140 P.R. Dec. 779 | Supreme Court of Puerto Rico | 1996
Lead Opinion
Nos corresponde en esta ocasión delimitar el alcance de la disposición constitucional que garantiza la representa-ción sustancial de los partidos minoritarios en la Asamblea Legislativa, Constitución del Estado Libre Asociado, Art.
h-H
En las elecciones generales celebradas en Puerto Rico el 3 de noviembre de 1992, el Partido Nuevo Progresista (en adelante P.N.P.) obtuvo veinte (20) escaños senatoriales. Los otros dos (2) partidos políticos que presentaron candi-datos al Senado, el Partido Popular Democrático (en ade-lante P.P.D.) y el Partido Independentista Puertorriqueño (en adelante P.I.P.), completaron los veintisiete (27) esca-ños de los que ordinariamente está compuesto el Senado; seis (6) correspondieron al P.P.D. y uno (1) al P.I.P. Así, el P.N.P. obtuvo más de dos terceras (2/3) partes de los esca-ños senatoriales. Sin embargo, en relación con el cargo de Gobernador, el candidato propuesto por el P.N.P., Hon. Pedro Rosselló González, obtuvo menos de dos terceras (2/3) partes de todos los votos emitidos para dicho cargo. Como producto de estos resultados se activó la disposición cons-titucional que garantiza la representación de partidos de minoría a la Asamblea Legislativa, contenida en el inciso (a) de la See. 7 del Art. Ill de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra.
Así las cosas, el 12 de octubre de 1993 el Senador Peña Clos notificó al Senador Miguel Hernández Agosto, enton-ces presidente del P.P.D. y portavoz del caucus de dicho partido en el Senado, y al Senador Roberto Rexach Beni-tez, Presidente del Senado de Puerto Rico, que había deci-dido abandonar el caucus del P.P.D. Desde ese momento hasta el 3 de abril de 1995, el Senador Peña Clos se iden-tificó como Senador independiente, desafiliado de todo par-tido político. En esta última fecha, sin embargo, el Senador Peña Clos ingresó oficialmente al P.N.P.
Desde ese momento hasta el presente, la composición del Senado es la siguiente: veintiún (21) escaños ocupados por Senadores afiliados al P.N.P.; siete (7) escaños corres-pondientes a Senadores del P.P.D., y un (1) escaño ocupado por un Senador del P.I.P. Al el Senador Peña Clos afiliarse al P.N.P, la representación de partidos de minoría al Se-nado de Puerto Rico se redujo de nueve (9) Senadores a ocho (8).
El 6 de febrero de 1995 el P.P.D. y los siete (7) Senadores afiliados a dicho partido político
En instancia, tanto las partes como el tribunal estuvie-ron de acuerdo con que el caso planteaba exclusivamente una controversia de derecho. Una vez fueron presentados los escritos correspondientes, el caso se dio por sometido. El tribunal de instancia dictó sentencia en la que declaró sin lugar la demanda, dictamen que fue revocado mediante la sentencia que hoy emite el Tribunal. Concurrimos con dicho dictamen. Veamos.
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En este caso los demandantes reclaman la concesión de un remedio al amparo de la garantía que establece la Sec-ción 7 en cuanto a la representación de los partidos mino-ritarios en la Asamblea Legislativa. Como paso previo a cualquier análisis de los méritos del caso y a pesar de que no fue planteado por las partes, debemos analizar sus he-chos a la luz del principio de justiciabilidad en cuanto a las doctrinas de legitimación activa, academicidad y cuestión política. Éste es un asunto que es inherente'al ejercicio de los poderes conferidos al Poder Judicial dentro de nuestro
Los tribunales nos imponemos las limitaciones que emanan de estas doctrinas para, entre otras cosas, obser-var y garantizar el justo balance que se requiere de las distintas ramas de gobierno en la administración de la cosa pública. El análisis de este principio es, por lo tanto, un imperativo necesario dentro de nuestro sistema de se-paración de poderes. Las limitaciones que surgen de éste imponen “un mínimo de condiciones para el ejercicio dis-creto y tolerable de un poder que de otro modo constituiría una clara amenaza para la calidad democrática del sis-tema y convertiría a los jueces en guardianes de la comunidad”. E.L.A. v. Aguayo, supra, pág. 597. De ahí que la aplicación de las diversas doctrinas que dan vida al prin-cipio de justiciabilidad determine la jurisdicción de los tribunales, particularmente en relación con las controversias que se le presentan al amparo de los derechos que garan-tiza nuestra Constitución. Se trata, pues, de una cuestión de umbral que debemos analizar ante la controversia que nos ocupa.
A. La doctrina mediante la cual se ausculta la legitima-ción activa de un reclamante ha sido sostenida por nuestra jurisprudencia como uno de los ingredientes necesarios para establecer la jurisdicción de los tribunales en conside-ración con los principios de justiciabilidad. Reiterada-mente hemos señalado que tiene legitimación activa una parte que cumpla con los requisitos siguientes: (1) la parte que reclama debe haber sufrido un daño claro y palpable; (2) el daño debe ser real, inmediato y preciso, no abstracto o hipotético; (3) debe existir una relación causal razonable
Con relación a los partidos políticos, al igual que cual-quier otra entidad con personalidad jurídica para compa-recer a los tribunales
A los legisladores que comparecen a los tribunales en su carácter oficial, por su parte, se les reconoce legitimación activa cuando mediante la reclamación que presentan bus-can vindicar sus prerrogativas legislativas. En estos casos el centro de atención debe recaer sobre las facultades del legislador en sus funciones oficiales, cuestión que se refiere específicamente a “la garantía que tiene todo legislador a ejercitar plenamente su derecho constitucional a legislar comprendido en el Art. Ill, Sec. 1 de la Constitución del
Cuando la pretensión de legitimación activa de un legis-lador se fundamenta en que se le está impidiendo fiscalizar adecuadamente la gestión legislativa, debe recordarse que la gestión fiscalizadora del legislador implica sólo “los me-canismos razonables y necesarios que hagan viables su participación plena en todas las etapas críticas del proceso legislativo”. Hernández Torres v. Hernández Colón et al., supra, pág. 602. Así, se ve mermada la facultad fiscaliza-dora del legislador cuando, por ejemplo, se le impide par-cial o totalmente participar de forma efectiva en el queha-cer legislativo.
Al aplicar los principios normativos esbozados en rela-ción con los demandantes del caso de autos, debemos con-cluir que todos ostentan la legitimación activa. El análisis debe quedar enmarcado en las disposiciones legales al am-paro de las cuales los demandantes presentan sus recla-mos: la See. 7, que establece un mecanismo para que se le garantice a los partidos de minoría una representación sustancial en la Asamblea Legislativa, y el citado Art. 6.012 de la Ley Electoral de Puerto Rico que establece la fórmula mediante la cual se pone en vigor dicha disposi-ción constitucional.
La referida disposición constitucional dispone, en lo per-tinente, que:
*789 Cuando en una elección general resultaren electos más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera de las cáma-ras por un solo partido o bajo una sola candidatura, según am-bos términos se definan por ley, se aumentará el número de sus miembros en los siguientes casos:
a) Si el partido o candidatura que eligió más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera o ambas cámaras hubiese obtenido menos de dos terceras partes del total de los votos emitidos para el cargo de Gobernador, se aumentará el número de miembros del Senado o de la Cámara de Representantes o de ambos cuerpos, según fuere el caso, declarándose electos candi-datos del partido o partidos de minoría en número suficiente hasta que la totalidad de los miembros del partido o partidos de minoría alcance el número de nueve en el Senado y de dieci-siete en la Cámara de Representantes. Cuando hubiere más de un partido de minoría, la elección adicional de candidatos se hará en la proporción que guarde el número de votos emitidos para el cargo de Gobernador por cada uno de dichos partidos con el voto que para el cargo de Gobernador depositaron en total esos partidos de minoría.
Cuando uno o más partidos de minoría hubiese obtenido una representación en proporción igual o mayor a la proporción de votos alcanzada por su candidato a Gobernador, no participará en la elección adicional de candidatos hasta tanto se hubiese completado la representación que le correspondiese bajo estas disposiciones, a cada uno de los otros partidos de minoría.
Para seleccionar los candidatos adicionales de un partido de minoría, en cumplimiento de estas disposiciones, se considera-rán, en primer término, sus candidatos por acumulación que no hubieren resultado electos, en el orden de los votos que hubie-ren obtenido y, en segundo término sus candidatos de distrito que, sin haber resultado electos, hubieren obtenido en sus dis-tritos respectivos la más alta proporción en el número de votos depositados en relación con la proporción de los votos deposita-dos a favor de otros candidatos no electos del mismo partido para un cargo igual en otros distritos.
Los Senadores y Representantes adicionales cuya elección se declare bajo esta sección serán considerados para todos los fines como Senadores o Representantes por Acumulación.
La Asamblea Legislativa adoptará las medidas necesarias para reglamentar estas garantías, y dispondrá la forma de ad-judicar las fracciones que resultaren en la aplicación de las re-glas contenidas en esta sección, así como el número mínimo de votos que deberá depositar un partido de minoría a favor de su candidato a Gobernador para tener derecho a la representación*790 que en la presente se provee. L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, págs. 336-338.
En cumplimiento del mandato contenido en el último párrafo de la Sección 7, la Legislatura aprobó la disposi-ción contenida en el inciso uno (1) del referido Art. 6.012 de la Ley Electoral de Puerto Rico. Esta disposición, por su parte, establece, en lo pertinente, que:
(1) A los efectos de implementar el inciso (a) de [la sección 7 del Artículo III de la Constitución], se hará la determinación de los Senadores o Representantes adicionales que corresponda a cada uno de dichos partidos en la siguiente forma:
(a) Dividiéndose [el] número de votos emitidos para el cargo de Gobernador por cada partido de minoría por el número total de votos depositados para el cargo de Gobernador por to-dos los partidos de minoría; luego
(b) Multiplicándose el resultado de la anterior división por nueve (9) en el caso de los Senadores, y por diecisiete (17) en el caso de los Representantes; y
(c) Restándose' el resultado de la multiplicación que ante-cede, el [sic] número de Senadores o Representantes que hu-biere elegido cada partido de minoría, según el escrutinio general antes referido.
El resultado de esta última operación de resta será el nú-mero de Senadores o Representantes adicionales que se adjudi-cará a cada partido de minoría hasta completarse el número que le corresponda, sin que el total de Senadores o Represen-tantes adjudicados bajo esta fórmula pueda exceder de nueve (9) en el Senado o diecisiete (17) en la Cámara de Repre-sentantes. 16 L.RR.A. see. 3272(1).
Del texto de las disposiciones reseñadas surge con clari-dad que el sujeto a quien el Constituyente quiso tutelar directamente fue al partido político e indirectamente a los miembros que formarían parte de la Asamblea Legislativa, como Senadores o Representantes. Claro, el interés obje-tivo ulterior del Constituyente, garantizar “la expresión de la voluntad del pueblo en el funcionamiento del poder le-gislativo”, rebasa la identidad de los sujetos nombrados en la disposición. Informe Complementario de la Comisión de la Rama Legislativa de la Convención Constituyente de
Los demandantes en este caso reclaman que la actua-ción del Senador Peña Clos al desañliarse del P.P.D., par-tido de minoría, y afiliarse al P.N.P., partido de mayoría les priva del derecho sobre representación que la Constitución y la ley les confiere. Esto, continúa su argumento, les produce un daño porque merma las prerrogativas sobre repre-sentación que dichas disposiciones legales le reconocen en el desarrollo del quehacer legislativo. Particularmente en relación con el P.P.D., le priva del derecho a tener ocho (8) Senadores de su partido en la Asamblea Legislativa, como ante los hechos del presente caso le concede la fórmula contenida en el citado Art. 6.012 de la Ley Electoral de Puerto Rico.
En cuanto a los legisladores, la actuación impugnada logra que la habilidad de éstos para proponer medidas le-gislativas y fiscalizar las gestiones de la mayoría en la Le-
En relación con los restantes requisitos de la doctrina de legitimación activa, los demandantes solicitan que el Sena-dor Peña Clos deje de desempeñar su cargo y que se les reconozca el derecho de nombrar un senador afiliado al P.P.D. Los demandantes fundamentan su reclamo en las disposiciones constitucionales de la Sección 7. De proceder el reclamo solicitado, o algún otro remedio que tuviera el mismo efecto, claramente se eliminaría la fuente del daño por el que reclaman los demandantes. Se corrobora así el cumplimiento de los demás requisitos enumerados en cuanto a la doctrina de legitimación activa; se cumplen los requisitos de causalidad y de reparabilidad expuestos. Por lo tanto, debemos concluir que los demandantes en el caso de autos tienen legitimación activa.
B. La doctrina de academicidad, por su parte, tiene el mismo efecto que la aplicación de las demás doctrinas re-lacionadas al principio de justiciabilidad. Es decir, de ser aplicables sus postulados a determinada situación de he-chos, el Tribunal podrá autolimitar su función revisora en relación con el asunto que se le presenta. Se dice que “un caso académico ... es ‘uno en que se trata de obtener ün fallo sobre una controversia disfrazada, que en realidad no existe, o una determinación de un derecho antes que éste haya sido reclamado, o una sentencia sobre un asunto ... que[,] al dictarse, por alguna razón no podrá tener efectos prácticos sobre una controversia existente’ ”. (Escolio omitido.) E.L.A. v. Aguayo, supra, pág. 584. No será acadé-mico y, por lo tanto, será justiciable un caso que presente una controversia real, entre partes opuestas, cuando la sentencia que se dicta tiene un efecto práctico.
En este caso los demandantes, un partido político y los Senadores afiliados a él, reclaman la existencia de un de-recho a poder disfrutar de un asiento adicional en el Se-nado de Puerto Rico durante el actual cuatrienio. Los de-mandados, por el contrario, niegan la existencia de este derecho. Queda así establecida la corroboración de dos (2) de los requisitos que plantea la doctrina que discutimos; la existencia de una controversia real, entre partes opuestas.
Durante cada cuatrienio la Asamblea Legislativa per-manece vigente hasta que los legisladores electos para el próximo cuatrienio prestan juramento y toman oficial-mente sus respectivos cargos. Así, dispone nuestra Consti-tución en su Art. Ill, Sec. 10, que “[l]a Asamblea Legisla-tiva será un cuerpo con carácter continuo durante el término de su mandato y se reunirá en sesión ordinaria cada año a partir del segundo lunes de enero”. L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 341. La Sección 8 del mismo articu-lado de la Constitución dispone, por su parte, que “[e]l tér-mino del cargo de los Senadores y Representantes comen-zará el día dos de enero inmediatamente siguiente a la fecha en que se celebre la elección general en la cual hayan sido electos”. Const. E.L.A., supra, pág. 339. De ahí que la duración de la Asamblea Legislativa se extienda hasta que los miembros de la nueva Asamblea Legislativa ocupen sus cargos el mes de enero siguiente a la última elección general.
C. Por último, en esta etapa nos resta evaluar si nuestra intervención con los hechos del caso de autos está impe-dida en atención con los principios que promulga la doc-trina de cuestión política. De todas las doctrinas relaciona-das al principio de justiciabilidad, ésta es la que más claramente va unida al propósito citado de guardar el balance en el ejercicio de los poderes constitucionales entre las distintas ramas de gobierno. Aunque la doctrina de cuestión política no ha tenido un fuerte arraigo en nuestra jurisdicción, recientemente tuvimos la oportunidad de sos-tener la vigencia de sus postulados en nuestro orden constitucional. En Noriega Rodríguez v. Jarabo, 136 D.P.R. 497, 515 (1994), expresamos que la doctrina de cuestión política “sigue siendo una de las reglas de autolimitación en el ámbito local”. Toda determinación de la aplicación de esta doctrina debe hacerse, sin embargo, reconociendo que el Poder Judicial es el intérprete final de la Constitución.
En Noriega Rodríguez v. Jarabo, supra, pág. 509, diji-mos en cuanto a su alcance que:
[específicamente, la doctrina de cuestión política impide la re-visión judicial de asuntos cuya resolución corresponda a las otras ramas políticas de gobierno o al electorado. Un tribunal se enfrenta a una cuestión política, no susceptible de adjudica-ción judicial, cuando existe uno de los elementos siguientes: (1) una delegación expresa del asunto en controversia a otra rama de gobierno; (2) ausencia de criterios o normas judiciales apro-piadas para resolver la controversia; (3) imposibilidad de deci-dir sin hacer una determinación inicial de la política pública*796 que no le corresponde a los tribunales; (4) imposibilidad de to-mar una decisión sin expresar una falta de respeto hacia otra rama de gobierno; (5) una necesidad poco usual de adherirse sin cuestionar a una decisión política tomada previamente, y (6) potencial de confusión proveniente de pronunciamientos múltiples de varios departamentos de gobierno sobre un asunto. (Escolio omitido.)
Reiteramos, en este sentido, los criterios originalmente esbozados por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962), los cuales son igual-mente aplicables en nuestra jurisdicción a la luz de nues-tra Constitución.
Las determinaciones a la luz de la doctrina de la cues-tión política ameritan un análisis circunstancial pragmá-tico, revestido de la mayor cautela y deferencia a la inter-pretación que sobre este asunto pueda haber efectuado alguna otra rama de gobierno. No supone de forma alguna, sin embargo, que claudiquemos nuestra función principal dentro de la organización de gobierno bajo la cual vivimos, como intérpretes últimos de los contornos de nuestra Constitución. Después de todo, “ ‘[e]l mero hecho que el pleito bus[que] la protección de un derecho político no quiere decir que el mismo present[e] una cuestión política’ ”. (Traducción nuestra.) Baker v. Carr, supra, pág. 209, citado con aprobación en Silva v. Hernández Agosto, supra, pág. 54. Véase, también, Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977). Ala luz de los principios esbozados, veamos las circunstancias particulares de este caso.
En instancia los demandantes solicitaron, en síntesis, que se le prohibiera al Senador Peña Clos seguir disfru-tando de las facultades y ejecutando las responsabilidades propias de su cargo. Solicitaron también que a los demás demandados se les ordenara dejar de reconocerle al Sena-dor sus prerrogativas legislativas. El tribunal sentenciador interpretó que los demandantes pretendían la expulsión de un Senador por Acumulación debidamente juramentado
Ahora bien, el análisis de la controversia debe ir más lejos. La Constitución, a la luz de los hechos del caso de autos, así nos lo exige. En instancia los demandantes, ade-más de los requerimientos descritos, solicitaron que el tribunal declarara que “conforme la Sección 7 del Artículo III de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, el Partido Popular Democrático tiene derecho a un Senador por adición para llevar el número de sus Senado-res durante este cuatrenio (sic) a la cantidad de ocho (8) senadores”. Demanda, pág. 4. El tribunal decidió no anali-zar este planteamiento porque entendió que este dependía
Para fines de lo que discutimos, sin embargo, este plan-teamiento provee el matiz distintivo que produce la inapli-cabilidad de la doctrina de cuestión política. Ante este úl-timo planteamiento de los demandantes, debemos en primer orden determinar cuál es el alcance de la disposi-ción. constitucional en que se fundamenta su petición. Al hacerlo estamos ejerciendo una facultad que se nos enco-mendó de forma exclusiva: la interpretación final de las disposiciones de nuestra Constitución. De esta interpreta-ción surgirá si en efecto los demandantes tienen derecho a la certificación de un (1) Senador adicional por parte de su partido político, de suerte que el número de Senadores afi-liados al P.P.D. aumente a ocho (8). De existir el derecho reclamado, procede entonces que determinemos el remedio que debemos conceder. En la medida en que este remedio no conflija con las facultades que deben ejercer las otras ramas de gobierno, no estaríamos ante una cuestión política. Estaríamos disponiendo de reclamos que válida-mente se nos presentan a base de derechos que provee la Constitución y que pueden ser compelidos mediante una acción judicial. Se trata también de derechos que podrían verse mermados si no interviene el poder judicial. La única limitación que nos impone la doctrina de cuestión política es que el remedio no conflija con las facultades que nuestra Constitución le confiere a otras ramas de gobierno. Enmar-cada de esta forma la situación ante nuestra consideración, queda claro que no estamos ante una cuestión política que impida nuestra intervención.
Habiendo determinado que el caso ante nuestra aten-ción cumple con el principio de justiciabilidad, analicemos los méritos de éste.
Nos proponemos determinar el derecho que, a la luz de las particulares circunstancias de este caso, se le debe re-conocer a los demandantes bajo la garantía de representa-ción sustancial de partidos de minoría que ofrece la Cons-titución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Luego procederemos a debnear el remedio al que, a la luz de la anterior determinación, son acreedores los demandantes. El análisis que nos proponemos efectuar supone, principal-mente, que delimitemos el alcance de la Sección 7. Para ello será necesario que, primeramente, auscultemos su na-turaleza y contenido. Veamos.
A. Al comenzar el análisis de la referida disposición constitucional estamos conscientes de que “[t]ras casi me-dio siglo de vigencia de nuestra carta constitucional, situa-ciones extraordinarias no previstas por el Constituyente han puesto de manifiesto que, en lo que respecta a la con-secución de sus propósitos, no existe precedente legislativo o judicial, como tampoco interpretación doctrinal alguna que ofrezca parámetros para determinar el alcance de los efectos prácticos de la fórmula para la representación por adición”.
No es arriesgado decir que entre los delegados a la Con-vención Constituyente existía un consenso en cuanto a la necesidad de incorporar en la Constitución una garantía para la representación de los partidos de minoría a las cá-maras legislativas. Varias proposiciones se presentaron para alcanzar dicho fin. Así, por ejemplo, la delegación so-
Todas estas proposiciones tenían en común varios
Las fórmulas propuestas por estos delegados fueron descartadas. Entre los defectos esgrimidos para ello, dos (2) resaltan: “se le[s] consideraba demasiado mecánica[s] e inflexible[s], ya que simplemente les garantizaba a las mi-norías, no importa las circunstancias, el control de por lo menos una tercera parte del parlamento; y, en segundo tér-mino, no les garantizaba trato justo a los distintos partidos minoritarios, pues permitían que el partido más fuerte de la minoría se adueñase del cupo disponible para ésta.” (Es-colios omitidos.) J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico y Estados Unidos, San Juan, Ed. U.P.R., 1982, Vol. II, pág. 145,
La disposición propuesta por la Comisión de la Rama Legislativa de la Convención Constituyente recogió la pre-
En el Informe Complementario de la Comisión de la Rama Legislativa, presentado a la Convención Constitu-yente el 28 de diciembre de 1951, la Comisión se expresó en cuanto a la disposición propuesta. Los miembros de la Comisión razonaron que:
...es posible que una inadecuada distribución de los votos obte-nidos por las minorías produzca el resultado indeseable de que su representación en las cámaras no guarde proporción con los votos que obtengan en las urnas. Previendo esta situación la Comisión ha elaborado un plan de representación que garan-tiza una justa representación a los grúpos minoritarios que no la obtengan en razón a los factores señalados. No se ha elabo-rado este plan a base del principio de representación porporcio-nal, porque entendemos que no es recomendable ni debe adoptarse. El sistema de representación proporcional equival-dría a reproducir en el instrumento legislativo la misma divi-sión de criterios que exista en el cuerpo electoral, y con su adop-ción el proceso democrático no produciría el resultado de fijar la responsabilidad del gobierno en los grupos favorecidos por la opinión pública. Sin embargo, entendemos que la misión fisca-lizadora de las minorías no puede cumplirse eficazmente si no hay la garantía de cierto mínimum de representación en pro-*803 porción a los votos que las minorías obtengan, consideradas en conjunto. La Comisión entiende que siendo justa y adecuada la división en distritos representativos y senatoriales que se hace en la constitución, y proveyéndose para la elección de un nú-mero razonablemente alto de legisladores por acumulación, hay suficiente garantía para que los distintos criterios de opinión pública estén representados en la Asamblea Legislativa. No obstante, para el caso de que esto no resulte así, la Comisión ha recomendado que si un partido o una sola candidatura elige más de dos terceras partes de los miembros de una cámara, se aumente de manera automática la composición de esa cámara para fortalecer la representación minoritaria bajo dos circuns-tancias distintas: la primera, cuando los partidos de minoría han obtenido más de la tercera parte del voto total emitido para el cargo de Gobernador, en el cual caso el número de miembros de la cámara se aumentará de manera que la representación total de las minorías sea igual a la tercera parte del número original de miembros de dicha cámara. ... Para el aumento de miembros de una cámara en la forma antes dispuesta, el nú-mero original de miembros del Senado será siempre veintisiete (27) y el de la Cámara de Representantes cincuenta y uno (51).(19)
De la citada transcripción se puede identificar al menos dos (2) de los elementos que controlaron el ánimo del Cons-tituyente al momento de adoptar la citada disposición constitucional. En primer orden, surge con claridad que fue la intención del Constituyente no restarle efectividad a los esfuerzos que tuviera a bien promover el partido selec-cionado por el pueblo como partido mayoritario. Segundo, el Constituyente tuvo la intención de proveerle a los parti-dos de minoría la oportunidad de representar efectiva-mente los intereses de los grupos de opinión que encarnan, de suerte que pudiesen efectuar la importante labor de fis-calizar la gestión del Gobierno. Por lo tanto, dispuso para que el mecanismo adoptado aplicase sólo en aquellos casos en que un sólo partido copase más de dos terceras (2/3) partes de los escaños de cualquiera o ambas cámaras legislativas. Así limitaba la injerencia de factores externos
En cuanto a su contenido específico, la referida Sección 7 de la Constitución provee una fórmula autóctona, califi-cada como innovadora e, incluso, ingeniosa.
...que cuando en una elección general resultaren electos más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera de las Cáma-ras por un sólo partido, se aumentará el número de los miem-bros de la Cámara en cuestión declarando electos candidatos del partido o partidos de minoría en número suficiente hasta que el total de los miembros del partido o partidos de minoría alcance el número de nueve en el Senado y de 17 en la Cámara de Representantes. (Enfasis suprimido.) Fuster v. Buso, 102 D.P.R. 327, 332 (1974).
Establece dos (2) fórmulas generales que han de se-guirse, dependiendo de la situación, una vez se corrobore la obtención de dos terceras (2/3) partes de los escaños de ambas o cualquiera de las cámaras legislativas por un sólo partido político. En el caso que nos ocupa, la fórmula se
En los casos en que existiese más de un partido de mi-noría, la Constitución dispone unas reglas particulares. Primeramente, se establece que la asignación de escaños adicionales a cada uno de estos partidos guardará relación con la ejecución porcentual que el partido hubiera obtenido en cuanto a todos los votos emitidos para el cargo de Go-bernador por los partidos de minoría. Además, la Constitu-ción limita la atribución que concede, en primer orden, a aquellos partidos que hubiesen obtenido una representa-ción en proporción menor a la proporción de votos alcan-zada por su candidato a Gobernador.
Para ejecutar la garantía, primeramente se debe selec-cionar los candidatos por acumulación para la Cámara de que se trate que no hubiesen resultado electos, en el orden de los votos obtenidos. En segundo lugar, se ordena la se-lección de los candidatos por los distintos distritos.
En relación con la naturaleza de los legisladores que ocupen sus cargos en virtud de esta disposición constitucio-nal, el Constituyente quiso que fuesen considerados para todos los fines como Senadores o Representantes por Acumulación. Con esta disposición quiso asegurar que no se crease un rango legislativo inferior en cuanto a las res-ponsabilidades y prerrogativas propias del cargo que ocu-paría el legislador en virtud de esta disposición
Por último, el Constituyente dispuso que la Asamblea Legislativa, mediante ley, debería proveer para: (1) la adopción de medidas para reglamentar las garantías; (2) las normas para disponer de las fracciones surgidas en re-lación con los resultados de las elecciones para fines de disponer los efectos de la garantía, y (3) el número mínimo de votos que un partido político debía obtener para disfru-tar de los beneficios de la disposición. De conformidad con la delegación conferida a la Asamblea Legislativa, en la Ley Electoral de Puerto Rico se incluyó el Art. 6.012, que ya hemos citado en su parte pertinente.
De estas disposiciones se desprende la estructura siguiente. Particularmente en relación con el Senado de Puerto Rico, la Constitución establece que su composición original será de veintisiete (27) miembros. De surgir la si-tuación descrita en el inciso (a) de la Sección 7, dicha com-posición original aumentará automáticamente hasta que la representación de todos los partidos de minoría sea de nueve (9) Senadores. Es dentro de estos parámetros que se aplican las operaciones matemáticas previstas por el Cons-tituyente y reglamentadas por el Legislador.
Finalmente, debemos establecer el alcance que debe re-conocérsele a la disposición constitucional bajo análisis. Para ello debemos analizar los propósitos de la disposición. Como hemos visto, el que se muestra con mayor imponen-cia es ofrecerle a los partidos de minoría durante el cua-trienio la capacidad necesaria para ejercer su misión fisca-lizadora en relación con la gestión legislativa, cuya
Este interés ha caracterizado nuestra historia política contemporánea. El tema de la representación de grupos políticos minoritarios a la Asamblea Legislativa ha estado presente en nuestro marco político desde principios de siglo.
De ahí que se le haya reconocido al principio de repre-sentación minoritaria un alcance que trasciende el evento electoral en sí. Sobre el particular hemos expresado en el pasado que “[ajunque el desarrollo jurisprudencial sobre este tema se limita al momento de escoger los candidatos y a evitar que el derecho al sufragio no sea diluido de tal forma que el voto de los ciudadanos se torne inefectivo, nuestro esquema constitucional en su protección a las mi-
B. Restaría adjudicar la controversia presentada a la luz de los principios de derecho descritos. En su apelación los demandantes apelantes presentan como único plantea-miento que: “Erró el Tribunal de Instancia al no restable-cer el balance constitucional según provee el (sic) Sección 7 del Artículo III de la Constitución del Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico.” Entendemos que el error fue cometido.
Como hemos visto, en las elecciones generales celebra-das en Puerto Rico el 3 de noviembre de 1992, el P.N.P. obtuvo más de dos terceras (2/3) partes de los escaños se-natoriales; veinte (20) de los veintisiete (27) escaños que originalmente componen el Senado. El P.P.D. y el P.I.P. ob-
Consecuentemente, la C.E.E. procedió a analizar los re-sultados de los comicios para fines de establecer el número y la afiliación política de los candidatos al cargo de Senador que debería certificar electos por adición. El análisis siguió necesariamente lo dispuesto por el Legislador y consignado en el Art. 6.012 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra. De conformidad con dicho análisis y para satisfacer el ci-tado mandato constitucional de que los partidos de minoría tuviesen nueve (9) Senadores, dispuso que el P.P.D. tenía derecho a que dos (2) más de sus candidatos fuesen certi-ficados como electos.
El orden establecido así al principio del cuatrienio se mantuvo hasta el 3 de abril de 1995, cuando el Senador Peña Clos ingresó oficialmente al P.N.P., partido mayoritario. Desde ese momento los partidos de minoría cuentan en el Senado tan sólo con ocho (8) representantes;
Restaría tan sólo determinar el remedio que entende-mos debe concederse para alcanzar el fin propuesto. A estos fines, los demandantes en instancia sostuvieron que proce-día que al Senador Peña Clos se le impidiera fungir como Senador y que los demás oficiales del Senado dejaran de reconocerle las prerrogativas atribuidas ordinariamente a personas que ostentan dicho cargo. El tribunal sentencia-dor descartó dicha pretensión amparándose en su razona-miento de que lo solicitado significaría.la expulsión me-diante fíat judicial de un Senador debidamente juramentado. Reconocemos los méritos de dicho razonamiento. No obstante, éste no impide la adjudicación final de la controversia con la correspondiente concesión del remedio que proceda.
Primeramente, ya este Tribunal ha expresado que en materia de interpretación y aplicación de las disposiciones de la Constitución, “[e]xcepto que el lenguaje lo haga inevitable, no debe presumirse que una cláusula de la Constitu-ción no tiene sentido alguno o que destruye el propósito de otra cláusula del mismo documento”. Fuster v. Buso, supra, pág. 339. Por lo tanto, el que la See. 9 del Art. Ill de la Constitución, supra, le confiera al Senado la facultad ex-clusiva de expulsar a uno de sus miembros, no puede tener el efecto de diluir el propósito que persigue la Sección 7 del
La propia fórmula dispuesta por el Constituyente en la adopción de la Sección 7 nos provee el esquema que consi-deramos debe seguirse en este caso. Esta ordena que se aumente el número de los miembros del Senado cuando el partido de mayoría obtiene, mediante elección, más de dos terceras (2/3) partes de los veintisiete (27) escaños de los que originalmente está compuesto dicho cuerpo. La canti-dad por la cual se aumentará la composición del Senado será aquella que sea necesaria para concederle a los parti-dos de minoría los nueve (9) escaños que la Constitución le garantiza. En cuanto a la afiliación de los candidatos que deben ser considerados por la C.E.E. para efectuar la co-rrespondiente asignación al cargo de Senador, éste orga-nismo debe adherirse a la misma fórmula dispuesta en el citado Art. 6.012 de la Ley Electoral de Puerto Rico.
Ya hemos visto que de conformidad con dicha fórmula procede la certificación de la elección de un Senador adicio-nal afiliado al P.P.D. Le corresponde a la C.E.E.
En atención con los fundamentos descritos, procedería-mos a dictar sentencia que revoque la sentencia apelada y ordene a la C.E.E. que, dentro de un término razonable que no debería exceder de diez (10) días
Para fines de claridad, en lo sucesivo nos referiremos a esta disposición como Sección 7.
El Partido Independentista Puertorriqueño (en adelante P.I.P.) no se benefi-ció de las disposiciones legales sobre representación de las minorías. A base de la fórmula establecida por el legislador para ejecutar el mandato de la referida Sección 7, contenida en el Art. 6.012 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3272, el P.I.P. tenía sólo derecho a un candidato. Quedó satisfecho dicho mandato con la elección directa del Ledo. Rubén Berrios Martínez, como Senador por acumulación.
s) Los Senadores demandantes en este caso son los siguientes: Miguel Hernán-dez Agosto, Antonio Fas Alzamora, Velda González, Marcos Rigau, Cirilo Tirado, Mercedes Otero y Eudaldo Báez Galib.
“Para que haya ‘acción legitimada’ tiene siempre que existir la ‘capacidad para demandar’.” R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Ed. C. Abo. P.R., 1986, Vol. I, pág. 132. Véase, además, Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124 D.P.R. 559, 563 (1989).
Cuando la organización comparece a los tribunales para reclamar los dere-chos de sus miembros o integrantes, los criterios que se aplican para determinar su legitimación son distintos. Por no ser pertinentes a los hechos de este caso, no los discutiremos aquí. Para un análisis de estos requisitos, véase Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 D.P.R. 528 (1994).
Para un análisis más a fondo sobre la legitimación activa de los legisladores y una enumeración de las instancias en que le hemos reconocido legitimación activa, véanse: Hernández Torres v. Hernández Colón et ál., 131 D.P.R. 593 (1992), y Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824 (1992).
El número citado surge de la aplicación de la referida fórmula. Efectuamos el correspondiente cálculo más adelante en esta opinión concurrente. Véase esc. 30, infra.
Para el 12 de enero de 1993, el Senador Peña Clos había sido nombrado miembro de las Comisiones del Senado siguientes: Comisión de Gobierno, Comisión de Nombramientos, Comisión de’Salud y Comisión de Corporaciones Públicas.
El 28 de octubre de 1993 el Senador Peña Clos fue designado miembro de la Comisión de Asuntos Federales y Económicos y de la Comisión de Hacienda.
El 1ro de febrero de 1995 el Presidente del Senado designó a los Senadores del P.P.D., Fas Alzamora y Eudaldo Báez Galib a las Comisiones de Nombramientos y de Corporaciones Públicas, respectivamente. Ambos sustituyeron en ellas al Senador Peña Clos.
El 13 de febrero de 1995 el Senador Peña Clos fue designado miembro de la Comisión de Etica Gubernamental.
Con posterioridad a dicha fecha, los Senadores Roger Iglesias del P.N.P. y Marco Antonio Rigau del P.P.D. fueron nombrados miembros de la Comisión de Gobierno. Por su parte, el nuevo progresista José E. Meléndez y el popular Cirilo Tirado fueron designados, a la Comisión de Salud. Todos ellos fueron nombrados en virtud de la R. del S. 1001 que aumentó el número de miembros que componen dichas comisiones.
Como se desprende de esta descripción, el Senado de Puerto Rico siguió dos (2) vías para asegurar la presencia de miembros del P.P.D., partido de minoría, en las distintas comisiones a las que pertenecía el Senador Peña Clos. En la de Nombra-mientos y la de Corporaciones Públicas, el Senador Peña Clos fue sustituido por Senadores del P.P.D.; en las de Gobierno y de Salud, por otro lado, se aumentó el número de Senadores que las componían y se nombró en éstas a Senadores del P.P.D.
Hemos reconocido la importancia de las comisiones en la función legislativa. En Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45, 67 (1986), expresamos que éstas “cons-tituyen el principal vehículo de fiscalización y legislación de la Rama Legislativa”.
El concepto “daño”, que se utiliza aquí, se refiere al requisito necesario para establecer la legitimación activa del promovente de la acción, no estamos haciendo alusión al daño que por concepto de indemnización otorgan los tribunales en casos apropiados.
No analizamos aquí, por no ameritarlo las circunstancias del caso, las ins-tancias de excepción que han desarrollado los tribunales en relación con la doctrina de academicidad. Para un análisis de estas situaciones excepcionales, véanse: Pueblo v. Ramos Santos, 138 D.P.R. 810 (1995); C.E.E. v. Depto. de Estado, 134 D.P.R. 927 (1993); Asoc. de Periodistas v. González, 127 D.P.R. 704 (1991).
Los legisladores están, potencial o efectivamente, enfrascados en activida-des propias de su cargo hasta que finaliza la Asamblea Legislativa, aún después de haber terminado la última sesión ordinaria del cuatrienio, lo cual mediante ley se ha dispuesto que ocurrirá el 31 de mayo. Sec. 1 de la Ley Núm. 9 de 9 de abril de 1954, según enmendada, 2 L.P.R.A. sec. la. Así, por ejemplo: (1) dicho término podrá ex-tenderse mediante resolución conjunta que se apruebe en dicha sesión' ordinaria (See. 5 de la Ley Núm. 9, supra, según enmendada, 2 L.P.R.A. see. 205); (2) el Go-bernador puede convocar en cualquier momento a sesiones extraordinarias, según lo permite nuestra Constitución en el Art. Ill, Sec. 10, y en el Art. IV, Sec. 4, L.P.R.A., Tomo 1, y (3) la Asamblea Legislativa tiene siempre la facultad de llevar a cabo
A estos efectos la Constitución expresamente dispone que “[l]os Senadores y Representantes adicionales cuya elección se declare bajo ... [la] sección [7 del Artí-culo III de la Constitución] serán considerados para todos los fines como Senadores o Representantes por Acumulación”. Art. Ill, Sec. 7, Const. E.L.A., supra, pág. 338.
O. Resumil de Sanfilippo y Faría González, La garantía constitucional a la representación de las minorías en la Asamblea Legislativa: naturaleza, alcance y extensión, 65 Rev. Jur. U.P.R. 329, 329-330 (1996).
Véase Academia Puertorriqueña de Jurisprudencia y Legislación, Proposi-ciones y Resoluciones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, 1951-1952, San Juan, sin ed., 1992, pág. 182.
J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, San Juan, Ed. U.P.R., 1982, Vol. II, pág. 144. Para el texto de las Proposiciones Núms. 103 y 326, véase Proposiciones y Resoluciones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, supra, págs. 253-254 y 556-557, respectivamente.
La Proposición Núm. 94 pretendía establecer un Poder Legislativo con un Se-nado y una Cámara de Representantes; el primero, con veinticuatro (24) miembros, y la segunda, con cuarenta y ocho (48). La sección 3 del Artículo VI, de dicha propo-sición establecía la garantía a las minorías. Disponía que “[c]ada distrito electoral elegirá tres (3) senadores y seis (6) representantes; pero ningún partido político podrá elegir más de dos (2) senadores, ni más de cuatro (4) representantes, por cada distrito”. Proposiciones y Resoluciones de la Convención Constituyente, supra, pág. 182.
La Proposición Núm. 103, por su parte, disponía también que la Asamblea Le-gislativa estuviera compuesta de dos (2) cámaras: el Senado y la Cámara de Representantes. En cuanto al Senado, esta proposición pretendía un mecanismo similar a la citada Proposición Núm. 94; se distinguía de ésta tan sólo en que disponía para le existencia de siete distritos senatoriales, en lugar de ocho (8), con tres (3) senadores por cada distrito. Disponía también que ningún partido podría postular más de dos (2) candidatos por cada uno de los distritos senatoriales. En cuanto a la Cámara de Representantes, la garantía representativa se vislumbraba de una forma sustancialmente distinta. Disponía esta Proposición que la Cámara constaría de un número indeterminado de miembros, considerándose electo todo candidato que obtu-viera un mínimo de diez mil (10,000) votos en toda la Isla o en cualquier parte de ella.
La Proposición Núm. 326 también adelantada por los republicanos, disponía que la Asamblea Legislativa estaría compuesta por un Senado y una Cámara de Representantes. El Senado contendría treinta (30) miembros; tres (3) por cada uno (1) de los ocho (8) distritos electorales propuestos y seis (6) por acumulación. En ningún caso un partido político podría postular o elegir más de dos (2) candidatos por cada distrito o más de cuatro (4) por acumulación. En la Cámara se adoptaba igual sistema: cuarenta y cinco (45) miembros; cinco (5) por cada distrito electoral y cinco (5) por acumulación. Ningún partido podría postular o elegir más de cuatro (4) re-presentantes por cada uno (1) de los ocho (8) distritos propuestos o más de tres (3) por acumulación.
La Proposición Núm. 316, presentada por el delegado señor Muñoz Rivera, pre-tendía asegurar también la representación minoritaria. Disponía para la creación de un Parlamento compuesto por una sola cámara. La Cámara tendría setenta y tres (73) diputados; ocho (8) por cada uno de los ocho (8) distritos propuestos y nueve (9) por acumulación. Ningún partido podría postular o elegir más de siete (7) candidatos por cada distrito, ni más de seis (6) de los diputados por acumulación.
Para el argumento correspondiente véase la discusión del delegado señor Negrón López en relación con varias de estas propuestas. 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente-1301-1302 (1951).
Con el fin de concretizar efectivamente esta preocupación, debemos señalar que reiteradamente se ha dicho que el propósito para adoptar una disposición cons-titucional que asegurara el derecho dé representación de las minorías era evitar, dentro de lo posible, la situación surgida en las elecciones de 1948. En esa ocasión el Partido Popular Democrático acaparó el 94.8% de los escaños legislativos, pero sólo obtuvo el 61.2% del total de los votos emitidos para el cargo de Gobernador. Los partidos de minoría, sin embargo, habiendo logrado el 38.8% de los votos para el cargo de Gobernador, obtuvieron sólo 5.2% del total de los escaños legislativos. J. Trías Monge, op. cit., págs. 143-144.
Diario de Sesiones, supra, Vol. 4, págs. 2695-2596.
iyjas Monge, op. cit, pág. 143.
“No existía en realidad precedente exacto para el sistema propuesto por la Comisión de la Rama Legislativa.” Trías Monge, op. cit., pág. 145.
Cabe señalar que esta disposición no aplica a casos como el de autos en el cual no ha habido muerte, expulsión o renuncia de un legislador.
"... [Ejntendemos que la misión fiscalizadora de las minorías no puede cum-plirse eficazmente si no hay la garantía de cierto mínimum de representación en proporción a los votos que las minorías obtengan, consideradas en conjunto.” 4 Diario de Sesiones, supra, pág. 2596.
Ya en 1914 existía una llamada “Ley de Minorías” para asegurar la repre-sentación de los grupos minoritarios en la cámara baja del cuerpo. Posteriormente, se incorporó una fórmula similar en la Ley de 3 de julio de 1951 que dispuso sobre la elección de los delegados a la Convención Constituyente. Finalmente, la protección se incorporó a la propia Constitución en la citada Sección 7 que venimos discutiendo. Véase la discusión del delegado señor Figueroa Carreras, 2 Diario de Sesiones, supra, pág. 1308.
Dentro de este marco de probabilidades debemos excluir la injerencia, directa o indirecta, con la conciencia individual de cada Legislador. No podemos avalar posiciones que pretendan limitar los dictámenes de la conciencia de los Legisladores, por más radical que éstos puedan parecer. Estas situaciones deben ser sometidas al palio individual de cada legislador y al electorado. Reconocemos que esta fue la intención del Legislador.
El cálculo es el siguiente. En relación con el P.P.D., se toman los 862,989 votos emitidos para el cargo de Gobernador por dicho partido y se divide esta canti-dad por 942,903, que constituye la cantidad total de votos emitidos para dicho cargo por todos los partidos de minoría. El resultado de esta operación, .92, se multiplica por nueve (9), el número total de Senadores de minoría con que debe contar la com-posición del Senado. Al resultado de esta operación, 8.28, se le resta el número de Senadores efectivamente electos por el P.P.D., 6. Del total final, 2.24, se elimina toda fracción menor de la mitad de uno. De ahí surge que el P.P.D. tenía derecho a que se certificaran por adición a dos (2) Senadores que corrieron bajo su insignia.
En relación con el P.I.P., el cálculo sigue el mismo desarrollo: 72,219 entre 942,903, que es igual a .08; este número se multiplica por nueve, lo cual arroja un total de .72, a lo que se le resta uno (1), siendo éste el total de candidatos electos para el Senado afiliados al P.I.P. El total final es igual a una fracción menor que la mitad de uno, por lo que resulta que el P.I.P. no tiene derecho a que se le nombre otro candidato al Senado, en virtud de la disposición sobre garantía de representación.
Toda la información relativa a los resultados de los comicios de noviembre de 1992 surgen de la publicación emitida por la C.E.E.: Resultados Finales Escrutinio o Recuentos Isla, Por Precinto y Por Municipio, Elecciones Generales, 3 de noviembre de 1992.
Resulta importante tener presente que aunque el nuestro es un sistema adversativo de derecho rogado, un tribunal no tiene que conceder lo que se le pide, su deber es conceder sólo lo que en derecho proceda.
No procede, por ser contraria al derecho descrito, la pretensión presentada por los demandantes en instancia en el sentido de que se les permitiera escoger entre sus filas a la persona que ocuparía el cargo adicional al que tenían derecho. En estos casos la Constitución no provee esa facultad. La determinación la deberá tomar la C.E.E. con exclusiva sujeción a los parámetros establecidos en el Art. 6.012 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra.
En la Ley Electoral de Puerto Rico se reconoce la'necesidad de imprimir celeridad y certeza a los procedimientos eleccionarios, por lo que de ordinario los términos dispuestos en la misma son relativamente cortos y de carácter perentorio. Por ejemplo, véanse los términos dispuestos para procedimientos posteriores a la votación contenidos en los Arts. 6.010 y 6.014 de esta ley, 16 L.P.R.A. sees. 3270 y 3274, respectivamente. En consideración a este mismo principio, adoptamos el citado término de diez (10) días.
Concurrence in Part
Opinión concurrente en parte y disidente en parte emitida por el
En relación con el derecho patrio, la controversia del caso de autos tiene gran importancia. Nos toca decidir si una de las disposiciones verdaderamente autóctonas de nuestra propia Constitución, relativa al orden político del país, tiene eficacia duradera o si, en cambio, sólo es una medida anodina que está sujeta a la merced del trapicheo partidista. En efecto, nos toca resolver si las minorías po-líticas en Puerto Rico tienen un sólido derecho propio a la representación legislativa o si en 1952 lo que quimérica-mente se les otorgó fue un derecho tenue, que depende en realidad de las conveniencias y los vaivenes de los desig-nados a ostentar esa representación.
Para dilucidar a cabalidad la cuestión ante nos, es me-nester examinar brevemente el origen y los propósitos de la disposición constitucional sobre la representación legis-lativa de las minorías y su relación con la representación legislativa ordinaria establecida en nuestra Ley Fundamental. Estos asuntos están claramente expuestos y discutidos en La Nueva Constitución de Puerto Rico, Es-cuela de Administración Pública, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1954, págs. 254-266, que es parte integral del historial de la Constitución, y en la primordial Historia Constitucional de Puerto Rico de José Trías Monge, miembro de la Con-vención Constituyente. Veamos.
Los miembros de la Convención Constituyente de Puerto Rico conocían que en la teoría democrática, que es base del Estado moderno, se considera al Legislador electo como representante de todo el pueblo, no como represen-tante sólo de quienes lo eligieron. En nuestros días, la con-dición del Legislador electo no es como era la de la repre-sentación parlamentaria de los antiguos estamentos medievales, conforme a la cual el Legislador se debía sólo a las ideas y a los intereses de sus particulares comitentes.
La adhesión a esta visión moderna de la representación legislativa fue una de las razones por las cuales quienes redactaron nuestra Constitución rechazaron el principio de la representación proporcional como el método principal para integrar la Asamblea Legislativa de Puerto Rico. Como bien se señaló en La Nueva Constitución de Puerto Rico, op. cit., págs. 259-260:
El primer argumento en contra de la representación propor-cional consiste en que falsea los principios de la representación política que son base del Estado moderno. ... El representante moderno ... no está obligado por instrucciones estrictas, pues no representa solamente a la mayoría que lo eligió, ni al dis-trito por el cual fue elegido, sino que representa a la totalidad del pueblo, y sólo responde ante su conciencia. Con el sistema*814 de representación proporcional este sano principio se vicia, al dar entrada oficial a los partidos y grupos políticos ... convir-tiendo a [los legisladores], de un modo demasiado decidido y casi forzoso, de representantes del pueblo en funcionarios del partido a que deben su elección y al que por ello quedan exce-sivamente subordinados.
No obstante lo anterior, los miembros de la Constitu-yente no rechazaron por completo el principio de represen-tación proporcional. Es decir, acogieron principalmente la aludida visión moderna de la representación legislativa, pero también acogieron, de manera limitada y excepcional, la representación legislativa atada a los comitentes. Ello, porque les preocupaba también, hondamente, el problema de la representación minoritaria. Sabían que en el pasado las minorías políticas en Puerto Rico no habían logrado una representación adecuada en la Legislatura.
Sin embargo, no faltan argumentos en favor de fortificar la posición de la minoría dentro del sistema puertorriqueño. La misma presencia de un gran partido mayoritario envuelve el peligro de la identificación del número con el buen criterio.
Ahora bien: no es indispensable en absoluto optar entre dos soluciones extremas; hay otros medios para asegurarle a la mi-noría una representación mayor de la que actualmente puede obtener. Ello se conseguiría, sin poner en peligro la estabilidad y capacidad ejecutiva del gobierno, bien sea estableciendo la representación proporcional en forma limitada y en combina-ción con el sistema territorial que hoy existe, bien sea arbi-trando otros mecanismos electorales que, dentro del sistema existente, cambien los procedimientos electorales.
Estos arreglos de proporcionalidad y atribución previa de un mínimum para las minorías pueden establecerse, tanto en el supuesto de adoptarse el sistema unicameral, como si se man-tienen las dos cámaras, ya que serían aplicables a ambas. Pero, sea como quiera, debemos insistir en la necesidad de aumentar el número de legisladores elegidos por acumulación, pues un número demasiado escaso de ellos privaría de verdadera efec-tividad al sistema de representación proporcional limitada que aquí se propone.
El examen del historial de la Constitución no deja espa-cio para duda alguna con respecto a que en la Convención Constituyente existía una voluntad decidida y unánime de garantizar que las minorías tuviesen siempre una repre-sentación adecuada en la Legislatura. Las diferencias so-bre el particular que se debatieron allí tuvieron que ver con la cuestión de cómo garantizar dicha representación legislativa minoritaria. Así, pues, los delegados republica-nos, Ferré y García Méndez, favorecían “el sistema de re-servarles en todo caso a los partidos minoritarios una ter-cera parte de los escaños en la Asamblea Legislativa”. (Escolio omitido.) Trías Monge, op. cit., pág. 146.
El método seleccionado finalmente para asegurar la re-presentación minoritaria fue el de adicionar determinados escaños legislativos que pertenecerían a las minorías poli-
Lo anterior fue el innegable esquema adoptado en la Constituyente. Véanse: La Nueva Constitución de Puerto Rico, op. cit., págs. 264-266, y Trías Monge, op. cit. En el propio Informe de la Comisión de la Rama Legislativa de la Convención Constituyente se señaló que:
La Comisión de la Rama Legislativa entiende que la mejor y más democrática forma de elegir una asamblea legislativa es reconociendo el principio de representación a las distintas áreas geográficas [y] que este principio se complementa creando un número razonablemente alto de escaños para ser cubiertos por acumulación .... Sin embargo, es posible que una inadecuada distribución de los votos obtenidos por las minorías produzca el resultado indeseable de que su representación en las cámaras no guarde proporción con los votos que obtengan en las urnas. Previendo. esta situación, la Comisión ha elabo-rado un plan de representación que garantiza una justa repre-sentación a los grupos minoritarios que no la obtengan en razón a los factores señalados. 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2595-2596 (1951).
De todo lo ya señalado es evidente que, conforme al es-quema constitucional, de ocurrir que un partido mayorita-
La referida condición especial de los legisladores de mi-noría planteaba evidentemente el problema de si éstos ten-drían un rango y una ubicación en la cámara similar al de los legisladores ordinarios. ¿Cuáles serían sus derechos y deberes? ¿Debía reconocérsele la misma jerarquía que a los demás, a pesar de ser representantes más bien designados que electos? ¿Tendrían estos representantes de minoría una condición legislativa inferior a la de los otros miem-bros de las cámaras, por no haber resultado electos a los cargos a que aspiraron originalmente? Esta delicada cues-tión tenía que ser atendida expresamente, ya que en la Convención Constituyente había surgido la posibilidad de que a estos legisladores de minoría se les considerase como representantes de menor condición que los demás. Al refe-rirse a ellos se había hablado allí de “dádivas” y de “gene-rosidad” para con las minorías, criterios evidentemente pa-ternalistas y desdeñosos que era menester conjurar. 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1303-1307 (1951).
Para resolver esta cuestión se dispuso expresamente que los representantes de minorías en cuestión serían con-siderados como legisladores por acumulación. Tendrían de-recho, pues, a ser tratados por sus respectivas cámaras como si fueran representantes ordinarios, con el mismo
El referido trato igual, como si fueran legisladores por acumulación, dispuesto por la Constitución no significa, claro está, que una vez juran sus cargos, los representan-tes de minoría dejan de serlo y se convierten completa-mente en legisladores ordinarios, como los legisladores por acumulación que ganaron sus escaños en los comicios generales. No tiene sentido jurídico alguno atribuirle tal alcance a la disposición constitucional que persigue asegu-rar que se le dé un relativo trato igual a los representantes de minoría. No sólo no hay nada en el historial de la Cons-titución que avale una interpretación tan insólita, sino que ello equivaldría a imputarle un absurdo a quienes redacta-ron nuestra Ley Fundamental. Pretender que el Legisla-dor, que se añade al cuerpo legislativo precisamente con el sólo propósito de darle una voz más efectiva y justa a una de las minorías políticas del país, puede darle la espalda a tal minoría e incluso combatir sus puntos de vista esencia-les, tan pronto jura el cargo que le fue asignado, equivale a suponer que los miembros de la Constituyente incurrieron en la contradicción absurda de suprimir en el penúltimo párrafo de la disposición constitucional sobre representa-ción de minorías exactamente lo que buscaban establecer al aprobar dicha disposición. Llevada a su extremo lógico, tal interpretación significa que la persona que ha sido cer-tificada como miembro de una cámara legislativa para re-presentar a una minoría no está obligada a hacerlo, y puede ignorar su encomienda desde el momento mismo en que se convierte en miembro de tal cámara. Así el “repre-
H-1 HH
Este Tribunal, en varias ocasiones, se ha expresado en torno al significado y al alcance del autóctono precepto constitucional en cuestión. Tres conceptos fundamentales prevalecen en nuestros pronunciamientos previos. Primero, que la disposición constitucional sobre la representación de las minorías es un “mecanismo innovador” que constituye “un gran adelanto en nuestro proceso electoral”, y que es un fin o medio “básico para la salud democrática de nues-tro país”. Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986); P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580 (1988); Noriega v. Hernández Colón, 126 D.P.R. 42 (1990); Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 678 (1991).
El segundo concepto normativo que hemos reconocido invariablemente es que el propósito del mecanismo consti-tucional en cuestión es garantizar que las minorías ten-drán siempre una representación efectiva en la Asamblea Legislativa. Fuster v. Buso, 102 D.P.R. 327 (1974); Noriega v. Hernández Colón, supra; Hernández Torres v. Gobernador, supra. No vale una representación menguada: ésta tiene que ser eficaz y adecuada siempre.
Finalmente, hemos hecho hincapié en que la represen-tación de minorías aludida está atada y se conduce a través de los partidos políticos minoritarios. García Passalacqua
Es menester aclarar que nuestros pronunciamientos en casos anteriores, a los efectos de que la representación especial de las minorías, que ordena la Constitución, está vinculada a los partidos de minoría y surge del propio texto de la Constitución. La See. 7 del Art. Ill de nuestra Ley Fundamental, que es la que contiene la garantía en cues-tión, no sólo se titula “Representación de partidos de la minoría”, sino que toda su redacción literal gira esencial-mente en torno a los “partidos de minoría”. (Énfasis suplido.) L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 336.
En particular, la aludida See. 7 del Art. Ill de la Cons-titución dispone en su último párrafo que la Asamblea Le-gislativa adoptará las medidas necesarias para reglamen-tar la garantía de representación de minorías, y que fijará
... el número mínimo de votos que deberá depositar un partido de minoría a favor de su candidato a Gobernador para tener derecho a la representación que en la presente se provee. (En-fasis suplido.) Const. E.L.A., supra, pág. 338.
No cabe, pues, la menor duda de que el aludido meca-nismo especial de representación de minorías se hace efec-tivo a través de los partidos políticos que tengan esa condición. Por ello fue que en Fuster v. Buso, supra, le ne-gamos un asiento legislativo de minoría al candidato Roberto Sánchez Vilella, quien había obtenido casi 60,000 vo-tos para el cargo de Representante por Acumulación en las elecciones de 1972, mientras estuvimos de acuerdo con que uno de los tres escaños de minoría que se añadieron a la Cámara de Representantes, luego de esos comicios, lo ocu-para un candidato del Partido Independentista Puertorri-queño que había obtenido sólo 127 votos. Como resultado de los referidos comicios, uno de los tres escaños añadidos en virtud del mandato constitucional sobre la representa-ción de las minorías había sido otorgado al Partido Nuevo Progresista y otro al Partido Independentista Puertorri-
Nada de lo anterior conflige con lo indicado en el In-forme de la Convención Constituyente, en el cual se señaló, para aclarar su propósito, que la aludida garantía de mi-norías se establecía “como medio de dar justa interpreta-ción a la voluntad del pueblo y no como una concesión a partidos políticos”. 4 Diario de Sesiones, supra, pág. 2596. En efecto, la garantía no se estableció para beneficiar a los partidos como tal, en el sentido estricto de la palabra, sino para hacer valer los derechos de sus electores. Es una ga-rantía para los votantes que se agrupan en tales partidos, no para la estructura que los organiza. Pero al momento de implantar la garantía, el medio que se utiliza para alcan-zar su propósito gira en torno al partido que agrupa a los electores de minoría. Dicha garantía se pone en vigor con arreglo a los votos correspondientes de los partidos en cuestión, y se otorga la representación a candidatos a elec-ción de tales partidos.
A la luz de lo expuesto en los Acápites I y II de esta opinión, jurídicamente es claro que, en el caso de autos, el escaño legislativo que había ocupado Sergio Peña Clos, sólo existe para darle una voz efectiva en el Senado a la minoría política que constituye el Partido Popular Democrático. Dicho escaño sólo puede ser ocupado por una persona que en efecto represente a esa minoría. Como con-secuencia del cambio de lealtades políticas de Peña Clos, la minoría popular ha sido privada de una parte importante de la representación efectiva que la Constitución le garantiza.
No cabe duda de que Peña Clos tiene derecho como persona a cambiar su afiliación política. A lo que no tiene de-recho es a pretender ocupar un escaño legislativo que se le concedió únicamente para representar la minoría popular.
Como el Partido Popular Democrático ha reclamado a nombre de sus electores el escaño que a ellos pertenece, procede jurídicamente que éste sea ocupado ahora por una persona que represente propiamente a la minoría en cuestión.
Resolver de otro modo sería equivalente a anular la his-tórica disposición constitucional de la representación de las minorías. Significaría que el importante rol legislativo con-sagrado a las minorías en el esquema constitucional puede ser desbaratado por el vaivén y el trapicheo político, cosa que no tiene justificación o fundamento alguno en el texto constitucional, en su historial ni en nuestros propios precedentes.
Aunque en otro contexto, recientemente hemos recono-cido la particular injerencia de los representantes de las minorías en el proceso legislativo, y resaltamos el rango constitucional que tiene su función de fiscalizar. Silva v. Hernández Agosto, supra. Esa función adquiere especial importancia en aquellos asuntos cruciales que sólo pueden
IV
Para proteger en el caso de autos el derecho de la mino-ría popular a la representación legislativa, que la Consti-tución le garantiza, no es necesaria la expulsión de Peña Clos, como erróneamente señaló el foro de instancia en su sentencia. El poder de expulsión es la facultad más extrema que tienen las cámaras legislativas como parte de su autoridad para imponer medidas disciplinarias y castigar a sus miembros por haber incurrido en una conducta ilícita. Se trata de un poder que las legislaturas usan en muy pocas ocasiones. Véase La Nueva Constitución de Puerto Rico, op. cit, pág. 379. Y sólo puede ejercitarse dicho poder por las causas expresamente señaladas en la Constitución. Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977). La desafiliación de Peña Clos como miembro del Partido Popular Democrático obviamente no es una de esas causas, por lo que no cabe de modo alguno aplicar a este caso el concepto normativo de expulsión.
Desde el punto de vista jurídico, ¿cómo, entonces, debe atenderse lo relativo a la posición de Peña Clos en el Se-nado, una vez se ha establecido que no puede continuar en
Para responder a esta interrogante debe recordarse, ini-cialmente, que en la doctrina constitucional es antigua ya la distinción entre la exclusión y la expulsión de un legislador. Santa Aponte v. Srio. del Senado, supra, págs. 762—763. La exclusión de un legislador ocurre cuando la cámara correspondiente enjuicia la validez de la elección de un candidato, determina que no cumple con los requisi-tos legales necesarios para ser miembro de dicha cámara y, por lo tanto, le impide ocupar su escaño. Tal exclusión ocu-rre de ordinario al inicio de la sesión legislativa. Powell v. McCormack, 395 U.S. 486 (1969). La expulsión, en cambio, es una medida disciplinaria, que presupone que el Legis-lador ha cometido un acto ilícito y que requiere la concm rrencia de una mayoría especial para poder llevarse a cabo. Apareja un estigma y otras consecuencias e implicaciones que la exclusión no conlleva. Powell v. McCormack, supra.
En Santa Aponte v. Srio. del Senado, supra, reconoci-mos expresamente que existen situaciones en las cuales una cámara debe actuar con respecto a la falta de capaci-dad de un legislador para servir como tal y que no era “razonable resolver que en tales situaciones el Poder Legis-lativo tiene a su alcance tan solo el procedimiento de expulsión”. Id., pág. 764. En efecto, constituiría una ca-misa de fuerza irrazonable el que, frente a determinadas situaciones irregulares en las cuales no cabe la expulsión, ya que no constituyen delitos, la cámara legislativa esté impedida de tomar la acción correctiva necesaria. Tal sería el caso, por ejemplo, cuando un legislador que, luego de ser miembro de una cámara por mucho tiempo, sufre una en-fermedad y pierde sus facultades mentales, pero continúa en dicha cámara. O el de un legislador que, luego de servir como miembro de una cámara por varios años, se ausenta indefinidamente de Puerto Rico y no participa en las ta-reas legislativas por largos períodos, sin permiso de dicha
La solución para las situaciones referidas está implícita en la See. 8 del Art. Ill de la Constitución, L.P.R.A., Tomo 1. Esa sección contempla que surjan vacantes en las cáma-ras legislativas, y en ella se dispone cómo se cubrirá dicha vacante, de surgir alguna. La sección aludida no indica expresamente cuándo es que ocurre una vacante, pero es evidente que ello sucede de ordinario con la muerte o re-nuncia de un legislador. Jurídicamente, y a modo de excep-ción, ello puede suceder también en otras situaciones. Du-rante los tiempos de la Cámara de Delegados de Puerto Rico bajo el régimen de la Carta Orgánica Foraker, el Có-digo Político disponía que si algún miembro de dicha cá-mara se ausentaba de sus tareas por más de cinco días consecutivos, sin permiso de la Cámara, su cargo se consi-deraba vacante. A la luz de este precedente, cuya razona-bilidad es evidente, y conforme a nuestro aludido pronun-ciamiento en Santa Aponte v. Srio. del Senado, cabe aplicar a las situaciones referidas anteriormente la figura jurídica de considerar vacante el escaño legislativo. Es de-cir, cabe resolver aquí que cuando los requisitos legales que un legislador ya había satisfecho para ocupar su escaño cesan por circunstancias que sobrevinieron posteriormente, dicho escaño se considerará vacante.
En resumen, pues, lo que ha ocurrido aquí, en el caso de autos, es que al integrarse Peña Clos al Partido Nuevo Progresista y al reclamar la minoría popular el escaño que les pertenece, éste ha quedado vacante, ipso jure. No se expulsa a Peña Clos. Sólo se declara que como ha perdido
Debe quedar claro que el escaño que le corresponde a la minoría popular es precisamente el que venía ocupando Peña Clos hasta ahora. No puede ser un escaño adicional nuevo, que deba crearse por razón de nuestra decisión en este caso. El número de escaños y la composición de la Asamblea Legislativa están fijados taxativamente en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Ni este Tribunal ni la propia Asamblea Legislativa tienen au-toridad para variar por fíat el número de escaños legislativos. Para ello se requiere una enmienda a la Constitución. Cualquier decisión nuestra, o de la Legisla-tura, de añadir otro escaño más al Senado para proteger el derecho a la representación de la minoría popular consti-tuiría un ominoso y grave abuso de autoridad.
En cambio, que este Tribunal declare que el escaño ocu-pado hasta ahora por Peña Clos pertenece a la minoría popular y que ha quedado vacante ipso jure al esa minoría reclamarlo, no presenta problema jurídico alguno. Se trata de una interpretación de la Constitución, no de una en-mienda a ésta. Como hemos señalado reiteradamente, la función de ser intérprete final de la Constitución del Es-tado Libre Asociado de Puerto Rico le corresponde en ex-clusiva a este Tribunal. Esa función incluye la de definir concretamente los contornos del Poder Legislativo, si-guiendo lo que está delineado en nuestra Ley Fundamental.
Para terminar, y haciendo eco de las expresiones perti-nentes del Tribunal Supremo de Estados Unidos en Powell v. McCormack, supra, es menester señalar que este Tribunal no puede suponer que el ejercicio de su función exclu-siva de declarar cuál es el significado de la Constitución
V
He decidido emitir un voto concurrente a favor de lo que se resuelve en los Acápites I, II y parte del IV de la Sen-tencia del Tribunal, a pesar de que lo dispuesto en ellos no refleja completamente mi posición sobre el particular. Por los fundamentos expuestos antes, sostengo que en el caso de autos procede que se certifique como miembro adicional del Senado a un candidato del Partido Popular Democrá-tico para completar la representación legislativa a que dicha colectividad tiene derecho, y así ocupar el escaño va-cante que antes tenía Peña Clos. Es evidente que no es precisamente esto lo que el Tribunal resuelve en los acápi-tes referidos.
Más aún, el aludido dictamen del Tribunal es problemá-tico por otra razón. En la madeja resultante de posturas coincidentes en unos asuntos y dispares en otros, hay una
No obstante lo anterior, he decidido emitir el referido voto concurrente, a la vez que disiento vehementemente de lo que dimana del Acápite III y parte del IV de la Senten-cia, a fin de lograr algún resultado idóneo, que no deje el caso de autos en el limbo jurídico de confirmar por empate el errado dictamen de instancia. Es decir, frente a un re-sultado malo, y otro peor, he optado por el que protege en algo el valor constitucional más importante, que es el de-recho a representación de las minorías.
Así, pues, en 1948 el Partido Popular Democrático había obtenido el 62% de los votos en las elecciones generales, pero lograron todos los escaños de la Cámara de Representantes menos uno.
Concurrence in Part
Opinión concurrente y disidente emitida por el
En el caso de autos se plantean importantes cuestiones en torno a las disposiciones de la See. 7 del Art. Ill de la Constitución de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1.
Por los fundamentos que esbozaremos más adelante, disentimos del resultado al que llega el Tribunal en este caso al hacer aplicable las disposiciones de la See. 7, supra, y del Art. 6.012 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3272, más allá de lo que requiere su alcance y al requerir por fíat judicial que se añada un senador a la plantilla electa, en virtud de los resultados de las Eleccio-nes Generales de 1992. De igual forma concurrimos con el resultado tomado el día de hoy, en lo que respecta a la
Los hechos necesarios para adjudicar la controversia planteada ante nos no están en disputa. Como cuestión de hecho, fueron estipulados por las partes ante el foro recurrido.
De lo allí estipulado, y tomando conocimiento judicial de los resultados electorales de los comicios generales de 1992, podemos resumir los hechos más relevantes de la forma siguiente.
Como resultado de las Elecciones Generales de 3 de no-viembre de 1992, los candidatos adscritos al Partido Nuevo Progresista (en adelante P.N.P.) que competían para posi-ciones en el Senado de Puerto Rico obtuvieron veinte (20) escaños; de igual forma, los candidatos adscritos al Partido Popular Democrático (en adelante P.P.D.) obtuvieron seis (6) escaños, y el Partido Independentista Puertorriqueño (en adelante P.I.P.) obtuvo un (1) escaño.
En vista de la certificación que de los anteriores resul-tados cursara la Comisión Estatal de Elecciones (en ade-lante C.E.E.), se activó la disposición contenida en el Art. Ill, Sec. 7 de la Constitución de Puerto Rico, supra. En atención a lo anterior, y en virtud de las disposiciones de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3001 et seq., la C.E.E. procedió a certificar los candidatos adicionales que debían declararse electos en representación de los par-tidos de minoría. A tales efectos, la C.E.E. certificó como electos a los Senadores Sergio Peña Clos y Eudaldo Báez Galib. Ambos Senadores prestaron sus juramentos y se desempeñan en las funciones correspondientes a su cargo.
El 12 de octubre de 1993 el Senador Peña Clos notificó al Senador Miguel Hernández Agosto, Presidente del P.P.D. y portavoz de dicho partido en el Senado, y al Sena-dor Roberto Rexach Benitez, Presidente del Senado de Puerto Rico, que había decidido abandonar el caucus del
El 6 de febrero de 1995 el P.P.D., conjuntamente con los siete (7) Senadores afiliados a dicha colectividad, presenta-ron la demanda que origina el recurso ante nos. En sínte-sis, solicitaron del tribunal de instancia que se expulsara al Senador Peña Clos y que se ordenara a la C.E.E. a cer-tificar un escaño adicional conforme lo dispone la Ley Electoral de Puerto Rico y la Constitución. En este aspecto so-licitaron que se le permitiese al P.P.D. certificar al candidato que habría de ocupar dicho escaño.
Posteriormente, el 4 de marzo de 1995, el Senador Peña Clos formalizó su desafiliación con el P.P.D., y el 3 de abril de 1995 ingresó oficialmente al P.N.P.
El Tribunal de Primera Instancia declaró sin lugar la demanda.
Oportunamente, los demandantes acudieron ante nos para argumentar que el recurso plantea una cuestión cons-titucional sustancial. Con el beneficio de la comparecencia de las partes procedemos a considerar las controversias planteadas.
I
En primer término, es menester aclarar que el caso de autos no plantea problemas jurisdiccionales en cuanto a la aplicabilidad de las doctrinas de legitimación activa, aca-demicidad y cuestión political
Entendemos que en el caso de autos aplica esta última alternativa. Veamos.
Los forjadores de nuestra Constitución entendieron que era de vital importancia para la democracia en nuestro pueblo la representación de las minorías, y por tal razón incluyeron en nuestra Carta Magna la See. 7 del Art. Ill, supra, ed. 1982, págs. 336-338, que dispone en lo perti-nente:
Cuando en una elección general resultaren electos más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera de las cáma-ras por un solo partido o bajo una sola candidatura, según am-bos términos se definan por ley, se aumentará el número de sus miembros en los siguientes casos:
a) Si el partido o candidatura que eligió más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera o ambas cámaras hubiese obtenido menos de dos terceras partes del total de los votos emitidos para el cargo de Gobernador, se aumentará el número de miembros del Senado o de la Cámara de Representantes o de ambos cuerpos, según fuere el caso, declarándose electos candi-datos del partido o partidos de minoría en número suficiente hasta que la totalidad de los miembros del partido o partidos de minoría alcance el número de nueve en el Senado y de dieci-siete en la Cámara de Representantes. Cuando hubiere más de un partido de minoría, la elección adicional de candidatos se hará en la proporción que guarde el número de votos emitidos para el cargo de Gobernador por cada uno de dichos partidos*832 con el voto que para el cargo de Gobernador depositaron en total esos partidos de minoría.
Cuando uno o más partidos de minoría hubiese obtenido una representación en proporción igual o mayor a la proporción de votos alcanzada por su candidato a Gobernador, no participará en la elección adicional de candidatos hasta tanto se hubiese completado la representación que le correspondiese bajo estas disposiciones, a cada uno de los otros partidos de minoría.
Para seleccionar los candidatos adicionales de un partido de minoría, en cumplimiento de estas disposiciones, se considera-rán, en primer término, sus candidatos por acumulación que no hubieren resultado electos, en el orden de los votos que hubie-ren obtenido y, en segundo término sus candidatos de distrito que, sin haber resultado electos, hubieren obtenido en sus dis-tritos respectivos la más alta proporción en el número de votos depositados en relación con la proporción de los votos deposita-dos a favor de otros candidatos no electos del mismo partido para un cargo igual en otros distritos.
Los Senadores y Representantes adicionales cuya elección se declare bajo esta sección serán considerados para todos los fines como Senadores o Representantes por Acumulación.
La Asamblea Legislativa adoptará las medidas necesarias para reglamentar estas garantías, y dispondrá la forma de ad-judicar las fracciones que resultaren en la aplicación de las re-glas contenidas en esta sección, así como el número mínimos de votos que deberá depositar un partido de minoría a favor de su candidato a Gobernador para tener derecho a la representación que en la presente se provee. (Énfasis suplido.)
No surge de las discusiones de la Asamblea Constitu-yente que la intención al incorporarse esta disposición constitucional fuese pretender que se congelara o plasmara el resultado electoral más allá del momento cuando se de-claran electos los legisladores, conforme al escrutinio y a la certificación de la Comisión Estatal de Elecciones. Es en virtud de dichos resultados electorales y su certificación que se constituyen los cuerpos legislativos. Tampoco surge de la discusión en la Asamblea Constituyente que cual-quier cambio por desafiliación y nueva afiliación de un le-gislador, con posterioridad a la determinación de la planti-lla legislativa a la luz de los resultados en los comicios,
WH
Los cambios de afiliación política no son nada nuevo en nuestro quehacer de pueblo. A través de nuestra historia política moderna hemos tenido varios ejemplos a todos los niveles políticos en los cuales funcionarios que han sido electos en representación de una colectividad política abandonan ésta para afiliarse a otra o para declararse independientes. Tales acciones están constitucionalmente protegidas por el derecho a la libre asociación y a la liber-tad de expresión. El mero hecho de que la posición de Se-nador del Hon. Sergio Peña Clos fuese creada en virtud del Art. Ill, Sec. 7 de la Constitución de Puerto Rico, supra, en nada cambia el derecho inalienable que tiene el señor Peña Clos, como cualquier otro Legislador, a la libertad de ex-presión y a la libertad de asociación que también garantiza nuestra Constitución.
Una vez el Legislador juramenta su escaño, ese legisla-dor se debe antes que nada al pueblo que lo eligió y no al partido que lo nominó, irrespectivamente de la importan-cia que la disciplina de partido tenga en el ejercicio de sus funciones. Todos los legisladores de mayoría o minoría le responden al pueblo y son electos por el pueblo directamente. Aunque un legislador sea nominado por un partido político, su elección, sea por el mecanismo regular o por la aplicación de la ley de minorías, surge como resul-tado de los votos obtenidos por ese candidato; votos que pueden provenir de electores de todos los partidos políticos e inclusive de electores no afiliados.
Rechazamos por antidemocrática e inconstitucional la teoría de que existen dos (2) clases distintas de legislado-
Al respecto, en el Informe de la Convención Constitu-yente, en el que se explica el propósito de la disposición sobre la representación minoritaria, claramente se esta-blece el principio de que la representación se dirige hacia el mandato del pueblo que eligió al funcionario y no hacia el partido político.
Se dispuso en el informe referido que “[e]sta fórmula de garantía a las minorías se ha producido y recomendado por la Comisión como un medio de dar justa interpretación a la voluntad del pueblo y no a como una concesión a partidos políticos”. (Enfasis suplido.) 4 Diario de Sesiones de la Con-vención Constituyente 2596 (1951).
Por otro lado, en La Nueva Constitución de Puerto Rico
El representante moderno no está obligado por instrucciones es-trictas, pues no representa solamente a la mayoría que lo eligió, ni al distrito por el cual fue elegido, sino que representa a la totalidad del pueblo, y sólo responde ante su conciencia. Con el sistema de representación proporcional este sano principio se vicia, al dar entrada oficial a los partidos y grupos políticos ... convirtiendo a [los legisladores] de un modo demasiado decidido y casi forzoso, de representantes del pueblo en funcionarios del partido a que deben su elección y al que por ello quedan exce-sivamente subordinados. (Enfasis suplido.)
El ejercicio de la libertad de conciencia al actuar como Legislador, en virtud del mandato concedido por el pueblo que lo elige, tiene un rango superior al del control que so-bre un legislador pueda tener un partido político una vez se pasa del proceso de nominación al proceso postelectoral.
La Asamblea Constituyente estableció en la propia Sec-ción 7 el orden sucesoral que deberá seguirse para comple-tar las posiciones que se adicionan en beneficio de las minorías. Al respecto, se dispuso que se “considerarán, en
Al respecto dispone la Sección 7, supra, que para selec-cionar los candidatos adicionales de un partido de minoría, bajo las circunstancias que esta sección supone, se conside-rarán en primer término los candidatos por acumulación que no hubieren resultado electos, en el orden de los votos que hubieren obtenido y, en segundo término, sus candida-tos de distrito que tampoco hubiesen resultado electos.
A tenor con el anterior mandato constitucional en las Elecciones Generales de 1992, la C.E.E. certificó como Se-nadores por Acumulación a los Hons. Sergio Peña Clos y Eudaldo Báez Galib. En relación con la naturaleza del cargo que deben ejercer estos funcionarios, se dispuso en la referida Sección 7 que “[l]os Senadores y Representantes adicionales cuya elección se declare bajo esta sección serán considerados para todos los fines como Senadores o Repre-sentantes por Acumulación”. (Enfasis suplido.)
De esta forma, se quiso asegurar que no se crease un rango legislativo inferior en cuanto a las responsabilidades y prerrogativas propias del cargo que ocuparía el Legislador. Las consecuencias que pueda tener una subsi-guiente desafiliación y nueva afiliación de un legislador ya electo a un partido político no pueden ser distintas para un Senador o Representante electo regularmente o electo por la aplicación de la ley de minorías, en virtud de la igualdad en todas sus prerrogativas consagrada en la propia See. 7 del Art. Ill de la Constitución, supra.
Podemos concluir que la forma en que advino Senador el Hon. Sergio Peña Clos no es determinante al momento de discernir si procede o no que se adicione un escaño al P.P.D. para completar la representación minoritaria según esta-blece la See. 7, supra. La propia Constitución establece que
Así quedó establecido un principio de igualdad que ga-rantiza la libertad de actuación de estos legisladores, quie-nes en última instancia responden directamente al pueblo con cuyos votos lograron alcanzar su posición.
Las disposiciones de la See. 7 del Art. Ill, supra, sobre la representación de las minorías han de interpretarse con-juntamente con los derechos fundamentales de libertad de expresión y asociación garantizados por las Sees. 4 y 6, Art. II de la Constitución de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1. És-tas reconocen el derecho de un elector, sea o no Legislador, a afiliarse o desafiliarse de un partido político según los dictados de su conciencia.
Procede que en nuestra ineludible función como intér-pretes de nuestra Constitución, y velando porque su espí-ritu democrático no se vulnere, sopesemos el alcance de las disposiciones, aquí en controversia, y determinemos en el más estricto balance de intereses cuál de estos derechos debe prevalecer.
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Por una parte nos encontramos frente a una disposición constitucional que es uno de los cimientos de nuestro sis-tema democrático de gobierno: la garantía de representa-ción minoritaria. Por otra parte nos encontramos con dos (2) de los derechos constitucionales de más alta enverga-dura: la libertad de expresión y la libertad de asociación.
Al respecto dispone la Constitución en su Art. II, Secs. 4 y 6, supra, ed. 1982, págs. 265 y 274, respectivamente:
Sección 4.
No se aprobará ley alguna que restrinja la libertad de pala-bra o de prensa o el derecho del pueblo a reunirse en asamblea pacífica y a pedir al gobierno la reparación de agravios.
Sección 6
Las personas podrán asociarse y organizarse libremente para*837 cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares.
Entendemos que para una solución justa de la contro-versia planteada ante nos debemos evaluar el alcance de una a la luz de las disposiciones de las otras.
Es incuestionable el alto sitial que tiene en nuestro or-denamiento la representación minoritaria. Sin embargo, es igualmente importante para nuestro desarrollo sociopolí-tico la más absoluta garantía de una libertad de expresión y de asociación.
Un análisis de la discusión que se originó en la Asam-blea Constituyente, en ocasión de plantearse las distintas propuestas sobre la representación minoritaria, no nos arrojan luz sobre la controversia ante nos. Nada se dispuso en la redacción final del Art. Ill sobre su vigencia, y no aparece registro de que se hubiese discutido en el Pleno de la Asamblea Constituyente el sentir de los delegados sobre la aplicabilidad, durante la totalidad del cuatrienio, de las disposiciones sobre la representación de las minorías más allá del momento en que se certifiquen los legisladores electos conforme al resultado electoral.
Es pertinente señalar que, en el orden natural de las cosas, un candidato nominado por un partido político que resulta electo suele mantenerse fiel a los postulados de dicho partido por la totalidad del cuatrienio. Lo que no pode-mos garantizar es que dentro de los constantes cambios económicos, sociales y políticos, y dentro del dinamismo político saludable para nuestro pueblo, esto tenga que ser así siempre.
Si los padres de la Constitución hubieran querido per-petuar la afiliación política de un legislador de minoría du-rante el cuatrienio, debieron incluir como causa de expul-sión de éste dicho cambio de afiliación, o debieron, al menos, establecer en la citada See. 7 del Art. Ill que en tal eventualidad se adicionaría otro legislador para sustituir
Debemos observar en su justa perspectiva el significado real de la determinación a la que llega el Tribunal me-diante la sentencia en el caso de autos. En primer lugar, se cambia por fíat judicial la composición de la Legislatura. Pero más peligroso aún, se abren las puertas para que en el futuro permee la inestabilidad representativa en nues-tra Rama Legislativa.
Al respecto dispone la See. 9 del Art. Ill de la Constitu-ción, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 340, que:
Cada cámara será el único juez de la capacidad legal de sus miembros, de la validez de las actas y del escrutinio de su elec-ción; elegirá sus funcionarios, adoptará las reglas propias de cuerpos legislativos para sus procedimientos y gobierno in-terno; y con la concurrencia de tres cuartas partes del número total de los miembros de que se compone, podrá decretar la expulsión de cualquiera de ellos por las mismas causas que se señalan para autorizar juicios de residencia, en la Sección 21 de este Artículo. (Enfasis suplido.)
El que un legislador cambie de afiliación política clara-mente no da lugar a su expulsión del cuerpo legislativo, según la Constitución. Este Tribunal, buscando una forma de circunvenir esta clara disposición constitucional, y yendo más allá de la certificación de los senadores que re-sultaron electos por mayoría y minoría en los comicios de 1992, pretende adicionar otro senador a la plantilla del Senado sin un fundamento en la Constitución para así hacerlo.
Al decidir que las disposiciones sobre la representación de las minorías al momento cuando se certifican los resul-tados electorales representan una camisa de fuerza que congela durante cuatro (4) años la plantilla legislativa a base de afiliación política, le restamos vigor a nuestra dinámica democrática y política e inclusive permitimos que en el futuro se debilite la posición de las minorías. Imagi-nemos por un momento que la situación del caso de autos
En caso de que el propio Senador Peña Clos decida re-ingresar al P.P.D., ¿se eliminaría al nuevo integrante que por virtud de la decisión de la mayoría se ha adicionado a la Legislatura? ¿Qué ocurriría si el nuevo Senador adicio-nado por virtud de la decisión de este Tribunal posterior-mente se cambia al partido de mayoría? ¿Concederíamos un nuevo escaño a la minoría?
Peor aún, en caso de que la mayoría perdiese sus dos terceras (2/3) partes por el cambio de un legislador de un partido a otro, ¿se eliminarían todos los legisladores que entraron a sus funciones en virtud de la See. 7, y que fue-ron debidamente juramentados para todos los fines como senadores o representantes por acumulación porque ya ésta no es aplicable?
Entendemos que un ponderado análisis de las interro-gantes anteriormente planteadas nos obliga a concluir que en efecto la controversia ante nos no fue prevista por la Asamblea Constituyente. Sin embargo, la garantía de la representación de las minorías que permea en nuestra Constitución está debidamente asegurada al determinar que ésta rige al momento de certificarse los resultados electorales y en virtud de ellos constituirse la Asamblea Legislativa. De esta forma también garantizamos el inque-brantable derecho a la libertad de expresión y a la libre asociación que son estandartes de la democracia puertorriqueña. Lo que ocurra luego de las elecciones no es ya del control de los partidos políticos. Un gobernador, un alcalde, un legislador, puede desafiliarse del partido que lo nominó y afiliarse a otro partido y por ello no pierde su posición de servidor público. No procede adicionar nuevas
Al respecto, véanse: P.P.D. v. Gobernador I, 139 D.P.R. 643 (1995); Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 131 D.P.R. 593 (1992); C.E.E. v. Depto. de Estado, 134 D.P.R. 927 (1994); Noriega Rodríguez v. Jarabo, 136 D.P.R. 497 (1994), y Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962).
La Nueva Constitución de Puerto Rico, Escuela de Administración Pública, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1954, págs. 259-260.
Dissenting Opinion
Opinión disidente del
Otra vez se menoscaba el valor del sufragio electoral y triunfa la PARTIDOCRACIA sobre la DEMOCRACIA.
La sentencia mayoritaria que ha sido producto de tres (3) ponencias vulnera principios y valores muy preciados que sirven de fundamento a nuestro diseño constitucional-electoral. Mediante la suma de criterios disímiles resuelve que un legislador de minoría puede dar la espalda a su electorado, desvincularse voluntariamente del partido que oficialmente promovió su candidatura y viabilizó su elec-ción por adición, afiliarse al de mayoría y, aún así, conti-nuar en el cargo. Ofrece, como único remedio, el absurdo extraconstitucional de crear un nuevo escaño para el par-tido al que pertenecía el incumbente original.
Al aspirar a su nominación para el Senado, el Ledo. Sergio Peña Clos no lo hizo como candidato independiente; menos como candidato del Partido Nuevo Progresista {en adelante P.N.P.). Actuó como “elector afiliado” del Partido Popular Democrático {en adelante P.P.D.), prestó jura-mento de que así aceptaba ser postulado como candidato, que acataría su Reglamento Oficial y cumpliría con los de-más requisitos constitucionales y legales aplicables.
Desde su génesis, su candidatura estuvo condicionada, cualificada y atada al requisito de ser miembro bona fide, afiliado al P.P.D. De hecho, el Art. 4.014 de la Ley Electoral
En nuestro diseño constitucional-electoral hay una co-rrelación recíproca que en virtud de esos requisitos legales y del juramento se convierte en un pacto de dimensión tripartita. Este se proyecta entre el candidato, los electores que suscriben inicialmente su petición de primarias y luego votan por él y por el partido político al cual el candi-dato y los electores pertenecen. Ese pacto se renueva y ra-tifica el día de los comicios generales y, con la elección del candidato a la Legislatura, se extiende durante todo el cuatrienio. El elemento jurídico y moral constante en esa relación es la confianza de los electores y el compromiso del candidato de que su afiliación, aspiración y elección es le-gítima, personal e intransferible. En consecuencia, la ex-pectativa y confianza de los electores y el partido concer-nido de conservar todos sus escaños durante el cuatrienio es una premisa constitucional cognocible.
La naturaleza especial y el interés público del que está revestido en todas sus etapas la elección de un legislador, reclama su más estricta aplicación y observancia como único mecanismo para no subvertir la razón lícita y serie-dad en que se funda una candidatura bajo un partido político. Cuando en el ejercicio de su respetable derecho a la libre expresión y asociación, por decisión propia, un le-gislador se desafilia del partido político por el cual figuró en la papeleta y fue electo, realmente da la espalda y anula el derecho de expresión y asociación, también respetables, de los miles de electores que depositaron sus votos y con-fianza en él como candidato de determinado partido.
El Poder Judicial no puede convalidar y dar por bueno semejante vicio de índole legal y moral contrario a la Cons-titución y a la Ley Electoral de Puerto Rico. El licenciado Peña Clos no representa ya el compromiso en que sus elec-tores fundamentaron su consentimiento. Su permanencia
La solución del Tribunal es ilógica, trágica y contraria a un sistema de gobierno democrático. El menoscabo del mandato expresado en las últimas elecciones generales es directo y sustancial. En síntesis, por fíat judicial, primero, altera la composición numérica e ideológica del Senado que han sido instituidas por la voluntad soberana del pueblo. Segundo, otorga al P.N.P. un escaño senatorial que perte-nece al P.P.D. Tercero, añade un senador más sin que exista vacante alguna entre los escaños de la mayoría del P.N.P., o sea, permite que el Senador Peña Clos —ahora miembro de la mayoría del P.N.P.— sin tener derecho, retenga un escaño que por su origen y naturaleza correspondió a la minoría representada por el P.P.D. Cuarto, consagra una norma muy peligrosa que atenta contra la estabilidad y el balance legislativo que debe existir hasta las próximas elecciones generales. Quinto, ha sacrificado principios ele-mentales, y en aras de lograr un resultado que, visto super-ficialmente no revela partes perdidosas, ha consagrado la regla de que el cambio de lealtades partidistas por la deci-sión unilateral de un legislador puede violentar la volun-tad electoral y trastocar los derechos —aquí de las mino-rías— sin sujeción alguna a la Constitución y a la Ley Electoral de Puerto Rico.
El único ganador neto aparente es el partido político de mayoría actual, el P.N.P.; el perdedor, más que la minoría del P.P.D., la democracia puertorriqueña, el sistema de go-bierno que juramos defender. Elaboremos.
Según manda el Art. Ill, Sec. 2 de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1,
El licenciado Peña Clos se desafilió voluntariamente del caucus del P.P.D. el 12 de octubre de 1993. Luego de haber fungido como senador independiente, el 3 de abril de 1995 ingresó oficialmente al caucus del P.N.P. con el beneplácito de sus miembros.
Ante esta situación, el P.P.D. y siete (7) de sus senadores reclamaron judicialmente que el Senador Peña Clos ocu-paba un escaño senatorial que les pertenecía como minoría. Adujeron que su desafiliación e ingreso a la ma-yoría del P.N.P. creó un desequilibrio en el cuerpo legisla-tivo en contravención de la See. 7 del Art. Ill de la Consti-
Oportunamente, el tribunal de instancia (Hon. Carmen Rita Vélez Borrás, Juez), declaró sin lugar la demanda al concluir que no correspondía al foro judicial decidir si de-bía expulsarse de su escaño al Senador Peña Clos. Por plantear una cuestión constitucional sustancial, acogimos la apelación del P.P.D. et al., en la cual nos piden que rees-tablezcamos el balance original visualizado en la Constitu-ción, según las últimas elecciones.
II
Concentraremos en las cuestiones sustantivas, sin en-trar en una innecesaria y extensa disquisición sobre los planteamientos de legitimación activa, academicidad y cuestión política.
Sin duda la controversia es justiciable. Basta recordar que la See. 9 del Art. Ill de la Constitución, supra, que dispone que las cámaras legislativas serán los únicos jue-ces de la capacidad legal de sus miembros y el poder de expulsión, no margina ni priva a este Tribunal de ejercer su jurisdicción como intérprete final de la Constitución. Definir sus contornos, entre ellos, los requisitos de sus miembros, los derechos de las minorías y las facultades del Poder Legislativo, es prerrogativa exclusiva nuestra. Como resolvimos en Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750, 758 (1977), no estamos ante un "postulado del derecho natural, ... la concesión irrestricta de tan vasto poder a un parlamento está preñada de peligros para las minorías, la regla del imperio de la ley y la salud de la democracia”. (Enfasis suplido.) Así, en Tonos Florenzán v. Bernazard, 111 D.P.R. 546 (1981), decidimos que la ausencia del requi-sito de edad mínima fijada en la Constitución al comenzar un cuatrienio descualificaba ex proprio vigore a un repre-
No obstante estos precedentes, la mayoría del Tribunal se niega a ordenar que el licenciado Peña Clos cese en el cargo al suscribir el razonamiento del foro de instancia de que ello significaría la expulsión mediante fíat judicial de un senador debidamente juramentado. Discrepamos.
La abstención de este foro tendría sentido jurídico si la mayoría senatorial del P.N.P. hubiese estado en disposi-ción, siquiera, de investigar la capacidad legal del licen-ciado Peña Clos para permanecer ocupando un escaño. No fue así. El expediente legislativo demuestra con absoluta claridad que sin reservas lo aceptaron y admitieron formal-mente como Senador afiliado a su caucus (P.N.P.), al ex-tremo de que se le sustituyó en una comisión que, por su cambio, quedó sin representación minoritaria del P.P.D. Surge, además, como hecho consumado, que su ingreso en el P.N.P. generó un aumento sustancial en el presupuesto asignado a su oficina, incremento en su personal y partici-pación en otras comisiones. Incluso preside una, privilegio que tradicionalmente se reserva para los miembros de la mayoría.
En resumen, la realidad escueta es que la mayoría senatorial del P.N.P. tomó la decisión final y definitiva de que no procedía expulsar al Senador Peña Clos. Desde el punto de vista de las ventajas político-partidistas que supone, esa decisión es explicable; desde la perspectiva jurídico-consti-tucional, es judicialmente revisable. No cabe, pues, ar-güirse con validez que nuestra intervención, en virtud de la demanda del P.P.D. et al., es contraria a la Constitución.
Se impone una página de historia. A raíz de las sólidas victorias electorales del P.P.D. durante la década de 1940 y 1952, su liderato democrático, presidido por Don Luis Mu-ñoz Marín, se preocupó genuinamente por la escasa repre-sentación legislativa de los partidos minoritarios.
Al respecto, en la Convención Constituyente se fraguó “la idea de incluir en la Constitución medidas para garan-tizar representación minoritaria en la Asamblea Legisla-tiva de Puerto Rico, aunque los candidatos de los partidos minoritarios no obtuviesen los votos para salir electos”. (Énfasis suplido.) Fuster v. Buso, 102 D.P.R. 327, 331 (1974).
El legajo de la Asamblea Constituyente revela que, aun-que el delegado Negrón López estaba convencido de la sa-biduría de su fórmula, había que “guardar el más alto re-conocimiento al deseo de los electores” y bajo ningún concepto podía variarse su voluntad manifiesta en las urnas. (Énfasis suplido.) 2 Diario de Sesiones de la Con-vención Constituyente 1302 (1951).
Estos principios cardinales prevalecieron en Fuster v. Buso, supra, pág. 340, en el cual inequívocamente resolvi-mos que la See. 7 del Art. Ill, supra, estaba atada y “les conced[ía] determinados escaños legislativos a los partidos de minoría”. (Énfasis suplido.)
Cónsono con esa intención y espíritu constitucional, P.P.D. v. Gobernador, 111 D.P.R. 8 (1981), reconoció como interés apremiante de la más alta jerarquía, mantener y proteger el mandato electoral, resultado de la última elec-ción general. En su opinión confirmatoria, el Tribunal Supremo federal sostuvo la validez del sistema establecido en la Ley Electoral de Puerto Rico mediante el cual, el escaño vacante por un distrito se llena con un miembro del mismo partido político al cual pertenecía el incumbente original. Decidió expresamente que ello servía para proteger el mandato de la última elección y preservar el balance legis-lativo hasta la próxima elección general. Rodriguez v. Popular Democratic Party, 457 U.S. 1, 13 (1982). A igual con-clusión llegó el Tribunal de Circuito de Apelaciones de Estados Unidos para el Primer Circuito al sostener que existe, sobre todo, “la necesidad de preservar el balance político obtenido en las últimas elecciones generales”. (Traducción nuestra.) Cintron-Garcia v. Romero-Barcelo, 671 F.2d 1, 5 (1er Cir. 1982).
Así lo reconoce la sentencia mayoritaria. Sin embargo, en contravención de estos mismos principios, incurre en una anomalía constitucional insalvable. En sus distintas dimensiones, ésta destruye la composición ideológica y nu-mérica legislativa y, además, amplía la ventaja del P.N.P.
IV
El desarrollo constitucional ha estado inexorablemente vinculado a los partidos políticos.
En nuestra democracia los partidos políticos son indispensables para su funcionamiento. Están investidos de poderes cuasi gubernamentales. Constituyen el vehículo de expresión colec-tiva ciudadana para canalizar pacíficamente las distintas ten-dencias políticas e intereses de los varios sectores de opinión del país. Como tales, formulan programas de administración y promueven candidatos a puestos políticos. P.R.P. v. E.L.A., 115 D.P.R. 631, 638 (1984), y casos allí citados.
En esa trayectoria, históricamente la elección a cargos públicos ha sido una combinación inseparable de las cuali-dades del candidato, su afiliación partidista e ideología política. En nuestra peculiar situación, los partidos no sólo crean opinión pública y proponen programas de gobierno, sino que representan las clásicas posiciones sobre el status político", son los agentes principales aglutinadores de as-pecto tan transcendente, cuyo efecto puede ser determi-nante al momento del elector emitir su voto.
En la dinámica electoral puertorriqueña, los candidatos a puestos electivos (salvo los independientes) realizan su campaña particular bajo el emblema, auspicio y compro-miso ideológico de los postulados y programas del
Ciertamente, al emitir su voto el elector no sólo consi-dera los atributos personales del candidato, sino su identi-ficación, compromiso y preferencia con una filosofía política en particular y un programa, según fueron adoptados por el partido a que pertenece. Nace entonces un compromiso vinculante tripartita, no sólo moral, sino jurídico-constitu-cional entre candidato, elector y partido. Este presupone que no será alterado y que estará vigente durante todo el término de duración del cargo para el cual es electo.
P.P.D. v. Gobernador, supra, confirmado por el Tribunal
El referido Art. 5.006 muestra con inconfundible relieve como propósito esencial el de proveer manera para que el partido que vaca un escaño en el Senado o en la Cámara por muerte o renuncia del incumbente, o por cualquier otra causa, pueda res-tablecer el balance de poder legislativo, sustituyéndolo con uno de sus miembros bona fide. Que la premisa dominante en dicho artículo es la sustitución del incumbente original por otro miembro del mismo partido político que lo eligió, se desprende del texto del segundo párrafo de dicho artículo que concede una clara opción preferente “al partido al cual pertenecía el legisla-dor del escaño vacante” para presentar una candidatura “para llenar el mismo”, y solo por vía de excepción, si dicho partido no presenta una candidatura en término de 60 días, se admiten otros candidatos independientes. El propósito es mantener el balance de poder entre partidos bajo el cual se constituyó la Cámara, no es alterarlo ni modificarlo. ... Está[n] preservada[s] la autonomía del partido para cubrir el escaño vacante. ... [y] la autonomía del partido para seleccionar, por los medios provis-tos en sus reglas internas, el candidato que habrá de presentar para cubrir el escaño vacante. ...
[L]a Ley ha diseñado el procedimiento como exclusivamente de sustitución del legislador por el partido que ganó su escaño en los comicios generales, quitándole toda intención de cambiar la composición del cuerpo legislativo determinado en dichas elecciones generales.
[Esto es así porque] la vacante pertenece al partido del legis-*851 lador que la provocó. (Énfasis en el original suprimido y énfasis suplido.) P.P.D. v. Gobernador, supra, págs. 13-17.(8)
Como expusiera en su voto particular el entonces Juez Asociado de este Tribunal, Señor Irizarry Yunqué, no se debate ‘la realidad histórica de que se ha respetado siem-pre el principio de que los escaños legislativos, salvo cuando se trate de legisladores elegidos como candidatos independientes, pertenecen a los partidos políticos”. (Enfsis suplido.) P.P.D. v. Gobernador, supra, pág. 27.
La expresión de la voluntad del pueblo mediante sufra-gio universal impone a todo candidato electo por un partido político la obligación de abogar por una sana administra-ción pública y adelantar los planes sociales, económicos y políticos de su partido que se sometieron al electorado. Conscientes de que la democracia se nutre de la libre ex-presión y el intercambio de ideas en un ambiente de res-peto mutuo, no cabe imponerle a los candidatos electos una disciplina partidista férrea y absoluta que ahogue sus con-ciencias y libertad de expresión. En el ejercicio de su inde-pendencia de criterio, como veremos, la opinión de un le-gislador sobre determinado asunto puede, en ocasiones, estar en conflicto con la de su partido o caucus, ello sin temor de ser castigado o expulsado del escaño. Véase M.L. Stokés, When Freedoms Conflicts: Party Discipline and the First Amendment, XI J. Law Politics 751 (1995).
Un gobierno representativo requiere dar a los legisladores la más amplia latitud para expresar sus puntos de vista en asun-tos de política. ... Los legisladores tienen la obligación de asu-mir posiciones sobre asuntos políticos controversiales de forma*852 que su electorado esté adecuadamente informado y mejor capa-citado para evaluar sus cualificaciones para el cargo; también para que estén representados en los debates gubernamentales por la persona que seleccionaron como su representante. (Tra-ducción nuestra y énfasis suplido.) Bond v. Floyd, 385 U.S. 116, 136-137 (1966).
Sin embargo, la situación de autos es distinta. Aquí el licenciado Peña Clos, Legislador del P.P.D., renunció, esto es, se desvinculó totalmente de su partido de origen, in-gresó y juró lealtad a los postulados de otro (P.N.P.).
Este dato es crucial y decisivo. El requisito de pertene-cer al partido político (caucus) para ocupar un cargo legis-lativo no significa que no haya espacio de conciencia para la disidencia, la crítica interna constructiva, la discrepan-cia razonable, etc. Ello puede manifestarse con el voto a favor o en contra, con relación a determinado asunto, reso-lución, proyecto de ley, propuesta de referéndum o plebiscito. En tales situaciones, el Legislador puede tam-bién optar por abstenerse de participar e incluso consignar un voto expositivo de su criterio personal. Ahora bien, cuando las diferencias se profundizan al extremo de ser irreconciliables o su ideario ideológico —estadidad, auto-nomía o independencia— cambia, le corresponde tomar de-cisiones de trascendencia al espíritu. Ha de estar conciente que habrá de afectarle su incumbencia en el escaño legis-lativo por el hecho mismo de estar ocupándolo como repre-sentante de los electores de determinado partido. Nada im-pide, pues, que en el ejercicio de su derecho a la libre expresión y asociación cambie su enfoque e ideal y opte por desafiliarse. De ese modo da riendas al libre albedrío. Sin embargo, esa misma conciencia impide que, una vez afi-liado a otro partido, continúe simultáneamente en el es-caño que correspondía a su partido original.
En el caso de autos, la desafiliación del licenciado Peña Clos rompió el compromiso con los electores que lo eligieron bajo la candidatura partidista original del P.P.D. Su respe-table derecho a la libre expresión como Legislador quedó
V
Los reclamos del P.P.D. en este recurso se fundamentan en los principios de que la composición ideológica del cuerpo legislativo, según las últimas elecciones generales, no puede alterarse hasta la celebración de la próxima elec-ción general, y que los escaños legislativos, excepto los de candidatos independientes, pertenecen a los partidos políticos.
La sentencia mayoritaria, como por arte de magia, mo-difica la composición ideológica y la voluntad electoral ex-presada por el pueblo en los comicios pasados. Al resolver que procede la certificación de la elección de un senador adicional, afiliado al P.P.D., intenta mantener el mandato electoral de dos (2) senadores del P.P.D. según la See. 7 del Art. Ill, supra. Sin embargo, al reconocer que el licenciado Peña Clos tiene derecho a continuar, inexorablemente, al-tera dicho mandato, pues aumenta en uno (1) los miembros de senadores afiliados al caucus del P.N.P.
La tabla siguiente ilustra de forma dramática esta alteration:
Con absoluta objetividad, la tabla pone de manifiesto cómo la nueva composición ideológica acentuó la mayoría absoluta de dos terceras partes (2/3) que tenía el P.N.P. y el extraordinario poder para, sin necesidad de contar con el voto de las minorías, sancionar o expulsar a uno de sus miembros al amparo de la See. 9, Art. Ill de nuestra Cons-titución, supra. Esta ventaja subsiste, no obstante la va-cante creada con la expulsión del Ledo. Nicolás Nogueras decretada el 25 de abril pasado.
De igual modo aumenta el presupuesto del Senado y, como corolario, automáticamente también el asignado al P.N.P., con las consabidas oportunidades y ventajas sobre el área de recursos humanos y al cubrir las comisiones senatoriales.
VI
Nos preocupan las consecuencias negativas de esta decisión. Representan un peligroso precedente judicial que atenta contra la tradicional estabilidad democrática del país.
Sus hipótesis son insostenibles. Como justificación se afirma que una vez jurados, los legisladores responden a todo el pueblo. Aparece, entonces, lo que podemos caracte-rizar como la desafiliación instantánea y ficticia de un legislador. Se configura así el Legislador sui géneris, que bajo la ficticia pretensión de pertenecer a todo el pueblo, no se debe a ningún partido político ni a nadie. Se aduce, ade-más, que aunque sea electo bajo la insignia de un partido, su elección puede haber sido el resultado de votos de elec-tores de todos los partidos políticos, incluso de los no afiliados. Se habla de un libre albedrío a ultranza, que per-
Semejante ficción atribuye al voto un valor, sólo hasta el día en que sea contado. De ser correcta la tesis de que el legislador, una vez jurado, representa a todo el pueblo: ¿Cómo explicar que la organización, ordenación de tareas, división y distribución del poder y del presupuesto en los cuerpos legislativos esté constitucionalmente fundamen-tado en el esquema de los partidos políticos mayoritarios y minoritarios y en las afiliaciones de sus miembros? Si los legisladores se deben sólo al pueblo, ¿cómo justificar enton-ces el pretendido derecho absoluto (supuestamente inalienable) del Senador Peña Clos a afiliarse al caucus del P.N.P.? Según nuestra Constitución: ¿Puede seriamente eliminarse el papel de los partidos políticos en la Asamblea Legislativa?
. Consterna, además, justificar una interpretación de nuestra Carta Magna, a base de ejemplos de políticos que en el pasado cambiaron sus afiliaciones y lealtades. Nin-guna de esas situaciones fue objeto de un examen y una interpretación jurídica de acuerdo con nuestra Constitución. Esos ejemplos de políticos no son ni se con-vierten en buenos precedentes judiciales con el mero pasar del tiempo.
Hoy el cambio es de minoría a mayoría; como la historia suele repetirse, mañana puede ser al revés.
VII
El único “favorecido” con la decisión mayoritaria de este foro, al menos en este momento, es el P.N.P. Sin tener de-recho, ganan un (1) Senador adicional con oficina, personal y privilegios, financiado todo con fondos públicos. Su in-cumbente hará campaña activa en favor del P.N.P., en año eleccionario, desde un escaño legislativo que no le perte-nece a ese partido. Se trata de una nómina de encargo, por no decir de escaso valor ético.
Al aumentar este Tribunal inconstitucionalmente el nú-mero total de miembros del Senado, se ha generado un incremento en el presupuesto global operacional de dicho cuerpo legislativo que sólo “beneficia” ahora a la represen-tación mayoritaria del P.N.P., cuyo caucus se convierte en más poderoso.
Ello atenta contra el principio de igualdad política y a la larga no beneficia a nadie. “ £[N]uestro deber judicial darle virtualidad y convertir en realidad el ideal legislativo de igualdad en el debate político. ... Hace mucho tiempo des-cubrimos que ‘[l]a igualdad es ingrediente medular del ideal de justicia que constantemente late en la Constitución. Por su naturaleza dinámica es susceptible de manifestarse en diversas dimensiones’. P.R.P. v. E.L.A., 115 D.P.R. 631, 633 (1984).” (Énfasis suprimido.) P.P.D. v. Gobernador I, 139 D.P.R. 643, 708—709 (1995), opinión concurrente.
Estamos ante un remedio judicial que fomenta la des-ventaja económica en el debate político, desvirtúa el man-dato electoral y favorece a una mayoría, en menoscabo del ideal de igualdad política inmerso en nuestra Constitución.
De igual forma, el aumento, en cuanto al efecto repre-sentativo, sólo mejora al caucus mayoritario del P.N.P.
Fácil es advertir que la sentencia mayoritaria produce esta gran incongruencia. No es posible semejante desmere-cimiento al sufragio electoral.
VIII
Repetimos, ha ganado la PARTIDOCRACIA y perdido la DEMOCRACIA. El mandato constitucional electoral queda adulterado. Su dinero —fondos públicos— será utilizado para financiar el sueldo, la oficina, el personal y los privi-legios de un nuevo legislador creado a destiempo al margen de la Constitución.
En recapitulación, la certificación original del licenciado Peña Clos fue como Senador del P.P.D. Significó poseer el requisito de miembro bona fide de dicha colectividad, cre-yente de sus postulados ideológicos, status, planes sociales, económicos y políticos, según fueron sometidos al electorado. Así se presentó, figuró como candidato del P.P.D. y recibió el endoso de miles de electores, que even-tualmente le permitieron obtener el escaño en el Senado en virtud de la disposición constitucional sobre partidos minoritarios.
A tono con los fundamentos expuestos, sometemos a la imparcialidad del lector la única interpretación que armo-niza el texto y espíritu de la Constitución: el Senador Peña Clos, al desvincularse del caucus del P.P.D., perdió ese re-
Mediante sus propios actos —desafiliación del P.P.D. y posterior ingreso al P.N.P, partido de oposición mayorita-rio— el licenciado Peña Clos quebrantó la voluntad electoral, la cohesión ideológica con sus compañeros de minoría y el compromiso de representar la filosofía política y el pro-grama del partido bajo cuya insignia fue electo.
Su desafiliación e ingreso al P.N.P. es una anomalía que no puede elevarse a categoría de virtud. Por imperativo constitucional constituyó una renuncia que creó una va-cante perteneciente al P.P.D. No hay razón alguna jurídica ni moral para judicialmente crear inconstitucionalmente otro escaño más y permitirle continuar como Senador del P.N.P. Nadie, ni un solo elector, lo eligió para ocupar un escaño de ese partido.
La See. 2 del Art. Ill dispone:
“El Senado se compondrá de veintisiete Senadores y la Cámara de Represen-tantes de cincuenta y un Representantes, excepto cuando dicha composición resul-tare aumentada a virtud de lo que se dispone en la sección 7 de este Artículo.” L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 334.
El Art. Ill, Sec. 7 de la Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, provee un mecanismo para que, cuando en las elecciones generales el partido de mayoría elija más de dos terceras (2/3) partes de los miembros de la Legislatura, se garantice sustancialmente a cada partido minoritario una representación proporcional a la totalidad de su fuerza electoral, pero nunca en exceso de una tercera parte del número original de legisladores en la cámara correspondiente. O. Resumil de Sanfilippo y Faría Gonzá-lez, La garantía constitucional a la representación de las minorías en la Asamblea Legislativa: naturaleza, alcance y extensión, 65 Rev. Jur. U.P.R. 329, 338 (1996).
“En cuanto a la composición de la Asamblea Legislativa, el resultado de esas victorias electorales del Partido Popular fue el siguiente. En el cuatrienio de 1944 al 1948, 17 de los 19 senadores pertenecían a dicho partido y dos a la oposición, y en la Cámara de Representantes el partido mayoritario obtuvo 37 escaños y la oposición solamente dos. En el cuatrienio de 1948 al 1952 la situación en el Senado fue idén-tica a la antes mencionada y en la Cámara de Representantes el Partido Popular obtuvo 38 de los escaños y la oposición solamente uno.” Fuster v. Busó, 102 D.P.R. 327, 330 (1974).
Es interesante señalar cómo en Fuster v. Buso, supra, con visión casi profé-tica, el Partido Independentista Puertorriqueño sostuvo: “Los escaños pertenecen por definición al Partido de minoría que los obtuvo en las elecciones generales. No hay otra forma para evitar que se desvirtúe el propósito de la Constitución. Hemos visto que los debates de la Convención Constituyente que culminan con la aprobación del Artículo III, sección 7, mantienen que serán los partidos de minoría los que repre-sentarán la opinión de los grupos minoritarios en Puerto Rico. Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, Edición Equity, 1961, página 2023-2034, tomo 3. Por tanto, es imprescindible que las personas que estén ocupando los escaños por adición de cualquier partido de minoría pertenezcan a dicho partido y que cuando un legislador de esta clase deje de pertenecer al partido de minoría en cuestión, el escaño revierta al partido para que pueda ocuparlo una persona que cumpla con todos los requisitos. Sólo así se puede asegurar que el partido de minoría va a mantener el porciento de representación que la Constitución le otorga para cumplir correctamente su función parlamentaria. El ejemplo más claro sería el si-guiente: la razón de ser del Artículo III, See. 7, de la Constitución es asegurar una oposición al partido de la mayoría que haya electo más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera o ambas cámaras; si un representante por adición de un partido ele minoría abandona su partido y se hace miembro del partido de la mayoría y retiene su escaño, ¿cuál sería la efectividad de la disposición constitucional? Vemos claramente cómo tiene que ser requisito indispensable para que una persona ocupe un escaño por adición el que sea miembro del partido de la minoría que obtuvo dicho escaño y que debe declararse por este Honorable Tribunal para que no quede duda alguna ni pueda frustrarse la Constitución de Puerto Rico que los escaños por adición pertenecen a los partidos de minoría que los obtuvieron como resultado de una elec-
Desde 1952, fecha de nuestra Constitución, se han celebrado once (11) elec-ciones generales. De éstas, solamente en una ocasión, un candidato independiente a un puesto público resultó electo. Nos referimos a la elección del señor Santos Ortiz electo como Alcalde del Municipio de Cabo Rojo, en 1988, sin figurar en la papeleta bajo la insignia de un partido. F. Bayron Toro, Elecciones y Partidos Políticos de Puerto Rico, Mayagüez, Ed. Isla, 1977, págs. 337-338.
Tanto el Reglamento del Partido Popular Democrático, vigente para las elec-ciones de 3 de noviembre de 1992, como el actual, imponen “[a] cada miembro afi-liado del Partido electo para un puesto público o para un cargo de liderato en la colectividad, un compromiso de respeto a la Constitución del Estado Libre Asociado y de guardar una conducta personal ejemplar que no lesione la imagen y los intereses del Partido". (Énfasis suplido.) Art. 150, Sec. 2.
A modo comparativo, el Reglamento actual del Partido Nuevo Progresista esta-blece:
“Todo miembro del Partido aceptará y defenderá la Declaración de Propósitos y el Programa de Gobierno del Partido. Sin embargo, podrá en cualquier reunión de los organismos oficiales del Partido o por carta dirigida al Presidente o al Secretario del Partido proponer cambios al Programa, pero deberá siempre acatar el vigente.” Art. 5.
Originalmente la Asamblea Constituyente optó por desvincular del partido el escaño de un legislador de distrito. Aún así, determinó que las vacantes de los electos por acumulación pertenecieran al partido correspondiente y se cubrirían por el pre-sidente de la cámara concernida “a propuesta del partido político a que pertenecía el Senador o Representante cuyo cargo estuviere vacante, con un candidato seleccio-nado en la misma forma en que lo fue su antecesor”.
Ese enfoque, plasmado en el texto original de la See. 8 del Art. Ill de la Cons-titución, L.P.R.A.; Tomo 1, cambió con la enmienda aprobada mediante referéndum en 1964. Desde entonces las vacantes en los legisladores de distrito se cubrirán como se disponga por ley. El estatuto actual inequívocamente establece una preferencia hacia el partido político.
Allí en nuestro voto concurrente, a los fines de paralizar los efectos de la Sentencia del Tribunal de instancia, “conclui[mos] que es el partido político afectado por la vacante quien tiene derecho a cubrirla mediante la presentación de una can-didatura en tiempo. Presentada la misma, no cabe estimar que pueden nominarse otros candidatos desafiliados a ese partido para participar en la elección. (Enfasis suplido.) P.P.D. v. Gobernador, 110 D.P.R. 783, 790 (1981).
Subsiguientemente, en P.P.D. v. Gobernador, supra, págs. 33-45, reiteramos ese criterio, aunque discrepamos de la interpretación estatutaria mayoritaria, pues a nuestro juicio exigía una elección especial.
Combina las Tablas I y VII incluidas en el citado artículo de Resumil de Sanfilippo y Faría González, págs. 343 y 356, respectivamente.
Conforme a la Resolución del Senado Núm. 3, según enmendada, el Senado tiene veintitrés (23) comisiones permanentes. Se designará, entre el total de miem-bros de cada comisión, por lo menos un miembro de cada partido de minoría. Regla 12, Sec. 12.1 del Reglamento del Senado.
A modo de interrogantes:
¿Qué sucedería si el Legislador que cambió de partido —Senador Peña Clos— decide regresar y es aceptado por el caucus del partido del cual se desvinculó? ¿Pro-cedería entonces la expulsión inmediata del nuevo Legislador certificado a raíz de su desafiliación? ¿Quién lo expulsaría: el foro legislativo o el judicial? ¿Por qué razón? Si el cuerpo legislativo se abstiene de expulsarlo y no se presenta acción judicial al-guna, ¿se estaría violando la citada See. 7 del Art. Ill que fija el número máximo de miembros de los partidos minoritarios?
¿Qué sucedería si el Legislador que cambió de partido se desvincula de la ma-yoría parlamentaria y se afilia al caucus de otro de los partidos de minoría? ¿Se certificará un nuevo Legislador afiliado al partido mayoritario? Si se ha activado la See. 7 del Art. Ill, supra-, ¿procederá la expulsión de uno de los legisladores que haya sido certificado al palio de dicha cláusula constitucional? ¿Quién lo expulsaría: el foro legislativo o el judicial? ¿Por qué razón? De no ser expulsado, ¿se estaría violando la citada See. 7 del Art. Ill en cuanto que establece el número máximo de miembros de los partidos minoritarios?
Escenario no distante ocurrió en las Elecciones Generales de 1976 que otor-garon al P.N.P. catorce (14) escaños senatoriales y al P.P.D. trece (13).