por lo tanto, éstos tienen un interés legítimo en asegurar ese trato igual en la subvención directa o indirecta de fondos, tanto en años electorales, como en el resto del cuatrienio. Bajo el palio de este ordenamiento, el uso de fondos públi-cos para fines político-partidistas en cualquier período del cuatrienio por parte del partido gobernante resulta en un claro menoscabo del derecho a la paridad de los partidos opositores y del interés legal protegido por el axioma de igualdad inmerso en nuestra Constitución.
C. Nos resta determinar si el menoscabo al principio de la igualdad económica de los partidos configura por sí solo el requisito de daño real, claro, palpable e inmediato exi-gido por la doctrina de legitimación activa. En los casos de autos el Procurador General ha cuestionado la legitima-ción del P.P.D. porque “no ha demostrado un daño claro y palpable, más bien ha alegado un daño abstracto”. En el caso de Max Pérez Preston, también se cuestiona la legiti-mación activa del demandante porque “no es un partido político”, sino meramente un aspirante a la Alcaldía de Carolina por el P.N.P.
Anteriormente hemos aclarado que el sujeto activo que impugna la constitucionalidad de una ley “no puede va-lerse de una mera alegación a los efectos de que la ley es inconstitucional. Su legitimación activa debe estar susten-tada a través de todas las etapas procesales del pleito a los efectos de que ha sufrido un daño claro, palpable y no especulativo”. Véase Hernández Torres v. Gobernador, supra. Sin embargo, la determinación de si existe un daño real, claro y palpable no puede hacerse en el vacío, sin
En los casos de autos, los demandantes sostienen que fueron lesionados sus derechos constitucionales a la igual-dad electoral reconocidos en nuestro ordenamiento. P.P.D. v. Gobernador II, supra. Este aspecto de la doctrina de “le-gitimación activa” que caracteriza al daño real como un menoscabo ha sido reconocido recientemente por el Tribunal Supremo federal en el caso Northeastern Fla. Chapter, Associated Gen. Contractors of America v. Jacksonville, 508 U.S. 656 (1993).
En Jacksonville, una compañía (AGC) impugnó la cons-titucionalidad de una ordenanza que establecía un trato preferencial en la licitación de proyectos én favor de unas compañías poseídas por minorías. AGC alegó que regular-mente licitaban en dicha ciudad y que la ordenanza menos-cababa el principio de igualdad inmerso en la cláusula de la igual protección de las leyes de la Constitución federal. La Corte de Apelaciones federal resolvió que AGC no tenía
El Tribunal Supremo federal revocó. La revocación se debió a una particular caracterización del requisito de daño real (injury in fact). El daño alegado no fue el hecho de no haber recibido los contratos, sino el menoscabo de su capacidad de competir en igualdad de condiciones, en abierta violación de la cláusula de igual protección de las leyes. Sobre esta concepción del daño, expresó el Tribunal:
Cuando el gobierno erige una barrera que hace más- difícil para los miembros de un grupo obtener un beneficio de lo que lo es para un miembro de otro grupo, un miembro del primer grupo que intenta cuestionar la barrera no necesita alegar que, ausente dicha barrera, hubiera obtenido el beneficio para esta-blecer que posee legitimación activa. El “daño real” en un caso de igual protección de las leyes de este tipo es la denegación de trato igual como resultado de la imposición de la barrera, no la inhabilidad final de obtener el beneficio. ... [E]l “daño real”es la inhabilidad de competir en igualdad de condiciones .... (Tra-ducción nuestra.) Northeastern Fla. Chapter, Associated Gen. Contractors of America v. Jacksonville, supra, pág. 666.
El Tribunal distingue el caso Fla. Gen. Contractors v. Jacksonville, supra,de Warth v. Seldin, 422 U.S. 490 (1975), al señalar que en este último no se alegó que el daño era que la clasificación sospechosa privaba al deman-dante de la capacidad de competir en igualdad de condicio-nes por los beneficios que concedía la ley. Esa precisamente fue la alegación que le concedió standing a los demandan-tes en Jacksonville. El Tribunal Supremo federal distin-gue, por lo tanto, el posible daño que es producto de la desigualdad de otro tipo de daño que se configura en el menoscabo de la capacidad de competir en igualdad de condiciones. Id. El Tribunal reconoce que para efectos de standing, el daño real, claro y palpable es la privación del derecho a la igualdad de condiciones entre competidores, y que no es necesario demostrár el efecto nocivo que tuvo la
Aunque el Tribunal Supremo federal no ha tenido oca-sión de aplicar la mencionada variante de “legitimación activa” a casos de igualdad política, algunos tribunales fe-derales sí se han expresado sobre este asunto. Así se ha desarrollado en la jurisdicción federal la teoría de competitor advocate standing. Véase C.T. Sealander, Standing Behind Government-Subsidized Bipartisanship, 60 Geo. Wash. L. Rev. 1580 (1992). Bajo esta teoría se ha recono-cido legitimación activa a los partidos minoritarios cuando éstos pueden demostrar que una ley o actuación guberna-mental concede una ventaja indebida a los partidos mayo-ritarios y correlativamente sitúa al partido o grupo mino-ritario en una desventaja. Véanse: Fulani v. League of Women Voters Educ. Fund., 882 F.2d 621 (2do Cir. 1989); In re United States Catholic Conference, 885 F.2d 1020 (2do Cir. 1989); Fulani v. Hogsett, 917 F.2d 1028 (7mo Cir. 1990), cert, denegado, 501 U.S. 1206 (1991).(
En League of Women Voters Educ. Fund., supra, se re-conoció legitimación activa a un partido minoritario que fue excluido de un debate presidencial televisado subsi-diado por fondos públicos. El tribunal basó la legitimación activa en la ventaja competitiva que se le concedía a los partidos principales invitados al debate y en la pérdida correlativa de ventaja competitiva sufrida por el partido de Fulani. El tribunal expresó:
En esta era de telecomunicación moderna, quién puede dudar el poderoso efecto ventajoso que la exposición a los medios de comunicación puede tener hoy día sobre la candidatura de un importante aspirante que busca ser electo a un puesto político nacional .. .No hay duda de que la participación en estos debates confirió a los candidatos que aparecieron en los mismos al-*774 gún tipo de ventaja competitiva sobre aquellos candidatos que no participaron. (Traducción nuestra.) Fulani v. League of Women Voters Educ. Fund., supra, pág. 626.
Claramente en este caso Fulani v. League of Women Voters Educ. Fund, el tribunal federal reconoce un daño en la ventaja competitiva que es distinguible e independiente de su efecto real en la contienda electoral. En In re United States Catholic Conference, supra, se sostuvo que la doc-trina del Tribunal Supremo federal que ha concedido standing a competidores económicos para impugnar beneficios gubernamentales concedidos a sus rivales comerciales, es aplicable también a la contienda política. In re United States Catholic Conference, süpra, pág. 1030. Sin embargo, no se le concedió legitimación al demandante por no estar éste en verdadera posición de competencia con respecto del demandado. La opinión disidente del Juez Newman aboga por una visión aún más amplia en el contexto de partes competidoras. A estos efectos expresó:
Una doctrina de legitimación activa se encuentra dentro de los límites manejables o permisibles cuando reconoce la competen-cia entre organizaciones que están sujetas a las mismas restric-ciones estatutarias y permite que partes competidoras que aca-tan dichas restricciones cuestionen la acción gubernamental que permite que una organización viole las referidas restriccio-nes en detrimento de las otras. (Traducción nuestra.) In re United States Catholic Conference, supra, pág. 1033.
En Fulani v. Hogsett, supra, esta vez en el Séptimo Cir-cuito federal, se le concedió standing a un partido minori-tario para impugnar una ley que le colocaba en desventaja competitiva con respecto de los demás partidos. Id., pág. 1030.
La doctrina federal anteriormente expuesta, la cual re-conoce la legitimación activa de partidos políticos cuando se ve lesionada su capacidad de competir en igualdad de condiciones, es perfectamente compatible con nuestra normativa. En el caso particular de Puerto Rico, el reclamo de igualdad entre los partidos políticos no se basa en la
La alegación de que el derecho a la igualdad electoral de los demandantes, en su aspecto de paridad económica, ha sido lesionado por las campañas publicitarias desplegadas por el gobierno central y por el Municipio de Carolina, no es abstracta ni especulativa. No es especulativo, por ejem-plo, el planteamiento de que una campaña millonaria diri-gida a resaltar los logros del Gobierno, coloca en desven-taja competitiva a los partidos de oposición. Aun sin tener que determinar el efecto real que la campaña del Gobierno haya tenido en el electorado, la alegación de que el fondo público se ha utilizado para adelantar la causa partidista del P.N.P., cumple cabalmente con el requisito de daño real exigido por nuestra doctrina de legitimación activa.
Es precisamente el derecho a la paridad de fondos lo que le faculta, como partido, para cuestionar el uso de fondos públicos para fines político-partidistas. El daño real, claro y palpable acontece dentro de la zona de interés del P.P.D. protegida constitucionalmente y reconocida legislativ-amente. El daño real se configura específicamente con la situación de desventaja competitiva en que la campaña co-loca al P.P.D.
La opinión de este Tribunal no está reconociendo al P.P.D. capacidad legal para cuestionar el uso de fondos como un daño generalizado al país. Un partido político no tendría legitimación, como tampoco la tendría el resto de la ciudadanía, para cuestionar la sabiduría del gasto público. Sin embargo, el P.P.D. no basa su alegación en la vindica-ción del "interés público” general, como fue el caso de los legisladores en Hernández Torres v. Gobernador, supra. El partido demandante en los casos de autos invoca un inte-rés particularizado, claro y legalmente reconocido en nues-tro ordenamiento constitucional a los partidos políticos: la
Además, de la transcripción de la evidencia de este caso se desprende que el P.P.D. alegó y probó que sufrió un daño a su capacidad competitiva con la campaña publicitaria. Específicamente, el perito del P.P.D., Merced Reyes, de-claró que la campaña del Gobierno le causó daño al P.P.D., pues lo colocó en una desventaja al comenzar el año electoral “sin la ventaja de tener algo en el ’95”. T.E., pág. 214. Igualmente, le causó daño porque la magnitud de la cam-paña le permitió al Gobierno aprovecharse de los descuen-tos por volumen que tienen los medios pagados para inten-sificar los anuncios para saturar el mercado. Como los partidos de oposición no tenían los mismos recursos, no tenían el poder de negociar para llevar a cabo una cam-paña análoga. Por lo tanto, estaban en desventaja frente al incumbente. Además, explicó que a su vez el P.N.P. se be-nefició porque no había tenido que desarrollar una cam-paña publicitaria para mejorar la credibilidad y percepción de los votantes sobre el incumbente, el candidato a Gober-nador por el P.N.P.
De esta manera, el P.P.D. no solamente alegó que había sufrido un daño, sino que en la vista celebrada demostró la naturaleza y magnitud de éste. De la transcripción se des-prende también que tanto Merced Reyes como Gaztambide Géigel explicaron que mediante esta campaña de anuncios se exaltaba la capacidad del incumbente de cumplir con los compromisos programáticos del P.N.P. en las áreas más neurálgicas para el electorado. Como el P.P.D. no tuvo la misma oportunidad de utilizar los fondos públicos para in-fluir en las percepciones de los votantes sobre los temas de campaña y compromisos programáticos, el efecto fue colo-carlo en una desventaja competitiva en el proceso electoral que se avecina.
Los mismos argumentos que hemos esbozados sobre la legitimación activa del P.P.D. son aplicables al caso del
En conclusión, tanto el P.P.D. como el candidato Max Pérez Preston, cumplen con el estándar mínimo exigido jurisprudencialmente para que se les reconozca legitima-ción activa. Por ende, la opinión del Tribunal correcta-mente concluyó que tanto el P.P.D. como Pérez Preston te-nían legitimación activa para incoar esta acción y evitar que el Poder Ejecutivo y el Municipio de Carolina menos-caben sus intereses legalmente reconocidos de competir en igualdad de condiciones en el proceso electoral.
IV
Superada la controversia de legitimación activa, debe-mos evaluar la controversia medular de estos casos. Al exa-minarlos, partimos de la premisa de que es innegable el interés del Estado en comunicar y orientar a las personas en tomo al funcionamiento de los servicios públicos y el desenvolvimiento de los programas gubernamentales. So-bre esos extremos coincidimos con la opinión del Tribunal de “que la expresión del gobierno de naturaleza educativa e informativa es indispensable para que el pueblo pueda juz-gar su labor y exigir remedios a los agravios gubernamentales”. En lo que concierne a la formulación de la política pública, anteriormente habíamos expresado que “[a]l amparo de sus poderes inherentes, el Gobernador tiene la facultad y el deber de informar sobre las medidas que ha tomado y los planes concebidos para atender los problemas del país”. Noriega v. Hernández Colón, 126 D.P.R. 42, 56 (1990), voto concurrente. Véanse, además:
Esta facultad gubernamental de informar al ciudadano sobre los asuntos públicos es correlativa a la consecución de un efectivo ejercicio del derecho constitucional a la li-bertad de expresión. Art. II, Sec. 4, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo l.(
No obstante, el ejercicio de esta facultad no es irrestricto. En ocasiones la expresión gubernamental no persigue ninguno de los fines antes expuestos. En tales instancias, la facultad de informar se convierte en instru-mento al servicio, bien de intereses personales, ideológicos o político-partidistas, ajenos al bienestar común. La impor-tante función informativa se degenera y el Gobierno, en vez de contribuir al libre intercambio de ideas donde los asuntos públicos estén sujetos a examen y crítica por parte de los ciudadanos, fomenta la deformación de este proceso.
Consciente de este problema, la Asamblea Legislativa adoptó unas medidas cautelares para evitar el uso de fon-dos públicos por los incumbentes, durante el año de elec-ciones, para resaltar su imagen y ejercer una indebida in-fluencia en la percepción de los votantes sobre los temas importantes de la campañas políticas. Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra. Sin embargo, como hemos adelantado, la aprobación de dicha disposición no impide que este Tribunal intervenga en casos como los de autos para evitar que se viole la See. 9 del Art. VI de la Consti-tución del E.L.A., supra, y proteger así a la ciudadanía de toda coacción en el libre ejercicio de la prerrogativa electoral.
En P.P.D. v. Gobernador II, supra, extendimos el alcance de la prohibición de la Ley Electoral de Puerto Rico a la celebración de un referéndum. Así evitamos que se utiliza-ran fondos públicos en campañas publicitarias guberna-mentales cuyo efecto era situar en una desventaja o des-igualdad económica a las campañas efectuadas por los partidos políticos de oposición sobre las enmiendas consti-tucionales propuestas en la consulta.
Con estos principios rectores en mente, estamos de acuerdo con la opinión del Tribunal en que las restricciones constitucionales que prohíben el uso de fondos públicos para fines político-partidistas operan en todo momento y no únicamente en el año de elecciones, como sostiene el
V
Esta prohibición, por lo tanto, es aplicable a las campa-ñas publicitarias de carácter político-partidista llevadas a cabo por el Gobierno en años no electorales. No obstante, debido a los diversos tipos de campañas publicitarias que pueden llevar a cabo las agencias gubernamentales, distin-guir las campañas publicitarias legítimas de las que no lo son, es una tarea compleja.
En vista de esta dificultad, hay quienes postulan la teo-ría de que los tribunales deben abstenerse de entrar a ad-judicar las distinciones entre un anuncio gubernamental legítimo de uno que persigue fines político-partidistas por parte del incumbente. Argumentan que aun si existe una campaña propagandística, es mejor dejar el efecto que ésta pueda tener al proceso político. No podemos refrendar esta posición. ¿Cómo abandonar la solución al ruedo del proceso político y finalmente al resultado electoral, cuando es pre-cisamente la igualdad de condiciones entre los partidos y la pureza del proceso lo que pretende alterar y manipular la actuación gubernamental? El profesor Chemerinsky ilus-tra de forma diáfana esta paradoja:
La única manera de limitar el abuso del incumbente es me-diante la acción judicial. Si la rama judicial se abstiene de ac-tuar, las prácticas inconstitucionales continuarán irrestrictas. El asunto no puede ser dejado al proceso político porque preci-samente lo que se reclama es que el incumbente está subvir-tiendo dicho proceso e impidiendo que sea un verdadero reflejo de la voluntad popular. Mientras más exitoso es el incumbente al utilizar los recursos gubernamentales para influenciar a los votantes, menos confiable será el proceso político. El profesor John Hart Ely explica que el “[m]al funcionamiento en el pro-ceso político ocurre cuando el proceso no merece la confianza, cuando ... los incumbentes están obstruyendo los canales del cambio político para asegurarse que se mantendrán dentro del*781 círculo del poder y de que los otros se mantendrán fuera.” Esto, claro está; es precisamente lo que sucede cuando se abusa de la incumbencia: los que están “dentro” utilizan el poder y los re-cursos gubernamentales para impedir que los opositores le su-cedan en el poder. (Traducción nuestra.) E. Chemerinsky, Protecting the Democratic Process: Voter Standing to Challenge Abuses of Incumbency, 49 Ohio State L.J. 773, 778 (1988).
Además, igual complejidad tienen la interpretación de las otras disposiciones de la Constitución y esto no ha im-pedido que esta Curia adjudique controversias ante su con-sideración e interprete los preceptos constitucionales para impartirle vida a su contenido y asegurar su vigencia en el tiempo. Recordemos que no somos arqueólogos jurídicos excavando piezas del pasado para un museo ni albaceas que interpretan un testamento escrito en 1952. Todo lo contrario. Interpretamos una Constitución que mediante la indeterminación y generalidad de sus disposiciones con-tiene suficiente espacio para propiciar su evolución en “un futuro que se expande”. B. Cardozo, La Naturaleza de la Función Judicial, Eds. Arayú, 1955, pág. 64. Véase, ade-más, R. Canosa Usera, Interpretación Constitucional y Fór-mula Política, Madrid, Centro de Estudios Constituciona-les, 1988, pág. 111.
Esta responsabilidad constitucional exige que interpre-temos los preceptos constitucionales de carácter general para concretizarlos y encontrar una solución jurídica a los conflictos ante nos, que muchas veces tienen dimensiones políticas de importancia para el país. Por eso en el caso de autos no podemos escondernos como el avestruz, y tenemos que interpretar la See. 9 del Art. VI, supra, y determinar cuándo una campaña publicitaria gubernamental viola sus preceptos.
Una campaña ha sido definida como una acción en la cual varios medios de comunicación son utilizados para lo-grar un propósito persuasivo o informativo sobre una po-blación escogida. Su propósito fundamental es influir en la conducta y en las percepciones de la población. E.M. Ro
En el caso particular de las campañas políticas se ha reconocido que su propósito es influir en las percepciones de los votantes sobre los candidatos a cargos electivos y sus compromisos programáticos. Aunque es difícil medir con exactitud su efecto electoral a corto plazo, la literatura ilustrada sobre la conducta electoral revela que los medios pagados se utilizan por los candidatos para mejorar su. imagen pública y contrarrestar la publicidad adversa en los medios no pagados, incluyendo radio, televisión y prensa escrita. Véase, L. Sabato, The Rise of Political Consultants, 1981, págs. 118-120.(
El uso de los medios por parte de los candidatos e in-cumbentes de puestos electivos no cesa en años no electorales. La percepción pública sobre la labor de un in-cumbente depende sustancialmente de la información que se proyecte por los medios de comunicación y las campañas publicitairas. Precisamente por eso es que los incumbentes incurren en campañas como las de los casos de autos. Véanse: A. Ranney, Channels of Power: The Impact of Television on American Politics, 116-117 (1983); D. Graber, Mass Media and American Politics, 5-31 (1984); B. Bagdi-kian, The Media Monopoly, 174 — 192 (1987).
Aunque los recursos ecoriómicos de una campaña no
En el caso particular de las campañas publicitarias del Gobierno, su validez depende de que cumplan con los pa-rámetros constitucionales de la See. 9 del Art. VI, Const. E.L.A., supra. Como correctamente concluye la opinión del Tribunal, esta decisión requiere “determinar su propósito y evaluar su contenido” para adjudicar si cumple con los pre-ceptos constitucionales. La determinación del propósito de las campañas es decisiva, dado que la prohibición constitu-cional del Art. VI, Sec. 9, supra, está concebida a base de fines o propósitos: “Sólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado Art. VI, Sec. 9, Const. E.L.A., supra, pág. 369.
Cuando en los anuncios gubernamentales prevalece un propósito partidista, se lesiona el principio de igualdad electoral, lo cual constituye una violación del imperativo constitucional de la See. 9 del Art. VI de nuestra Constitu-ción, supra. P.P.D. v. Gobernador II, supra. Conscientes de este principio rector en nuestro ordenamiento, coincidimos con la opinión mayoritaria.en que el axioma constitucional de igualdad no tolera una campaña de anuncios que, vistos en su totalidad, muestren un propósito manifiesto o subya-cente de naturaleza político-partidista.
Para poder determinar su propósito es indispensable examinar el contenido de la campaña y evaluar si ésta
1. Si la expresión contiene ataques directos a los parti-dos o candidatos de oposición.
2. Si vista la campaña en su totalidad, el valor informa-tivo y el beneficio para el ciudadano es mínimo y está su-bordinado a la exaltación de la figura u obra del incum-bente.
3. Si la expresión contiene mensajes, frases, insignias, logos, colores o figuras identificadas con el partido político en el poder.
4. Si existe un vínculo entre el plan, diseño y desarrollo de una campaña gubernamental con la campaña del par-tido político en el poder. Cualquier designio o plan común entre las campañas del Gobierno y las de cualquier partido resulta inadmisible en nuestro orden constitucional.
Aunque la cantidad de fondos utilizados en la campaña del Gobierno no es un elemento decisivo, sin duda es un factor a considerarse en la determinación de fin público. Dicho gasto debe ser visto en el contexto de un país como el nuestro, con fondos limitados y con muchas- necesidades primordiales carentes de ayuda gubernamental.
Ala luz de estos criterios, sin pretender ser exhaustivos, estimamos permisibles los anuncios informativos con avi-sos y notificaciones relacionados a actividades guber-namentales. En muchos de esos casos se trata de una pu-blicación o difusión exigida por el propio ordenamiento legal.
Igualmente son aceptables en años no electorales las campañas educativas del Estado dirigidas a orientar a la ciudadanía sobre los servicios, beneficios o productos ofre-cidos por el Estado o sus instrumentalidades. También son legítimos los anuncios con información de interés público o los que tienen el propósito de orientar a la ciudadanía en situaciones de emergencia o cuando exista algún peligro para la salud o la seguridad pública.
Por otro lado, nuestros pronunciamientos no impiden que los funcionarios electos celebren conferencias de prensa, pronuncien discursos o mensajes al país, escriban columnas o artículos, o concedan entrevistas a los medios de comunicación para exponer sus posiciones particulares sobre asuntos de interés público.
Lo que sí significa es que si estos funcionarios quieren llevar a cabo campañas publicitarias para enaltecer su imagen o atacar a sus oponentes, deben sufragarlas de su propio peculio o con fondos de sus respectivos partidos políticos.
VI
Aclarado el marco normativo aplicable a la controversia del caso de autos, procede pronunciamos sobre los dictá-menes recurridos emitidos por las distintas salas del Tribunal de Primera Instancia. A la luz del análisis vertido, concurrimos con la opinión del Tribunal en que tanto la campaña gubernamental impugnada, como la campaña municipal, representan una violación de la See. 9 del Art. VI de la Constitución del E.L.A., supra, y del axioma de igualdad electoral.
En el caso P.P.D. v. Rosselló, Caso Civil Núm. AP-95-7, la campaña de anuncios impugnada presentaba el con-traste entre el número de tarjetas de salud repartidas por el Gobierno y el hecho de que el Alcalde Héctor Luis Acevedo no había repartido ninguna. Aunque por la natura-leza de la controversia pública entre el Municipio y el go-
En el caso Max Pérez Preston v. Aponte, Caso Civil Núm. AP-95-9, se impugnó la difusión de la campaña del Muni-cipio de Carolina cuyo mensaje central se encapsulaba en la frase “UNA DÉCADA DE SUPERACIÓN”. Este mensaje fue desplegado en propiedad del gobierno municipal me-diante el uso de pegatinas y rótulos, y fue difundido en los medios de comunicación mediante anuncios publicados en periódicos. En su logo central, la campaña contenía como elemento común un número diez (10) y el color rojo. Dicha campaña hace clara referencia a los diez (10) años de in-cumbencia del Alcalde Aponte electo bajo la insignia del P.P.D., caracterizando su obra como una de logros y de superación.
En consonancia con nuestra discusión sobre legitima-ción activa, concurrimos con la opinión mayoritaria en que el demandante Pérez Preston alegó y demostró un daño real, claro y palpable, provocado por la desventaja compe-titiva en que le coloca la campaña del gobierno municipal. También coincidimos con la opinión del Tribunal de que esta campaña “pretende enaltecer los logros de la presente administración y de su alcalde en anticipo a las elecciones
Finalmente, en el caso P.P.D. v. P.N.P., Caso Núm. CT-95-10, la prueba claramente demostró que la campaña pu-blicitaria de las agencias del Poder Ejecutivo con el lema unitario de “compromiso cumplido” tiene una conexión directa con la campaña simultáneamente llevada a cabo por el P.N.P. bajo el lema de “prometimos y cumplimos”. Según lo demostró el testimonio del Dr. José R. Gaztambide Géi-gel, la campaña del Gobierno responde a un diseño unita-rio y tiene el propósito principal, utilizando fondos públicos para ello, de enaltecer la imagen del incumbente paralela-mente con la campaña que llevaba a cabo el P.N.P. de des-tacar la capacidad del incumbente de cumplir con sus com-promisos programáticos:
P Por favor, explíquenos cómo se relaciona, [el letrero que hay en el edificio de los cuarteles generales del P.N.P de Pro-metimos y Cumplimos], si se relaciona de alguna manera, [con la campaña publicitaria del gobierno], según su opinión?
R Sí, para m[í] todo político hace sus promesas, hace sus compromisos cuando está corriendo para un puesto en una campaña. Entonces en el caso de la campaña del ’92 yo creo que una de las cosas que la caracterizó fue que el Dr. Rosselló hizo unos ofrecimientos muy concretos sobre irnos planes muy par-ticulares que él quería llevar a cabo. Entonces, cuando entonces hoy vemos a la misma vez que el Partido Nuevo Progresista utiliza como lema en su sede central, que es muy notable, dicho sea de paso por su localización física, al lado del expreso, de manera que cumple una función de dar, de comunicárselo a mucha gente, verdad, muchas personas, al igual que por su importancia política, establecen la conexión que ellos quieren que la gente haga, en términos de “miren, nosotros dijimos que íbamos a hacer unas cosas y nosotros las cumplimos”.
Entonces yo entiendo que la campaña ésta que estamos viendo de las agencias del gobierno, lo que hacen es darle cuerpo a este lema, a este slogan de “Prometimos y cumplimos”, aunque no aparece el Partido Nuevo Progresista como haciendo*788 la campaña, sino agencias particulares, de agencias específicas, debo decir, del Gobierno.
Para mi la conexión es clara en términos de como le dije, de el lema, en términos de los colores utilizados y en términos ade-más de que todas tienen un carácter auto— Bueno, no todas, casi todas, tienden a tener un carácter auto-congratulatorio, de hablar de lo bien que le fue, de las cosas que hizo esa agencia y no un carácter informativo, como en ocasiones entiendo que son los anuncios del gobierno. T.E., págs. 102-107.
La prueba presentada también demostró que los anun-cios de la campaña del Gobierno contienen unos elementos comunes que hacen referencia al partido de gobierno y su candidato a la gobernación, Dr. Pedro Rosselló. Entre los que resaltan encontramos repetidamente el uso de la palma, símbolo del P.N.P.; el color azul, color que identifica a dicho partido, y el lema unificador de toda la campaña, “compromiso cumplido”:
P Como experto, puede usted indicarnos a nosotros si en su opinión esos partes de prensa establece algún tipo de relación entre la obra de gobierno con la persona o grupo político que en el ’92 hizo una promesa?
R Yo entiendo que sí, yo creo que establece una relación clara, muy bien hecho, dicho sea de paso. Realmente es una campaña muy sofisticada, que trata de, creo yo, llevar el crédito por la obra de gobierno a otras personas que no son necesariamente la agencia misma, sino que al hacer uso de el color azul y del compromiso cumplido, yo creo que hace referencia realmente a otros entes políticos y a otras personas, otros personajes políticos.
P Sabe usted qué ente político hace referencia entonces?
R Yo entiendo que se refiere al Partido Nuevo Progresista.
P Y a qué personas particular?
R Al Gobernador, Sr. Pedro Rosselló.
No se trata de que un anuncio en particular no pueda mostrar una palma o que de ahora en adelante no se pueda utilizar el color azul en anuncios gubernamentales. Lo que sí repudiamos es el despliegue repetido y continuo de dichos símbolos en una campaña dirigida a resaltar la ima-gen del incumbente y del partido que representa.
De los datos ofrecidos por Publish Records Service se
La prueba también reveló que la campaña se originó en La Fortaleza y que tenía unos elementos unitarios que in-dicaban que había una dirección central.
Este no es el tipo de campaña publicitaria que se des-pliega en función de la legítima facultad gubernamental de informar a la ciudadanía. Todo lo contrario. Esta es una campaña coherente y unificada que consiste de diferentes anuncios que destacan que el doctor Rosselló González ha cumplido con las promesas políticas. Vista en su totalidad, en la campaña predomina un propósito político-partidista que choca abiertamente con nuestro orden constitucional. Los fondos públicos no pueden ser utilizados para sufragar una campaña concertada y diseñada para adelantar la causa electoral de partido político alguno.
Por tales razones, el criterio de la mayoría es acertado al reconocer la legitimación activa del P.P.D., endosar las conclusiones del ilustrado Tribunal de Primera Instancia, dictar el injunction preliminar y devolver el caso al foro de instancia para la continuación de los procedimientos.
Por todo lo anterior, estamos conformes con la opinión emitida por este Tribunal.
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Opinión de conformidad emitida por el
Power tends to increase power, the power machine tends ceaselessly to extend itself.... Those who specialize in the affairs of
*790 the whole, have a propensity to take themselves for the whole
... the State tends to ascribe to itself a peculiar common good —its own preservation and growth— distinct both from the public order and welfare which are its immediate end, and from the common good which is its final end.
All these are but instances of... excess or abuse. .. .the State is neither a whole nor a subject of right, or a person. It is a part of the body politic, and, as such, inferior to the body politic as a whole, subordinate to it, and at the service of its common good
The people are above the State, the people are not for the State, the State is for the people.
Jacques Maritain,
Man And The State
I — I
En cualquier sociedad verdaderamente democrática, donde el pueblo mismo es la fuente del poder público y donde el orden político está subordinado a los derechos y al bienestar general de la gente, el Gobierno está compelido a actuar siempre como servidor de la colectividad, que es su poderdante.
En tal sistema democrático, el pueblo es el dueño de la cosa pública. Los fondos y la propiedad que manejan los gobernantes pertenecen al pueblo y sólo para el estricto beneficio del pueblo pueden utilizarse. El Gobierno admi-nistra la propiedad y los fondos públicos como mía fiducia, de lo cual se desprende la obligación de usarlos con el mayor escrúpulo, conforme a la naturaleza y los fines de tales bienes.
Ese deber que siempre tienen todos los que ejercen la autoridad del Estado, de utilizar los fondos públicos con la mayor pulcritud y sólo en beneficio de la gente, es particu-larmente apremiante en sociedades como la de Puerto Rico. Nuestro país, que dista mucho de ser afluente, cuenta con un enorme grupo poblacional que no logra conseguir empleo y que sobrevive, esencialmente, a base de la asis-
Existe otra realidad conocida en Puerto Rico, que converge también para exigir la mayor austeridad en el uso de los fondos públicos: Los dineros que recibe el Gobierno se recaudan, en gran parte, de las contribuciones impuestas a millares de puertorriqueños que sólo reciben ingresos modestos. Una enorme porción de nuestra fuerza trabaja-dora consiste de empleados asalariados cuyos sueldos esca-samente alcanzan para proveerles de un nivel de vida de-coroso y estable. A pesar de que estos trabajadores realmente viven al filo de la pobreza, sus limitados ingre-sos tributan. De ese modo, las arcas gubernamentales se llenan, en parte, con estas aportaciones fiscales que cons-tituyen un verdadero sacrificio para estos asalariados que las pagan. Por lo onerosas que resultan las contribuciones aludidas, el Gobierno está obligado a usar dichos fondos sólo para fines patentemente legítimos. El dispendio de és-tos en proyectos de cuestionable utilidad pública, consti-tuye un grave atropello contra los poderdantes que han pagado sus impuestos a costa de serias privaciones.
h-H t-H
La limitación constitucional al uso de fondos públicos
El preeminente deber de usar los fondos públicos sólo para fines auténticamente gubernamentales, someramente delineado en los párrafos anteriores, es parte integral de nuestro sistema de vida democrático. Su observancia, en
Nuestro ordenamiento constitucional, claro está, con-tiene un mandato de que los fondos públicos sólo pueden usarse para fines públicos; pero éste no es susceptible de aplicación estricta al grueso de las situaciones que susci-tan problemas de uso imprudente de tales fondos. Al inter-pretar el referido mandato constitucional, ha sido necesa-rio reconocer que ese mandato entraña un amplio ámbito de discreción legislativa y ejecutiva, por la naturaleza misma de la gestión pública. Las cambiantes condiciones sociales de la colectividad, la creciente complejidad de sus problemas y los avances científicos y tecnológicos hacen necesario otorgarle flexibilidad a los funcionarios guberna-mentales en el desempeño de sus responsabilidades y, con-secuentemente, en su administración de los bienes públicos. P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580 (1988); P.R. Telephone Co. v. Tribl. Contribuciones, 81 D.P.R. 982 (1960). La discreción y la flexibilidad que le hemos reconocido a las ramas políticas del Gobierno, en cuanto al uso de los fon-dos públicos, apareja inevitablemente intersticios de derro-che que de ordinario no pueden conjurarse judicialmente. En tales casos, ausente la voluntad de los gobernantes de no malgastar los dineros del pueblo, le toca principalmente a este último la tarea de reprobar esa falta de moral pública. La intervención de los tribunales procede sólo en casos de claro abuso de discreción gubernamental.
El principio de igualdad política
Existen otras normas constitucionales que también in-ciden sobre el asunto de los desembolsos públicos. Se trata de normas especiales, relativas a fundamentales valores constitucionales, que acarrean severas limitaciones en cuanto a determinados usos del dinero del pueblo. El Go-bierno, por ejemplo, no puede usar fondos públicos de modo alguno para fines sectarios. Lemon v. Kurtzman, 403 U.S. 602 (1971). También está estrictamente prohibido destinar fondos públicos para el sostén de instituciones educativas privadas. Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 D.P.R. 528 (1994).
Una de estas normas, de singular pertinencia al asunto que nos concierne en los casos de autos, es la que consagra la esencial igualdad económica de los partidos políticos en cuanto a la divulgación de sus ideas y posturas en el país se refiere. P.P.D. v. Gobernador II, 136 D.P.R. 916 (1994); Marrero v. Mun. de Morovis, 115 D.P.R. 643 (1984); P.S.P. v. Srio. de Hacienda, 110 D.P.R. 313 (1980).
El referido principio de igualdad política constituye una fuente de derecho más accesible y más precisa, respecto del asunto que nos concierne aquí, que la del mandato que requiere que los fondos públicos se destinen sólo a fines públicos. Conforme dicho principio, el partido que ostenta el poder de gobernar al pueblo en un momento dado no puede utilizar fondos públicos para promover sus posturas políticas. El Estado y sus instrumentalidades están compe-lidos a mantenerse neutrales en el debate público político-partidista, por lo que no es permisible la ventaja indebida, que supondría para el partido que está en el Gobierno usar fondos públicos para divulgar sus ideas y mensajes. No puede haber, en una palabra, propaganda política gubernamental.
Por la naturaleza misma del principio constitucional en
Tampoco importa la época en que ocurre la ventaja. Es de conocimiento general que la contienda política acontece incesantemente en Puerto Rico. No existe partido alguno en el país que limite su proselitismo sólo al año de eleccio-nes; ni aspirante o incumbente que no aproveche cualquier ocasión para promover su eventual candidatura. Como en nuestra realidad, la campaña eleccionaria se desarrolla todo el tiempo; el principio de igualdad económica aplica también en todo momento.
Por razón de lo anterior, pues, cualquier desembolso de fondos públicos que tienda a aventajar al partido en el po-der, debe considerarse constitucionalmente sospechoso y sujeto al más estricto escrutinio judicial. Deben aplicarse aquí las normas relativas a acciones gubernamentales que, por trato desigual, menoscaban algún derecho fundamental.
Límites a los anuncios gubernamentales
Para darle plena vigencia al principio constitucional de igualdad política, reseñado antes, es necesario restringir rigurosamente los anuncios gubernamentales. No basta con prohibir sólo los que son de corte patentemente político. Es necesario formular criterios más asépticos. Ello no sólo porque cualquier anuncio gubernamental que represente alguna ventaja política para el partido en el poder socava el principio de igualdad inmerso en nuestra Constitución, sino porque, además, para promover la requerida neutra-lidad gubernamental en el proceso decisional puertorri-queño, es menester evitar la seductora tentación que tie-nen los gobernantes de turno, ordinariamente, de manipular anuncios legítimos para obtener una ventaja política. El problema que se plantea en los casos de autos es precisamente el de anuncios políticos que se disfrazan como auténtica comunicación gubernamental. Se trata de un problema que no se puede resolver adecuadamente si no se extirpa de raíz la posibilidad misma de aprovechar políticamente el anuncio oficial. A ningún funcionario pú-blico más o menos avezado se le ocurriría usar los fondos gubernamentales para pagar anuncios crudamente políticos. Ello sería evidentemente ilegal e incluso delictivo. Lo que se hace, más bien, es aprovechar la zona gris de los anuncios de cariz gubernamental para insertar solapados contenidos políticos. Para conjurar esa taimada práctica —ante nos ahora— cuyo uso se ha acrecentado en los últimos años, es menester reducir tajantemente el es-pacio que da margen a la manipulación en los anuncios gubernamentales. Es menester limitar la facultad del Go-bierno de comprar anuncios sólo a un reducido número de instancias.
A tales fines, sólo deben permitirse los anuncios guber-
(1) proveen información sobre deberes particulares que tienen los miembros de la comunidad y el modo de cumplir-los;
(2) proveen información sobre derechos y opciones espe-cíficos que tienen los miembros de la comunidad y los me-dios para ejercerlos;
(3) proveen información sobre oportunidades y progra-mas de servicios gubernamentales que pueden beneficiar a las personas de la comunidad y las maneras de aprove-charse de éstos, y/o
(4) proveen información sobre actividades públicas que las personas de la comunidad pueden disfrutar y los datos sobre dónde y cuándo se celebran.
Los anuncios en cuestión deben ser de naturaleza impersonal y no pueden tener contenidos o diseños que no sean los estrictamente necesarios para divulgar la infor-mación concreta y específica que va a comunicarse. Queda-rían excluidos, por ejemplo, los retratos de los jefes de las agencias o instrumentalidades que publican el anuncio. Quedarían excluidos, claro está, anuncios como los que es-tán en cuestión en todos los casos de autos.
En particular, quedarían excluidos también los anun-cios sobre los logros y las promesas electorales cumplidas. Tales anuncios “oficiales” son insidiosamente políticos y, además, son realmente innecesarios. Nadie puede decir cándidamente que en Puerto Rico los incumbentes en car-gos gubernamentales no tienen amplios y numerosos me-dios y ocasiones para divulgar sus logros si no es mediante el uso de anuncios oficiales. Los incumbentes tienen incon-tables oportunidades para dar a conocer sus logros particulares. Lo hacen en actos oficiales; lo hacen en las
V
La opinión de la mayoría y los casos de autos
Evidentemente, la conceptualización normativa del asunto ante nos —que de modo esquemático he formulado en los párrafos anteriores— coincide, en lo principal, con los pronunciamientos detallados en la opinión del Tribunal. En general, además, estoy de acuerdo con las órdenes principales emitidas por la mayoría. Por ello, y en vista de que los casos ante nos presentan en común un importantísimo problema de la colectividad que amerita resolverse urgentemente, para colegiar, he emitido un voto de conformidad. Me pareció necesario, sin embargo, expre-sar unos criterios adicionales, formulados en esta opinión particular, para hacer hincapié en lo rigurosas que son las limitaciones sobre anuncios oficiales que surgen del princi-pio de igualdad inmerso en nuestra Constitución. He for-mulado estos criterios adicionales confiado en que, con
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(10 T. Emerson, System of Freedom of Expression, Ed. Random House, 1970, pág. 699.
(2) Excepto en virtud del esquema visualizado en el Fondo Electoral que asigna unas cantidades a los partidos políticos en igualdad de condiciones y, claro está, las asignaciones presupuestarias a la Comisión Estatal de Elecciones para implantar la Ley Electoral de Puerto Rico. Véanse: P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 741, 750-751 (1976); P.S.P. v. Srio. de Hacienda, 110 D.P.R. 313, 324-325 (1980).
(3) “La corrupción y el desembolso indebido o ilegal de fondos públicos —en sus formas múltiples, a veces burdas y otras sofisticadas'— son actos incompatibles con el sistema de gobierno democrático consagrado en nuestra Constitución y apuntalado en el respeto a la dignidad humana y el dinero del pueblo como único soberano. No importa las modalidades que adopten, ni la jerarquía del funcionario involucrado; las mismas son intolerables. En última instancia, quien verdaderamente se perju-dica, no sólo en lo económico sino en lo moral, es la ciudadanía en general indepen-dientemente de su afiliación política. Es pues, obligación de los tribunales reivindicar esos valores fundamentales.” (Enfasis el original suprimido y énfasis suplido.) A.E.E. y A.A.A. v. P.N.P., 128 D.P.R. 294, 294-295 (1991), voto concurrente.
(4) Como ponentes de P.R.P. v. E.L.A., 115 D.P.R. 631 (1984), y Marrero v. Mun. de Morovis, 115 D.P.R. 643 (1984), nunca hemos ignorado estos principios constitu-cionales y su aplicación a todo proceso electoral, sean primarias, elecciones, plebis-citos o referéndum.
En nuestro disentir en Noriega v. Hernández Colón, 126 D.P.R. 42 (1990), cues-tionamos la facultad y autoridad del Primer Ejecutivo para ordenar al Banco Guber-namental de Fomento que otorgara contratos de campañas publicitarias —anuncios de radio, televisión y prensa que versaban sobre la fábula de una vaca (Fortunata) y los beneficios de la venta por su dueño— por ser contrarios a la política pública plasmada en las leyes mediante la cual se adquirió y retendría para el pueblo la Puerto Rico Telephone Co.
Concluimos que los desembolsos eran ilegales y explicamos así “la simibtud y diferencia básica entre los programas de acción de los partidos políticos frente a una política pública oficial gubernamental. Ambos son de contenido ideológico e incluyen los planes sociales, económicos e idearios políticos. Ahí termina la semejanza. Una vez sometidos al electorado, culminada la elección de los funcionarios y debidamente juramentados, estos pueden transformar sus programas partidistas en política pú-blica de acción a través de los canales constitucionales que corresponden al Primer Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa”. Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 59.
Subsiguientemente, sostuvimos en Berrios Martínez v. Gobernador II, 137 D.P.R. 195, 271 esc. 3 (1994), opinión disidente:
“Desde el primer incidente procesal de 2 de septiembre de 1994, constatamos la naturaleza político-partidista de las propuestas. El P.P.D. adujo que el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3351, impedía al Gobierno difundir anuncios de propaganda en año electoral. Los demandados argumentaron que sólo aplicaba en el contexto de elecciones generales, no en referendos, y que era de natu-raleza cívico-social. Invocaron la resolución del Tribunal en Regí. Creac. y Fuñe. Unidad Esp. J. Apel., 134 D.P.R. 670 (1993). La mayoría del Tribunal, mediante resolución, devolvió la controversia al Tribunal Superior. En nuestro disenso, expre-samos que no cabía hacer distinciones entre elecciones generales y referendos, pues en ambos se ejercitaba el sufragio electoral, el cual tenía que ser libre de coacción. Señalamos, además, que la prohibición estaba fundada en el principio de igualdad electoral y en el juego justo electoral, reproduciendo así nuestra[s] expresiones disi-dentes de Gierbolini Rodríguez v. Gobernador, 129 D.P.R. 402 (1991).
“En Gierbolini Rodríguez v. Gobernador, supra, la mayoría, tras una hermética y restrictiva aplicación de las técnicas procesalistas de justiciabilidad, entendió que no tenía jurisdicción para expresarse en los méritos. El efecto práctico fue que el Gobierno de entonces, dominado por el P.P.D., desató una masiva y costosa campaña publicitaria con miras al referéndum de ese año.
“Oportunamente, el asunto regresó a este Foro. En P.P.D. v. Gobernador I, 136 D.P.R. 861 (1994), mediante per curiam, finalmente el Tribunal reconoció que apli-caba dicha prohibición, adoptando implícitamente la esencia de los fundamentos de nuestra opinión disidente de Gierbolini Rodríguez v. Gobernador, supra.
“Al respecto, se decidió que el derecho del pueblo al sufragio universal —libre de coacción— y el principio de igualdad económica electoral hacían imperativo su apli-cación a los referendos, igual que a las elecciones generales.”
(5) En nuestro análisis, nos concentraremos en las cuestiones sustantivas fundamentales. No entraremos en una disquisición extensa sobre los planteamientos clásicos de justiciabilidad, a saber, legitimación activa, academicidad y cuestión po-lítica, los cuales consideramos improcedentes. Legitimación activa
En nuestro voto disidente de 1ro de diciembre de 1995 (CT-95-10) en virtud del mandato claro de la Ley Electoral de Puerto Eico, 16 L.P.R.A. see. 3101 et seq., caracterizamos como inmeritoria la alegación de falta de capacidad del P.P.D., como partido político, para demandar y ser demandado.
Basta reiterar que no albergamos duda alguna de que el P.P.D. tiene legitima-ción activa. Primero, es incorrecto afirmar que no alegó haber sufrido daño alguno. Segundo, si alguien debe tener legitimación activa para impugnar el uso de fondos públicos para pagar anuncios político-partidistas, es un partido, candidatos y sus electores individualmente. Véase P.R.P. v. E.L.A., supra.
Jamás hemos suscrito una interpretación restrictiva en materia de legitimación activa. En todas las decisiones en que este Tribunal sé ha negado a reconocerla, hemos disentido, confiriéndola a legisladores de minoría, organizaciones estudianti-les bona fide (F.U.P.I.), aspirantes o candidatos, e indistintivamente a todos los par-tidos políticos y sus electores.
“ ‘El sujeto principal de la arquitectura moderna constitucional-electoral tute-lado es el elector individual.’ (Enfasis suplido.) P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 407 (1980). Como verdaderos destinatarios del sistema, el Art. 2.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3051, in fine expresamente les concede como ‘electores la capacidad para iniciar o promover cualesquiera acciones legales al amparo de [la] Declaración de Derechos y Prerrogativas de los Electores ante el Tribunal de Primera Instancia que corresponda’. (Enfasis suplido.).” Sánchez y Colón v. E.L.A. I, 134 D.P.R. 445, 454-455 (1993), opinión concurrente y disidente.
En el Caso Civil Núm. AP-95-9, tanto el Ledo. Max Pérez Preston —Presidente del Comité Local del P.N.P. y aspirante a la alcaldía del Municipio de Carolina— al igual que los legisladores de Distrito y electores de ese partido poseen legitimación activa. Acevedo Vilá v. Corrada Del Río, 138 D.P.R. 886 (1995), opinión disidente. Bajo el predicado de igualdad constitucional electoral, no podemos distinguir entre ineumbentes y aspirantes. Marrero v. Mun. de Morovis, supra, pág. 647. Véase E. Chemerinsky, Protecting the Democratic Process: Voter Standing to Challenge Abuses of Incumbency, 49 Ohio St. L.J. 773 (1988). Academicidad
Ninguno de los recursos es académico por su naturaleza repetitiva. Según seña-lado, reclamos idénticos judiciales han surgido antes bajo diversas administraciones del P.N.P. y P.P.D. En todos los casos anteriores el Estado ha planteado que no puede haber restricción judicial; ahora otra vez insiste y reclama poder continuar haciéndolo. El carácter recurrente derrota la tesis de academicidad. Además, otros anuncios pagados por fondos públicos continúan publicándose en la prensa del país a un ritmo acelerado.
Cuestión política
Se trata de reclamos justiciables. La situación ante nos dista mucho de presen-tarse como tabú o cuestión política. La controversia real es una pura de derecho: interpretar si es constitucionalmente válido el uso de fondos públicos para la propaganda política. Ello es función judicial por excelencia.
Acoger la tesis del Estado y demás demandados, “representaría obliterar el sis-tema de separación de poderes. Convertiría a la Asamblea Legislativa y al Ejecutivo
“El carácter del pleito —de consecuencias y móviles políticos— no desvirtúa, sino que fortalece la naturaleza eminentemente justiciable de la controversia y de la cualidad jurídica de los remedios invocados, a saber, la ilegalidad en el uso de los fondos públicos y la desigualdad creada entre los partidos políticos de oposición. P.S.P. v. Srio. de Hacienda, supra; P.S.P., P.P.D., P.I.P. v. Romero Parceló, 110 D.P.R. 248 (1980); Ortiz Angleró v. Barreto Pérez, 110 D.P.R. 84 (1980); Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977); Clemente v. Depto. de la Vivienda, 114 D.P.R. 763, 770-771 (1983).”P.N.P. v. Hernández, Srio. D.T.O.P., 122 D.P.R. 362, 378 (1988).
(6) “Es lógico, pues, concluir que existe una estrecha correspondencia entre el derecho a la libre expresión y la libertad de información. La premisa es sencilla. Sin conocimiento de hechos no se puede juzgar; tampoco se puede exigir remedios a los agravios gubernamentales mediante los procedimientos judiciales o a través del pro-ceso de las urnas cada cuatro (4) años.” Soto v. Srio. de Justicia, 112 D.P.R. 477, 485 (1982).
(7) P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580, 662-663 (1988); P.N.P. v. Hernández, Srio. D.T.O.P., supra; Noriega v. Hernández Colón, supra; Gierbolini Rodríguez v. Gober-nador, supra; Sánchez y Colón u. E.L.A., supra; Com. Electoral P.I.P. v. C.E.E., 139 D.P.R. 48 (1995), opinión disidente.
(8) “En materia de instituciones políticas encontramos cierta simbiosis entre forma • — estructura y dinámica de los órganos y contenido— lo que se puede realizar — . Por esta razón la clasificación de sistemas que hace el hombre político va teñida, en última instancia, de un juicio de valor en bueno o malo. Bueno es el sistema que él preconiza, el que sirve a sus propósitos; malo, el de los antagonistas en la lucha política o el que entorpece la finalidad propia. Los valores inmanentes son una rareza en el combate político.” L.F. Martínez Ruiz, El político, el jurista y las leyes, Rev. Jur. de Cataluña, pág. 872.
(9) “No importa la teoría que endosemos —modelo del libre mercado de ideas, modelo del proceso democrático, modelo de libertad o modelo de tolerancia— promo-ver el desarrollo saludable en una sociedad democrática implica ... [que n]uestras opiniones y las de[l] prójimo, sean o no prejuiciadas, no pueden ser objeto de control gubernamental. Ello atentaría contra la naturaleza humana y sofocaría el libre pen-samiento y la expresión.” Noriega v. Gobernador, 130 D.P.R. 919, 925 (1992).
(10) Esta premisa es argumentada y sostenida por casi todos los que han escrito sobre el tema. Véanse: Chemerinsky, supra; M.A. Yudof, When Government Speaks, Berkeley: Univ. of California Press, Í983; S. Shiffrin, Government Speech, 27 UCLA L. Rev. 514 (1980); E.H. Ziegler, Jr., Government Speech and the Constitution: The
(11) Dispone:
“Se prohíbe a las agencias del Gobierno de Puerto Rico, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico y a la Rama Judicial, que a partir del 1ro. de enero del año en que deba celebrarse una elección general y hasta el día siguiente a la fecha de celebración de la misma, incurran en gastos para la compra de tiempo y espacio en los medios de difusión pública con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, reali-zaciones, proyecciones o planes. Se exceptúan de esta disposición aquellos avisos y anuncios de prensa expresamente requeridos por ley.
“Asimismo, se exceptúan de la anterior disposición aquellos anuncios que sean utilizados para difundir información de interés público, urgencia o emergencia, los cuales sólo serán permitidos previa autorización al efecto de la Comisión Estatal de Elecciones.” 16 L.P.R.A. see. 3351.
(12) Incluso hemos rechazado el ingenioso argumento de boletines informativos publicados regular y permanentemente por la Oficina de Comunicaciones del Gobernador.
*716 “El que una publicación se haya venido realizando antes del período de veda del Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, y esté sufragada regularmente, ¿desvirtúa su carácter de anuncio?; ¿pierde su calidad de gastos con fondos públicos que al Boletín de la Gobernación se le caracterice de ‘naturaleza oficial y continua’?; ¿establece, honestamente, alguna diferencia que lo prepare la propia Oficina de Co-municaciones y no una agencia de publicidad privada? En su origen, ¿de dónde pro-vienen tales fondos? Estas interrogantes quedan contestadas al confrontarnos con la innegable realidad de que es la sustancia y no la apariencia lo crucial y determi-nante; esto es, que la fuente verdadera son los fondos provenientes del erario público.
“En todo esto hay un eufemismo impermisible. Nada hay en la Constitución, en la Ley Electoral de Puerto Rico y en su historial en qué apoyar semejante proposición. Todo lo contrario —sin límite de tiempo— con referencia a toda propie-dad mueble e inmueble gubernamental, por interacción recíproca, los Arts. 3.001 y 3.012 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. secs. 3108c y 3108d, respecti-vamente, proscriben su uso ‘a los fines de hacer campaña política a favor o en contra de cualquier partido político o candidato’, y la concesión a tales efectos de cuales-quiera privilegios especiales. De manera expresa, el Art. 3.012 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, consagra el principio constitucional igualitario de que ‘[tjodos los partidos políticos y candidatos y grupos independientes tendrán el mismo acceso y oportunidades] ...’.
“En resumen, el uso de fondos públicos para fines de propaganda partidista está prohibido, aun cuando el Gobierno prescinda de los medios de difusión comercial pública del país o de agencias de publicidad privadas.!4 ) ...
“(4 ) De prevalecer esta contención, podría llegarse al absurdo de que concerta-damente todas las agencias establecieran antes del año de elecciones, a través de sus propias oficinas de comunicaciones, un programa de publicación regular y directa —bajo el manto de información de incuestionable interés público— y así continuar haciendo lo que frontalmente la Constitución y la Ley Electoral de Puerto Rico prohíben.” (Enfasis suplido y en el original.) P.N.P. v. Hernández, Srio. D.T.O.P., supra, págs. 382-384.
(13) Una diferencia cognoscible es que existe una mayor necesidad de establecer unos controles previos a estos desembolsos mientras más próximas las elecciones. Nuestra memoria es porosa, por lo que un anuncio publicado pocos meses o semanas
(14) En esta área, el fenómeno de los excesos de funcionarios y modus operandi no es privativo de Puerto Rico. En el escenario estadounidense, se ha acuñado la frase abuso del incumbente para describir “el uso de los recursos gubernamentales, no disponibles a ningún otro candidato, para ayudar a un incumbente en su reelección. Hay muchas maneras en que un incumbente puede usar su cargo para adelantar su campaña eleccionaria. Por ejemplo, algunos candidatos han tratado de usar fondos públicos para pagar los gastos de campañas, incluyendo los costos de viajar, de publicaciones y salarios. Muchos han sido acusados de abusar el ‘privilegio del franqueo’, enviando literatura de campaña a sus representados con cargo a sus gastos gubernamentales. Otra forma de abuso del incumbente es usar empleados del gobierno para realizar tareas de campaña mientras están en la nómina pública. De hecho, algunos incumbentes expresamente han amenazado despedir aquellos em-pleados que se han negado a apoyarlo en sus campañas de reelección.
“Alegadamente algunos incumbentes han manipulado la concesión de subven-ciones y contratos gubernamentales para premiar a sus seguidores y de ese modo promover que los recipientes potenciales apoyen su esfuerzo de reelección. Otras formas de abuso son más sofisticadas y virtualmente imposibles de controlar. Por ejemplo, se ha acusado algunos presidentes de manipular las estadísticas guberna-mentales durante el tiempo eleccionario para mejorar la imagen de la adminis-
(15) “La democracia concibe una gobernación por mayorías temporeras sucesivas. La capacidad de desplazar a los funcionarios que ocupan puestos en el gobierno a favor de los representantes de una mayoría recientemente incoada, es, por lo tanto, un atributo esencial del sistema electoral en una república democrática. Por consiguiente, los ciudadanos y tribunales, ambos deben sospechar de los esfuer-zos de los funcionarios del gobierno para controlar el mismo sistema electoral que sirve como freno principal a su poder. Pocas eventualidades son tan antitéticas al concepto de gobernación por el pueblo como la de una mayoría temporera atrinche-rándose, manipulando mañosamente el sistema electoral mediante el cual los elec-tores, en teoría, pueden registrar su disgusto escogiendo un nuevo liderato.” (Traduc-ción nuestra.) L.H. Tribe, American Constitutional Law, 2da ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 1988, pág. 1097.
(16) Ya en West Virginia State Bd. of Education v. Barnette, 319 U.S. 624, 642 (1943), el Tribunal Supremo federal había proclamado que “[s]i hay alguna estrella fija en nuestro firmamento constitucional, es que ningún oficial, de alta o baja jerar-quía, puede prescribir lo que será ortodoxo en la política, nacionalismo, religión o en otros temas de opinión”. (Traducción nuestra.)
(17) “El ejemplo de la instrucción en las escuelas públicas ... no es el único ejemplo del poder que tiene el gobierno para crear e inculcar valores ideológicos. Sólo tenemos que fijar nuestra atención en el acceso fácil que tienen los funcionarios del gobierno a los medios de comunicación en masa, el privilegio de franqueo, el flujo constante de informes y publicaciones legislativas y ejecutivas, y el sistema de con-cesiones directas y subsidios indirectos al proceso de comunicación (incluyendo el financiamiento federal de elecciones), para reconocer que la expresión financiada o controlada por el gobierno juega un papel enorme en el mercado de ideas.” (Traduc-ción nuestra.) Shifírin, op. cit., pág. 569.
(í8) “[Seguramente, el gobierno está obligado constitucionalmente a no usar su poder de comunicación, como cualquier otro de sus poderes, para disminuir la liber-tad de expresión. Además, no incurrimos en una verdadera paradoja cuando invoca-mos la Primera Enmienda para restringir la comunicación del gobierno. El propósito de la Primera Enmienda es proteger las comunicaciones privadas, y nada en la garantía impide que el gobierno controle sus propias comunicaciones o las de sus agentes.” Emerson, supra, pág. 700.
(19) La publicidad es el “arte de dar a conocer las excelencias de un artículo, de un servicio o de una idea, por todos los medios imaginables; es hoy el más eficaz auxiliar del comercio y se ha convertido en una industria pujante, con empresas especializadas, escuelas, tratados, teorías y sistemas que se relacionan íntimamente con la psicología individual y social y estudian todos los medios para hacer efectiva la propaganda por medio de la prensa, la radiodifusión —ulteriormente y con eficacia estragadora a veces la televisión— los carteles, letreros luminosos, atracciones, ex-posiciones, y todo cuanto pueda llamar la atención del presunto cliente o adepto. El proceso psicológico de la captación por medio de la publicidad comprende: atraer la atención, grabar en la memoria, suscitar el interés, avivar el deseo, crear la voluntad, para lograr la adquisición, suscripción o inscripción”. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, 20ma ed., Buenos Aires, Ed. Heliasta, 1981, T. VI, págs. 509-510. La propaganda “es la difusión de cualesquiera doctrinas o ideas por toda clase de me-dios de expresión (radiotelefonía, televisión, prensa, discursos, carteles y cuanto im-presione los sentidos), para ensalzar la bondad de una causa, escarnecer otras, atraer partidarios, inflamar el espíritu de partido o nacional, o desmoralizar al ad-versario o enemigo. Anuncio de un producto, con recomendación, generalmente exa-gerada, de sus cualidades y excelencias, superiores a todos los artículos o procedi-mientos similares según quien lo difunde o aquel a cuyo servicio lo ensalza.” Id., pág. 461.
(20) Es innegable la “realidad viva y la fuerza creciente en la formación y mani-pulación de la opinión pública por los llamados medios de comunicación social: prensa, radio, televisión, etc. Véanse: W. Overbeck y R.D. Pullen, Mayor Principles of Media Law, 2da. ed., Nueva York, Ed. Holt, Rinehart y Winston, 1985; D.E. Casper, Media and the Formation of Public Opinion: A Checklist, 1975-1984, Illinois, Vance Bibliographies, 1985; D.A. Graber, Mass Media and American Politics, 2da. ed., Washington D.C., Ed. Congressional Quarterly, 1984. ‘Como bien ha señalado Alf Ross, la propaganda apunta directamente a los instintos, estando probado que la sugestión emotiva, obedeciendo a normas de psicología colectiva, es mucho más eficaz que las apelaciones subjetivas a la razón ([op. c¿f.], p[ág]. 32). Por efecto de la propaganda, se puede cambiar la expresión de una voluntad popular Verdadera’ por otra voluntad popular ‘sintética’ ([í]dem, p[ág], 32), y frente a este riesgo, que es de tanta peligro-sidad para la democracia, estima Ross que la mejor salvaguarda está en ‘inmunizar a la población contra la propaganda, es decir, desarrollar en ella un sentido crítico que constituya la mejor inmunización contra la infección espiritual inducida por la sugestión propagandista’ ([í]dem, p[ág], 32).’ Vanossi, supra, págs. 1287-Í288”. P.N.P. v. Hernández, Srio. D.T.O.P., supra, pág. 388.
(21) Véase Yudof, supra, en general, especialmente su Capítulo 5, titulado “El Impacto Indeterminado de las Comunicaciones en Masa”.
(22) La misma Comisión Estatal de Elecciones, en su Reglamento de Gastos de Difusión Pública del Gobierno, tiene el propósito de “evitar la divulgación publicita-ria indiscriminada con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, realizaciones, proyecciones o planes del gobierno que en alguna forma coaccionen o afecten la voluntad de los electores”. (Énfasis suplido.)
(23) “La valoración que hace el político es, pues, relativa. Valora con relación a un punto de vista determinado: el suyo. Este punto de vista no es sólo función de ideo-logía política; es también función de interés. Por esto el político, de modo consciente o no, valora de distinta manera los elementos de combate cuando está instalado en el poder que cuando aspira a conquistarlo. El que está en el poder tiene tendencia a estorbar los medios de lucha política de sus antagonistas; éstos, por el contrario, quieren vía libre.” Martínez Ruiz, op. cit., pág. 872.
(24) AI hacer esta aseveración, no negamos que la See. 9 del Art. VI de la Cons-titución del E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, tenga otras funciones. Obviamente, su función principal es evitar el derroche del erario. Pero sin una definición de “fines públicos”, la prohibición amenazaría convertirse en tautología. Nuestros esfuerzos, pues, están encaminados hacia desarrollar una interpretación que le dé contenido sustantivo.
(25) P.P.D. v. Gobernador, supra; Marrero v. Mun. de Morovis, supra; P.N.P. v. Tribunal Electoral, supra.
(26) Este principio se desparrama en diversas leyes que prohíben la publicación de anuncios falsos, exagerados o engañosos en el negocio de construcción de vivien-das (17 L.P.R.A. see. 509); en la rotulación de productos textiles (10 L.P.R.A see. 2156); en alimentos, drogas y cosméticos (24 L.P.R.A. see. 729); en la industria de seguros (26 L.P.R.A. see. 1004); en la venta de bienes inmuebles fuera de Puerto Rico (10 L.P.R.A. see. 103); en la marca, precio, cantidad, tamaño, calidad, cualidad, sa-lubridad, o cualquier característica en productos, artículos o servicios al consumidor (23 L.P.R.A. see. 1014).
(27) “Upa sociedad civilizada no puede legitimar ni elevar a rango de virtud la mentira.” (Énfasis suplido.) Aut. Edif. Púbs. v. Unión Indep. Emp. A.E.P., 130 D.P.R. 983, 985 (1992).
Aunque cabe admitir la diferencia del derecho y la moral como dos (2) órdenes normativos separados, es innegable que todo precepto jurídico en nuestra Constitu-ción está cimentado en una norma moral subyacente. En los conflictos concretos relativos a la publicidad gubernamental, ineludiblemente todo anuncio deberá ajus-tarse a la verdad. “El legislador no puede —racionalmente— colocarse en el supuesto de que el orden normativo que establece o contribuye a organizar llegue a ser apto para otorgar facultades cuyo ejercicio llegue a contrariar el orden moral. ... Deja entonces al Juez la posibilidad de apreciar si esa actividad (formalmente lícita) debe ser amparada jurídicamente en razón de su contenido y fines.” C. Mouchet, Los conflictos entre la Moral y el Derecho, XX Rev. Jur. U.P.R. 7-8 (1950).
(28) El término austeridad es la calidad de austero, que significa “severo, rigu-rosamente ajustado a las normas de la moral”. Según el Diccionario de la Lengua Española, 20ma ed., Madrid, Ed. Espasa-Calpe, 1992, pág. 991, moral se define como “[q]ue no pertenece al campo de los sentidos, por ser de la apreciación del entendi-miento o de la conciencia ... que no concierne al orden jurídico, sino al fuero interno o al respeto humano. ... Ciencia que trata del bien en general, y de las acciones humanas en orden a su bondad o malicia”. (Enfasis suplido.)
(29) A tal efecto, de importancia vital conforme los preceptos constitucionales básicos mencionados, el Secretario de Estado tiene el deber de publicar en no menos de dos (2) periódicos de circulación general las leyes y resoluciones conjuntas apro-badas por la Asamblea Legislativa. 2 L.P.R.A. see. 188. Para proteger y hacer viable el derecho de toda parte —susceptible de ser afectada por un reglamento o regla administrativa — • a expresar su punto de vista previo a su aprobación, toda agencia administrativa que pretenda adoptar, enmendar y derogar una regla o reglamento tiene que publicar un (1) aviso en un periódico de circulación general. 3 L.P.R.A. see. 2105. Una vez se presenta en el Departamento de Estado el reglamento o regla administrativa debidamente adoptado, enmendado o derogado, el Secretario de Es-tado publicará en dos (2) periódicos de circulación general una síntesis de lo allí presentado. 3 L.P.R.A. see. 2128. El emplazamiento judicial —paso inaugural del debido proceso de ley para conferir jurisdicción a los tribunales'— si se hace mediante edicto, se publica una (1) sola vez en un periódico de circulación diaria. 32 L.P.R.A.
Existen muchos otras disposiciones de ley que rigen las convocatorias en trámi-tes o actuaciones cuasilegislativas y cuasijudiciales. No és necesario acotarlas todas.
(30) “Arte de imprimir en colores.” Diccionario de la Real Academia Española, op. cit., T. I, pág. 398.
(31) En su demanda jurada, el P.P.D. acompañó copia de los anuncios impugnados. Pidió al tribunal de instancia que tomara conocimiento judicial de los colores, símbolos y lemas del P.N.P., de su candidato a la gobernación, Honorable Rosselló, y de la candidata a la Alcaldía de San Juan, Hon. Zaida Hernández Torres. Alegaciones 23-28. Además, que tomara conocimiento de los numerosos de anuncios que acompañó. Alegación 29.
Los demandados, en sus respectivas contestaciones y comparecencias, no nega-ron la publicación de los anuncios ni que fueron pagados con fondos públicos. De hecho, el P.N.P., mediante una moción presentada en el foro de instancia el 30 de noviembre de 1995, solicitó que se tomara conocimiento judicial sobre una serie de anuncios en periódicos y el programa radial auspiciados por el Municipio de San Juan y su Alcalde Hon. Héctor L. Acevedo (Alegato P.N.P., Ap. 1).
Iguales solicitudes sobre conocimiento judicial hicieron el licenciado Pérez Preston, los legisladores y los electores demandantes (Apelación, Ap. 29). Idéntico pedido hicieron el Alcalde Honorable Aponte y la Directora de Finanzas, Sra. Yolanda Villa-fañe (Apelación, Ap. 80).
(32) De igual modo, como símbolo, es una “[rjepresentación, imagen o figura de una cosa por medio de otra, con parecido más o menos próximo, y a veces por atri-bución convencional; como la bandera con respecto a la nación. El objeto del símbolo es despertar o sugerir la misma idea que la contemplación directa, cuando sea posi-ble, de lo simbolizado”. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, op. cit., T. VII, pág. 427.
(33) En su texto se leía:
“¿Después de 7 años, cuántas taijetas de salud ha distribuido el alcalde Acevedo en San Juan?
“0 [cero en dígitos grandes]
“¿Después de dos años, cuántas tarjetas de salud ha distribuido el Gobierno de Puerto Rico en el resto de la Isla?
*745 “315,000 [en dígitos grandes]
“En sólo dos años, más de 315,000 puertorriqueños están disfrutando de la reforma de salud y de la Tarjeta de Seguro de Salud del Gobierno de P.E. La misma que el alcalde Acevedo rechazó para el municipio de San Juan, en momentos en que el sistema de salud de este municipio atraviesa su peor crisis.
“Ahora después de 7 años prometiendo un plan de salud para San Juan, el Alcalde anuncia una tarjeta que no existe. Por otro lado, cientos de miles de puerto-rriqueños están disfrutando del poder de la salud con la tarjeta probada del Gobierno de Puerto Rico.
“Por el bienestar de la salud de nuestro pueblo es importante que conozcas la verdad.
“Dando Salud center ... a tu Vida.”
(34) Diccionario de la Real Academia Española, op. cit., T. II, pág. 841.
(35) Como ejemplos, invitan nuestra atención que del propio folleto que nos acompañan surgen: “a. Frase ‘10 AÑOS DE SUPERACIÓN GIGANTE’ en la por-tada, en un trasfondo rojo; b. A la página 2, la fotografía a color del Alcalde y sobre
(36) El Secretario de Hacienda puede relevar de esta responsabilidad personal si, previa investigación suya, del Contralor de P.R. o de ambos, determina que el funcionario “no actuó intencionalmente en perjuicio de los intereses del gobierno, [y éste] recibió servicios o suministros que propiamente justificaban el pago”. Art. 9(h)(1) y (2), 3 L.P.R.A. sec. 283h(l) y (2).
(37) Las infracciones a los principios constitucionales de igualdad económica electoral tienen su más claro impacto en los partidos políticos. Pero no podemos olvidar que éstos son instrumentos de sus miembros; “... sujeto[s] principal[es] de la arquitectura moderna estructural electoral”. P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 407 (1980).
Tenemos reservas de negarles a los partidos y electores legitimación activa total bajo la tesis de que no existe una conexión entre el remedio de restituir los fondos públicos, aduciéndose que éstos no ingresarían al fondo electoral del partido reclamante. Opinión mayoritaria, págs. 674-675. En su origen, ¿de donde salieron los fondos públicos para costear las campañas publicitarias? Ciertamente, no puede decirse que fue del fondo electoral, en cuyo caso no habría controversia alguna que adjudicar.
Preocupa, pues, el aserto de que “[e]ste tipo de acción correspondería ejercerla, en última instancia, a los representantes del Estado y no a los demandantes de los casos de epígrafe”. Opinión mayoritaria, pág. 675. ¿Se refiere al Secretario de Justi-cia? En la alternativa, ¿son los propios funcionarios, gobernador, jefes de agencias, directores de las instrumentalidades y alcalde,-aquí demandados, los únicos con legitimación activa para después solicitar la restitución de los fondos públicos por ellos mismos gastados? ¿Significa que tienen que demandarse a sí mismos? ¿No se-rían ellos potencialmente los llamados a responder e ir contra su propio peculio, para restituir el despilfarro publicitario? Siendo realistas, ese enfoque restringido, ¿no presupone que hay que esperar un cambio de administración por otro partido?
La cuestión es vital. Lamentablemente, la funcionaría idónea para ello —la Contralor de Puerto Rico— no está facultada en ley para, de oficio, incoar acciones judiciales por este mal uso de fondos.
(38) No existe duda del remedio interdictal permanente contra el representante P.N.P. Luis Maldonado Rodríguez, para que remueva de su vehículo oficial la propaganda publicitaria. Marrero v. Mun. de Morovis, supra.
(1) “Solo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley”. Art. VI, Sec. 9, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo í, ed. 1982, pág. 369.
(2) Aunque existen jurisdicciones que han rechazado conceder standing a base del daño a la igualdad en la competencia política, la tendencia predominante ha sido la que sí la reconoce. Véase C.T. Sealander, Standing Behind Govememnt Subsidized Bipartisanship, 60 Geo. Wash. L. Rev. 1580, 1602-1615 (1992).
(3) La facultad de informar no es una prerrogativa del Gobierno como beneficia-rio del derecho a la libertad de expresión, y sí un derivado del derecho de las perso-nas a recibir información. B. Orsoff, Government Speech as Gobernment Censorship, 67 S. Cal. L. Rev. 229, 245 (1993). En P.P.D. v. Gobernador II, 136 D.P.R. 916 (1994), dispusimos de forma expresa del argumento que pretendía reconocerle al Estado un derecho a la libertad de expresión.
(4) En lo aquí pertinente, el vocablo “propaganda” es definido por la Real Academia Española como: “[a]cción o efecto de dar a conocer una cosa con el fin de atraer adeptos o compradores”, además de los “[t]extos, trabajos y medios empleados para este fin”. Diccionario de la Lengua Española, 20ma ed. Madrid, Ed. Espasa-Calpe, pág. 1189. Sin embargo, en términos políticos la propaganda se distingue por tener una connotación negativa. “La propaganda presenta la realidad en forma diferente a la que es, con el fin de ganar prosélitos.” R. Garzaro, Diccionario de Política, 2da ed., 1987, pág. 321.
(5) Véanse, e.g.: J. Cacioppo y R. Petty, Role of Message Repetition in Persuation, en Psycological Processes and Advertising Effects 91 (L. Alwitt y A. Mitchell, eds., 1985); M. Gurevitch y J. Blunder, Political Communication Systems and Democratic Values, en Democracy and the Mass Media 269 (ed. Judith Lichtenberg 1990); R. Meadow, Political Campaigns, en Public Communication Campaigns 253-263 (R. Rice y Ch. Atkin, eds., 1989); P. Sniderman et al., Reasoning and Choice: Explorations in Political Psychology (1991); S. L. Popkin, The Reasoning Voter (1991).
Concurrence in Part
Opinión concurrente y disidente emitida por el
Dados los hechos, particulares y específicos, de los casos ante nuestra consideración —y salvada, a nuestro juicio, la cuestión de la “legitimación activa” (standing) de los de-mandantes para radicar los distintos pleitos — (
Dicha determinación, realmente, no debería de sorpren-der a persona alguna. En primer lugar, la controversia planteada en los casos —no obstante el “cacareo” de las partes— es una sencilla y específica, a saber: si las campa-ñas publicitarias de parte del gobierno central y de un mu-nicipio de nuestro País, impugnadas por los distintos de-mandantes en los diferentes pleitos, contienen o no propaganda de carácter político-partidista. En segundo lu-gar, y dado el mensaje, o propaganda, de tipo político-partidista obviamente inmerso en los anuncios impugnados en los tres (3) casos, la conclusión no puede ser otra en vista de las disposiciones de la See. 9 del Art. VI de la
La mayoría de los integrantes del Tribunal —errónea-mente, a nuestro juicio— ha querido ir, y ha ido, mucho más lejos. Esto es, no se ha conformado con limitarse a resolver la "cuestión específica” planteada en los casos. Ha-ciendo uso del “mollero judicial” que recientemente ha des-cubierto que posee, y al que ya nos tiene acostumbrado, la Mayoría extiende —por fíat judicial— la “veda” contenida en el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3351, a años no eleccionarios; estableciendo una norma que constituye una innecesaria e impermisible censura o mordaza que limita o afecta seriamente el deber del Gobierno de mantener informada a la ciudadanía en cumplimiento del derecho de ésta a estar bien informada, expidiendo el Tribunal un injunction que prohíbe, práctica-mente, toda campaña publicitaria de parte del Gobierno y los municipios.
Por otro lado, la errónea norma hoy implantada por la Mayoría carece totalmente de guías objetivas adecuadas que el gobierno central y los municipios, puedan entender y aplicar en el futuro con el propósito de poder acatar y cumplir con ella. Esta situación desembocará, en los años venideros, en la radicación de múltiples pleitos, por los par-tidos de oposición, contra el partido político de turno —cua-lesquiera que éstos sean— en donde los primeros, posible-mente, impugnarán todos y cada uno de los anuncios que las agencias gubernamentales y los municipios publiquen, inundándose así al foro judicial, único posible árbitro en esta controversia, con pleitos tanto meritorios como frívolos. Ello, desafortunadamente, causará un caos polí-tico y judicial en nuestro País.
El Preámbulo de la Constitución del Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico establece, en lo pertinente, que:
Nosotros el pueblo de Puerto Rico, a fin de organizamos polí-ticamente sobre una base plenamente democrática, promover el bienestar general y asegurar para nosotros y nuestra posteri-dad el goce cabal de los derechos humanos, puesta nuestra con-fianza en Dios Todopoderoso, ordenamos y establecemos esta Constitución para el Estado Libre Asociado que en el ejercicio de nuestro derecho natural ahora creamos dentro de nuestra unión con los Estados Unidos de América. (Enfasis suplido.)
Dicho de la manera más sencilla posible, todo nuestro esquema constitucional parte de la premisa de que el pueblo es el soberano. Como tal, cada cuatro (4) años en las elecciones generales, el pueblo expresa su voluntad eli-giendo, o reeligiendo, al primer ejecutivo del País y a los miembros de la Asamblea Legislativa, confiriéndole a éstos un mandato general de gobernar nuestra tierra conforme a los planes y programas que los partidos políticos, a los que éstos pertenecen, le presentaron durante la campaña eleccionaria.
Ese derecho al sufragio, universal, igual, directo, secreto y libre de toda coacción, garantizado por la See. 2 del Art. II de nuestra Carta de Derechos, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, constituye, a todos los fines prácticos, la única he-rramienta que tiene ese pueblo soberano para ejercer su poder de fiscalización sobre el Gobierno y sus funcionarios; constituyendo el ejercicio de dicho derecho, repetimos, la única manera de canalizar el sentir, y el mandato, de la ciudadanía para alcanzar el norte y objetivo de todos, cual es, el bienestar general de la comunidad.
■ Ese derecho a estar bien informado, en consecuencia, es uno consustancial al derecho constitucional del ciudadano al sufragio. El uno no puede existir sin el otro. En palabras del compañero Juez Asociado Señor Negrón García,(
Por otro lado, y como consecuencia lógica e inescapable del derecho de la ciudadanía a estar bien informada, surge el deber del Gobierno de informar al pueblo de las gestio-nes y obras realizadas en cumplimiento, precisamente, del mandato que le fuera concedido por ella. Como certera-mente expresara el compañero Juez Asociado Señor Her-nández Denton, hace escasamente unos años,(
Y es que ello no puede ser de otra manera.
Si es que se pretende que cada uno de los ciudadanos de este País ejerza, cada cuatro (4) años, su derecho al voto de
De ello no permitirse, podría darse la situación desgra-ciada de que no reeligiéramos a unos funcionarios que han trabajado y cumplido bien con el mandato del pueblo y, por el contrario y en su lugar, elijamos a unos incompetentes que van a deshacer, y echar a perder, todo lo bien hecho, o, peor aún, que reelijamos a unos incompetentes y corruptos que no han realizado labor alguna en beneficio de la ciuda-danía y rechacemos, y no le brindemos la oportunidad, a unos que podrían realizar una labor de excelencia en el Gobierno.
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Ahora bien, ese deber del Gobierno de informar al pueblo sobre las medidas que ha tomado, de los planes que ha trazado y los logros alcanzados, está necesariamente limi-tado por, o tiene que ser realizado dentro de, los parámetros que establece la See. 9 del Art. VI de la Constitución del Estado Libre Asociado, ante, ed. 1982, pág. 369, la cual establece que:
Sólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley. (Énfasis suplido.)
En un caso, previo a la vigencia de nuestra Constitución, interpretamos el alcance del concepto de “fin público” ex-presando que:
La Legislatura tiene amplia discreción para determinar qué es lo que constituye un fin público y para tomar aquellas medi-das que a su juicio promuevan el bienestar de la comunidad. No es función de los tribunales la de expresar opinión sobre la sabiduría o conveniencia de la mediada legislativa. Si ésta con-tiene elementos de beneficio público y el propósito que se trata de realizar es de carácter público, la cuestión en cuanto al be-neficio que haya de recibir el público debe ser resuelta por la legislatura y no por los tribunales. McCormick v. Marrero, Juez, 64 D.P.R. 260, 267 (1944).
Posteriormente expresamos, en P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590, 598-599 (1978), que el debate habido en la Asamblea Constituyente, contrario a reducir la función re-visora de los tribunales, concedió amplias facultades de in-terpretación de la mencionada disposición, aún más am-plias que las simplemente derivables de nuestro sistema de separación de poderes.
En P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580, 611-612 (1988), sin embargo, limitamos estas expresiones y, a tales efectos, de-terminamos que: “los tribunales debemos actuar con pru-dencia y deferencia a la voluntad legislativa, siempre que la misma esté enmarcada dentro del sistema constitucional y aunque como magistrados discrepemos personalmente de la bondad de los actos legislativos. ... Cuando los tribuna-les determinen entrar a fondo en la consideración de un fin público ya estimado por los otros poderes, deben reconocer que dicho concepto tiene que ceñirse a las cambiantes con-
Ante este marco conceptual, bajo el cual el Poder Judicial le otorga deferencia al Poder Legislativo para que sea éste, en primer término, el que determine lo que constituye un “fin público”, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, por primera vez en Puerto Rico y en un acto de genuina y honesta preocupación por el bienestar de nuestro País, aprobó en el año 1974 la llamada “veda electoral” sobre gastos de difusión pública del Gobierno, la cual hoy encon-tramos establecida en el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra,(
Se prohíbe a las agencias del Gobierno de Puerto Rico, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico y a la Rama Judicial, que a partir del 1ro. de enero del año en que deba celebrarse una elección general y hasta el día siguiente a la fecha de celebra-ción de la misma, incurran en gastos para la compra de tiempo y espacio en los medios de difusión pública con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, realizaciones, proyec-ciones o planes. Se exceptúan de esta disposición aquellos avi-sos y anuncios de prensa expresamente requeridos por ley.
Asimismo, se exceptúan de la anterior disposición aquellos anuncios que sean utilizados para difundir información de in-terés público, urgencia o emergencia, los cuáles sólo serán per-mitidos previa autorización al efecto de la Comisión Estatal de Elecciones. (Énfasis suplido.)
Esto es, y dicho de la manera más sencilla posible, los representantes directamente electos por el pueblo han en-tendido desde 1974 —y, actualmente, todavía entienden— de forma unánime que: el principio de igualdad electoral,
Así lo hemos reconocido al resolver que el citado Art. 8.001 plenamente “salvaguarda el concepto de igualdad económica con relación a la distribución de fondos públicos, evitando de ésta manera que el partido que se encuentre en el poder utilice [durante año eleccionario] fondos públi-cos para promover su plataforma política, adquiriendo de ésta forma una desventaja indebida sobre los partidos de minorías durante años eleccionarios”. Véase P.P.D. v. Gobernador II, 136 D.P.R. 916, 926 (1994).(
Resulta, en consecuencia, mandatoria la conclusión de que la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, al prohibir lo anterior únicamente en años de elecciones generales, cla-ramente estableció la política pública de que el hacerlo, du-rante los años no eleccionarios, resulta ser perfectamente legítimo y razonable por cuanto ello constituye un fin pú-blico; determinación legislativa que merece nuestra deferencia.
Los anuncios así publicados por el Gobierno en cumpli-miento de su deber de mantener debidamente informado al pueblo, durante años no eleccionarios, no podrán ser utili-zados, naturalmente, por la administración de gobierno en el poder con fines político-partidistas mediante la inser-ción, en los mismos, de logos, insignias, colores, frases, que
Aceptamos que se puede argumentar que un anuncio de Gobierno en años no eleccionarios, mediante el cual se le informa a la ciudadanía de sus planes, proyecciones o lo-gros —lo cual, a nuestro juicio, es perfectamente legítimo— siempre tiende a favorecer al gobierno de turno que lo pu-blica, aun cuando el referido anuncio esté totalmente libre de toda propaganda político-partidista.
Dicha situación, sin embargo, no tiene la consecuencia de hacer de dicho anuncio uno ilegal o improcedente bajo las disposiciones de la antes citada See. 9 del Art. VI de nuestra Constitución. Así ello es unánimemente reconocido. De hecho, la propia opinión mayoritaria cita, con aproba-ción, opiniones del Secretario de Justicia a esos efectos. Véase, en adición, a esos mismos efectos, P.R. Telephone Co. v. Tribl. Contribuciones, 81 D.P.R. 982, 1006 (1960).
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Los casos de epígrafe presentan una problemática en común, cual es, la alegación de las distintas partes deman-dantes de que, tanto el Estado como el Municipio de Carolina, han utilizado fondos públicos en violación de las dis-posiciones de la antes transcrita See. 9 del Art. VI de la Constitución del E.L.A., ante, mediante la publicación de anuncios que constituyen clara propaganda político-partidista. (
Nuestra vehemente objeción va dirigida, o se refiere, a otro aspecto de la opinión mayoritaria. Somos del criterio que una lectura, juiciosa, objetiva y desapasionada de la misma —y, en específico, de algunos de los “votos de con-formidad” y concurrencia— demuestra que una mayoría de los integrantes del Tribunal entiende y sostiene que, aun en años no eleccionarios y aun cuando los anuncios publicados por el Gobierno o los municipios no contengan slogans, símbolos, emblemas, etc., de índole político — partidista, el anuncio no puede ser publicado y ¡o no resulta procedente el mismo a menos que éste cumpla con unos criterios que la Mayoría “se ha sacado de la manga” y los cuáles son clara-mente subjetivos;(
Estamos conformes, repetimos, con que, durante año de elecciones y por disposición expresa de la Ley Electoral de Puerto Rico, el Gobierno o los municipios no pueden publi-car anuncios “con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, realizaciones, proyecciones o planes”. En adición, endosamos totalmente la posición de que la Cons-titución expresamente prohíbe —mediante las disposicio-nes de la citada See. 9 del Art. VI— que el Gobierno o los municipios, durante cualquier año, publiquen anuncios que contengan logos, emblemas, insignias, frases, etc., de corte político-partidista, utilizando para ello fondos públicos.
Con lo que no podemos estar de acuerdo, nunca, es con la posición de que el Gobierno o los municipios están impe-didos de publicar anuncios, en años no eleccionarios, con el propósito de informar a la ciudadanía sobre sus planes, proyecciones o logros aun cuando los mismos carezcan to-talmente de la propaganda político-partidista antes mencionada.
Es debido a ello que, realmente, no alcanzamos a com-prender cómo alguien, “con cara seria”, puede sostener que la presente administración de gobierno no tiene el deber de informarle a la ciudadanía sobre la implantación de un sistema de salud, mediante el uso de una tarjeta, a la cual, inclusive, el ciudadano tiene que solicitar y suscribirse. En relación con esta situación en particular, somos del criterio que los anuncios pueden ser publicados, inclusive, en el año de veda electoral. Tampoco podemos entender cómo se puede argumentar que la presente administración de go-bierno no puede informarle a la ciudadanía de la implan-tación del plan de “escuelas de la comunidad”, el cual re-presenta un cambio sustancial en el sistema de instrucción pública del País.
Decimos, con tristeza, lo anterior por cuanto resulta in-negable e indiscutible que ambos programas constituyen claramente política pública de la actual administración de gobierno. ¿Cómo es posible, entonces, que este Tribunal pueda resolver que la actual administración no puede ha-
Ahora bien, y no obstante lo antes expresado, a lo que no tiene derecho la actual administración de gobierno ni el Municipio de Carolina —como tampoco ninguna otra admi-nistración ni ningún otro municipio— es a hacer propaganda político-partidista, a través de dichos anuncios y con fondos públicos, mediante el uso de frases, slogans, símbo-los, emblemas, etc., de corte político-partidista.
En los casos hoy ante nuestra consideración, tanto el gobierno central como el Municipio de Carolina efectiva-mente incurrieron, a través de los anuncios publicados, en actos de propaganda de índole político-partidista al utilizar insignias, frases, etc., lo cual resulta ilegal a la luz de las disposiciones de la antes citada See. 9 del Art. VI de la Constitución del Estado Libre Asociado. Entendemos pro-cedente, en consecuencia, la expedición a esos efectos de un injunction preliminar tanto contra el Estado como contra el Municipio de Carolina.(
Es por ello, y únicamente por ello, que coincidimos con la determinación de la Mayoría de que procede decretar la paralización —a nuestro juicio, de manera preliminar y, exclusivamente, por razón de contener las mismas logos, insignias, frases, etc., de corte político-partidista— de las
— O —
(1) Somos del criterio que, a los fines de la expedición de un “injunction” preli-minar, la prueba que sobre “daño” presentaron a nivel de instancia las diferentes partes demandantes satisface el requisito de “daños” o “daños irreparables”, que requiere nuestra jurisprudencia tanto en relación con el criterio de “legitimación activa” (standing) como para la expedición de un injunction preliminar. Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824 (1992); P.R. Telephone Co. v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 200 (1975); A.P.P.R. v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 903 (1975).
(2) Granados v. Rodríguez Estrada I, 124 D.P.R. 1, 284 (1989), opinión disidente del Juez Asociado Señor Negrón García.
(3) Noriega v. Hernández Colón, 126 D.P.R. 42 (1990), opinión concurrente del Juez Asociado Señor Hernández Denton.
(4) En 1974, por primera vez, bajo la administración del Partido Popular Demo-crático, la cual dominaba tanto la Rama Ejecutiva como la Legislativa, se aprobó la Ley Núm. 1 de 13 de febrero de 1974, conocida como el “Código Electoral de Puerto Rico”, donde se prohibió mediante el Art. 3.014 (16 L.P.R.A. sec. 3108f) el uso de fondos públicos exclusivamente en años de elecciones a las agencias del Gobierno con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, realizaciones, etc.
(5) En Marrero v. Mun. de Morovis, 115 D.P.R. 643, 646 (1984), este Tribunal señaló que, actualmente, “en materia electoral no se cuestiona seriamente el postu-lado de igualdad inmerso en nuestra Constitución”.
(6) En Romero Barceló v. Hernández Agosto, 115 D.P.R. 368, 398 (1984), señala-mos que la Legislatura, al aprobar el Art. 8.001 (16 L.P.R.A. see. 3351), “consintió expresa y explícitamente a ser fiscalizada por la Comisión Estatal de Elecciones —y, en última instancia, por los tribunales— en cuanto a la utilización de fondos públicos durante año de elecciones generales en lo referente a la difusión de sus programas, proyectos, logros, realizaciones, proyecciones o planes”. (Enfasis suprimido.)
(7) En P.P.D. v. Rosselló, Caso Civil Núm. AP-95-7, el anuncio que se estaba impugnando era el de la tarjeta de salud, en el que se cuestionaba sobre cuántas tarjetas de salud había distribuido el Alcalde de San Juan, Hon. Héctor Luis Acevedo, en comparación con las tarjetas distribuidas por el Gobierno de Puerto Rico en la Isla. Dicho anuncio fue pautado y pagado por el Departamento de Salud de Puerto Rico.
En Pérez Preston v. Aponte, Caso Civil Núm. AP-95-9, se impugnó la campaña llevada a cabo por el Municipio de Carolina bajo la frase de ‘UNA DECADA DE
Un P.P.D. v. P.N.P., Caso Civil Núm. CT-95-10, se impugnó una serie de anuncios publicados y difundidos por varias agencias gubernamentales, alegándose que los mismos constituían una campaña concertada y en común acuerdo con el Partido Nuevo Progresista con el fin de realzar la imagen y la administración del Goberna-dor, Hon. Pedro Rosselló González.
(8) Una lectura cuidadosa de las opiniones “de conformidad” suscritas por los Jueces Asociados que endosan la opinión mayoritaria —Señores Hernández Denton y Fuster Berlingeri— demuestra que todos y cada uno de ellos entienden y sostienen una cosa distinta. Esto es, suscriben la misma por fundamentos diferentes, razón por la cual la Opinión mayoritaria realmente no cuenta con el apoyo, y voto de confor-midad, de cuatro (4) Jueces como es exigido.
(9) Dichos criterios, conforme el Tribunal, son:
“1. Redunda en beneficio de la salud, la seguridad, la moral y el bienestar general de todos los ciudadanos.
“2. Está destinado a una actividad de carácter público o semipúbbco.
*808 “3. Promueve los intereses y objetivos de la entidad gubernamental, en conso-nancia con sus deberes y funciones o la política pública establecida.
“4. Promueve programas, servicios, oportunidades y derechos, o adelanta causas sociales, cívicas, culturales, económicas o deportivas.
“5. Promueve el establecimiento, modificación o cambio de una política gubernamental.” Opinión mayoritaria, pág. 691.
(10) Como es sabido, bajo el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, ante, el cual establece la “veda” sobre anuncios en año eleccionario, se crea la posición de “oficial examinador”, que opera dentro de la Comisión Estatal de Elecciones, y quien es, en primera instancia, quien resuelve sobre la procedencia, o no, de un anuncio del Gobierno durante año eleccionario.
Al extender la mayoría de los integrantes del Tribunal, por fíat judicial, la referida “veda” a años no eleccionarios, obligatoriamente tendrán que ser los tribu-nales los llamados a decidir, caso a caso y anuncio por anuncio, la procedencia de los mismos.
(11) No tenemos duda alguna sobre el hecho de que atendidos los términos de nuestra Resolución de 1ro de diciembre.de 1995, el injunction preliminar que dictó el juez de instancia, Hon. Arnaldo López, en el Caso Civil Núm. CT-95-10, fue uno emitido sin autoridad alguna para ello o en forma ultra vires.
Ello no obstante, y en vista de la determinación y conclusión a la que llegamos, somos del criterio que dicho asunto no amerita ulterior consideración ni acción.
Concurrence in Part
Opinión concurrente y disidente del
Los tres (3) casos de epígrafe plantean cuestiones simi-lares sobre el uso de fondos públicos por agencias del Go-bierno de Puerto Rico para la compra de anuncios con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, rea-lizaciones, proyecciones o planes; y si tales anuncios están comprendidos dentro de la facultad y el deber de un go-bierno de informar a la ciudadanía o si éstos constituyen propaganda político-partidista. En el caso del Municipio de Carolina se trata del uso de fondos públicos para promover una campaña sobre diez (10) años de alegada superación en dicho Municipio.
Es necesario que examinemos la normativa establecida por este Tribunal sobre ‘legitimación activa”, “academici-dad” y “cuestión política”, y su aplicación a los hechos de estos casos. Debemos, a su vez, examinar la aplicación a estos casos de la See. 9 del Art. VI de la Constitución de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1, que exige el uso de fondos públicos para un “fin público”; la See. 2 del Art. II de la Constitución de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1, que esta-blece que las leyes garantizarán la expresión de la volun-tad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y protegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral, y la See. 4 del Art. VI de la Constitución de Puerto Rico, supra, que ordena que se dispondrá por ley todo lo concerniente al proceso electoral, así como lo relativo a los partidos políti-cos y las candidaturas.
A pesar de que nuestra resolución de 1ro de diciembre de 1995 expresa claramente que la consolidación de los ca-sos aquí en controversia se haría con el "único propósito de la vista oral”, la mayoría de este Tribunal ha resuelto en forma conjunta las controversias planteadas en dichos ca-sos, lo que nos obliga a discutir los hechos relevantes de cada uno en forma separada.
A. P.P.D. v. Rosselló, Caso Civil Núm. AP-95-7
En este caso, el Partido Popular Democrático presentó una demanda el 20 de abril de 1995 sobre entredicho provisional y permanente contra el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro Rosselló González;(
En el presente caso surge de los autos que los anuncios publicados por el Departamento de Salud se produjeron luego que el Alcalde de San Juan, Hon. Héctor Luis Acevedo, los días 10 y 12 de marzo de 1995, hiciera publicar unos anuncios pagados con fondos públicos del Municipio de San Juan, es decir, un mes antes de ser publicados los del Departamento de Salud estatal, y en los cuales el Mu-nicipio de San Juan hace, entre otras, las aseveraciones siguientes:
“POR QUE SAN JUAN NECESITA SU PROPIO SEGURO MEDICO”
“Porque los ciudadanos de San Juan se merecen tener más y mejores servicios de salud. Merecen un seguro médico con una cubierta mayor y que responda a sus necesidades particulares.”*813 El gobierno de Puerto Rico se ha negado a implantar su plan de salud en San Juan en las mismas condiciones que lo ha hecho en otros municipios.”
... especialistas en administración de salud, formularon el nuevo modelo de salud MAS que ofrece una cubierta de servi-cios más amplia que la del Gobierno de Puerto Rico.”
Para mejorar estos servicios hay que asignar recursos adicionales. Para ello hay dos formas de hacerlo: una es to-mando un préstamo como lo ha hecho el Gobierno de Puerto Rico con su tarjeta cuyo principal comienza a pagar luego de las próximas elecciones y la otra, que entendemos es la más respon-sable, es ajustar las contribuciones de la propiedad en San Juan. (Enfasis suplido.) Ver Solicitud de Apelación, Apéndices, págs. 27 y 28.
Por otro lado, el anuncio publicado por el Departamento de Salud expresa que:
¿Después de 7 años, cuántas tarjetas de salud ha distribuido el Alcalde Acevedo en San Juan?
0
¿Después de 2 años, cuántas tarjetas de salud ha distribuido el Gobierno de Puerto Rico en el resto de la Isla?
315,000
En sólo dos años, más de 315,000 puertorriqueños están disfru-tando de la reforma de salud y de la Tarjeta de Seguro de Salud del Gobierno de P.R. La misma que el Alcalde Acevedo rechazó para el municipio de San Juan, en momentos en que el sistema de salud de este municipio atraviesa su peor crisis.
Ahora después de 7 años prometiendo un plan de salud para San Juan, el Alcalde anuncia una tarjeta que no existe. Por otro lado, cientos de miles de puertorriqueños están disfrutando del poder de la salud con la tarjeta probada del Gobierno de Puerto Rico.
Por el bienestar de la salud de nuestro pueblo es importante que conozcas la verdad.
En síntesis, en su demanda el P.P.D. solicitó que se de-clarara inconstitucional el alegado uso de fondos públicos, por parte del Departamento de Salud y los otros codeman-dados, en “anuncios político-partidistas” sin un fin público, y que se les ordenara abstenerse de continuar utilizando fondos públicos en el diseño, producción y publicación de
El Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan (Hon. Carmen R. Vélez Borrás, Juez), denegó la soli-citud de entredicho provisional, declarando sin lugar la de-manda en todas sus partes. Es de esta determinación que acude ante nos el P.P.D., alegando que “[e]rró el Tribunal de Primera Instancia al decidir que se pueden costear con fondos públicos los anuncios en controversia por no encon-tramos en el período electoral según contemplado en el Artículo 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico”.
Evidentemente, los anuncios del Departamento de Sa-lud cuestionados por el P.P.D. no se dan en el vacío, sino en respuesta a los anuncios financiados con fondos públicos del Municipio de San Juan sobre el tema de la tarjeta de salud un mes antes.
B. Pérez Preston v. Aponte, Caso Civil Núm. AP-95-9
El 23 de mayo de 1995 los demandantes apelantes pre-sentaron un recurso de entredicho provisional, injunction preliminar y permanente, sentencia declaratoria y daños y perjuicios en el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Carolina. Alegaron, en síntesis, que las acciones de los demandados apelados de financiar la campaña publici-taria de los diez (10) años de superación y la publicación y diseminación del logo representativo de dicha campaña, así como la frase “UNA DÉCADA DE SUPERACIÓN”, en propiedad municipal, a lo largo y ancho de dicha munici-palidad, representaba una acción ilegal que contraviene el Acrt. VI, See. 9 de la Constitución del Estado Libre Aso-ciado, supra; el Art. 2.001 de la Ley de Municipios Autóno-mos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 4051(k) y (o), y la Sec. 15(a) de la Ley de la Guardia Municipal, 21 L.P.R.A. sec. 1075(a).
Previa moción de desestimación presentada a tales efec-tos por la parte demandada, el Tribunal de Primera Ins-tancia, Sala Superior de Carolina (Hon. Julio Soto Ríos, Juez), desestimó la demanda por entender que los deman-dantes carecían de legitimación activa y, además, porque la controversia presentada no era justiciable.
Así las cosas, acudieron ante nos los demandantes del presente caso mediante un recurso de apelación. Este fue denegado el 3 de noviembre de 1995 por entender este Tribunal que los demandantes no tenían legitimación activa y que la controversia planteada no presentaba una cuestión constitucional sustancial. Luego de que este Tribunal deci-diera acoger unos días después la apelación presentada por el P.P.D.,(
El 30 de noviembre de 1995 se presentó ante nuestra consideración una Solicitud de Auto de Certificación Intra-jurisdiccional y/o Petición de Certiorari por el Partido Popular Democrático, P.P.D. v. P.N.P., Caso Civil Núm. CT-95-10, en la cual se nos pide que certifiquemos el caso P.P.D. y otros v. P.N.P. y otros, Caso Civil Núm. KLC95-00962, pen-diente ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. En esos momentos se encontraba pendiente ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones una resolución emitida por la Sala Superior de San Juan del Tribunal de Primera Instancia (Hon. Amaldo López Rodríguez, Juez), fechada 28 de no-viembre de 1995, mediante la cual dicho tribunal deter-minó que el P.P.D. tenía legitimación activa para instar la acción de injunction y daños presentada.
Además, se planteó en dicho caso que debía revocarse la Resolución de 28 de noviembre de 1995 emitida por el tribunal de instancia, quien resolvió que no era necesario em-plazar en su capacidad personal a los funcionarios de go-bierno que ya habían sido emplazados en su capacidad oficial, ya que se presumía que tenían conocimiento de la pendencia del litigio, sometiéndose así a la jurisdicción del tribunal. El tribunal de instancia, mediante la referida re-solución, señaló la vista de injunction preliminar para el 30 de noviembre de 1995, luego de la cual se determinaría si procedía el injunction preliminar solicitado y ordenar a los demandados abstenerse de continuar utilizando fondos públicos en el diseño, producción y publicación de los anun-cios a los cuales se refiere la demanda y cualesquiera otros similares.
El 29 de noviembre de 1995 los demandados presenta-ron una petición de certiorari ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, Caso Civil Núm. KLC95-0962, impug-nando la determinación por el tribunal de instancia de la legitimación activa de los demandantes, así como la vali-dez de la jurisdicción del tribunal sobre los funcionarios
Mediante Resolución de 1ro de diciembre de 1995, en relación con el recurso de certificación presentado el 30 de noviembre ante nos por el P.P.D., ordenamos lo siguiente:
Luego de analizar el recurso presentado y a la luz de lo antes expuesto, concluimos que el caso P.P.D. y otros v. P.N.P. y otros, que se encuentra ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones y el Tribunal de Primera Instancia, plantea cuestiones similares a las que se discutirán en los casos de Ledo. Max Pérez Preston y otros v. Hon. José E. Aponte y otros, AP-95-9 y P.P.D. y otros v. Hon. Pedro Rosselló González y otros, AP-95-7 y que en base al Artículo 3.002(j)(2) y (3) de la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 1994, cualifica para ser certificado a este Tribunal. Ahora bien, tomando en consideración que el caso P.P.D. y otros v. P.N.P. y otros, se encuentra, parte ante el Tribunal de Cir-cuito de Apelaciones y parte ante el Tribunal de Primera Ins-tancia, concedemos la certificación solicitada en cuanto al caso P.P.D. y otros v. P.N.P. y otros, KLC95-00962, que se encuentra ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones y motu proprio or-denamos la certificación del caso P.P.D. y otros v. P.N.P. y otros, KPE95-0720, que se encuentra ante la Sala Superior de San Juan del Tribunal de Primera Instancia.
Con relación al caso P.P.D. y otros v. P.N.P. y otros, KPE95-0720 que se encuentra ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan, a tenor con lo dispuesto en las Reglas 26(b) y 54 del Reglamento del Tribunal Supremo, se ordena al Tribunal de Instancia, Sala Superior de San Juan a celebrar una vista evidenciaría relacionada con el injunction preliminar el lunes, 4 de diciembre y luego de la cual hará las determinaciones de hechos pertinentes al injunction y nos las someterá el miércoles, 6 de diciembre antes del medio día. Las partes deberán ser notificadas por teléfono para que puedan recogerlas. Las partes tendrán hasta el jueves, 7 de diciembre antes del medio día para presentar sus alegatos.
Las partes deberán discutir en sus alegatos, además de los planteamientos constitucionales, los aspectos de legitimación activa a la luz de la narrativa establecida previamente por este Tribunal, los aspectos de academicidad y si estamos o no frente a una cuestión política. Para los únicos propósitos de la vista*818 oral se consolida el caso de P.P.D. y otros v. P.N.P. y otros, con los casos de P.P.D. y otros v. Hon. Pedro Rosselló González y otros, AP-95-7 y Ledo. Max Pérez Preston y otros v. Hon. José E. Aponte y otros, AP-95-9.
Así las cosas, el 6 de diciembre de 1995 el tribunal de instancia, una vez celebrada el 4 de diciembre de 1995 la vista evidenciaría que ordenamos, emitió una Orden de Injunction Preliminar en el Caso Civil Núm. KPE95-0720 en la cual, luego de hacer ciertas determinaciones de he-chos,(
Las partes demandadas recurridas en los casos de cer-tificación pendientes ante nos, a saber, el Gobernador Hon. Pedro Rosselló González y un número de funcionarios de gobierno en su carácter oficial, el Gobernador y los mismos funcionarios de gobierno en su carácter personal y el P.N.P., presentaron separadamente unas mociones en auxi-lio de jurisdicción el 6 de diciembre de 1995 en las cuales plantean que el tribunal de instancia incumplió el man-dato que le diéramos conforme a la Regla 26(b)(1) del Re-glamento de este Tribunal, 4 L.P.R.A. Ap. XXI, al no cir-
Como expresáramos anteriormente, a tenor con lo dis-puesto por la Regla 26(b) de nuestro Reglamento, 4 L.P.R.A. Ap. XXI, ordenamos al tribunal de instancia “a celebrar una vista evidenciaría relacionada con el injunction preliminar el lunes, 4 de diciembre y luego de la cual hará las determinaciones de hechos pertinentes al injunction y nos las someterá el miércoles, 6 de diciembre, antes del medio día”. Siendo ello así, no procedía que el tribunal de instancia dictase el injunction preliminar, excediéndose de nuestra encomienda y actuando sin jurisdicción.
El 8 de diciembre de 1995 celebramos una vista oral. Según surge de nuestra Resolución de 1ro de diciembre de 1995, antes transcrita, le advertimos a las partes que dis-cutieran en sus alegatos, además de los planteamientos constitucionales, los aspectos de legitimación activa a la luz de la normativa establecida previamente por este Tribunal, los aspectos de academicidad y si estamos o no frente a una cuestión política.
A los fines de examinar las cuestiones planteadas en el caso P.P.D. v. P.N.P., Caso Civil Núm. CT-95-10, es perti-nente que resumamos los hechos tomando en considera-ción las determinaciones del tribunal de instancia en su Orden de Injunction Preliminar, así como las estipulacio-nes de las partes.(
Los anuncios impugnados no están en disputa por haber sido estipulados. Tampoco está en disputa que todos los anuncios de las agencias del Gobierno fueron pagados con fondos públicos.
Los demandantes presentaron, además, como prueba pericial el testimonio del Dr. Rubén Gaztambide Géigel, Catedrático de la Universidad de Puerto Rico, quien posee,
El tribunal de instancia encontró probados los hechos que reseña en su Orden de Injunction Preliminar. (
En resumen, el tribunal de instancia encontró que va-rios anuncios de la Oficina de Gerencia y Presupuesto del Gobierno (O.G.P.) contenían un listado de logros de dicha agencia; que aun cuando los anuncios destacan la labor realizada, el tribunal no ve cómo estos anuncios pueden adelantar los propósitos para los cuales esta oficina fue creada; sin embargo, no puede concluir que carezcan de cualquier fin público, pero reconoce que la frase “compro-miso cumplido” identifica los logros de la O.G.P. con los del partido en el poder; aunque no pasa juicio sobre la sabidu-ría de los gastos en que se incurrió en publicidad, el tribunal de instancia emite el parecer de que los anuncios que sólo destacan logros de las distintas agencias y carecen de información que pueda beneficiar al ciudadano, deben ser regulados.
En cuanto a los anuncios de la Administración de Segu-ros de Salud (A.S.E.S.) y del Departamento de Salud, el tribunal a quo determinó que proveen información sobre la ampliación de la tarjeta de salud a diversos pueblos del país enumerando los pueblos cubiertos; otros proveen in-formación general sobre los beneficios y servicios de la tar-jeta de salud, tales como un examen físico anual, un trata-miento de cáncer, algunas cirugías y otros; concluye que para que A.S.E.S. pueda realizar sus funciones es necesa-rio informar los lugares en que está disponible la tarjeta de salud y los beneficios y servicios que ésta ofrece; señala que la información que proveen los anuncios es de gran utili-dad para la ciudadanía, pues le permite enterarse de los beneficios disponibles; sin embargo, expresa que nueva-
En relación con los anuncios del Departamento de la Familia, el tribunal de instancia determinó que uno de los anuncios presenta un listado de los servicios que provee el programa PAN y Trabajo, incluso adiestramiento en áreas técnicas, educación básica y remedial, mejoramiento en las destrezas del inglés y ayuda en la búsqueda de empleo; los otros dos (2) anuncios incluyen un listado de los servicios que ofrece el Proyecto Oportunidad para adiestrar a los jefes(as) de familia para alcanzar autosuficiencia econó-mica; concluye que los anuncios proveen información de gran utilidad para la comunidad; sin embargo, todos inclu-yen la frase “compromiso cumplido”.
Sobre los anuncios del Departamento del Trabajo y Re-cursos Humanos, el tribunal de instancia determina que proveen información relacionada al proyecto de readiestra-miento para trabajadores desplazados en la Central Mer-cedita, se menciona que los obreros recibirán varios incen-tivos y los informa; expresa que, al examinar algunos de los anuncios, puede concluir que contienen información muy beneficiosa para la ciudadanía que está desempleada; sin embargo, todos contienen la frase “compromiso cumplido.”
Varios anuncios del Departamento de Salud informan, según el tribunal de instancia, que el compromiso de salud que hizo el P.N.P. —incluye la frase hicimos— hace dos años y medio (2V2) se está cumpliendo y eso tiene a nuestro pueblo tranquilo; estos anuncios también incluyen la frase “compromiso cumplido”; el tribunal a quo determinó que estos anuncios carecían de información que beneficie a la comunidad y desconoce qué fin público o valor informativo pueda tener una página que lo único que muestra son tar-jetas de salud.
Respecto al anuncio del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio de Puerto Rico, el tribunal de ins-
El anuncio de la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales (O.C.A.M.) provee información sobre el nuevo modelo económico para los municipios y los logros de la oficina; destaca la creación de un fondo de contingencia; la distribución de varios millones de dólares en fondos fede-rales asignados por el Gobernador Rosselló, y el compro-miso de O.C.A.M. con la autonomía municipal. A pesar de que dicho anuncio señala los logros alcanzados, el juez de instancia dice desconocer su propósito, pues esta agencia tiene como finalidad asesorar los municipios y no brinda servicios directos al público. Destaca, además, que se in-cluye la frase “compromiso cumplido”.
El aviso del Departamento de Educación, según el tribunal a quo, va dirigido a las escuelas que tienen programas de cuidado diurno para que administren los servicios de alimentación como una autoridad escolar independiente; hace alusión a los compromisos de campaña del Dr. Pedro Rosselló; concluye que el anuncio provee información sobre los servicios de alimentación, pero incluye un recuadro en el que se expresa que se ha cumpbdo con el compromiso del Dr. Pedro Rosselló de continuar ofreciendo una sana nutri-ción a los niños, y señala que más bien parece beneficiar, exclusivamente, al Dr. Pedro Rosselló.
En cuanto a otros anuncios del Departamento de Edu-cación, el tribunal a quo determina que algunos presentan logros de dicho departamento y otros brindan información sobre programas de alfabetización y educación tecnológica;
En lo que concierne a los anuncios del Departamento de Transportación y Obras Públicas y de la Autoridad de Ca-rreteras, indica el tribunal a quo que uno de ellos ilustra, a través de un mapa, el primer tramo del desvío sur de Ponce; además, incluye la foto del Gobernador y algunos jefes de agencias en la actividad de inauguración; dos de los anuncios destacan los logros de ambas agencias y hacen una relación de las carreteras terminadas y las que están en construcción; concluye que el propósito de estos anun-cios es informar a la ciudadanía no solamente los logros del departamento, sino qué carreteras están ya terminadas y que esta información es de gran utilidad para la comuni-dad; expresa, sin embargo, que los anuncios incluyen la frase “compromiso cumplido”.
Examina luego el tribunal de instancia una invitación a subasta del Departamento de Educación, para el manteni-miento de las escuelas, en la cual se indica donde estarán disponibles las propuestas y la fecha de entrega; se incluye un recuadro en el que se indica que la realización de obras de mejoramiento confirma el compromiso contraído por el Dr. Pedro Rosselló; concluye que el anuncio brinda infor-mación para que las distintas compañías participen en la subasta; sin embargo, señala que la referencia a los com-promisos del Gobernador no cumple ningún propósito legí-timo ni educativo.
Sobre los anuncios del Departamento de Hacienda, ex-presa el tribunal de instancia que éstos proveen informa-ción sobre la reforma contributiva y destacan que con ella se paga menos; otro de ellos discute el caso de un matrimo-nio que, para reducir el ingreso neto tributable, combinará los ingresos y pagará menos contribuciones; concluye el tribunal a quo que aunque considera necesario que se le in-forme a la comunidad cómo rendir la planilla y las obliga-ciones y beneficios bajo la nueva ley, el anuncio pretende
El tribunal de instancia evalúa a continuación los anun-cios del Departamento de Corrección y Rehabilitación, en los cuales se destacan los logros del departamento bajo el lema “Tú tienes derecho a vivir tranquilo”; destacan que el departamento ha cumplido el compromiso del Gobernador Rosselló y ha creado nuevos programas de rehabilitación, más espacios carcelarios y mejoras en los salarios de los empleados; concluye que los anuncios destacan los logros del departamento en su misión de proveer mayor seguri-dad a la comunidad y mejores programas de rehabilitación; se incluye la frase “compromiso cumplido” y la frase “el Departamento ha cumplido con el compromiso del Gober-nador Rosselló”, y se pregunta el juez de instancia cuándo se hizo el compromiso y si lo hizo el Gobernador Pedro Rosselló o el candidato a la gobernación por el P.N.P.
Considera, entonces, el tribunal a quo el anuncio de la Administración de Compensaciones por Accidentes de Au-tomóviles (A.C.A.A.). El anuncio destaca los beneficios que provee la A.C.A.A. a través del nuevo servicio de farmacia mediante aprobación electrónica y menciona, además, los nuevos servicios que están disponibles para las víctimas de accidentes de automóviles; concluye que el anuncio provee información necesaria para la ciudadanía, en especial para las víctimas de accidentes de tránsito; sin embargo, incluye la frase “compromiso cumplido”.
El tribunal de instancia, luego de analizar estos anun-cios, concluye que la parte demandante presentó como prueba otros anuncios que carecen de mensajes político-partidistas, y se refiere a los Exhibit 54, 55, 56 y 57 de dicha parte.
Finalmente, el tribunal hace una evaluación del testi-monio del doctor Gaztambide Géigel y del publicista Josué Merced Reyes, a los cuales confirió credibilidad. Sobre el primero señala que declaró que existe una relación con la
En relación con el testimonio del señor Merced Reyes, éste sostuvo, según el tribunal a quo, que “[l]a campaña de publicidad desarrollada por el Gobierno objeto de esta ac-ción es una campaña originada por el P.N.P. en la campaña eleccionaria en el 1992 y que ahora está siendo contestada por las agencias del gobierno a través de los anuncios impugnados. En su opinión esos anuncios del gobierno de-ben estar firmados por el P.N.P”. Apunta el juez de instan-cia que el señor Merced Reyes expresó que ‘‘[s]i se analiza individualmente cada anuncio algunos pueden contener in-formación o fin público pero cuando se unen todas las pie-zas (la frase ‘Compromiso Cumplido’, el color azul, las pal-mas, el letrero del edificio del P.N.P. ‘Prometimos y Cumplimos’ y la publicidad del P.N.P. atacando la obra del Alcalde Héctor Luis Acevedo) y se ven todos los anuncios en conjunto, se convierte en una campaña cuyo propósito es uno de naturaleza político-partidista para beneficiar al P.N.P”.
HH HH
Con el trasfondo fáctico señalado, examinemos en primer lugar si las partes demandantes han probado tener legitimación activa, frente a la defensa de los demandados que sostienen lo contrario.
Es incuestionable la capacidad legal que tienen los par-
Empero, no basta que una parte tenga capacidad legal para demandar. Es necesario que la parte tenga, además, legitimación activa Cstanding) para traer la acción de que trata el litigio.
La doctrina que hemos establecido sobre legitimación activa requiere que el promovente de la acción debe cum-plir con los siguientes requisitos indispensables: (1) que ha sufrido un daño claro y palpable; (2) que el daño es real, inmediato y preciso, y no abstracto o hipotético; (3) que la causa de acción surge bajo el palio de la Constitución o de una ley, y (4) que existe una conexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada. Fund. Arqueológica v. Depto. de la Vivienda, 109 D.P.R. 387, 392 (1980); Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407, 414 (1982); Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824 (1992); Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 131 D.P.R. 593 (1992); Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406 (1994).
No surge de las alegaciones ni de la prueba aportada en los respectivos casos que las partes promoventes hayan de-mostrado que han sufrido un daño claro y palpable, ni tampoco que tal daño es real, inmediato y preciso, y no abstracto o hipotético.
Por el contrario, nos encontramos frente a unas alega-ciones generalizadas sobre un daño que a nuestro entender es más abstracto o hipotético que real y preciso; y mucho menos inmediato.
De un examen de la totalidad de la transcripción de evi-dencia de la vista sobre injunction preliminar celebrada el 4 de diciembre de 1995 ante el tribunal de instancia en el caso de P.P.D. v. P.N.P., Caso Civil Núm. CT-95-10, nota-mos que hay ausencia total de prueba que tienda a estable-cer la existencia de un daño claro, palpable, real, inme-diato y preciso. La prueba desfilada por los demandantes meramente consistió en el testimonio de los peritos doctor
Vemos, pues, que no se pasó prueba alguna sobre la existencia del alegado daño ocasionado al P.P.D., circuns-cribiéndose la parte demandante a repetir las alegaciones generales contenidas en la demanda. Sobre el particular resulta significativo lo expresado por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 U.S. 555 (1992), citado pór este Tribunal en Hernández Torres v. Hernández Colón et al., supra, págs. 602-603, en cuanto a que:
“En vista de que éstos no son meros requisitos de una etapa preliminar del proceso sino que son parte esencial del caso de la parte demandante, cada elemento debe sostenerse de la misma manera que se sostiene cualquier otro asunto en que el peso de la prueba recaiga sobre la parte demandante, es decir, de la manera y con el grado de prueba requeridos en las etapas sub-siguientes del litigio.” (Énfasis suplido.)
Ciertamente es puramente especulativo suponer que la campaña de publicidad del Gobierno ocasiona tales daños al P.P.D. Podría señalarse que, al criticarse dicha campaña y llevar al mercado de las ideas que se trata de un uso innecesario y exagerado de fondos públicos, el daño resul-taría mayor para el partido de gobierno que para el P.P.D. Sea como fuere, este Tribunal no debe convertirse en el árbitro de lo que esencialmente sería un daño político, donde no sabemos realmente cómo puede éste calcularse, estimarse o establecerse, ni las partes promoventes nos han puesto en condiciones para así hacerlo, siendo esto parte de su responsabilidad.
Referente a la necesidad de que el daño debe ser inme-diato, valga recordar que el Art. 8.001 de la Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, según enmendada, mejor cono-cida como la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3351, dispone lo siguiente:
*828 Se prohíbe a las agendas del Gobierno de Puerto Rico, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico y a la Rama Judicial, que a partir del 1ro de enero del año que deba celebrarse una elec-ción general y hasta el día siguiente a la fecha de celebración de la misma, incurran en gastos para la compra de tiempo y espa-cio en los medios de difusión pública con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, realizaciones, proyecciones o planes. (Énfasis suplido.)
Adviértase que una rama de igual rango constitucional a la nuestra, la Rama Legislativa, al reglamentar el uso de fondos públicos para la compra de tiempo y espacio en los medios de difusión pública para exponer, entre otros, pro-gramas y logros de las agencias del Gobierno, estableció una veda, sujeta a determinadas excepciones, a partir de 1ro de enero del año electoral.
A contrario sensu, es obvio que la Ley Electoral de Puerto Rico permite este tipo de gasto durante años no electorales, por tratarse, como en efecto se trata, de un fin público, el cual es mantener informada a la ciudadanía so-bre asuntos de interés público como la salud, la educación, la seguridad pública, las carreteras, el desarrollo econó-mico, la administración pública y otros temas de interés general.
En la estimación de la Rama Legislativa, este tipo de anuncio sobre los programas y logros de un gobierno no pueden ocasionar, ni ocasionan, un daño inmediato cuando las elecciones generales no habrán de celebrarse sino hasta más de un (1) año después de publicados los anuncios.
Este Tribunal ha resuelto que cuando no hay eventos electorales, el Gobierno disfruta de “amplísimos poderes” sobre su expresión. C.E.E. v. Depto. de Estado, 134 D.P.R. 927 (1993).
En Romero Barceló v. Hernández Agosto, 115 D.P.R. 368, 393 (1984), este Tribunal, citando la prohibición de anuncios por las agencias de gobierno durante el año electoral, la cual originalmente se adoptó por el Art. 3.014 de la
Lo citado ilustra el interés en descontinuar durante el período eleccionario la práctica de las agencias gubernamentales de ha-cer campaña política mediante la publicación de anuncios sobre sus logros y planes. (Énfasis suplido.)
La referida expresión mayoritaria de este Tribunal por voz del entonces Juez Presidente Señor Trías Monge, reco-noce que los anuncios sobre logros y planes de las agencias de gobierno pueden tener determinado efecto político. Dicho efecto, en años no eleccionarios, no llega al punto en que estén prohibidos por ley, por el Art. VI, Sec. 9 de nues-tra Constitución, supra, ni por el Art. II, Sec. 2 de la Cons-titución del E.L.A., supra.
En Romero Bar celó v. Hernández Agosto, supra, este Tribunal le permitió al Senado de Puerto Rico, entonces controlado por una mayoría del P.P.D., durante el año electoral de 1984 pagar con fondos públicos la transmisión te-levisiva, en vivo y a todo color, de las vistas públicas sobre el nombramiento de un Fiscal Especial Independiente en el caso del Cerro Maravilla, a pesar de que la prohibición de anuncios contenida en el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, incluye expresamente a la Rama Legis-lativa, a la Ejecutiva y a la Judicial.
Se resolvió allí por este Tribunal que la cláusula de in-munidad parlamentaria contenida en el Art. Ill, Sec. 14 de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, y la escueta dispo-sición del Art. Ill, Sec. 17 de la Constitución del E.L.A., que dispone que “[s]e dará publicidad a los procedimientos le-gislativos en un diario de sesiones, en la forma en que se determine por ley” (Const. E.L.A., supra, pág. 344), eran suficientemente amplias como para justificar el pago con fondos públicos de las vistas legislativas transmitidas por televisión en un año electoral.
Mientras se transmitían por televisión, pagadas con fondos públicos, las vistas del Senado sobre el Cerro Mara-villa, podemos tomar conocimiento judicial —y sabido es por todos en Puerto Rico— que el P.P.D. convirtió el issue del Cerro Maravilla en el tema central de su campaña po-lítica en 1984.
Resulta incongruente y hasta chocante que al Senado, controlado por el P.P.D., se le permitió por este Tribunal gastar fondos públicos para vistas por televisión dentro del período de la veda de anuncios en un año eleccionario, y en dos de los casos ante nos a la Rama Ejecutiva, controlada por el P.N.P., se le pretenda extender fuera del año electoral dicha veda de anuncios.
La teoría de la opinión de la mayoría para justificar el daño a los fines de la legitimación activa se ampara en el caso Marrero v. Mun. de Morovis, 115 D.P.R. 643, 648-649 (1984).(
¿Cómo justificar ese desembolso frente a candidatos no in-cumbentes? Advertimos que mediante el uso partidista ilimi-tado de tales vehículos se logra directamente una ventaja económica. De hecho, cuando aritméticamente se proyecta esa utilización en toda la extensión territorial del país, vías estata-*831 les y municipales por los alcaldes y legisladores incumbentes, todos los indicadores son que el desembolso de fondos públicos es sustancial. Como cuestión de realidad es innegable que repre-senta un subsidio adicional para “gastos de viaje”, ya previstos y autorizados bajo el Fondo Electoral. Ese beneficio aumenta. Después de todo, para el Gobierno un galón de gasolina está exento del pago de arbitrios. No así para otros aspirantes.
En este contexto, no existe vínculo racional justificativo de trato desigual para distinguir entre incumbentes y aspirantes. Todos ellos tienen la misma necesidad de viajar y proveerse transportación para comunicar sus ideas, plataformas, progra-mas y alternativas políticas a todos los electores del país. ¿Es que quienes no detentan el poder público no incurren en estos gastos? No es posible sostener tal proposición. ...
El concepto de igualdad económica conlleva que se aplique con todo rigor la noción de equivalencia aritmética. De preva-lecer el Art. 3.011 estaríamos perpetuando una disimilitud mo-netaria que derrotaría el propósito constitucional. Concedería-mos precisamente unos subsidios gubernamentales superiores y cuantiosos a unos candidatos, dando ventaja sobre otros. Esa disparidad económica y trato desigual es constitucionalmente impermisible. Véase P.S.P. v. Srio. de Hacienda, 110 D.P.R. 313 (1980). (Énfasis suplido.)
Adviértase que en el citado caso se trataba de una carta blanca que se le ofrecía al funcionario público de colocar insignias políticas en un vehículo oficial e irse abierta-mente de campaña política para favorecer su candidatura y/o la de otros candidatos de su partido. El "subsidiar” el uso irrestricto y explícitamente político-partidista de los ve-hículos oficiales claramente vulneraba el principio de igualdad económica entre los candidatos. Los casos de autos son claramente distinguibles, pues aquí no se trata de permitirle al Gobierno hacer campaña político-partidista a favor de sus candidatos ni colocar la insignia oficial del partido en su publicidad, sino anunciar los programas y logros del Gobierno en el cumplimiento de su deber de in-formar a la ciudadanía, como lo ha permitido en el pasado este Tribunal y como lo autoriza el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra. No se trata, por consi-guiente, de permitirle a unos candidatos lo que no se les permite a otros, sino de reconocer el deber y la facultad del
Es obvio que los anuncios de logros y programas pueden tener un determinado efecto político, pero su fin es un fin público —mantener informado al pueblo— por lo que no incide sobre el mandato constitucional de que los fondos públicos se utilizarán para fines públicos y tampoco incide sobre la igualdad de oportunidades económicas de los par-tidos políticos cuando el gasto se incurre fuera del año eleccionario. Ello según lo dispuesto por la propia Ley Electoral de Puerto Rico y reconocido por este Tribunal.
En el caso P.P.D. v. Rosselló González, Caso Civil Núm. AP-95-7, la parte promovente tampoco probó que sufriría un daño claro y palpable, ni que el daño es real, inmediato y preciso, y no abstracto o hipotético. Por el contrario, surge de la evidencia que los anuncios impugnados por la parte promovente fueron publicados después que el Muni-cipio de San Juan pagara, con fondos públicos, un anuncio para justificar por qué San Juan necesita su propio seguro médico con expresiones tales como:
"... los ciudadanos de San Juan se merecen tener más y mejores servicios de salud ...”.
"... merecen un seguro médico con una cubierta mayor ...”.
“El gobierno de Puerto Rico se ha negado a implantar su plan de salud en San Juan en las mismas condiciones que lo ha hecho en otros municipios.”
"... especialistas en administración de salud, formularon el nuevo modelo de salud MAS que ofrece una cubierta de servi-cios más amplia que la del Gobierno de Puerto Rico.”
“Para mejorar estos servicios hay que asignar recursos adicionales. Para ello hay dos formas de hacerlo; una es to-mando un préstamo como lo ha hecho el gobierno de Puerto Rico con su tarjeta cuyo principal comienza a pagar luego de las próximas elecciones ...”. (Enfasis suplido.)
Los anuncios del Departamento de Salud que impugnan los demandantes no se dan en el vacío; surgen como res-puesta a los anuncios pagados con fondos municipales que hizo publicar el Municipio de San Juan, donde cuestionan
A preguntas nuestras en la vista oral de estos casos, la representación legal de la parte demandante sostuvo que los anuncios del Municipio de San Juan eran legales, pero no así los del Departamento de Salud. Nos parece más justa y ecuánime la contestación del Procurador General a la misma pregunta al señalar que ambos anuncios son le-gales y representan parte del deber del Gobierno de infor-mar a la ciudadanía sobre asuntos de interés público, como ciertamente son los seguros de salud.
La opinión mayoritaria soslaya este asunto e ignora las circunstancias dentro de las cuales se producen estos anuncios.
En el caso de Pérez Preston v. Aponte, Caso Civil Núm. AP-95-9, tampoco la parte demandante probó que sufriría un daño claro y palpable, y que el daño es real, inmediato y preciso, aplicándole los mismos principios de falta de legi-timación activa que hemos discutido anteriormente. No obstante, debemos enfatizar que en este caso existe un in-grediente particular que requiere nuestro análisis.
A diferencia de los anuncios de las agencias del gobierno estatal, los cuales poseen un contenido informativo sobre los programas y logros de dichas agencias, en el caso del Municipio de Carolina se alega por los demandantes que se trata del uso de un logo con el número “10”; en el número uno aparecen los años 1985-1995 y en el cero la frase “Carolina Tierra de Gigantes” y sobre éste una “cinta roja” con la frase “una década de superación”. Dicho logo, sin más, ha sido desplegado por todo lo largo y todo lo ancho del Municipio de Carolina, sustituyendo el escudo oficial de dicho Municipio en vehículos de saneamiento, Obras Públi-cas y la Guardia Municipal, y para otros fines, según las
El problema es que, aunque el planteamiento de los de-mandantes pudiera ser sólido en cuanto al fin público que pueda tener un anuncio sin contenido(
Por entender que las partes demandantes no han pro-bado que han sufrido un daño claro y palpable ni que el daño es real, inmediato y preciso, y no abstracto o hipoté-tico, concluimos que dichas partes carecen de legitimación activa en estos casos y que, en consecuencia, no procede dictarse el injunction preliminar solicitado.
En consecuencia, disentimos de lo resuelto por la mayo-ría de este Tribunal al reconocerle legitimación activa para solicitar los injunctions objeto de la presente controversia a los demandantes P.P.D., Pérez Preston en su carácter de candidato a Alcalde por el P.N.P. del Municipio de Carolina, y los electores de dicho Municipio. Sin embargo, con-currimos con las expresiones de la mayoría de este Tribunal que no le reconoce legitimación activa en los tres (3) casos ante nuestra consideración a los demandantes men-cionados “para reclamar de los funcionarios demandados el remedio de restitución de los fondos públicos, toda vez que no existe una conexión entre este remedio y el daño sufrido por los demandantes”. Por la misma razón, procede que se desestime la acción en contra del P.N.P. Asimismo, concu-rrimos con la determinación de la mayoría de este Tribunal
I — I HH i — I
La cuestión de academicidad no requiere ser discutida extensamente, ya que surge de la naturaleza de las alega-ciones, de las determinaciones de hecho del tribunal de ins-tancia y de los alegatos de las partes que dicha doctrina no es aplicable a los casos de autos, como concluye la opinión mayoritaria.
Basta con señalar que a la luz de los criterios que esta-blecimos en Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 D.P.R. 715 (1980), así como en El Vocero v. Junta de Planificación, 121 D.P.R. 115 (1988); Noriega v. Gobernador, 122 D.P.R. 650 (1988), y Noriega v. Hernández Colón, supra, estos casos no son académicos.
IV
Examinemos si la controversia planteada en estos casos es una “cuestión política”.
El caso normativo sobre esta materia es el de Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962), cuyos principios fueron adopta-dos por este Tribunal en Noriega v. Hernández Colón, supra. A la luz de estos casos existe una “cuestión política”
Quede claro, como dijimos en Noriega v. Hernández Colón, supra, que “[e]l mero hecho de que un pleito buscara la protección de un derecho político no quería decir que el mismo presentara una cuestión política”.
Tampoco significa lo anterior que el Tribunal deba re-nunciar a su función de interpretar la Constitución, fun-ción ésta que representa a nuestro juicio la piedra angular para hacer valer la doctrina de separación de poderes, el principio de la forma republicana de gobierno y salvaguar-dia para la protección de los derechos del individuo frente a los excesos de poder del Estado.
Como expresamos en Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750, 759 (1977), “[l]a función de ser intérprete final de la Constitución le corresponde exclusivamente a un solo poder, el Poder Judicial”. (
Reconocido lo anterior, entendemos que las partes de-mandantes pretenden que este Tribunal se convierta en un censor o árbitro de lo que es un anuncio de una agencia de gobierno o de un gobierno municipal, que pueda o no cons-tituir propaganda política, en lugar de información a la ciudadanía sobre programas, logros y planes de la agencia. No creemos que la función de la Rama Judicial deba ser la
Si la Rama Legislativa estima conveniente extender de forma igual o modificado el esquema de reglamentación a los anuncios de gobierno establecido por el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, a años no electorales, eso es asunto que le corresponde a dicha rama.
Si el Poder Judicial asume esa función y responsabili-dad, estaríamos invadiendo el campo de las ramas políticas del Gobierno: el de la Rama Ejecutiva, que es la que debe determinar la forma en que ejerce su función de mantener informada a la ciudadanía sobre sus funciones, logros, pro-gramas y proyecciones, y el de la Rama Legislativa, que es la que debe reglamentar dichos anuncios, como lo ha he-cho, a los fines de que éstos no tengan un impacto real, palpable e inmediato sobre las contiendas electorales ni vulneren el principio de igualdad económica.
Adviértase, además, que es a la Rama Legislativa en primera instancia a la que el pueblo, mediante la Consti-tución, le delega los poderes para plasmar mediante las leyes la garantía de la expresión de la voluntad del pueblo, a través del sufragio, la protección del ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral, así como también todo lo concerniente a los partidos políticos. Ello a tenor con el Art. II, Sec. 2, y el Art. VI, Sec. 4 de nuestra Constitución, supra.
La intervención indebida de la mayoría de este Tribunal en los casos de autos mediante la concesión de una orden de injunction preliminar, vulnera las normas de autolimi-tación judicial que nos hemos impuesto con el propósito de no intervenir para resolver “cuestiones políticas”, y al así hacerlo: (1) se elaboran criterios o normas judiciales que no existen para resolver una controversia esencialmente poli-
V
Aun en la eventualidad de que pudieran salvarse los escollos —a nuestro entender insalvables en los casos de autos— de la legitimación activa y de la “cuestión política”, no procede conceder una orden de injunction preliminar. Veamos.
En esencia, estos casos requieren que consideremos dos (2) cláusulas de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. La primera de ellas, invocada reiterada-mente por las partes demandantes, es el Art. VI, Sec. 9, supra, pág. 369, que dispone:
Solo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley.
Los anuncios cuestionados por el P.P.D. ofrecen informa-ción de programas y logros de las agencias de gobierno con-cernidas sobre temas de gran interés público como la sa-lud, la educación, la seguridad pública, la transportación, el empleo y el desempleo, la administración pública y otros. Mantener al pueblo informado sobre estos asuntos es un deber y una facultad del Gobierno.
Las propias determinaciones de hechos del tribunal de instancia sirven de base para concluir que los anuncios en cuestión cumplen con los requisitos de “fin público” al pro-veer información a los ciudadanos sobre programas y lo-gros del Gobierno. Por otra parte, la Rama Legislativa ha reconocido un fin público a estos anuncios al prohibir en el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, este tipo de anuncio durante el año electoral y autorizarlos du-rante los tres años no electorales. No cabe otra interpreta-ción a la letra clara de dicha disposición que no sea la de que fuera del año eleccionario se permite que las agencias de gobierno “incurran en gastos para la compra de tiempo y espacio en los medios de difusión pública con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, realizaciones, proyecciones o planes”. (Énfasis suplido.) Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra.
Así lo hemos reconocido en C.E.E. v. Depto. de Estado, supra, y en Romero Barceló v. Hernández Agosto, supra, pág. 393.
Nos referimos al Art. II, Sec. 2 de nuestra Constitución, supra, pág. 261, que dispone:
Las leyes garantizarán la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y prote-gerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral. (Enfasis suplido.)
En Marrero v. Municipio de Morovis,(
Al presente, en materia electoral no se cuestiona seriamente el postulado de igualdad inmerso en nuestra Constitución. His-tóricamente ese ideal ha cobrado vida en el esquema integral financiero trazado por la Asamblea Legislativa para lograr pa-ridad económica entre los partidos políticos y los candidatos. ... Aunque esa aspiración no alcanzó linaje constitucional, poste-riormente, en virtud de la Ley Núm. 110 del 30 de junio de 1957 —hoy derogada— tuvo alumbramiento estatutario. A tono con esa visión y hasta el presente, todas las leyes electorales han reconocido a los partidos el derecho a participar en un Fondo Electoral. ... El uso autorizado de esos dineros es abarcador. Incluye “gastos de viaje” para beneficio de los candidatos no-mina-*841 dos y todo gasto administrativo “de campaña y propaganda po-lítica” razonablemente concebible y necesario.!17 ) (Enfasis suplido.)
Surge, por consiguiente, que el principio de igualdad económica de los partidos políticos que reconocimos en Ma-rrero v. Mun. de Morovis, supra, no es de linaje constitu-cional, sino estatutario; y que en efecto, en materia de igualdad electoral ha sido la Legislatura la que ha plas-mado este principio en el ejercicio de los poderes que la Constitución expresamente le delegó, al disponer en el Art. VI, Sec. 4, pág. 367, lo siguiente:
Se dispondrá por ley todo lo concerniente al proceso electoral y de inscripción de electores, así como lo relativo a los partidos políticos y candidaturas. (Enfasis suplido.)
Es precisamente én virtud de la delegación de poderes que el pueblo le hace a la Rama Legislativa por medio de la Constitución, tanto en virtud del Art. II, Sec. 2, supra, como del Art. VI, Sec. 4, supra, que ésta aprueba dos (2) mecanismos esenciales para el logro de la igualdad econó-mica de los partidos políticos: (1) los Arts. 3.021a3.026 de la Ley Electoral de Puerto Rico,(
Es impropio y rebasa injustificadamente los principios más elementales de autolimitación judicial (judicial self-restraint) que pretendamos reglamentar, por fíat judicial,
En la opinión de la mayoría se hace referencia al hecho de que recientemente la Legislatura enmendó el Art. 3.023 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3116, mediante la Ley Núm. 169 de 11 de agosto de 1995, a los fines de aumentar la participación de los partidos políticos en el Fondo Electoral y que, “[c]onsiderando nuestro es-quema electoral, resulta innegable que a través de éste se considere la existencia continua de los partidos políticos y su participación en la discusión de los asuntos de interés público no sólo durante el año eleccionario, sino durante todo el cuatrienio”. (Enfasis en el original.)(
Sobre el particular debemos señalar que aunque la Le-gislatura aumentó el Fondo Electoral mediante la citada ley, no es nada nuevo que los partidos políticos son elegi-bles para recibir aportaciones del Fondo Electoral durante todo el cuatrienio, según lo dispuesto por el Art. 3.016 de la Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977 (16 L.P.R.A. see. 3116), renumerado como Art. 3.023 y enmendado por la See. 67 de la Ley Núm. 3 de 10 de enero de 1983. Por otra parte, adviértase que cuando la Legislatura reexaminó me-
En P.P.D. v. Gobernador II, 136 D.P.R. 916 (1994), en-tramos en consideraciones adicionales sobre el principio de igualdad económica y política. De entrada, debemos seña-lar que allí no creamos un nuevo remedio por vía judicial, sino que extendimos al referéndum celebrado el 6 de no-viembre de 1994,(
En P.P.D. v. Gobernador II, supra, reiteramos el princi-pio de igualdad económica frente a la inminencia de even-tos electorales —un referéndum— y no más allá de la proxi-midad de tales eventos, sosteniendo el esquema legislativo sobre la veda electoral, aplicable a dicho evento al amparo de nuestra interpretación del Art. 5 de la Ley Núm. 49, supra.
En el citado caso expresamos que
... bajo el principio constitucional de igualdad económica que permea todo sufragio —que el Estado viene llamado a garanti-zar, y que este Tribunal tiene que proteger al amparo de la See. 2 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, supra— procede que extendamos la prohibición que contiene el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, y la apliquemos a este caso para evitar que el Estado, mediante anuncios gubernamentales, pueda tener una influen-cia en la libre expresión de los ciudadanos en la votación, con el*844 poder económico que éste tiene mediante la utilización de fon-dos públicos. (Énfasis suplido.) P.P.D. v. Gobernador II, supra, págs. 926-927.
En la opinión de conformidad emitida por el Juez Aso-ciado Señor Hernández Denton, éste expresó:
Es necesario enfatizar, por ende, que esta decisión no avala una veda total a los anuncios gubernamentales, sino que provee un procedimiento de evaluación para garantizar el respeto al dere-cho constitucional aquí reseñado; evitando la emisión o publi-cación de anuncios diseñados para influir sutil e indebidamente en el pensamiento popular. Además, se protege el principio de igualdad económica durante un sufragio. (Énfasis suplido.) P.P.D. v. Gobernador II, supra, págs. 932-933.
En estos casos no estamos aplicando un mecanismo de evaluación ya avalado por la Legislatura —el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra— sino que estamos formulando unas guías generales que inmiscuirán a la Rama Judicial innecesariamente en cuestiones esencial-mente políticas sobre dónde fijar la línea entre un anuncio informativo y uno de propaganda electoral. Además, lo es-taremos haciendo fuera del período de veda electoral sin que nos encontremos frente a un evento electoral inmi-nente, por lo que invocar el caso P.P.D. v. Gobernador II, supra, en apoyo de nuestra acción es un grave error.
Es importante resaltar que aunque el Gobierno no tiene un derecho de expresión garantizado por el Art. II, Sec. 4 de la Constitución de Puerto Rico, supra, y por la Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos —ello por-que la libertad de expresión allí garantizada es una protec-ción que se le brinda a los individuos— frente al Estado, y no al Estado frente a los individuos, ello no significa que el Gobierno no tenga la facultad y, más aún, el deber de man-tener informado al pueblo sobre temas de interés público, incluso sus logros, programas, planes y proyecciones.
En Noriega v. Hernández Colón, 126 D.P.R. 42 (1990), este Tribunal desestimó un recurso en el cual un miembro de la Cámara de Representantes demandó al entonces Go-
En el voto concurrente emitido por el Juez Asociado Se-ñor Hernández Denton en dicho caso, éste, correctamente a nuestro entender, expresó lo siguiente:
Al amparo de sus poderes inherentes, el Gobernador tiene la facultad y el deber de informar sobre las medidas que ha to-mado y los planes concebidos para atender los problemas del país. Es inconcebible que en esta etapa de nuestra historia po-lítica un miembro del Poder Legislativo en un sistema republi-cano de gobierno pretenda imponerle al Gobernador de Puerto Rico una mordaza para impedir que explique sobre su obra gubernamental. En asuntos públicos, en la democracia resulta más saludable el deber de informar que la obligación de callar. (Enfasis suplido.) Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 56.
En el referido caso, el Juez Asociado Señor Rebollo Ló-pez expresó en su voto concurrente:
La sabiduría y propiedad de las gestiones realizadas por el Ejecutivo en relación con la referida campaña publicitaria ne-cesariamente tendrán que ser juzgados en otro foro que no sea el judicial. (Enfasis suplido.) Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 51.
Ciertamente este Tribunal no vio en el caso de marras que la campaña publicitaria masiva del Gobierno sobre la venta de la Telefónica vulnerara la disposición del Art. VI, Sec. 9 de la Constitución del E.L.A., supra; es decir, dio por bueno el uso de fondos públicos para fines publicitarios y reconoció la facultad y el deber del Gobierno para expresarse.(
En su obra The System of Freedom of Expression,(
Participation by the government in the system of freedom of expression is an essential feature of any democratic society. It enables the government to inform, explain and persuade - measures especially crucial in a society that attempts to govern itself with a minimum use of force. Government participation also greatly enriches the system; it provides the facts, ideas, and expertise not available from other sources. In short, government expression is a necessary and healthy part of the system. (Énfasis suplido.) íd., pág. 698.
El Gobierno, por otro lado, no puede pretender monopo-lizar o controlar la expresión de manera que ésta quede ahogada en el libre mercado de las ideas. Este problema lo examina cuidadosamente el profesor Emerson al señalar:
On the other hand it is very easy to visualize situations in which the government’s voice may overwhelm or displace all others and thus seriously distort the system of free expression. This occurs mainly when the government has a monopoly or near-monopoly over the media or institutions of communications. ... (Énfasis suplido.) Emerson, op. cit., pág. 712.
Podemos tomar conocimiento judicial de que en Puerto Rico tenemos una prensa activa, vigorosa, dinámica e in-dependiente, y que no existe un monopolio o cuasimonopo-lio del Gobierno sobre los medios de comunicación o las instituciones de comunicación. En Puerto Rico existe am-plia libertad de prensa. Con gran frecuencia cuando el Go-bernador o jefes de agencia del Gobierno de turno convocan conferencias de prensa para anunciar programas o logros del Gobierno, los periodistas que cubren tales eventos para los medios de comunicación aprovechan la ocasión para preguntar sobre una diversidad de temas que nada o poco tienen que ver con el asunto tratado. Los medios de prensa, radio y televisión en Puerto Rico no están ni obligados ni limitados en forma alguna a darle más prominencia a lo que el gobierno quiere que se diga, que a lo que los perio-
En vista de lo anterior, es totalmente absurdo afirmar que en Puerto Rico el Gobierno tenga la capacidad de aho-gar la libertad de expresión con estos anuncios. El Go-bierno aquí no controla la prensa ni controla la gran can-tidad de voces políticas, cívicas, religiosas, sindicales, empresariales, culturales, ambientales e individuales que constantemente se expresan en los medios de comunica-ción sobre los temas principales de interés público.(
El Prof. Mark G. Yudof ha realizado, igualmente, un abarcador estudio sobre este tema.(
... Judicial reshaping of the communications network to limit the impact of government speech may prove wide of the mark and perhaps disable government from implementing policy objectives that require communications with the public. ... Yudof, op. eit., pág. 259.
Más adelante, en su obra, el profesor Yudof expresa lo siguiente:
... My preferred technique for judicial resolution of government-speech issues is a variation of the ‘legislative remand.’ When grave issues of government expression and the First Amendment are involved, a court should be especially concerned that legislative bodies authorize the communication activity. This essentially statutory approach allows the courts to police government expression, while denying the judiciary the ultimate power to silence executive officers. ... (Enfasis suplido.) Yudof, op. cit, pág. 301.
Precisamente la situación que plantean los casos de autos es que la Legislatura de Puerto Rico, en virtud del po-der que le confiere el Art. VI, Sec. 4 de la Constitución del
Tanto Yudof como Emerson reconocen que anuncios del Gobierno para promover directamente, de forma explícita y patente, un candidato a un puesto político no representa una expresión legítima de gobierno. (
Si, por ejemplo, el Gobierno desarrolla una campaña directamente a favor de un candidato a un puesto público o usa las insignias o emblemas oficiales de un partido polí-tico en sus anuncios, esto podría ser prohibido por la Rama Judicial. Precisamente, el caso Marrero v. Mun. de Morovis, supra, planteó esa situación al colocarse en el vehículo oficial de un alcalde tres (3) insignias políticas del P.P.D.(
Si los casos de autos trataran de anuncios que promue-van directamente la candidatura de un funcionario de go-bierno o se usara el emblema oficial del P'N.P., o del P.P.D. en el caso de Municipio de Carolina, siendo entonces los anuncios explícitos y patentemente ofensivos en términos político-partidistas, podría dictarse un remedio para elimi-nar únicamente tales efectos. Un remedio para paralizar en año no electoral la campaña en su totalidad constituye
Claramente, el caso P.P.D. v. P.N.P., Caso Civil Núm. CT-95-10, no trata del uso de insignias o emblemas oficia-les de un partido ni de una campaña directa a favor de un candidato. Se cuestiona el uso de la frase “compromiso cumplido” y la composición de algunos de los anuncios res-pecto al color azul y, en otros casos, el uso de palmas de coco como elemento de trasfondo. Aunque la parte deman-dante sostiene que la frase “compromiso cumplido” resulta ser de contenido político-partidista, no debemos perder de perspectiva que el mandato otorgado por el pueblo en 1992 al P.N.P. convirtió su plataforma política en un compromiso de la política pública que deberá seguir el gobierno en el presente cuatrienio, convirtiéndose de esta manera dicha plataforma en un compromiso de Gobierno, dejando así de ser un mero compromiso del partido.
No podemos concurrir con la conclusión a la que llega la opinión de la mayoría, de que en el caso de autos los anun-cios en controversia fueron preparados por los aquí deman-dados “en forma coordinada entre las agencias y dependen-cias del Gobierno y el P.N.P. ...”.(
Tales conclusiones carecen totalmente de fundamento a la luz de la prueba desfilada ante el Tribunal de Primera Instancia y la que obra en autos.
En P.R.P. v. E.L.A., 115 D.P.R. 631, 638 (1984), expresa-mos:
En nuestra democracia los partidos políticos son indispensa*850 bles para su funcionamiento. Están investidos de poderes cuasigubernamentales. Constituyen el vehículo de expresión co-lectiva ciudadana para canalizar pacíficamente las distintas tendencias políticas e intereses de los varios sectores de opinión del país. Como tales, formulan programas de administración y promueven candidatos a puestos políticos. El subsidio a través del fondo electoral para financiar sus actividades es un ejemplo vivo de esa característica pública. (Enfasis suplido.)
Es evidente, como hemos señalado, que una vez el pro-grama de administración presentado por un partido polí-tico al pueblo en unas elecciones recibe el mandato de este pueblo, lo que era cuasigubernamental se convierte en gu-bernamental, pasando a ser dicho programa de partido el programa de gobierno. Esta es una realidad fundamental de nuestro quehacer de pueblo democrático y principio me-dular de la administración pública en Puerto Rico. Este Tribunal no debe prestarse para la trivialización o el des-merecimiento de lo que en esencia constituye la obligación legal y moral de un gobierno constituido, de informarle al pueblo sobre el cumplimiento de sus obligaciones progra-máticas, como hasta el presente este Tribunal lo ha reco-nocido y como lo reconoce el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra.
Por otra parte, resulta increíble la teoría de que estos anuncios surgen de un plan concertado entre el Gobierno y el P.N.P. por el hecho de que en el techo del edificio donde ubican las oficinas centrales del P.N.P. hay un letrero con la frase “prometimos y cumplimos”, y que en los anuncios pagados con fondos del P.N.P. se critica al candidato a go-bernador del P.P.D. por no cumplir sus promesas.
No se necesita tener un doctorado en comunicaciones ni ser un experto en estrategia publicitaria para saber lo que todo el mundo sabe: que una parte sustancial de las cam-pañas políticas va dirigida a evaluar el récord y la obra de los principales candidatos. ¿De qué podría tratar el grueso de la campaña de ambos partidos —el P.N.P. y el P.P.D.— sino del cumplimiento de las promesas de sus respectivos
Por otra parte, consideramos que es sumamente peli-groso y arriesgado que este o cualquier tribunal entre a considerar las interioridades de la planificación de la cam-paña de ningún partido político con el consabido efecto pa-ralizante y disuasivo (chilling effect) que ello pudiera tener sobre el ejercicio de las prerrogativas electorales que se le reconocen ampliamente a los partidos políticos en Puerto Rico.
Sobre el efecto del letrero “prometimos y cumplimos”, ¿qué prueba aportó la parte promovente sobre la exposi-ción que tiene un letrero en una de las fachadas sobre un edificio en la Ave. Fernández Juncos en Santurce sobre tres punto seis (3.6) millones de electores puertorriqueños? Además, el hecho de que un partido reclame políticamente para sí los logros que un gobierno dirigido por dicho par-tido a su vez reclame, es algo a lo que tanto el P.P.D. como el P.N.P. nos tienen acostumbrados. No hay nada inusitado en este asunto que no sea parte de la dinámica política, lógica y natural de un pueblo que participa intensamente de la discusión de los temas públicos como la salud, la edu-cación, la seguridad pública, el desarrollo económico, la transportación y la administración pública y que requiere información de fuentes variadas, incluso al propio Go-bierno y a los partidos políticos, del acontecer en torno a estos asuntos.
Hemos examinado los criterios elaborados en la opinión de la mayoría para determinar si existe o no un fin públi-
Los anuncios en cuestión (1) redundan en beneficio de la salud, seguridad, moral y bienestar general de todos los ciudadanos; (2) están destinados a una actividad de carác-ter público o semipúblico; (3) promueven los intereses y objetivos de la entidad gubernamental, en consonancia con sus deberes y funciones o la política pública establecida; (4) promueven programas, servicios, oportunidades y dere-chos, o adelantan causas sociales, cívicas, culturales, eco-nómicas o deportivas, y (5) promueven el establecimiento, modificación o cambio de una política gubernamental.
Todos, absolutamente todos los anuncios impugnados por los demandantes cumplen con uno o varios de los cri-terios antes señalados.
Cada uno de los cinco (5) criterios elaborados en la opi-nión de la mayoría son ciertamente criterios válidos para justificar un “fin público” en expresiones del Gobierno. El problema es que pueden existir otros criterios adicionales, por lo que estos cinco (5) criterios no deben imponerse como un numerus clausus, sino en todo caso como un nu-merus apertus para no establecer camisas de fuerza a la Rama Ejecutiva y a la Rama Legislativa. Las ramas polí-ticas, constituidas por funcionarios electos por el pueblo, tienen amplia facultad para determinar lo que constituye un “fin público” y para asignar los fondos públicos a aque-llos asuntos que entiendan prioritarios.
En P.R. Telephone Co. v. Tribl. Contribuciones, 81 D.RR. 982, 997 (1960), citando el caso Carmichael v. Southern Coal Co., 301 U.S. 495, 514-515 (1937), expresamos:
... [L]os requisitos del debido procedimiento dejan “campo libre para el ejercicio de una amplia discreción legislativa al deter-*853 minar qué erogaciones servirán el interés público.” Esa discre-ción incluye, desde luego, la asignación de fondos para el “bien-estar general”. “Las maneras de beneficiar el interés público están peculiarmente dentro del conocimiento de la Legislatura” y “es a ésta y no a los tribunales a la que corresponde el deber y la responsabilidad de escoger entre los posibles métodos”. Por consiguiente para justificar la intervención de un tribunal se requiere “un caso claro de desviación de cualquier propósito público que razonablemente pudiera concebirse”, o como se dijo en Helvering v. Davis, 301 U.S. 619, 640 (1937) “un despliegue de poder arbitrario, no una demostración de juicio”. Y esa au-toridad judicial, se añadió en Emerson v. Board of Education, 330 U.S. 1, 6 (1947) debe ejercitarse con la “más extrema cautela”.
La Legislatura de Puerto Rico, a través del Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, no solamente ha autorizado el uso de fondos públicos para que las agencias de gobierno “incurran en gastos para la compra de tiempo y espacio en los medios de difusión pública con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, realizaciones, proyecciones o planes”, sino que tampoco ha prohibido el uso de fondos públicos para esos fines al asignarle el pre-supuesto de gastos a dichas agencias. Evidentemente, el uso de fondos públicos para mantener al pueblo informado de la obra gubernamental es un “propósito público que ra-zonablemente puede concebirse”.
Por ello, solamente debiéramos prohibir los anuncios patente y explícitamente político-partidistas, o eliminar de éstos lo ofensivo y no lo informativo.
Más aún, no procede adoptar los cinco (5) criterios esbo-zados por la opinión de la mayoría —y mucho menos como un numerus clausus— porque el concepto “fin público” no es un concepto estático, sino cambiante. Así lo reconocimos en P.R. Telephone Co. v. Tribl. Contribuciones, supra, pág. 997, donde expresamos:
... El concepto de “fin público” no es uno estático, atado de por siempre a las ideas que en un momento histórico particular definieron los poderes y responsabilidades del gobierno. Está, por el contrario, indisolublemente ligado al bienestar general y,*854 como éste, tiene que ceñirse a las cambiantes condiciones socia-les de una comunidad específica y los problemas peculiares que éstas crean, y a las nuevas obligaciones que el ciudadano im-pone a sus gobernantes en una sociedad democrática altamente compleja.
Por consiguiente, en los casos de autos, no debemos de-finir lo que constituye un “fin público” tomando en conside-ración lo que dicho término, amplio, flexible y cambiante, es capaz de incluir, sino por aquello que dicho término cla-ramente debe excluir. Así, pues, debe excluirse lo que es —tal y como hemos dicho antes— patente y explícitamente político-partidista, como lo hicimos en Marrero v. Mun. de Morovis, supra.
Si la sensibilidad de la mayoría de los jueces de este Tribunal los lleva a reaccionar negativamente a estos anuncios, el remedio en todo caso sería eliminar lo “controversial” y no los anuncios en su totalidad. Un remedio con-cebido en términos de silenciar a la Rama Ejecutiva en su facultad y deber de informar al pueblo es no solamente una falta de respeto a otra rama constitucional del Gobierno, sino una mordaza para impedir que el Gobierno explique sobre su obra gubernamental.(
En Marrero v. Mun. de Morovis, supra, el remedio que concedimos fue el de prohibir que el vehículo oficial del alcalde de Morovis se usara para las campañas político-partidistas y ordenar que se removieran las insignias de su partido político de dicho vehículo, pero no le quitamos el carro. En estos casos la mayoría se ha extralimitado al ordenar la paralización total de los anuncios y no mera-mente la remoción de aquellos elementos que pudieran objetar.
Este es el tipo de controversia en que no debiera invo-lucrarse este Tribunal, recordando el principio jurispru-dencial de autolimitación que requiere que nos apartemos
No tratándose de anuncios patente y explícitamente po-lítico-partidistas, no procede la intervención de este Tribunal.
Por todas las consideraciones anteriormente expuestas, concluimos que no procede el injunction preliminar. En el caso P.P.D. v. P.N.P., Caso Civil Núm. CT-95-10, procede dejar sin efecto la Orden de Injunction Preliminar dictada por el tribunal de instancia el 6 de diciembre de 1995, tanto por las razones discutidas en esta opinión como por razón de haber sido dictada sin jurisdicción, y desestimar la demanda; en el caso P.P.D. v. Rosselló, Caso Civil Núm. AP-95-7, procede revocar la sentencia dictada por el tribunal de instancia y desestimar la demanda por falta de “le-gitimación activa”, y en el caso Pérez Preston v. Aponte, Caso Civil Núm. AP-95-9, procede confirmar al tribunal de instancia al determinar la ausencia de “legitimación acti-va” por parte de los demandantes. En lo que respecta al caso del Representante demandado, Hon. Luis Maldonado Rodríguez, al no comparecer a la vista y habérsele anotado la rebeldía, y tomando en consideración las alegaciones de la demanda, concurrimos con lo ordenado en la opinión de la mayoría.
(1) En la vista oral celebrada el pasado 8 de diciembre, y a consecuencia de varias preguntas realizadas por la Juez Asociada Señora Naveira de Rodón, la parte demandante —Partido Popular Democrático — • accedió a que en el presente caso procedía la desestimación de la demanda en contra del Gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro Rosselló González, ya que no se incluyeron alegaciones en su contra que justificaran la concesión' de un remedio.
(2) Refiérase al Apéndice de la Apelación, pág. 12, a la Petición de Injunction, págs. 20-33, avalada bajo juramento, del Apéndice, al igual que la Petición Enmen-dada, págs. 37-44.
(3) Recurso P.P.D. v. Rosselló, Caso Civil Núm. AP-95-7.
(4) Recurso Pérez Preston v. Aponte, Caso Civil Núm. AP-95-9.
(5) Véase Orden de Injunction Preliminar de 6 de diciembre de 1995, págs. 15-26.
(6) íd., págs. 7-14 y 26-35.
(7) Se expidió, además, un injunction permanente que ordenaba al codemandado Luis Maldonado Rodríguez, Representante, a remover, inmediatamente, la propaganda política que exhibe en su vehículo oficial.
(8) Solamente consideramos las determinaciones de hechos y no las conclusiones de derecho ni la parte dispositiva de la Orden de Interdicto Provisional de 6 de diciembre de 1995.
(9) Las determinaciones de hecho del tribunal de instancia están recogidas en las págs. 15-23 de dicha Orden y discutidas en las págs. 23-26 de ésta.
(10) Opinión mayoritaria, págs. 672-674.
(11) Sobre la legalidad y la razonabilidad de los gastos de fondos públicos en estos tres (3) casos, como en el desembolso de cualquier fondo público, la Oficina del Contralor de Puerto Rico tiene facultad para auditar.
(
(13) Véanse, además: Santa Aponte v. Ferré Aguayo, 105 D.P.R. 670 (1977); Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576 (1983).
(14) La opinión de la mayoría de este Tribunal establece cuál debe ser la norma para reglamentar los anuncios de las agencias del Gobierno sobre sus programas, logros, planes y proyecciones en años no electorales, función que le corresponde ini-cialmente a la Rama Legislativa.
(15) Sabido es que la palma de coco es la insignia del P.N.P. y que el azul y blanco son los colores de dicho partido.
(16) En dicho caso declaramos inconstitucional el Art. 3.011 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. sec. 3108c, que autorizaba a los alcaldes, entre otros, a usar sus vehículos oficiales para hacer campaña política. El Alcalde de Morovis, Hon. Ángel Rosario, colocó en su vehículo oficial tres (3) insignias políticas correspondien-tes al P.P.D.
(17) Adviértase que el uso de fondos públicos para fines político-partidistas está autorizado por el esquema del Fondo Electoral, por lo que no procede la impugnación del uso de dichos fondos públicos por razón de su fin, sino por la desigualdad en su distribución, si alguna hubiera.
(18) 16 L.P.R.A. sees. 3114-3118.
(19) Opinión mayoritaria, pág. 668.
(20) Dicho referéndum le planteó al pueblo la deseabilidad de enmendar la Cons-titución para reglamentar el derecho a la fianza y la conveniencia de establecer en nueve (9) el número de Jueces de esta Curia.
(21) Todavía recordamos claramente a la Vaca Fortunata, producto publicitario creado con fondos públicos que fueron aportados al Gobierno por miles de contribu-yentes, muchos de los cuales no estaban de acuerdo con la venta de la Telefónica.
(22) T.I. Emerson, The System of Freedom of Expression, Random House, 1970.
(23) Algunos se refieren a estos grupos como “las fuerzas vivas”.
(24) M.G. Yudof, When Government Speaks, Politics, Law and Government Expression in America, University of California Press, 1983.
(25) Yudof señala que “cases of egregious government expression make it difficult to advocate completely closing the door to direct judicial intervention...”. Yudof, op. cit., pág. 259.
Emerson, por otra parte, indica que “the government would not be empowered to engage in expression in direct support of a particular candidate for office...”. (Én-fasis suplido.) Emerson, op. cit., pág. 699.
(26) Sabido es que la pava es la insignia del P.P.D. y que el rojo y el blanco son los colores de dicho partido político.
(27) Opinión mayoritaria, pág. 702.
(28) íd.
(29) Un examen de la transcripción de la vista evidenciaría celebrada el 4 de diciembre de 1995 en el caso P.P.D. v. P.N.P., Caso Civil Núm. CT-95-10, no revela la más mínima evidencia de hechos específicos que demuestren que hubo una planifi-cación conjunta de ambas campañas.
(30) Opinión mayoritaria, págs. 690-691.
(31) Ver Noriega v. Hernández Colón 126 D.P.R. 42 (1990).
