98 P.R. Dec. 338 | Supreme Court of Puerto Rico | 1970
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en las opiniones emitidas en esta fecha por el Juez Presidente Señor Negrón Fernán-dez, el Juez Asociado Señor Santana Becerra y el Juez Aso-ciado Señor Blanco Lugo, en la que concurren los Jueces Aso-ciados Señores Pérez Pimentel y Dávila, a la solicitud de mandamus, no ha lugar. El Juez Asociado Señor Rigau emitió una opinión disidente en la que concurren los Jueces Asociados Señores Ramírez Bages y Torres Rigual, según aparece de sus votos separados.
El Juez Asociado Señor Hernández Matos se inhibió.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica el Secre-tario.
(Fdo.) Joaquín Berrios
Secretario
—O—
Opinión del
San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 1970
Las peculiares circunstancias que han estado presentes en la vida y condición política puertorriqueña durante casi tres cuartos de siglo, hacen de este caso uno perteneciente, tanto a la esfera del Derecho Constitucional en su sentido de go-bierno interno, como uno perteneciente a la esfera del Dere-cho Político en su más amplia significación, en tanto tiene tangencia con la redefinición o modificación de las relaciones políticas básicas entre Estados Unidos y Puerto Rico, que son las que generan, por convención, la organización constitu-cional de nuestro gobierno y que, por su origen y naturaleza misma, regulan y limitan el ejercicio de las facultades totales de nuestro estado político actual.
Al emitir mi voto en contra de la expedición del auto solicitado lo hago por razones fundamentales que, en sus pro-yecciones, van más allá de la apariencia y contenido litigioso del presente recurso.
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En su solicitud de mandamus el demandante, Partido Popular Democrático, reclama el ejercicio del poder coactivo de este Tribunal para que el demandado, en su carácter de Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, “pro-
1) La Ley de Plebiscito le impone al Gobernador de Puerto Rico “el claro deber de cumplir fielmente la voluntad del pueblo expresada en la votación plebiscitaria” que tuvo lugar el 23 de julio de 1967, y en la cual resultó triunfante la fórmula Estado Libre Asociado, con un 60.41 por ciento del total de votos válidos emitidos, contra un 38.98 por ciento la Estadidad y un 0.60 por ciento la Independencia; resultado éste que el exgobernador de Puerto Rico, Hon. Roberto Sánchez Yilella, le certificó al expresidente de los Estados Unidos, Hon. Lyndon B. Johnson, “solicitando, ade-más, la constitución conjunta de los grupos asesores recomen-dados en el informe de la Comisión de Status, y descritos en la Exposición de Motivos de la referida ley.”
2) En descargo de su deber de cumplir fielmente el man-dato plebiscitario, el Gobernador “tiene la obligación legal de completar los pasos requeridos por el Artículo 45 de la Ley de Plebiscito para la constitución conjunta de los grupos asesores recomendados por la Comisión de Status.”
3) En descargo de su deber de cumplir fielmente el man-dato plebiscitario el Gobernador “tiene además la obligación legal de seleccionar los miembros puertorriqueños de los gru-pos asesores de entre las personas propuestas por el Partido Popular Democrático,” fundado este deber en la intención manifiesta de la Ley de Plebiscito de “que la responsabilidad básica de iniciar las recomendaciones para el desarrollo del
4) La Ley de Plebiscito le impone al Gobernador “el deber de proponerle al Presidente de los Estados Unidos la constitución conjunta de grupos asesores ‘respecto de medidas de desarrollo del Estado Libre Asociado, según hayan de considerarse a base de la autorización otorgada por el pueblo en el plebiscito,’ ” siendo dicha autorización, “según constó en la propia papeleta de votación utilizada . . . para ‘desa-rrollar el Estado Libre Asociado de acuerdo con sus princi-pios fundamentales hasta el máximum de gobierno propio compatible con la común defensa, el común mercado, la co-mún moneda y el indisoluble vínculo de la ciudadanía de los Estados Unidos.’ ”
El demandado contestó la Solicitud y aparte de admitir y negar alegaciones, que dejaron trabada la contienda con-forme a su posición, haciendo otras alegaciones en contrario —entre ellas la de que “no se ha negado ni se niega a cum-plir con las obligaciones que pueda imponerle la ley”, acompa-ñando copia de la contestación que, en carta de 15 de mayo de 1969 dirigida al Delegado Presidencial del Partido Popular Democrático, diera a los requerimientos de éste de fecha 24 de enero y 24 de febrero anteriores interpuso solicitud de de-sestimación fundada en varias defensas afirmativas relativas a la improcedencia del recurso.
En su referida carta de 15 de mayo, el Gobernador comu-nicó al Delegado Presidencial del Partido Popular Democrá-tico: “Pueden ustedes tener la seguridad de que yo daré cumplimiento cabal a las disposiciones de la Ley de Plebis-cito y que me guiaré en su cumplimiento por las expresiones mayoritarias del Pueblo de Puerto Rico.”, a la vez que fijaba su posición respecto al ejercicio de sus responsabi-lidades bajo la Constitución y la Ley de Plebiscito, las cuales, afirmó, “no pueden ni deben ser compartidas con otras per-sonas o entidades por el Ejecutivo, en ausencia de un precepto
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Procede hacer referencia a las disposiciones de la Ley de Plebiscito de 1967 pertinentes a la cuestión suscitada, así como a una de las conclusiones, y a las varias recomenda-ciones contenidas en el Informe de la Comisión de Status que atañen de cerca a este recurso, así como a otras disposiciones legislativas anteriores también allí mencionadas.
En la Exposición de Motivos de la Ley de Plebiscito de 1967 se hace un breve historial de las gestiones que culmina-ron finalmente en su aprobación, comenzando con la Resolu-ción Conjunta aprobada el 3 de diciembre de 1962 por la Asamblea Legislativa de Puerto Rico; la Ley Pública 88-271 de 20 de febrero de 1964 para establecer la Comisión de los Estados Unidos y Puerto Rico sobre el Status de Puerto Rico, 48 U.S.C. Sec. 731, nota, 1 L.P.R.A., pág. 144; la aceptación por la Asamblea Legislativa de Puerto Rico de la invitación del Congreso para participar en los trabajos de dicha Comi-sión — Ley Núm. 9 de 13 de abril de 1964 — y a algunas con-clusiones y recomendaciones contenidas en el'informe de la referida Comisión de fecha 5 de agosto de 1966.
En la propia Exposición de Motivos se hizo referencia a la siguiente conclusión de la Comisión:
“Sería muy útil para todos los interesados si ocurriese una expresión de la voluntad de los ciudadanos de Puerto Rico me-diante una votación popular sobre la cuestión de si desean que continúe el status de Estado Libre Asociado con capacidad de crecimiento y desarrollo, o si desean optar por la Estadidad o la Independencia. La Comisión reconoce, sin embargo, que corres-ponde al Pueblo de Puerto Rico decidir si desea expresar su preferencia y cuándo y cómo interesa hacerlo.”
También se hizo referencia en la Exposición de Motivos de la Ley de Plebiscito a la cuarta de las siguientes cuatro
“Las conclusiones arriba mencionadas a los hechos en que éstas se apoyan demuestran la necesidad de un método en el fu-turo inmediato que haga factible la consideración de las pro-puestas de mejoramiento o desarrollo del Estado Libre Asociado, o el cambio hacia la Estadidad o la Independencia.
La Comisión recomienda, por tanto, que se establezcan pro-cedimientos mediante los cuales se puedan constituir, con carác-ter ad hoc, grupos conjuntos asesores a iniciativa del Presi-dente de los Estados Unidos y del Gobernador de Puerto Rico, actuando éstos conjuntamente.
Los grupos conjuntos asesores se formarían con personas de la más reconocida habilidad y el más alto prestigio y toma-rían bajo consideración los problemas que afectan las rela-ciones entre la Isla y los Estados Unidos continentales y que les sean referidos por el Presidente de los Estados Unidos y el Gobernador de Puerto Rico. Cada grupo asesor informaría acerca de sus conclusiones y recomendaciones al Presidente- y al Congreso de los Estados Unidos, y al Gobernador y a la Asam-blea Legislativa de Puerto Rico. La integración de los grupos la determinaría la naturaleza de los problemas bajo su considera-ción.
Si el pueblo de Puerto Rico indicase en un plebiscito su pre-ferencia por la Estadidad o la Independencia, uno o más grupos conjuntos asesores se constituirían a fin de estudiar las medidas indicadas de transición. Si el pueblo de Puerto Rico mantuviese su preferencia por un mayor crecimiento del Estado Libre Aso-ciado, de conformidad con los lineamientos contenidos en la Resolución Número 1, con fecha de 3 de diciembre de 1962, de la Asamblea Legislativa del Estado Libre Asociado, o por virtud de otras medidas que lleven a un crecimiento del Estado Libre Asociado, se convocaría a uno o más grupos conjuntos asesores para examinar estas propuestas.”
Los lineamientos contenidos en la Resolución Núm. 1 de 3 de diciembre de 1962 de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico a que se hace mención en las anteriores Recomenda-ciones de la Comisión y en la Exposición de Motivos de la Ley de Plebiscito se expresaron así en dicha Resolución:
*344 “Por cuanto, los que favorecen el desarrollo máximo del Estado Libre Asociado en unión permanente con los Estados Unidos de América lo conciben dentro de los siguientes princi-pios:
1. El reconocimiento y reafirmación de la soberanía del pueblo de Puerto Rico, para que no pueda quedar duda sobre su ca-pacidad para pactar en términos de igualdad jurídica.
2. El aseguramiento de la permanencia e irrevocabilidad de la unión entre Estados Unidos y Puerto Rico sobre las bases de la común ciudadanía, la común defensa, la común moneda, el mercado libre, la común lealtad a los valores de la democracia, y aquellas otras condiciones que se consideren, en el pacto, de mutuo beneficio para Estados Unidos y Puerto Rico.
3. La definición específica de los poderes de los Estados Uni-dos con respecto a Puerto Rico, los que deberán ser exclusiva-mente los esenciales a la unión.
4. Todos los demás poderes se ejercitarán por los organismos constitucionales del pueblo de Puerto Rico.
5. La participación del pueblo de Puerto Rico en los poderes que ejercite el gobierno de Estados Unidos bajo el pacto en aquellos asuntos que afecten a Puerto Rico, en medida pro-porcionada al ámbito de dichos poderes. Esto podrá incluir, entre otras formas de instrumentar tal participación, el derecho a votar por el Presidente y Vicepresidente de Estados Unidos.
6. El establecimiento de una fórmula a base de la cual el pueblo de Puerto Rico contribuya a los gastos generales del gobierno de Estados Unidos en forma compatible con la estabi-lidad y el crecimiento económico de Puerto Rico.”
El Art. 1 de la Ley de Plebiscito dispuso para la celebra-ción de un plebiscito el 23 de julio de 1967 para que los elec-tores capacitados para votar en el mismo seleccionaran entre (a) Estado Libre Asociado (b) Estadidad (c) Inde-pendencia; y en cuanto al significado del voto a favor del Estado Libre Asociado, al igual que se hizo en cuanto a las otras dos fórmulas al particular significado de cada una, dispuso lo siguiente:
*345 “Un voto a favor del Estado Libre Asociado significará:
(1) La reafirmación del Estado Libre Asociado establecido por común acuerdo bajo los términos de la Ley 600 de 1950 y la Resolución Conjunta 447 de 1952 del Congreso de Estados Unidos como comunidad autónoma permanentemente asociada a Estados Unidos de América;
(2) La inviolabilidad de la común ciudadanía como base primordial e indispensable de la unión permanente entre Puerto Rico y Estados Unidos;
(3) La autorización para desarrollar el Estado Libre Aso-ciado de acuerdo con sus principios fundamentales hasta el máximum de gobierno propio compatible con la común defensa, el común mercado, la común moneda y el indisoluble vínculo de la ciudadanía de Estados Unidos;
(4) que ningún cambio en las relaciones entre Estados Unidos y Puerto Rico habrá de tener efecto a menos que antes reciba la aceptación de la mayoría de los electores votantes en referéndum convocado al efecto.”
El Art. 19 de dicha ley proveyó para la impresión y contenido de las papeletas de votación y dispuso incluir, en lo concerniente al Estado Libre Asociado, al igual que en lo concerniente a las otras dos fórmulas en su particular sig-nificado, los mismos conceptos expuestos en el Art. 1.
El Art. 45, que transcribimos textualmente, dispuso:
“El Superintendente General de Elecciones certificará al Gobernador el resultado de la consulta plebiscitaria. El Gober-nador, a su vez, certificará el resultado al Presidente y al Con-greso de Estados Unidos, al Comisionado Residente y a la Asamblea Legislativa del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
De resultar triunfante una de las fórmulas según lo dis-puesto en el Artículo 2 de esta ley, el Gobernador en su cer-tificación al Presidente, solicitará la constitución conjunta de los grupos asesores recomendados en el informe de la Comisión de Status y descritos en la exposición de motivos de esta ley.
De acuerdo con ese informe, los grupos conjuntos asesores deberán considerar las medidas de transición necesarias hacia la estadidad o hacia la independencia en caso de que una de estas fórmulas resultara triunfante. En tal caso los miembros*346 del grupo asesor que deban ser nombrados por el Gobernador de Puerto Rico, serán designados a propuesta del partido, o del Comité Directivo que haya representado la fórmula triunfante en el proceso plebiscitario. Si la representación de la fórmula en el proceso plebiscitario hubiera sido dual, el partido y el Comité Directivo tendrán derecho a proponer un número igual de miembros.
En caso de que el Estado Libre Asociado fuera la fórmula triunfante, el Gobernador propondrá al Presidente la constitución conjunta de grupos asesores respecto de medidas de desarrollo del Estado Libre Asociado, según hayan de considerarse a base de la autorización otorgada por el pueblo en el plebiscito.
Un voto mayoritario a favor de cualquiera de las fórmulas de status constituirá un mandato del pueblo de Puerto Rico al Comisionado Residente, como su representante en la esfera federal, para actuar en el desempeño de sus funciones oficiales de acuerdo con la voluntad del pueblo expresada a virtud de dicho voto.” (Enfasis nuestro.)
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La cuestión litigiosa central en el presente recurso — con vista de la contestación del demandado y su afirmación de que dará cumplimiento cabal a las disposiciones de la Ley de Plebiscito y de que se guiará en su cumplimiento por las expresiones mayoritarias del Pueblo de Puerto Rico, pero rechazando al mismo tiempo la iniciativa y el control ab-soluto reclamado por el demandante, como partido político que representó la fórmula Estado Libre Asociado, triunfante en el plebiscito, en la designación de los miembros puerto-rriqueños de los comités conjuntos asesores, ad hoc, re-comendados en el informe de la Comisión de Status,
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Para fundamentar el demandante, Partido Popular De-mocrático, su pedido de que se ordene al Gobernador de-mandado a llevar a cabo su gestión instrumental del resul-tado plebiscitario designando los miembros puertorriqueños de los comités ad hoc de acuerdo con su propuesta y requeri-miento y proponer como agenda de los mismos los temas también por él sometidos al demandado, arguye que, de así no hacerlo el demandado, por omitir el Art. 45 de la Ley de Plebiscito una expresión categórica al efecto de que de resultar triunfante la fórmula Estado Libre Asociado los miembros de dicho comité deben ser designados a propuesta del partido que representó dicha fórmula en la consulta plebiscitaria, no se daría igual tratamiento a los defensores del Estado Libre Asociado como a los defensores de la Es-tadidad o de la Independencia, de haber alguna de éstas triunfado, pues con relación a éstas el Art. 45 dispuso clara-mente que los miembros de los grupos asesores deberían ser designados por el Gobernador a propuesta del partido, o del comité directivo que hubiera representado dicha fórmula
El alcance de la participación del partido político en los procedimientos para implementar el plebiscito quedó definido en el informe conjunto rendido el 17 de diciembre de 1966 al Senado y a la Cámara de Representantes por las comisiones especiales que consideraban los proyectos 470 del Senado y 649 de la Cámara al recomendar su aprobación, con enmiendas, al expresar lo siguiente:
“De acuerdo con el proyecto, la participación de los partidos políticos en los procedimientos para implementar el plebiscito es solamente la de representar cada uno, si optase por ello, la fórmula política que ha venido sosteniendo o propugnando para Puerto Rico durante todo el debate político sobre status de que antes se ha hecho mención. No puede desconocerse que la cues-tión del status ha sido motivo fundamental de la lucha entre los partidos políticos puertorriqueños.
Por otra parte ha de reconocerse que ninguna fórmula po-lítica es propiedad de ningún partido. Por consiguiente, de abstenerse algún partido político de hacerse cargo de la función de representar en los organismos electorales, a nivel estatal o a nivel local, y en los colegios de votación, la fórmula que han venido defendiendo, el proyecto provee los medios que se han considerado más adecuado para que cada fórmula pueda estar representada por reconocidos sostenedores suyos en todos esos*349 organismos electorales.” (Diario de Sesiones, Vol. 20, año 1966, página 503.)
La desigualdad invocada es más aparente que real. Aun-que al disponer que la designación de los miembros de los grupos asesores que deberían considerar las medidas de tran-sición necesarias hacia la Estadidad o la Independencia, en caso de que una de éstas fórmulas resultara triunfante a propuesta del partido, o del comité directivo, que hubiera representado la fórmula triunfante en el proceso plebisci-tario, la Asamblea Legislativa demostró una gran pulcritud para rodear las medidas de transición hacia la Independencia o la Estadidad, a ser consideradas por los grupos asesores conjuntos, de las mayores garantías para que la expresión de preferencia sobre alguna de estas dos fórmulas de status, pudiera ser instrumentada efectivamente conforme al pro-pósito de la consulta plebiscitaria. Sin embargo, por la obvia razón de que ninguna de dichas dos fórmulas resultó triun-fante no cabe considerar aquí si dicha disposición de ley podría constituir o no un válido ejercicio de autoridad legis-lativa al delegar en el partido o en el comité directivo que hubiera representado la fórmula de Estadidad o de Inde-pendencia, de haber resultado alguna de ellas triunfante, la virtual administración de los trámites instrumentales sub-siguientes al plebiscito, no siendo, ni los partidos políticos ni los comités directivos representantes de dichas fórmulas de status, órganos constitucionales del gobierno establecido, por lo cual no podría conferirse a ellos la representación de esa gestión instrumental subsiguiente con postergación del primer ejecutivo en su representación oficial al convertirlo en mero agente de un partido político o de un comité direc-tivo. Por lo tanto, no es punto de partida válido para invocar la desigualdad de tratamiento la disposición de ley que pudo haber resultado en un mecanismo extraconstitu-cional negatorio de las facultades representativas que corres-ponden al Gobernador como primer ejecutivo del gobierno
y
En vista de la naturaleza altamente privilegiada del auto de mandamus; de que la ley no requiere expresamente que el Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico designe los miembros de los comités asesores conjuntos,
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Opinión del
sosteniendo su voto para que no se expida auto de mandamus.
San Juan, Puerto Rico, 2 de febrero de 1970
En 2 de mayo de 1969 el demandante Partido Popular Democrático acudió en Primera Instancia ante este Tribunal en súplica de que mediante auto de mandamus, ordenemos al Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Hon. Luis A. Ferré, “que proceda al cumplimiento de los deberes que le impone la Ley de Plebiscito de 1967.”
la alegación séptima, al efecto de que el 24 de enero de 1969 el demandante Partido Popular Democrático solicitó del Gobernador de Puerto Rico aquí demandado que nombrase a los miembros puertorriqueños que habrían de formar parte del primer grupo asesor para el desarrollo del Estado Libre Asociado, “proponiéndole las personas que debían ser desig-nadas y sometiéndole, además, una relación de los temas que a su entender debían ser estudiados” Copia de dicha comu-nicación se acompañó como parte de la solicitud de mandamus;
la alegación octava, al efecto de que el 24 de febrero de 1969 el Partido Popular Democrático requirió por segunda vez al Gobernador de Puerto Rico “el cumplimiento de sus deberes bajo la Ley de Plebiscito, sin que hasta el presente el demandado haya contestado directamente estos requeri-mientos o tomado acción afirmativa alguna sobre los mismos.” Se acompañó copia de dicha comunicación como parte de la solicitud;
la alegación novena, al efecto de que la Ley de Plebiscito impone al Gobernador de Puerto Rico “el claro deber de cumplir fielmente la voluntad del pueblo expresada en la votación plebiscitaria”, y que dicha voluntad es que “se conserve el Estado Libre Asociado como el status de Puerto Rico y que se proceda a su máximo desarrollo de conformidad con los principios señalados en la Exposición de Motivos y en los artículos 1, 19 y 45 de dicha Ley.” Se alega que la ley no le reconoce discreción al Gobernador “para detener el desarrollo del Estado Libre Asociado o para invalidar en ninguna otra forma el resultado de la consulta plebiscitaria”;
la alegación décima, al efecto de que en el descargo de su deber de dar cumplimiento al mandato plebiscitario, el Go-bernador tiene la obligación legal de completar los pasos requeridos “por el artículo J¡.5 de la Ley de Plebiscito para
la alegación undécima, al efecto de que en el descargo de su deber de cumplir fielmente el mandato plebiscitario, el Gobernador tiene “la obligación legal de seleccionar los miem-bros puertorriqueños de los grupos asesores de entre las per-sonas propuestas por el Partido Popular Democrático”, y que la intención manifiesta de la Ley de Plebiscito fue que “la responsabilidad básica de iniciar las recomendaciones para el desarrollo del status que resultase triunfante co-rrespondiese a sus representantes y defensores en el proceso plebiscitario”;
la alegación duodécima, al efecto de que respecto a los temas a considerarse por los grupos asesores, la Ley de Plebiscito impone al Gobernador el deber de proponerle al Presidente de los Estados Unidos la constitución conjunta de grupos asesores “respecto de medidas de desarrollo del Estado Libre Asociado, según hayan de considerarse a base de la autorización otorgada por el pueblo en el Plebiscito”;
la alegación décimotercera, al efecto de que la autoriza-ción otorgada por el pueblo en el plebiscito fue para “desa-rrollar el Estado Libre Asociado de acuerdo con sus princi-pios fundamentales hasta el máximum de gobierno propio compatible con la común defensa, el común mercado, la común moneda y el indisoluble vínculo de la ciudadanía de los Estados Unidos”;
la alegación decimocuarta, en parte, al efecto de que la obligación del Gobernador bajo los Arts. 1, 19 y 45 de la Ley de Plebiscito, es la de proponer la constitución de grupos asesores para que éstos recomienden las enmiendas nece-sarias “para desarrollar el Estado Libre Asociado de acuerdo con sus principios fundamentales hasta el máximum de go-bierno propio compatible con tales principios” o, en la alter-nativa, para la consideración por éstos “de los temas pro-puestos por el Partido Popular Democrático”;
La comunicación de 24 de enero de 1969 dirigida al Go-bernador y suscrita por el Hon. Severo E. Colberg como Delegado Presidencial del Partido Popular Democrático que forma parte de las alegaciones, contiene un requerimiento al Gobernador para que “sin mayor vacilación y demora” procediera a designar los miembros locales de los grupos asesores, y que “según el claro sentido de la ley”, estos miembros debían ser “personas identificadas con la fórmula triunfante, propuestas por el Partido Popular Democrático” que fue el Partido que representó dicha fórmula en el proceso plebiscitario. A tal efecto, la carta de requerimiento propuso para constituir la representación local en el primer grupo asesor a los señores Luis Muñoz Marín, Luis Negrón López, Rubén Rodríguez Antongiorgi, Miguel Hernández Agosto, José Trías Monge, Frank Zorrilla, Rafael Durand Man-zanal, Salvador Rodríguez Aponte, Francisco Aponte Pérez, Roberto Rexach Benitez, Gustavo Agrait, Arturo Morales Carrión y Eugenio Fernández Cerra. Esta comunicación igualmente señala al Gobernador las funciones que este primer grupo asesor debía realizar y enumera diez temas es-pecíficos para estudio y formulación de recomendaciones “concretas” sobre los mismos.
El Gobernador del Estado Libre Asociado contestó la demanda, y abogó además por su desestimación a base de siete defensas especiales.
“Pueden ustedes tener la seguridad de que yo daré cumpli-miento cabal a las disposiciones de la ley del plebiscito y que me guiaré en su cumplimiento por las expresiones mayoritarias del pueblo de Puerto Rico.”
“. . . las responsabilidades que pueda tener el Gobernador y que emanan de la ley del plebiscito y de nuestra Constitución no pueden, ni deben ser compartidas con otras personas o enti-dades por el Ejecutivo en ausencia de un precepto claro de ley. Son inherentes a su cargo, por lo que debe rechazarse en su ejecución cualquier intento de intervención extraña”.
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Es preciso que desde el comienzo deje ubicado este pleito en lo que para mi debe ser su correcto lugar. Tomo la súplica de la demanda para que el Tribunal ordene al Gobernador el “cumplimiento de los deberes que le impone la Ley de Ple-biscito de 1967” con la carne y sustancia que le dan las alegaciones, y entiendo que se pide al Tribunal una orden para que el Gobernador proceda a nombrar determinadas personas designadas o que designe el Partido Popular, y no otras, para constituir los grupos asesores recomendados por la Comisión de Status, bajo el supuesto de que el Partido Popular fue el organismo que defendió la fórmula Estado Libre Asociado en el Plebiscito; y bajo el mismo supuesto, una orden para que someta a la consideración y estudio del primer grupo asesor, para sus recomendaciones, aquellos temas sometidos por el Partido Popular demandante, y no otros.
El que se determine con precisión cuál es el dictamen judicial que en este pleito interesa el demandante, tiene otra fundamental importancia que toca a la facultad misma del Tribunal para emitir un fallo. Ello es así porque se actúa en jurisdicción original. Según la Sec. 3 del Art. V de la Constitución, el Tribunal Supremo es únicamente un Tribunal de Ultima Instancia, con la excepción que la propia Constitución establece. Conforme al mandato Constitucional, la ley que organiza el Poder Judicial, Ley de la Judicatura de 1952, estatuye igualmente que el Tribunal Supremo será tribunal de Ultima instancia, y crea como tribunales de Pri-mera instancia el Superior y el de Distrito. Como excepción, la Constitución en la Sec. 5 del Art. Y autoriza al Tribunal Supremo o a sus jueces a conocer en Primera instancia recursos de habeas corpus, y aquellos recursos y causas que se determinen por ley.
La jurisdicción y facultad del Tribunal para conocer en Primera instancia de este pleito, y fallarlo, surge del Art. 1
Por ejercerse una jurisdicción y facultad para entender de esta controversia en Primera Instancia sólo por vía de excepción constitucional, distinto a lo que pudiera ocurrir en los tribunales de Primera Instancia bajo el liberalismo procesal moderno — véanse Reglas 6.5(b) y 10.2(5) de Pro-cedimiento Civil de 1958—son de riguroso y estricto segui-miento para el Tribunal las disposiciones procesales y sus-tantivas sobre la materia impuestas por el Legislador al autorizar este auto, conforme a un recurso especial y extra-ordinario adjetivado por la propia ley que lo crea como alta-mente privilegiado, y que, como discutiré luego, tiene una fisonomía clásica inconfundible en el Derecho secularmente establecida. En el ejercicio de su jurisdicción y facultad para entender en este pleito en Primera Instancia por vía de excepción constitucional, el Tribunal no puede extenderse en cuanto a la materia más allá del ámbito permisible por la ley que crea el recurso extraordinario, ley que en el caso ante nos constituye la fuente legal que permite ejercer la jurisdicción en Primera Instancia que se ejerce.
Si por el contrario, de los hechos, de la ley, y de la norma de Derecho aplicables no ha lugar a dictar tal orden judicial obligando al Gobernador a realizar esos actos, debe negarse tal orden.
Cualquier otra determinación o fallo del Tribunal en Pri-mera Instancia que no sean los mencionados se hacen, a mi entender, sin jurisdicción y sin facultad constitucional para ELLO.
-II-
A la luz de las defensas especiales interpuestas por el Gobernador en su contestación, entre ellas que la materia en-vuelta en este litigio no es justiciable, esto es, que no es susceptible de ser juzgada y fallada judicialmente por ser una de naturaleza política; y que el recurso es improce-dente bajo el principio de la separación de poderes, creo nece-sario también dejar ubicada esta controversia en su lugar
Entiendo que hay una sustancial diferencia de fondo entre esos casos y el pleito ante nos, y me parece propio señalarla antes de entrar en la consideración de los méritos del caso.
Baker v. Carr
En el fondo mismo' del caso de Baker v. Carr salta el de-licado problema, que no parece hallar nunca final reposo en el sistema federativo de la Unión, de las relaciones entre la soberanía federal y la soberanía de los Estados en cuanto hasta dónde el Poder Judicial federal puede, y debe interve-nir o abstenerse propiamente de intervenir, con las actua-ciones gubernamentales u oficiales de los Estados en el ejerci-cio de su soberanía. Este problema no existe en el caso ante nos.
Residentes de cinco condados del Estado de Tennessee que alegaron ser electores cualificados demandaron en su propio derecho y en representación de otros electores en su misma posición, a funcionarios de dicho Estado en un Tribunal de Distrito federal, que se constituyó con tres jueces. Interpu-sieron su acción bajo las Sees. 1983 del Título 42 y 1343(3) del Título 28, U.S.C., para reivindicar una alegada priva-ción por el Estado de sus derechos constitucionales.
“La demanda concluye que ‘a estos demandantes y otros situados en igual posición se les niega la igual protección de las leyes que les otorga la Enmienda Decimocuarta de la Consti-tución de los Estados Unidos, por razón de la degradación o desvalorización [“debasement”] de sus votos’.”
En el escolio (15) que sigue a la anterior expresión, el Tribunal puntualiza que es claro que el derecho constitucional ahí reclamado descansa exclusivamente en una alegada vio-lación de la Enmienda Decimocuarta, privación de la Cláu-sula de la igual protección de dicha Enmienda, y aclara ade-más que el Tribunal no considerará las alegaciones políticas al efecto de que la acción del Estado era contraria a la filoso-fía de gobierno en los Estados Unidos y a toda la jurispru-dencia Anglo-Sajona.
La Corte de Distrito desestimó la acción a base de (1) falta de jurisdicción sobre la materia y (2) que la demanda no aducía una reclamación sobre la cual pudiera concederse un remedio. Este segundo motivo se consideró en la opinión como que la Corte de Distrito había resuelto que la demanda no presentaba una cuestión justiciable o sujeta a ser judicial-mente fallada.
En la extensa discusión que sigue en cuanto a la juris-dicción sobre la materia, la capacidad o el derecho a pedir de aquellos demandantes (standing) y la naturaleza justiciable o no de la reclamación, quedó claramente establecido que Baker v. Carr resolvió un problema de derechos personales e individuales de ciudadanos de Tennessee, derechos que esta-ban protegidos contra la acción del Estado por la Constitu-
Bajo el criterio de lo justiciable: . . . “Por supuesto, el mero hecho de que el pleito busca la protección de un dere-cho político no quiere decir que presenta una cuestión polí-tica. Tal objeción ‘es algo más que un mero juego de pala-bras.’ ” (pág. 209) . . . “El problema aquí es la compatibili-dad de acción del Estado con la Constitución Federal. No tenemos un problema resuelto o a ser resuelto por una rama política del gobierno en posición de igualdad con esta Corte.” (pág. 226)
El Juez Douglas, en su opinión concurrente, es igual-mente explícito en cuanto a que ese pleito envuelve la protec-ción de un interés personal e individual . . . “Dejo a un lado los problemas de ‘la cuestión política’ envuelta en la distri-bución de poder entre esta Corte, el Congreso y el Jefe del Ejecutivo. Tenemos aquí una fase del problema recurrente de
Es claro, pues, que Carr envuelve la reivindicación de de-rechos individuales que el Tribunal dijo que estaban prote-gidos por la Constitución Federal contra acción irrazonable del Estado, y que por lo tanto tenían derecho los demandantes a que no se les desestimara su pleito sin una adjudicación en los méritos.
Powell v. McCormack
En este caso, distinto a Baker v. Carr, el litigio surge y se desenvuelve dentro de la propia Soberanía federal. Se produce más de cerca el problema de la cuestión política no justiciable. Contrario a lo que aclara Baker en cuanto a aque-lla acción—369 U.S. a la pág. 226—en este de Powell hay una cuestión resuelta por otra Rama política del gobierno “co-igual” o de la misma jerarquía de la Rama Judicial.
El Representante Powell fue elegido al Congreso en no-viembre de 1966 por un distrito de Nueva York. En enero de 1967 no se le permitió prestar juramento y ocupar el cargo pendiente el informe de una Comisión especial nom-brada para determinar si el Congresista podría ocupar o no su escaño. En febrero de 1967 la Comisión informó que Powell llenaba los requisitos constitucionales para servir, pero por razones que señaló, recomendó que se le tomara juramento, y luego se le censurara por la Cámara, y se le multara en $40,000 y se le despojara de los privilegios de antigüedad. La Cámara, por el contrario, acordó excluir a
Así surgió este pleito ante una Corte de Distrito federal, que desestimó la demanda por falta de jurisdicción sobre la materia. Powell demandó a cinco representantes por sí y como representativos del Cuerpo, incluyendo a su Presidente, conjuntamente con el Secretario, el Macero y el Portero de la Cámara, no legisladores. Al Secretario porque se negaba a prestarle los servicios de un representante, al Macero porque se negaba a pagarle su sueldo, y al Portero porque le ne-gaba entrada al Salón de Sesiones.
Ante el planteamiento de que el litigio se había tornado insubsistente y había perdido su eficacia porque en enero de 1969, pendiente el pleito, un subsiguiente Congreso había dado asiento a Powell, el Tribunal se negó a archivar la ac-ción.
Las razones expuestas para negarse a decretar que el pleito había perdido su efectividad y archivarlo, 395 U.S., págs. 495 a 500, enfatizan la diferencia fundamental que trató de señalar entre esos litigios y el caso de autos. La única expresión disidente, del Juez Steward, gira precisa-mente en torno a este aspecto, (pág. 574)
Invocada la defensa de que la Cláusula sobre Debate de la Constitución, Art. I, Sec. 6, constituía un total impedimento para la acción,
“Según expusimos en Baker v. Carr, 369 US 186, 198 (1962), existe una significativa diferencia entre el determinar si una corte federal tiene ‘jurisdicción sobre la materia’ y el determinar si una causa sobre la cual una corte ejerce jurisdic-ción sobre la materia es ‘justiciable’. La Corte de Distrito deter-minó que ‘el decidir el caso en los méritos . . . constituiría una clara violación de la doctrina de la separación de poderes’ y entonces desestimó la demanda ‘por falta de jurisdicción sobre la materia’, [cita] Sin embargo, según correctamente lo reco-noció la Corte de Apelaciones, la doctrina de la separación de poderes se considera más propiamente al determinar si un caso es ‘justiciable’. Convenimos con la conclusión unánime de la Corte de Apelaciones de que la Corte de Distrito tenía jurisdic-ción sobre la materia de este caso. Sin embargo, -por las ra-zones expuestas en le Parte VI, infra, discrepamos de la con-clusión de la Corte de Apelaciones de que el caso no es justi-ciable.”
Considerando la naturaleza justiciable o no del caso, el Tribunal concluye que el litigio no envuelve una cuestión po-lítica que bajo la separación de poderes lo hiciera no justi-ciable, a tenor con la interpretación que le dio a la See. 5 del Art. I de la Constitución.
Más claro lo expone el Juez Douglas en su opinión concu-rrente : “Pueden surgir disputas sobre si un miembro elegido tiene las ‘calificaciones’ de la Constitución, en cuyo caso la Cámara es el único juez. Pero la Cámara no es el único juez cuando se adicionan ‘calificaciones’ no especificadas en la Constitución.”
—III—
Ahora deseo referirme a la fundamental y básica diferen-cia que existe entre los casos de Baker v. Carr y Powell v. McCormack y otros citados en ellos, de un lado, y la contro-versia ante el Tribunal, del otro. Tanto en Baker como en Powell, la causa de acción judicial se ejerce para remediar o reivindicar derechos del individuo, derechos personales del ciudadano, protegidos en ambos casos por la Constitución, aun cuando eran derechos constitucionalmente protegidos de naturaleza política. En el primero, remedio contra acción constitucionalmente irrazonable del Estado en cuanto al de-recho al voto de un ciudadano; en el segundo, remedio contra acción inconstitucional de otra Rama política del Gobierno “co-igual”, en cuanto al derecho de un ciudadano a ocupar un cargo que la Constitución le protege. “. . . El mero hecho que el pleito busca la protección de un derecho político, no quiere decir que el mismo presenta una cuestión política.” Baker v. Carr, 369 U.S. a la pág. 209.
Lo fundamental en la decisión de Poivell no es precisa-mente su resultado final. Se llegó al resultado de que la con-troversia era justiciable contra la defensa de cuestión polí-tica y por ende de separación de poderes, debido a la manera
Lo fundamental de la decisión de Powell es el hecho de que por tratarse de la reclamación de un derecho personal e individual del ciudadano, alegadamente protegido por la Constitución, el Tribunal Supremo no podía abdicar su obli-gación de interpretar las disposiciones constitucionales en-vueltas en la controversia, y despachar el caso sin más, como se hizo en primera instancia, a base de que por ser acción de otra rama política del Gobierno dentro de su pro-pio funcionamiento, la controversia no era justiciable bajo el caso político y la separación de poderes. El que en las circunstancias chocantes de ese caso el Tribunal Supremo no se abstuviera de interpretar la Constitución para la protec-ción de derechos individuales, es lo fundamental de la deci-sión de Powell v. McCormack.
Observa el Juez Presidente Warren: [395 U.S., pág. 548]
“Pero, según demuestra nuestra interpretación del Art. I, #5, una determinación del derecho del peticionario Powell a sentarse requería no más que una interpretación de la Consti-tución. Tal determinación cae dentro del tradicional papel otor-gado a las cortes de interpretar la ley, y no envuelve una ‘falta de respeto debido a una rama coordinante del gobierno’, no tampoco ello envuelve una ‘determinación inicial de política claramente para la no discreción judicial.’ Baker v. Carr, 369 US 186, a la pág. 217. Nuestro sistema de gobierno exige que las cortes federales a veces interpreten la Constitución en forma*368 distinta de la interpretación dada al documento por otra rama.”
Un examen de las alegaciones, de los hechos envueltos, y de la ley y del Derecho aplicables me producen la convicción que, a diferencia, fundamental para mi, de Baker y de Powell, el pleito ante nos no envuelve derecho personal o individual alguno, de persona natural o de persona jurídica, protegido por la Constitución o por las leyes del Estado Libre Asociado — o por cualquier otro cuerpo legal que pu-diera invocarse y ser aplicable — que tenga que ser amparado o reivindicado por los tribunales.
Distinto a Baker y a Powell, no está ante nos una acción judicial para defender y amparar derechos políticos indivi-duales y personales del ciudadano, en cuyo caso este Tribunal, me refiero al Poder Judicial, no puede abdicar sus obligaciones constitucionales de dar amparo y protección; sino que por el contrario, está ante el Tribunal un pleito que versa sobre una materia totalmente política, cual es, el ade-lanto o mejoramiento del sistema político que rige a los habitantes de Puerto Rico, materia ésta que, bajo la apro-piada norma constitucional en un sistema republicano de gobierno, y el Congreso determinó que el del Estado Libre Asociado lo es,
Son únicamente las Ramas políticas del Gobierno, la Le-gislativa y la Ejecutiva, las que tienen la determinación ini-cial de la política a seguir en el proceso de mejoramiento del Estado Libre Asociado, inmune dicha determinación a la discreción judicial, y corresponde exclusivamente a dichas
Después de la consideración de las alegaciones, de los hechos, y de la ley y el Derecho aplicables, mi conclusión es que la materia de este pleito — en donde no hay derechos indi-viduales del demandante ni de persona otra alguna a ser amparados por la vía judicial, y en que ni el demandante ni persona otra alguna tiene capacidad o un derecho o razón para pedir
El hecho de que se haya usado como vehículo el recurso de mandamus no desvirtúa un ápice la naturaleza entera-mente política de la materia envuelta, ni la conclusión de que no es justiciable. Porque en las circunstancias de hecho y de derecho que rodean este pleito, se ejerce la función ejecu-tiva pura y política por excelencia — de la cual el Gobernador como Jefe de la Rama Ejecutiva es el depositario y único juez — sólo conforme a la conciencia, buen juicio y sana dis-creción del Ejecutivo, y enteramente libre del intervencio-nismo judicial según lo tiene sentado una secular norma de Derecho público. A esta función política la Constitución le da el nombre de “Poder Ejecutivo” y lo deposita en manos del Gobernador. Art. IV, Sec. 1.
Al hacer las anteriores conclusiones he mencionado el examen de las alegaciones, de los hechos, y de la ley y normas de Derecho aplicables en este caso.
En 5 de agosto de 1966, la Comisión de los Estados
“Las conclusiones arriba mencionadas o los hechos en que éstas se apoyan demuestran la necesidad de un método en el futuro inmediato que haga factible la consideración de las pro-puestas de mej oramiento o desarrollo del Estado Libre Asociado, o el cambio hacia la Estadidad o la Independencia.
La Comisión recomienda, por tanto, que se establezcan proce-dimientos mediante los cuales se puedan constituir, con carácter ad hoc, grupos conjuntos asesores a iniciativa del Presidente de los Estados Unidos y del Gobernador de Puerto Rico, actuando éstos conjuntamente.
.Los grupos conjuntos asesores se formarían con personas de la más reconocida habilidad y el más alto prestigio y tomarían bajo consideración los problemas que afectan las relaciones entre la Isla y los Estados Unidos continentales y que les sean refe-ridos por el Presidente de los Estados Unidos y el Gobernador de Puerto Rico. Cada grupo asesor informaría acerca de sus conclusiones y recomendaciones al Presidente y al Congreso de los Estados Unidos, y al Gobernador y a la Asamblea Legislativa de Puerto Rico. La Integración de los grupos la determinaría la naturaleza de los problemas bajo su consideración.
Si el pueblo de Puerto Rico indicase en un plebiscito su pre-ferencia por la Estadidad o la Independencia, uno o más grupos conjuntos asesores se constituirían a fin de estudiar las medidas indicadas de transición. Si el pueblo de Puerto Rico mantuviese su preferencia por un mayor crecimiento del Estado Libre Asociado, de conformidad con los lincamientos contenidos en la Resolución Número 1, con fecha de 3 de diciembre de 1962, de la Asamblea Legislativa del Estado Libre Asociado, o por vir-tud de otras medidas que lleven a un crecimiento del Estado Libre Asociado, se convocaría a uno o más grupos conjuntos asesores para examinar estas propuestas.
“(1) La reafirmación del Estado Libre Asociado establecido por común acuerdo bajo los términos de la Ley 600 de 1950 y la Resolución Conjunta 447 de 1952 del Congreso de Estados Unidos como comunidad autónoma permanentemente asociada a Estados Unidos de América;
(2) La inviolabilidad de la común ciudadanía como base primordial e indispensable de la unión permanente entre Puerto Rico y Estados Unidos;
(3) La autorización para desarrollar el Estado Libre Aso-ciado de acuerdo con sus principios fundamentales hasta el máximum de gobierno propio compatible con la común defensa, el común mercado, la común moneda y el indisoluble vínculo de la ciudadanía de Estados Unidos;
(4) Que ningún cambio en las relaciones entre Estados Uni-dos y Puerto Rico habrá de tener efecto a menos que antes re-ciba la aceptación de la mayoría de los electores votantes en referéndum convocado ah efecto.” (Énfasis nuestro.)
Que un voto a favor de la Estadidad significaría:
“La autorización para solicitar del Congreso de Estados Unidos de América la admisión de Puerto Rico en la unión americana como estado federado.” (Énfasis nuestro.)
Que un voto a favor de la Independencia significaría:
“La autorización para recabar del Congreso la independen-cia de Puerto Rico de Estados Unidos de América.” (Énfasis nuestro.)
“Un voto mayoritario a favor de cualquiera de las fórmulas de status constituye un mandato del pueblo de Puerto Rico al Comisionado Residente, como su representante en la esfera federal, para actuar en el desempeño de sus funciones oficiales de acuerdo con la voluntad del pueblo expresada a virtud de dicho voto.” (Énfasis nuestro.)
En el Art. 45 se dispuso que el Superintendente General de Elecciones certificaría al Gobernador el resultado de la consulta plebiscitaria, que el Gobernador a su vez, certifi-caría el resultado al Presidente y al Congreso de los Estados Unidos, al Comisionado Residente y a la Asamblea Legis-lativa del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Se dispuso también que de resultar triunfante una de las fórmulas según lo dispuesto en el Art. .2 (aquella que obtu-viera más del 50% de la suma total del número de votos válidos emitidos para las 3 fórmulas), el Gobernador, en su certificación al Presidente, solicitaría la constitución con-junta de los grupos asesores recomendados en el Informe de la Comisión de Status, y que de acuerdo con ese informe, los grupos conjuntos asesores deberían considerar las medidas de transición necesarias hacia la Estadidad o hacia la Inde-pendencia en caso de que una de estas fórmulas resultara triunfante. Dictamina el Legislador a renglón seguido:
“En tal caso [en el caso de triunfar la Estadidad o la Inde-pendencia-] los miembros del grupo asesor que deban ser nom-brados por el Gobernador de Puerto Rico, serán designados a propuesta del Partido o del Comité Directivo que haya repre-sentado la fórmula triunfante en el proceso plebiscitario. Si*374 la representación de la fórmula en el proceso plebiscitario hu-biere sido dual, el Partido y el Comité Directivo tendrán dere-cho a proponer un número igual de miembros.” (Énfasis nues-tro.)
En el párrafo que le sigue, dispone el Art. 45 que:
“En caso de que el Estado Libre Asociado fuera la fórmula triunfante, el Gobernador propondrá al Presidente la constitu-ción conjunta de grupos asesores respecto de medidas de desa-rrollo del Estado Libre Asociado, según hayan de considerarse a base de la autorización otorgada por el pueblo en el plebiscito.” (Énfasis nuestro.)
Están en orden algunas observaciones. La primera es que de los cuatro apartados del Art. 1 de la Ley referentes a lo que significaría un voto a favor del Estado Libre Asociado, y que se imprimen en la papeleta de votación, los apartados números (1), (2) y (4) son únicamente declarativos. En otras palabras que si el voto dado en esa papeleta se dio a favor del Estado Libre Asociado, tenía el efecto de ser (a) una reafirmación del Estado Libre Asociado, (b) una expre-sión de la inviolabilidad de la común ciudadanía como base de la unión permanente entre Puerto Rico y los Estados Unidos, y (c) una expresión de que ningún cambio en las relaciones entre Estados Unidos y Puerto Rico habría de tener efecto a menos que antes recibiera la aceptación de la ma-yoría de los electores puertorriqueños. Sólo el apartado (3) envuelve propiamente un acto del votante y no una decla-ración. El acto es la autorización que él da para desarrollar el Estado Libre Asociado en la forma expresada en dicho apartado (3).
¿A quién va dirigida la autorización? Aunque la Ley no lo dice, concibo que va dirigida a las Ramas políticas del gobierno, la Legislativa y la Ejecutiva. Por el contrario, al emitir su voto el elector otorgó el mandato del pueblo qué aparece en la papeleta electoral y que cubre las tres fór-mulas. Un mandato al Comisionado Residente para que, como su representante en la esfera federal, actúe en el desempeño
Una segunda observación es la siguiente:
El Art. 45 de la Ley dispone que de tener mayoría cualquiera de las tres fórmulas, en la certificación al Presi-dente del resultado de la votación el Gobernador solicitaría de él la constitución conjunta de los grupos asesores reco-mendados en el Informe de la Comisión de Status.
Pero en la única ocasión en que el Art. 45 menciona el acto de nombrar o designar como resultado de la votación, concebible, inmediatamente o dentro de un período razonable de tiempo después, lo es en aquella ocasión en que hubiera triunfado la fórmula Estadidad o la fórmula Independencia.
En lo que respecta al Estado Libre Asociado, sistema político triunfante, el Art. 45 dispuso que el Gobernador propondría al Presidente la constitución conjunta de grupos asesores respecto de medidas de desarrollo del Estado Libre Asociado, según hayan de considerarse a base de la “auto-rización” otorgada por el pueblo en el plebiscito.
Una tercera observación con referencia a la anterior disposición de la Ley. Está el hecho innegable, que toca el aspecto de la solicitud de mandamus relativo a la agenda, que la autorización que el votante dio al emitir su voto a favor del Estado Libre Asociado es la del apartado (3) del Art. 1, que en virtud del Art. 19 se inserta o reproduce en la papeleta de votar y es la que el elector lee. Este apartado (3) está redactado en términos generales, con la única orien-tación de que el desarrollo del Estado Libre Asociado debe ser conforme con “sus principios fundamentales” y ser compatible con la común defensa, un común mercado y moneda, y un indisoluble vínculo de la ciudadanía de los Estados Unidos.
Esa autorización así dada por el votante en la papeleta cuando votó a favor del Estado Libre Asociado no menciona materia, área, ni esfera específica de desarrollo, ni menciona prioridades entre esas materias, áreas o esferas.
En esas circunstancias de ley, que derrotarían ab initio cualquier petición de mandamus acogiéndola con el mayor favor, es lógico y razonable que jefes de gobierno, políticos, miembros de la Rama Legislativa y miembros de la Rama Ejecutiva, abogados, estudiosos del Derecho público y consti-tucional y los ciudadanos discrepen honestamente en cuanto a maneras, métodos, prioridades, esferas, en el proceso de
Es todavía más lógico y razonable, que entre los princi-pales actores que toman parte en el proceso de desarrollo, exista honesta discrepancia de criterio tanto en lo que hu-biere de sustantivo en el proceso como en cuanto al meca-nismo, cuando se considera el hecho histórico-político, el cual expongo con algún detalle en el anexo I que acompaño, que ha existido y existe una abierta controversia de ideas y de criterios en cuanto a qué es o representa política y constitucionalmente el sistema político “Estado Libre Aso-ciado”, controversia de ideas y criterios que precisamente dio lugar a los hechos que culminaron en la creación de la Comisión de Status y poco después en la votación plebisci-taria.
Esta controversia, que incuestionablemente conduce a la aprobación de la Resolución Conjunta Núm. 2 de 19 de marzo de 1959 sobre “clarificaciones y modificaciones” a la Ley de Relaciones Federales con Puerto Rico, Resolución que originó luego el Proyecto Fernós-Murray que no se aprobó, repercutió también en el Congreso al discutirse el Proyecto Aspinall que creó la Comisión de Status.
Es aún más lógico y razonable que exista honesta e inevitable discrepancia de criterio o de entendimiento entre los principales actores en el proceso de desarrollo si, en cuanto a tal lógica y honesta discrepancia, se considera el hecho histórico, sería una candidez judicial el ignorarlo, que a la fecha de radicarse el mandamus el “Poder Ejecu-tivo” en Puerto Rico había sido otorgado por el pueblo a los representantes de un Partido distinto al Partido aquí demandante, que gestionó primero, y defendió luego, el Es-tado Libre Asociado en el plebiscito.
El hecho de que existan esas lógicas, razonables y hones-tas e inevitables discrepancias de criterio entre las Ramas
Finalmente, una cuarta observación es que el único man-dato que aparece en la faz de la propia papeleta que en virtud del Art. 19 el elector tuvo ante sí al votar, y luego se ratifica en el Art. 45 después de la votación, es un man-dato dirigido al Comisionado Residente para que actuara en su cargo representativo conforme a la fórmula triunfante.
—V—
Hasta aquí, la ley positiva aplicable. Ha sido preciso un examen detallado de la misma, porque en este recurso extraordinario de mandamus, “altamente privilegiado” y selectivo, de naturaleza brusca; coercitivo y apremiante, las cortes no pueden tomarse libertades so pretexto de al inter-pretar la ley, buscar una intención legislativa oculta.
La Ley de 12 de marzo de 1903 — “Ley Para Establecer el Auto de Mandamus” — dispone en su Art. 1 que el auto es “altamente privilegiado”, y dispone en el Art. 2, que se dirigirá a cualquier tribunal inferior, etc., o persona “obli-gada al cumplimiento de un acto que la ley particularmente ordene como un deber resultante de un empleo, cargo o fun-ción pública; . . . .” En su Art. 3 dictamina que el auto podrá dictarse basado en los informes de la parte “beneficiada e interesada.”
Nada hay en la Ley de Plebiscito de 1967 ni en ley otra alguna de aplicación, que imponga al Gobernador el claro e insoslayable deber, como ejecutoria de su cargo, el constituir grupos asesores con personas designadas por el Partido de-mandante, ni el deber insoslayable de someter a esas per-sonas como tarea de trabajo, los temas o agenda que le sometió el Partido demandante, a serle impuesta la ejecu-ción de dicho deber mediante orden de mandamus.
El Tribunal no puede, como es la tesis del demandante ante la inexistencia en la Ley del deber que se nos pide ha-gamos cumplir, escribir ese deber en el estatuto por vía de búsqueda de una intención legislativa, y luego de puesto ahí
No obstante lo mucho que se ha escrito desde entonces sobre el particular, todavía son de pleno vigor como en 1866 cuando se pronunciaron, las palabras del Juez Presidente Chase en State of Mississippi v. Johnson, 71 U.S. 475, al efecto de que no cabe confundir el concepto “ministerial” con el concepto “ejecutivo”, y que e'1 deber que se puede obligar a cumplir es un deber simple y preciso e impuesto por la ley. (pág. 498.)
Aun cuando se le diera al Informe y recomendación de la Comisión de Status categoría de Ley, como supletorios de la Ley de Plebiscito, queda el hecho que dicha Comisión hace referencia a “personas de la más reconocida habilidad y el más alto prestigio” — reconocida habilidad y alto prestigio que incuestionablemente poseen las personas propuestas por el demandante — pero no necesariamente por razón de afilia-ción política.
En primer lugar, el texto del Art. 45 de la Ley es claro y diáfano y libre de ambigüedad. Art. 14, Cód. Civil, ed. 1930. “Cuando la ley es clara y libre de toda ambigüedad, la letra de ella no debe ser menospreciada bajo el pretexto de cumplir su espíritu.” Aplicando este precepto de ley, ex-presé en ocasión anterior que “cuando el legislador se ha manifestado en lenguaje claro e inequívoco, el texto de la ley es la expresión por excelencia de toda intención legislativa.” López v. Muñoz, Gobernador, 81 D.P.R. 337, 346 (1959).
En segundo lugar, si en una ocasión no hay discrepancia entre el texto de la ley y la intención legislativa, y en que ambos van cogidos de las manos, lo es ésta ocasión. El Art. 45 de la Ley no es una pieza de legislación descuidada o ne-gligente, ni fallida. No hay omisiones no provistas o impen-
El Estado Libre Asociado no era una de tres “fórmulas” para el plebiscito. Era algo más. Era, como es, el sistema político rigiendo. Era el pueblo de Puerto Rico mismo, los habitantes de Puerto Rico, como cuerpo político soberano. En el proceso plebiscitario, el Estado Libre Asociado eran los miembros del Partido Popular demandante que lo defen-dían, pero también eran el Estado Libre Asociado los que votaban por la Estadidad y los que votaban por la Indepen-dencia que deseaban cambiar a otro sistema político.
La Legislatura que aprobó la Ley de Plebiscito era una cómodamente dominada por legisladores que defendían al Estado Libre Asociado y querían su permanencia; y el Go-bernador en la incumbencia, que concluyó el proceso legis-lativo al firmar la Ley, también defendía el Estado Libre Asociado y quería su permanencia.
Es lógico, lo contrario hubiera sido ilógico y un contra-sentido, que esa Asamblea Legislativa defensora del Estado Libre Asociado no asumiera paternidad alguna, y por el contrario, eludiera toda participación y responsabilidad en cuanto al proceso de transición a seguir en caso de un cambio, de triunfar una de las fórmulas que requerían un distinto sistema político. De ahí, el que dispusiera-la Ley que las personas a ser nombradas para entender en las medidas de transición a otro régimen político fueran así nombradas a propuesta de aquellos que querían ese otro régimen, y no dejar la responsabilidad en manos del propio Estado Libre Asociado a través de su Ejecutivo. En tal caso, el Gobernador sólo servía de agente de ese sector de opinión al solo efecto del trámite de la constitución del grupo de transición.
Por el contrario, de triunfar como triunfó el Estado Libre Asociado, sistema político vigente — el pueblo mismo políticamente organizado — el triunfo constituiría sólo una declaración de reafirmación y mejora del sistema por el
El Legislador no podía entonces disponer que los grupos asesores para el desarrollo se nombraran sólo a propuesta del Partido Popular o del organismo que hubiera defendido esa reafirmación en el plebiscito, ni que el desarrollo fuera únicamente en las áreas designadas por el Partido Popular o el organismo defensor del desarrollo, porque ello llevaría en sí un equivocado concepto propietario por un Partido o por un organismo, del régimen político de un pueblo.
En el proceso político de desarrollo del Estado Libre Asociado, el Estado Libre Asociado son los afiliados al Par-tido Popular demandante, pero son también el Estado Libre Asociado los que desean la Estadidad y abogan por ella, y también son aquellos que desean la Independencia y abogan por ella.
Por las mismas razones, es obvia la conclusión que el Partido Popular demandante no tiene un derecho o interés “beneficiario” particular o “especial”, según reza y exige la Ley de Mandamus, para ejercitar esta acción, distinto al interés general de cualquier ciudadano en que el gobierno funcione.
La materia de este pleito es el resultado de un fenómeno político corriente, susceptible de ocurrir en todo sistema de gobierno en que existe el proceso electoral periódico.
Así pues, esta controversia ideológica que gira en torno al desarrollo del Estado Libre Asociado traída al seno del Tribunal es una controversia ideológica del pueblo versus el pueblo mismo; del Estado Libre Asociado versus el Estado Libre Asociado mismo; a ser dilucidada en los foros políticos apropiados, el foro de la opinión pública, el foro electoral, el foro de las Ramas políticas del gobierno; a ser fallada por el pueblo mismo, que históricamente ha dado sus fallos.
Un hecho palpable que convence que estamos ante una materia evidentemente sujeta a meros criterios políticos y a la función “ejecutiva” propiamente política del Primer Eje-cutivo, es el hecho de que a partir del 18 de agosto de 1967 cuando el Presidente Johnson anunció al Gobernador de Puerto Rico estar listo para nombrar los miembros ameri-canos del grupo o grupos asesores en cualquier tiempo en que el Estado Libre Asociado estuviera listo para nombrar los suyos, transcurrió un período de 16 meses y medio en que el Gobernador y la Legislatura que aprobaron la Ley de Plebiscito y defensores ambos del desarrollo del Estado Libre Asociado no actuaron para iniciar el proceso de desa-rrollo, a pesar de que durante el mismo período ocupaba allá la Presidencia el Presidente Johnson.
No debo especular en cuanto a las razones del porqué el hecho histórico es así, pero sí puedo concluir que el Gober-nador entendía que ello era una función “ejecutiva” suya de
No está lejos de la realidad el Secretario de Justicia cuando insinúa que la intervención en ese debate de este Tribunal, del Poder Judicial, equivaldría a una adminis-tración del proceso de desarrollo político del Estado Libre Asociado. Para mí tendría el efecto de poner bajo Sindicatura judicial dicho proceso de desarrollo político. Este desarrollo no pertenece al Partido demandante como tal, ni pertenece al Partido demandante en particular las esferas de desarrollo.
¿Podría negarle entonces el Tribunal un auto de mandamus a cualquier ciudadano que le pidiera al Gobernador la designación de determinadas personas dignas de ser nom-bradas, o su propia designación para un grupo asesor, y el Gobernador se negara? ¿Podría el Tribunal negarle otro auto de mandamus a cualquier ciudadano que le solicitara incluir para estudio un tema no incluido entre los diez so-metidos por el demandante, y el Gobernador se negara? ¿Podría entonces el Tribunal negarse a intervenir en cual-quier otro aspecto relacionado con el proceso o mecanismo para el desarrollo del Estado Libre Asociado que la imagina-ción del pueblo y de la ciudadanía en general conciba, y el Gobernador rechazara? Eso sería la administración judicial del proceso de desarrollo de nuestro Sistema político. De
Creo que toda intervención sería un grave error judicial. Creo que de expedir yo un auto de mandamus bajo la ley aplicable a este caso y en sus circunstancias, estaría reali-zando un acto de fuerza por una Rama. constitucional del gobierno contra otra Rama constitucional “co-igual” del go-bierno. Nadie ganaría con desvalorar la Función ejecutiva, como no ganaría nadie con desvalorar la Función legislativa o la Función judicial. En todos los casos perdería el pueblo, en su orden constitucional y político.
Por todas las razones y fundamentos expresados en esta Opinión, he concluido que la materia de este pleito, entera-mente política, es de la exclusiva incumbencia de las Ramas Ejecutiva y Legislativa del Estado Libre Asociado, y en su consecuencia, no justiciable. Por esta razón, he votado para que no se expida el auto de mandamus, ahora, o en momento futuro alguno.
—O—
Anexo I al Voto del
Datos históricos a grandes rasgos de la situación política de los habitantes de Puerto Rico
Siglo XIX
Desde que a principios del Siglo XIX por Decreto de 22 de enero de 1809 de la Junta Suprema y Gubernativa de
El anhelo de los puertorriqueños desde entonces y su lucha por mayor poder político ha sido, tomándole prestado un verso al malogrado poeta cantor del verde de nuestra campiña “un pecho que grita en verde, ¡pero que siempre grita!”
En las instrucciones que los Ayuntamientos dan al primer Diputado en el Parlamento español, se hace adhesión pro-funda a la Nación española, pero piden, en lo político, re-formas inmediatas en nombre de “la ley de la humanidad.” Entre muchas otras importantes, se piden reformas sociales para mejorar las condiciones “intelectuales” y una “uni-
El 14 de julio de 1812 se promulga la vigencia en Puerto Rico de la Constitución del 19 de marzo de ese año, con el reconocimiento de la igualdad de derechos de los puertorri-queños como parte integrante de la Nación, española, y su derecho a estar representados' en el Parlamento espa-ñol por representantes de elección popular. Localmente esta Constitución crea la Diputación Provincial, organismo bá-sico para el desarrollo y fomento interno del país, con su mayoría de miembros elegidos conjuntamente con el Dipu-tado a Cortes.
El régimen liberal bajo la Constitución de 1812 queda reemplazado en 1814 al ser derogada la Constitución, y hasta el 1820, por el absolutismo de Fernando VII; se restablece la Constitución en 1820 hasta el 1823 y se eligen diputados y vuelven a estar los puertorriqueños investidos con todos los derechos de la ciudadanía española como parte de la nación.
A partir de 1823 se reemplaza la Constitución con el absolutismo nuevamente de Fernando VII y se dan, por Decreto de 28 de mayo de 1825, que sigue uno anterior des-pótico de 4 de septiembre de 1810, las combatidas e hirientes facultades omnímodas de los Gobernadores para gobernar al país, y conforme a las Leyes de Indias. No obstante, por el Estatuto Real de 1834, ya bajo el régimen de Isabel II, y por Decreto adicional, se reconoció a los puertorriqueños el derecho a dos representantes en el Estamento de Procu-radores (Cámara Baja) de las Cortes españolas.
En 1823 ocurre un hecho considerado por el historiador Cruz Monclova como la aparición de la fórmula política au-
El Diputado de Puerto Rico entonces, don José María Quiñones, junto a dos Diputados cubanos, presentó un Pro-yecto para el Gobierno Económico y Político de las Pro-vincias de Ultramar que se ha dicho representaba un trán-sito del sistema asimilista bajo la Constitución de 1812 a uno autonomista; un proyecto que (cita el Profesor Cruz Monclova) establecía “el hecho diferencial” entre Cuba y Puerto Rico respecto de la Metrópoli, y fijaba las conse-cuencias de ese “hecho diferencial.” Según Cruz Monclova, el Proyecto recogía en el orden intelectual la idea de Montesquieu de que “las leyes deben ser propias para el país donde han de regir y relativas a su género de vida colectiva”, y la idea de la Constitución Napoleónica de que “las colo-nias serían gobernadas por leyes especiales adecuadas a sus particulares condiciones.”
Las Cortes aprobaron el Proyecto de don José María Quiñones, si bien de inmediato no se promulgó debido a la reaparición del régimen absolutista de 1823.
En 1834 se eligieron los dos representantes puertorri-queños al Estamento de Procuradores de las Cortes, y en las instrucciones dadas por el Ayuntamiento volvían a recla-mar, además de derechos políticos y sociales reformistas, la libertad de comercio, y la educación. En 23 de mayo de 1836 los Estamentos fueron disueltos.
En 12 de agosto de ese año se restablece la Constitución de 1812, lo cual traía el asimilismo de los puertorriqueños a la nación española con iguales derechos. Comenta Cruz Monclova que los liberales acogieron jubilosos el retorno de la Constitución de 1812, que significaba asimilismo, a pesar de la idea autonomista de 1823, creyendo que por el mismo
El dictamen de las Cortes se perpetuó en la Constitución de 1837, Art. 2 de sus Artículos Adicionales: “Las provin-cias de Ultramar serán gobernadas por leyes especiales.”; Art. 80 de la Constitución de 1845; Art. 86 de la Constitución de 1856. Esas leyes especiales, que nunca llegaban, fueron uno de los grandes motivos de lucha de los puerto-rriqueños por más poder político durante el resto del Siglo, y hasta que advino el estatuto autonómico de 1897, de poca vida.
Escribe don Lidio Cruz Monclova en su Historia de Puerto Rico, Siglo XIX, que “grande fue, en cambio, la conmoción que experimentó la opinión insular, cuando, el 21 de diciem-bre siguiente, aparecía en la Gaceta un Real Decreto, pro-mulgado a instancias del Ministro de Ultramar don Antonio Cánovas del Castillo el 25 de noviembre [1865] convocando a Madrid representantes de Puerto Rico y de Cuba para informar al Gobierno de los problemas ‘social, económico y político’ de las islas y proponer las ‘Leyes Especiales propias para hacer su felicidad.’ ”
Disponía el Decreto que la Junta Informativa se com-pondría de cuarenta y cuatro personas, veintidós de las Co-lonias y veintidós designadas por el Ministro de Ultramar, y para determinar los hechos la Junta oiría verbalmente o por escrito, a los Gobernadores Superiores, Regentes e In-tendentes en Cuba y Puerto Rico, y los que antes habían desempeñado esos cargos; a los Senadores naturales de esas provincias, a veintidós comisionados de las islas elegidos por los Ayuntamientos o corporaciones y a otras veintidós per-sonas designadas por el Ministro de Ultramar que hubieran
El 6 de noviembre de 1866 la Junta celebró su primera reunión. En abril de 1867 la Junta recibió el primero de 3 informes de los puertorriqueños, de Ruiz Belvis, sobre el problema social. Como primera recomendación: — la aboli-ción incondicional de la esclavitud, que queda abolida seis años después. Se presentaron luego el informe económico, que abogaba entre muchas cosas por la libertad de comercio, y el político. Éste, aparte de reclamar para los puertorri-queños los mismos derechos individuales, que constitucional-mente disfrutaban los españoles nacionales, proponía un sistema de régimen orgánico para el- gobierno de Cuba y Puerto Rico. Éste era un orden orgánico autonomista, y según observa doña Pilar Barbosa, las reformas políticas, económicas y sociales defendidas por los puertorriqueños en la Junta Informativa fueron la base fundamental del Par-tido político Liberal Reformista que se organiza en 1870 cuando aparecen en Puerto Rico partidos políticos como tal, Partido que aunque fue de tendencia asimilista al organi-zarse, en gran parte luego evoluciona en el Partido Auto-nomista de 1887.
No puede quedar desapercibido el hecho del gran parecido que hay en su razón de ser, propósitos y mecanismos, entre esta Junta Informativa de 1866 y este otro mecanismo de la Comisión de Status y grupos asesores o comités ad hoc, nombre más familiar, con la misión de 'informar’ sobre los problemas políticos, sociales y económicos de los puertorri-queños con miras a una solución.
El Gobierno de la Revolución de 1868 anunció un go-bierno asimilista para los puertorriqueños y en consecuencia, en 1869 se les otorgaba de nuevo el derecho a la representa-ción en las Cortes españolas eliminado desde 1837. Esta vez, once diputados. Sin embargo, no se le extendió a los puerto-
En agosto de 1872 los puertorriqueños eligieron quince Diputados a las Cortes, y en mayo de 1873 elegían quince Diputados ante la Asamblea Nacional de la República. En 6 de agosto de 1873 se promulga una Ley extendiendo a Puerto Rico el Título I de la Constitución de 1869 — De-rechos individuales de los españoles — y más tarde se abolían las facultades omnímodas de los Gobernadores bajo el De-creto de mayo de 1825. Caída la República en 1874, se suspendió en Puerto Rico dicho Título I por proclama del Gobernador local.
La Constitución de 1876, restaurada la Monarquía de Alfonso XII, disponía otra vez en su Art. 89 que las pro-vincias de Ultramar serían gobernadas por leyes especiales, y que el Gobierno quedaba autorizado para aplicar a dichas provincias, con las modificaciones que juzgare pertinentes y dando cuenta a las Cortes, las leyes promulgadas o a pro-mulgarse para la Península. Dispuso el Art. 89 que Cuba y Puerto Rico estarían representados en las Cortes según lo determinara una ley especial.
Finalmente, el régimen político de la Carta Autonómica de 1897, parte de las “leyes especiales” prometidas desde 1837, y la culminación de una tenaz lucha de los puertorri-queños por mayor gobierno propio. Tal vez deba anotarse que la representación que ostentaban los puertorriqueños en las Cortes españolas no era una nominal, o restringida a los asuntos de interés sólo local. Sus Diputados ejercían la plena función gubernativa de todos los demás Diputados nació-
SIGLO xx
Con el cambio de soberanía motivado por la guerra de Estados Unidos y España, los derechos civiles y la condición política de los habitantes de Puerto Rico quedan a ser de-terminados por el Congreso de los Estados Unidos, bajo el Art. IX del Tratado de París. Los puertorriqueños per-dieron en su totalidad la condición política que habían ganado bajo la Carta Autonómica de 1897, y con ella per-dieron unos derechos básicos para su desarrollo económico por los cuales habían estado luchando ardientemente desde los comienzos del Siglo XIX y al fin se habían logrado. Ésos son los derechos estatuidos en los Arts. 37 y 38 de la Carta Autonómica, que disponían que la negociación de los tratados de comercio que afectara la Isla de Puerto Rico, ya se debieran a la iniciativa del Gobierno insular, bien a la del Gobierno central, se llevarían por el Gobierno central auxiliado en ambos casos por Delegados especiales debida-mente autorizados por el Gobierno insular, cuya conformidad con lo convenido se haría constar al presentarlos a las Cortes del Reino, y si aprobados por éstas, regirían en el territorio insular; y el Art. 38 al efecto de que los tratados de co-
A 73 años plazo, este importante derecho político ya con-quistado por los puertorriqueños para su desarrollo econó-mico forma ahora parte de una agenda para estudio de un comité ad hoc, sin que aún pueda anticiparse su suerte.
Como régimen político, la Carta Autonómica de 1897 fue sustituida por la Carta Orgánica Foraker de 1900. Este esta-tuto declaró a los habitantes de Puerto Rico ciudadanos de Puerto Rico, con derecho, como tales ciudadanos de Puerto Rico, a la protección de los Estados Unidos, y los dejó políti-camente organizados bajo el nombre de “El Pueblo de Puerto Rico”. En su vigencia dispuso la Ley de 1900 que sus dis-posiciones se aplicarían a la Isla de Puerto Rico e islas adya-centes y a las aguas de las islas situadas al este del meridiano 74 de longitud oeste de Greenwich, cedidas a los Estados Unidos en virtud del Tratado de París.
Distinto a la Carta Orgánica de 1917 que la sustituyó, en ésta el Congreso no hizo expresión alguna de ubicación política de los puertorriqueños en el ámbito de su sistema federativo. Distinto a la Carta Orgánica de 1917, la Foraker no contenía una Carta de Derechos para la protección de los habitantes de Puerto Rico. La Constitución de los Estados Unidos, que contiene una Carta de Derechos, no regía por su propia fuerza en todas sus disposiciones en la isla cedida, ni tampoco había sido extendida a sus habitantes por acción del Congreso. Sin embargo, por interpretación judicial, los ciudadanos de Puerto Rico tenían la protección de ciertos derechos básicos dentro del sistema constitucional norteame-ricano. Balzac v. Puerto Rico, 258 U.S. 298, 312, y casos en él citados. Cuando menos debían tener la protección de la
La Carta Orgánica de 1917, el próximo status orgánico de los puertorriqueños, les concede la ciudadanía de los Es-tados Unidos, y crea un Senado de elección, pero el Congreso ya los ubica en el engranaje federativo con la expresión de que la isla pertenece a los Estados Unidos. Esa expresión legislativa queda reafirmada judicialmente al dictaminarse cinco años más tarde por el Tribunal Supremo de los Es-tados Unidos, en Balzac, que Puerto Rico pertenecía a pero no formaba parte de los Estados Unidos. Ese concepto po-lítico, tanto de ley positiva como de interpretación judicial, revolotea aún al presente sin modificarse, no obstante los acontecimientos políticos que han sucedido posteriormente. La disposición positiva según interpretada se reproduce hoy como una disposición positiva de la actual Ley de Rela-ciones Federales, y hasta ahora el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, final intérprete de esas relaciones, no se ha manifestado de manera distinta.
Al igual que durante los 90 años del Siglo XIX bajo la soberanía española, bajo la soberanía de los Estados Unidos los puertorriqueños no han cesado de desear y de luchar por mayores poderes políticos como Pueblo. Se explica esa lucha y ese anhelo porque como regímenes orgánicos, tanto la Ley Foraker como la Ley Jones fueron estatutos muy constre-ñidos en el reconocimiento de poderes políticos. A pesar de que la Ley Jones mejora la anterior Foraker, de fuerte centralización en lo administrativo, y produce alguna des-centralización en ciertas funciones locales de gobierno, crean-do también un Senado de elección popular en sustitución del Consejo Ejecutivo de nombramiento Presidencial, es de no-tarse que transcurre un período de 30 años bajo la Ley Jones antes de que dentro del sistema de ese estatuto territorial los
En la campaña eleccionaria de 1948, el Partido en el poder luchó, como parte de su programa político para esas elecciones, por el derecho de los puertorriqueños a adoptar su propia Constitución. Triunfante ese Partido por amplio mar-gen, ese deseo y aspiración fueron acogidos por el Congreso y así comenzaron a desarrollarse los acontecimientos que dieron lugar a que el 25 de julio de 1952 el Gobernador de Puerto Rico proclamara la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. A los fines del Congreso, “The Commonwealth of Puerto Rico”.
La base de la creación del Estado Libre Asociado fue la Ley 600 del Congreso aprobada en 3 de julio de 1950. Quizás sean convenientes unos comentarios en torno a este impor-tante estatuto que no deja de estar libre en su seno de la esencia de cierto contrasentido intelectual y político, lo cual probablemente ha sido en gran parte la causa de la discu-sión y la discrepancia de ideas que surgieron después en cuanto a qué era exactamente la creación política Estado Libre Asociado.
Al aprobar la Ley 600 el Congreso hace sua sponte la afirmación de que, reconociendo ampliamente el principio del gobierno por consentimiento de los gobernados, aprueba esa Ley con carácter de un convenio, de manera que el pueblo de Puerto Rico pudiera “organizar un gobierno” basado en una constitución adoptada por él mismo. (Traducción L.P.R.A., Vol. 1, Documentos Históricos.)
Si la Ley 600 fuera aceptada por los electores capacita-dos de Puerto Rico en un referéndum, la Asamblea Legis-lativa quedaba autorizada para convocar una convención constitucional que redactara una constitución para la Isla de Puerto Rico. La Constitución debería crear un gobierno republicano en forma e incluir una Carta de Derechos. Si
Aceptada por una mayoría de los electores de Puerto Rico la Ley 600, siguió el proceso de la convención constitu-cional y se produce la Constitución del Estado Libre Aso-ciado proclamada el 25 de julio de 1952. Según su Preám-bulo crea, “dentro de nuestra unión con los Estados Unidos de América,” el Estado Libre Asociado.
El “gobierno” del Estado Libre Asociado se ubica en sus Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según quedan es-tablecidos en la Constitución, igualmente subordinados los tres Poderes a la soberanía del Pueblo de Puerto Rico. See. 2, Art. I. Las relaciones de los habitantes de Puerto Rico con los Estados Unidos, sin embargo, se siguen rigiendo por aquellas disposiciones de la Carta Foraker de 1900 y de la Carta Jones de 1917 que en virtud de la Ley 600 quedaron en pie, citadas ahora como Relaciones Federales con Puerto Rico.
En cuanto a dichas Relaciones, la Constitución del Estado Libre Asociado no contiene expresión política fuera de su Preámbulo, con excepción de la Sec. 1 del Art. I que, al constituir el Estado Libre Asociado, con poder político que emana del pueblo y que se ejerce conforme a su voluntad, dispone que es “dentro de los términos del convenio acordado entre el pueblo de Puerto Rico y los Estados Unidos de
Aparte de tales excepciones, las expresiones políticas de los habitantes de Puerto Rico al adoptar su Constitución, apa-recen en el Preámbulo de la misma, y son: la ciudadanía de los Estados Unidos y la aspiración a enriquecer nuestro acervo democrático en el disfrute individual y colectivo de sus derechos y prerrogativas; y la lealtad a los postulados de la Constitución Federal.
Por esos dos elementos de Relaciones Federales, además de las excepciones detalladas, votó el pueblo. Los demás elemen-tos son expresiones del Congreso.
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En 10 de julio de 1962 el Gobernador de Puerto Rico Don Luis Muñoz Marín se dirigió al Presidente Kennedy y le expresa, refiriéndose a la creación del Estado Libre Asociado:
“Estábamos conscientes entonces de que el convenio no era perfecto. Esta conciencia se ha ido acentuando hasta hacerse ahora aguda. La misma Asamblea Constituyente reconoció desde el comienzo que había lugar para crecimiento, y que este crecí-*398 miento podía y debía ser, no hacia la independencia o la estadidad federada, sino dentro de la naturaleza y genio de la propia idea creadora del Estado Libre Asociado.
Creo que ha llegado el momento de que ese crecimiento se efectúe. Un retraso indebido en esto no puede dejar de hacer daño a Puerto Rico y a la importancia de Puerto Rico como un exponente y ejemplo de la actitud de los Estados Unidos en un mundo donde el colonialismo es obsoleto y el nacionalismo ex-tremo es obsolescente.”
Expresa entonces el Sr. Muñoz Marín al puntualizar cier-tos criterios en cuanto al crecimiento del Estado Libre Aso-ciado que propone:
“(1) El principio indispensable del Estado Libre Asociado es el gobierno propio para Puerto Rico en asociación permanente con los Estados Unidos sobre una base de lealtad común, ciuda-danía común, mutua dedicación a la democracia y un compromiso mutuo con la libertad.
(2) Las bases morales y jurídicas del Estado Libre Asociado deben aclararse aún más para así eliminar cualquier posible base para la acusación hecha por los enemigos y los amigos desca-rriados de los Estados Unidos y de Puerto Rico, de que el Estado Libre Asociado no fue la libre selección de nuestro pueblo ac-tuando en capacidad soberana, sino meramente un tipo diferente de arreglo colonial al cual el Pueblo de Puerto Rico consintió.
(3) El poder y la autoridad gubernamental del Estado Libre Asociado debe ser completa. Todas las reservas o excepciones que no sean parte indispensable de los arreglos para la asociación permanente con los Estados Unidos deben ser eliminadas. Deben establecerse métodos para que el Pueblo de Puerto Rico pueda participar dentro del concepto de Estado Libre Asociado, en las funciones federales que le afectan.”
Después de las anteriores expresiones dice el Sr. Muñoz Marín al Presidente que parece claro que el pueblo de Puerto Rico debería ser consultado de nuevo “sobre sus relaciones ‘de gobierno’ con Estados Unidos” y que había llegado el mo-mento en que el pueblo, a base de su propia experiencia, de-bería considerar “cómo ha de perfeccionar el concepto de Es-
En su contestación al Gobernador Muñoz Marín, el Presi-dente Kennedy manifestó estar consciente de que la relación de Estado Libre Asociado no se había perfeccionado y no había realizado aún su pleno potencial, y que veía con beneplácito su declaración de que el pueblo de Puerto Rico estuviera a punto de comenzar a considerar “esta relación con el propó-sito de llevarla a su desarrollo máximo.” Dice el Presidente que estaba en total simpatía con esta aspiración, y que no veía razón alguna por la cual el concepto de Estado Libre Asociado, si tal era el deseo del pueblo de Puerto Rico, no pudiera “desarrollarse” completamente “como una institu-ción permanente en su asociación con los Estados Unidos.” Que estaba de acuerdo en que éste era un momento oportuno para reconocer la necesidad de crecimiento “y con que, tanto como una cuestión de equidad para todos los concernidos como para establecer un ‘récord’ inequívoco, se consulte al pueblo de Puerto Rico, tal y como se propone usted hacerlo, para que éste pueda expresar su preferencia, incluyendo la independen-cia, si tal fuese su deseo.”
¿Qué ocurrió antes de la comunicación del Gobernador Muñoz Marín al Presidente Kennedy de 10 de julio de 1962, y por qué el Gobernador habla de la clarificación de las “bases morales y jurídicas” del Estado Libre Asociado? A poco que se proclamó el Estado Libre Asociado surgió entre los habi-tantes de Puerto Rico una honda divergencia de criterio en cuanto a qué era y qué no era el Estado Libre Asociado en lo referente a los poderes políticos del pueblo de Puerto Rico y las relaciones de los puertorriqueños con los Estados Uni-dos. En cuanto a las facultades administrativas del Estado Libre Asociado, no había discusión. Los detractores del Esta-do Libre Asociado sostenían que todo lo ocurrido con su crea-
Independientemente de los argumentos en uno u otro sen-tido, puede haber una situación real, en un enfoque sereno y objetivo del problema libre de calor o apasionamiento inte-lectual o político, producto de lo que expresábamos anterior-mente sobre que la Ley 600 contiene la esencia de un contra-sentido.
El Congreso hace expresión de reconocimiento deí princi-pio del gobierno por consentimiento de los gobernados, y aprueba la Ley 600 con el carácter de un convenio para que el Pueblo de Puerto Rico pueda “organizar un gobierno” basado en una constitución adoptada por él mismo. No hay duda que antes de perpetuarse la Ley 600 de manera que diera los fru-tos que se deseaban, los puertorriqueños ep una votación libre y voluntaria, y por un amplio margen., aceptaron la referida Ley. En el aspecto más sustantivo, sin embargo, no podría decirse bajo un criterio sereno y desapasionado, que los puertorriqueños en ese entonces determinaron por sí mis-mos, con todo lo que pudieran tener en su espíritu en el ám-bito de sus anhelos y aspiraciones, el contenido y alcance de las Relaciones Federales que querían tener con los Estados Unidos, como si ambos pueblos, el de los Estados Unidos y el de Puerto Rico, se hubieran sentado frente a frente en la mesa de regateo del “do ni des” latino. Se usa el término “deter-
Las disposiciones de la Ley Foraker y de la Ley Jones que quedaron en pie para regir las Relaciones Federales de los habitantes de Puerto Rico con los Estados Unidos, aun cuando los habitantes de Puerto Rico aceptaron la Ley 600, fueron escritas y adoptadas sólo y únicamente por el Congreso de los Estados Unidos, muchas de ellas tan lejos como desde el 1900 cuando los puertorriqueños no tenían aún un represen-tante ante dicho Congreso, y las otras, las de 1917, cuando te-nían un representante con las limitaciones y restricciones en su función, conocidas.
El concepto de convenio o pacto de la Ley 600 con los puer-torriqueños en el Derecho público y para las relaciones políti-cas de Puerto Rico y los Estados Unidos, tiene su paralelo en el derecho privado y las relaciones de individuos con indivi-duos, en el atípico “contrato de adhesión”, en que una de las partes contratantes pone los pactos, tanto sustantivos como adjetivos, sin intervensión de la otra, y entonces la otra los acepta como están puestos. No quiere decir ello que un con-trato de adhesión, por tener esas características, carezca de obligatoriedad. Un contrato de adhesión en la vida civil es tan obligatorio para una parte como para la otra de no haber motivos inherentes de nulidad. Aceptada por los puertorri-queños la Ley 600, el pacto o convenio que lleva en sí es de absoluta obligatoriedad para los puertorriqueños y esas Rela-ciones Federales los obligan política, legal y moralmente. Sin
El problema podría surgir — lo único que surge en las rela-ciones privadas cuando existe un contrato de adhesión — al llegar el momento de interpretarlo. En la esfera privada, debe hacerse liberalmente a favor de la parte que no lo escribió y restrictivamente en contra de aquella que lo escribió. No es éste el momento de adelantar criterio en cuanto a si llegado el caso, el de interpretar la Ley 600 de surgir la controversia apropiada, la más probable o cercana la de la aplicación de las leyes del Congreso y el significado del “permiso” general, los tribunales seguirían o no en el Derecho público normas semejantes de interpretación a las del Derecho privado en tales casos.
Aparte de las pugnas ideológicas suscitadas en torno a la Ley 600, los hechos históricos demuestran que en los aconteci-mientos que culminaron en la proclamación de la Constitución de 1952, los puertorriqueños hicieron algo más que “organi-zar un gobierno”, según reza la Ley 600, aunque no dejaron de organizar uno.
Crearon un Estado. Se concibe que los términos Gobierno y Estado no son sinónimos ni la misma cosa. Bajo el Preám-bulo, parte política de la Constitución y la Sec. 1 del Art. I, crearon un Estado con el poder político emanado del pueblo, a ejercerse dentro del convenio de la Ley 600. Bajo la Sec. 2 del Art. I, los puertorriqueños procedieron entonces a “organi-zar un gobierno.”
El Congreso de los Estados Unidos aprobó la Constitu-ción sin que expresara criterio en contrario o reserva alguna sobre lo realizado por los habitantes de Puerto Rico. Una conclusión lógica de lo anterior sería que la creación de un Estado diferente debería hacerse por los canales constitucio-nales reconocidos en el Derecho público cuando el cambio no
Con motivo del debate que genera el concepto y alcance político de Estado Libre Asociado, la Asamblea Legislativa aprobó en 19 de marzo de 1959 la Resolución Conjunta Núm. 2 “Para proponer al Congreso de los Estados Unidos de Amé-rica clarificaciones y modificaciones a la Ley de Relaciones Federales con Puerto Rico.” En el último “Por Cuanto” se expresa la conveniencia de proponer al Congreso ciertos cam-bios en el Estatuto de Relaciones Federales que “clarifiquen la naturaleza del Estado Libre Asociado”, y modifiquen la Relación de Estado Libre Asociado con la Unión Federal, mencionando expresamente la Asamblea Legislativa: (1) la descripción adecuadamente en la Ley de Relaciones Federales del Estado Libre Asociado para que no pueda clasificarse como “posesión” o “territorio”; (2) clarificación sobre la apli-cación de las leyes federales; (3) la eliminación de todo lo que en dicho Estatuto resulte confuso, anacrónico e inapli-cable. Además, la Asamblea Legislativa solicitó del Comisio-nado Residente la gestión de cinco modificaciones a las Rela-ciones.
La Resolución Conjunta Núm. 2 motivó la presentación en el Congreso por el Comisionado Residente, en marzo 23 de 1959, del Proyecto Núm. H-5926. Una medida igual se pre-sentó en el Senado por el Senador Murray—S-2023. El Pro-yecto Fernós-Murray contenía básicas y sustanciales enmien-das al “pacto” entre los puertorriqueños y los Estados Unidos. Hizo surgir pronunciadas discrepancias de criterio en el Con-greso sobre las clarificaciones y modificaciones propuestas a las Relaciones Federales, políticas y económicas, que hubieran dado mayor poder político a Puerto Rico, y finalmente no se aprobó. Por las razones que fueran, el Congreso no respon-
Después de lo relativo a la suerte del Proyecto Fernós-Murray y de la Resolución Conjunta Núm. 2 de 19 de marzo de 1959 para clarificar y modificar el Estado Libre Asociado, ocurre el cambio de comunicaciones entre el Gobernador Mu-ñoz Marín y el Presidente Kennedy de julio de 1962.
Considerados ambos documentos, es claro que el Goberna-dor Muñoz Marín concebía en su comunicación sólo el desarro-llo y crecimiento del Estado Libre Asociado dentro de una unión permanente con los Estados Unidos. Abogaba por ma-yores poderes políticos dentro de ese Sistema, y dentro de ese Sistema y de la unión permanente abogaba por cambios en las relaciones federales. Es en ese sentido y para esos fines que el Gobernador Muñoz Marín creía en la necesidad de otra consulta al pueblo. En el pensamiento del Sr. Muñoz Marín en esa comunicación no había la idea de una consulta al pueblo para cambiar el Sistema político de Estado Libre Asociado a otro sistema. Sin embargo, el Presidente Kennedy al final de su contestación, intercala el concepto de una consulta que po-día desembocar en un cambio del Estado Libre Asociado hacia la independencia si tal fuese el deseo del pueblo.
En diciembre siguiente se aprueba la Resolución Conjunta Núm. 1, 1962, esta vez para proponer al Congreso el procedi-miento para establecer “el ulterior status político final” del pueblo de Puerto Rico. En su parte dispositiva acuerda pro-poner al Congreso “la pronta” decisión en forma democrática
Como una observación ya de orden histórico, porque de hecho la fórmula Independencia no triunfó en el plebiscito de 1967, surge el hecho de hasta qué punto, rigiendo una Constitución en que el pueblo directamente se había manifes-tado por la ciudadanía de los Estados Unidos de América y su aspiración a enriquecer su acervo democrático en el dis-frute individual y colectivo de los derechos y prerrogativas de esa ciudadanía, y se había manifestado por la lealtad a los postulados de la Constitución de los Estados Unidos, como factores determinantes de su vida, podía la Resolución Núm. 1 de 1962, siguiendo tal vez lo sugerido por el Presidente Kennedy, someter la fórmula Independencia que envolvía un abandono de esos factores, sin que antes se hubiera consultado al pueblo a través de una enmienda a la Constitución. En otras palabras: ¿era compatible esa parte de la Resolución Conjunta Núm. 1 con la Constitución vigente?
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Comisión de Status.
Conforme a la expresión legislativa de la Resolución Con-junta Núm. 1 de diciembre de 1962, en 30 de abril de 1963 el Representante Sr. Aspinall presentó el Proyecto de la Cámara 5945, “Para establecer un Procedimiento para la Pronta De-
Según se presentó originalmente, decía el Proyecto Aspi-nall que reconociendo debidamente el derecho inherente y la capacidad jurídica del pueblo de Puerto Rico para gober-narse a sí mismo y establecer aquellas relaciones con el Go-bierno de los Estados Unidos según, libremente se acuerden, el Congreso toma nota de la Resolución Conjunta Núm. 1 de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobada en 3 de diciembre de 1962, la cual propone al Congreso la pronta so-lución, de manera democrática del status político de Puerto Rico, y por la presente crea la Comisión de Pacto de los Esta-dos Unidos y Puerto Rico — ’’United States-Puerto Rico Compact Commission.”
La Comisión se compondría de 12 miembros, cuatro nom-brados por el Presidente, cuatro por el Gobernador, más dos Senadores y dos Representantes del Congreso.
La encomienda dada a esta Comisión de Pacto fue así:
“The Commission shall draft a proposed compact of permanent union between the Government of the United States and the people of Puerto Rico in the light of the principles expressed by the Legislative Assembly of Puerto Rico in said joint resolution numbered 1, namely: (a) ‘the recognition and reassertion of the sovereignty of the people of Puerto Rico’; (b) ‘the permanence and irrevocability of the union between the United States and Puerto Rico on the basis of common citizenship, common defense, common currency, free market, common loyalty to the values of democracy, and of such other conditions as may be considered, in the compact, of mutual benefit to the United States and Puerto Rico’; (c) the specific definition of the powers of the United States with respect to Puerto Rico and the reservation of all other powers to the people of Puerto Rico; and (d) participation by the people of Puerto in the powers exercised, under the compact, by the Government of the United States, in matters affecting Puerto Rico, in a measure proportional to the scope of such powers and the adoption of a formula under which the people of Puerto Rico will contribute, in a manner compatible with the*408 stability and economic growth of Puerto Rico, to the general expenses of the United States Government.”
La Comisión rendiría su Informe al Presidente, al Con-greso, y al Gobernador y a la Asamblea Legislativa de Puerto Rico.
El Comité de lo Interior y Asuntos Insulares de la Cá-mara a la cual fue referido el Proyecto Aspinall, de hecho produjo una versión sustitutiva. El Proyecto original enco-mendaba a la Comisión el “redactar” un proyecto de pacto o convenio cubriendo las Relaciones Federales de la Resolu-ción Conjunta Núm. 1. Véase el debate — Congressional Record—House. Octubre 23, 1963, págs. 20, 119 a 20, 130; Senado, 23, 785. La versión sustituía, que se convierte en la Ley Pública 88-271 de 20 de febrero de 1964, crea una Comi-sión de los Estados Unidos y de Puerto Rico sobre el Status de Puerto Rico, y le encomienda a esta Comisión el “estudiar” todos los factores, incluyendo, sin limitarse a, las leyes, tra-tados, constituciones, y convenios vigentes, aplicables, que tengan que ver con las presentes y futuras relaciones entre los Estados Unidos y Puerto Rico. (Traducción de L.P.R.A.) La Comisión debería rendir un informe al Presidente y al Con-greso, y al Gobernador y la Asamblea Legislativa. Parece como si el tiempo hubiera retrocedido cien años a la- Junta Informativa de 1866. La semejanza llega, inclusive, a lo “in-formativo.” Distinto a la versión original del Proyecto As-pinall, en que la Comisión podía redactar las bases de un “pacto” y demás relaciones federales, a ésta la limita a hacer un estudio e informar.
La Comisión, de 7 miembros nombrados por el Presidente y el Congreso, a la cual se unieron 6 miembros a invitación del Congreso, aceptada por la Asamblea Legislativa, nombra-dos por el Gobernador, sometió sus recomendaciones después de muchas sesiones de trabajo y la acumulación de un exten-sísimo material informativo. Como es de conocimiento, la
La recomendación de la Comisión de Status se aceptó por la Asamblea Legislativa de Puerto Rico y produce la Ley de Plebiscito de 1967 y la posterior consulta plebiscitaria. Im-plícitamente, se aceptó por el Presidente de los Estados Unidos en su comunicación al Gobernador de Puerto Rico Hon. Roberto Sánchez Vilella de 18 de agosto de 1967. El Congreso de los Estados Unidos aún no se ha manifestado sobre dicha recomendación. En esta etapa 'se encuentran hoy todavía los habitantes de Puerto Rico en su lucha de ciento sesenta años por mayores poderes políticos como pueblo.
Es impresionante cómo se comparan los pensamientos, enfoques, concepciones y actitudes de los distintos sectores de opinión de los puertorriqueños en cuanto a su problema político en el Siglo pasado, particularmente en la segunda mitad del Siglo, como lo demuestran en excelente exposición y análisis las obras de Don Lidio Cruz Monclova y de Doña Pilar Barbosa, con los pensamientos, enfoques, concepciones y actitudes de los distintos sectores de opinión de los puerto-rriqueños en este momento, en que el debate político se mani-fiesta tan candente como en el pasado Siglo. Difícilmente
El presente mecanismo para obtener esos mayores poderes políticos es útil, y valioso, y ha sido aceptado. Se concibe que no es el único vehículo, dentro de los procesos constitu-cionales de ley y de orden y sin caer en la antijuricidad, que la imaginación creadora de los puertorriqueños pueda usar en su lucha, que ya pasa del umbral del siglo y medio, para resolver su condición política.
El debate sobre el problema político de Puerto Rico ha tenido siempre en el Siglo pasado y en el presente, su natural foro de la opinión pública y las urnas. En ese foro debe continuar.
—O—
Opinión emitida por el
San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 1970
í — H
Las Alegaciones y la Contienda Judicial
Nueve meses después de la celebración del plebiscito dis-puesto por la Ley Núm. 1 de 23 de diciembre de 1966, 16 L.P.R.A. secs. 844-938, en 2 de mayo de 1969, el Partido Popular Democrático, que, conforme al Art. 4 (b), 16 L.P.R.A. sec. 847, había representado la fórmula de status triunfante Estado Libre Asociado, incoó ante este Tribunal una solicitud de mandamus contra el Hon. Luis A. Ferré, quien desde el 2 de enero de 1969 ocupa el cargo de Gobernador de Puerto Rico, para que se ordenara a éste proceder “al cumplimiento de los deberes que le impone la Ley de Plebiscito de 1967”. Para darle contenido a esta vaga súplica y precisar las pretensiones de la parte peticionaria, requiérese un examen de las alegaciones de la solicitud.
Dedúcese, por tanto, que la solicitud apunta a la exis-tencia de los siguientes deberes de parte del Gobernador de Puerto Rico:
(i) la constitución de grupos asesores para el desarrollo
(ii) la designación de los miembros de entre las personas sugeridas por el Partido Popular Democrático;
(iii) la designación de grupos asesores para la considera-ción de las medidas que los propios comités estimen nece-sarias para el desarrollo del Estado Libre Asociado o en su defecto, de los temas propuestos por el Partido Popular Democrático.
“ ... yo daré cumplimiento cabal a las disposiciones de la ley del plebiscito y que me guiaré en su cumplimiento por las expre-siones mayoritarias del pueblo de Puerto Rico. Las responsabili-dades que pueda tener el Gobernador y que emanan de la ley de plebiscito y de nuestra Constitución no pueden, ni deben ser com-partidas con otras personas o entidades por el Ejecutivo en au-sencia de un precepto claro de ley. Son inherentes a su cargo, por lo que debe rechazarse en su ejecución cualquier intento de inter-vención extraña.”
Requerimos, conforme a lo dispuesto en la Regla 55 de las de Procedimiento Civil, la presentación por el demandado de su contestación a las alegaciones de la petición.
Así quedó trabada la contienda,.
I — I H-1
Las Obligaciones del Demandado
Diluida propiamente la controversia, se contrae a deter-minar cuáles son las funciones que la Ley de Plebiscito le asigna al Gobernador y el alcance de la intervención del Partido Popular Democrático, como representante de la fór-mula triunfante Estado Libre Asociado, en la instrumenta-ción del mandato plebiscitario. Más estrechamente, se trata de la composición de los grupos asesores y su agenda de trabajo. Ello, en sustancia envuelve, la interpretación del Art. 45 de dicha ley, 16 L.P.R.A. sec. 888, a la luz del proceso his-tórico que culminó en la celebración de la consulta plebis-citaria y del conjunto de disposiciones de las distintas leyes que en una u otra forma se relacionan con el asunto.
El Art. 45, supra, copiado a la letra, dice:
*415 “El Superintendente General de Elecciones certificará al Go-bernador el resultado de la consulta plebiscitaria. El Gobernador, a su vez, certificará el resultado al Presidente y al Congreso de Estados Unidos, al Comisionado Residente y a la Asamblea Legis-lativa del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
De resultar triunfante una de las fórmulas según lo dispuesto en el Artículo 2 de esta ley, el Gobernador en su certificación al Presidente, solicitará la constitución conjunta de los grupos asesores recomendados en el informe de la Comisión de Status y descritos en la exposición de motivos de esta ley.
De acuerdo con ese informe, los grupos conjuntos asesores de-berán considerar las medidas dé transición necesarias hacia la estadidad o hacia la independencia en caso de que una de estas fórmulas resultara triunfante. En tal caso los miembros del grupo asesor que deban ser nombrados por el Gobernador de Puerto Rico, serán designados a propuesta del partido, o del Comité Directivo que haya representado la fórmula triunfante en el pro-ceso plebiscitario. Si la representación de la fórmula en el proceso plebiscitario hubiera sido dual, el partido y el Comité Directivo tendrán derecho a proponer un número igual de miembros.
En caso de que el Estado Libre Asociado fuera la fórmula triunfante, el Gobernador propondrá al Presidente la constitución conjunta de grupos asesores respecto de medidas de desarrollo del Estado Libre Asociado, según hayan de considerarse a base de la autorización otorgada por el pueblo en el plebiscito.
Un voto mayoritario a favor de cualquiera de las fórmulas de status constituirá un mandato del pueblo de Puerto Rico al Co-misionado Residente, como su representante en la esfera federal, para actuar en el desempeño de sus funciones oficiales de acuerdo con la voluntad del pueblo expresada a virtud de dicho voto.”
—A—
La Integración de los Grupos Asesores
Una interpretación estrictamente literal de las disposi-ciones transcritas conduciría inflexiblemente al reconoci-miento de una discreción ilimitada al Gobernador en la im-plementación del mandato plebiscitario. Es la solución más simplista y la que no requiere elaboración. Pero su adopción
No se cuestiona la facultad del Gobernador de Puerto Rico para designar los comités asesores. Hasta aquí, sen-cillez. El problema se torna espinoso cuando nos enfrenta-mos al trato que la ley acuerda para la integración de los mismos. Por un lado, en el supuesto de que la fórmula triun-fante hubiese sido la Estadidad o la Independencia, reco-noce una intervención directa a los partidos políticos o comités directivos que hubieren representado tal fórmula— “En tal caso los miembros del grupo asesor que deban ser nombrados por el Gobernador de Puerto Rico, serán desig-nados a propuesta del partido, o del Comité Directivo que haya representado la fórmula triunfante en el proceso plebis-citario” — ; por otro lado, cuando se trata de la fórmula Estado Libre Asociado, ninguna mención se hace a la inter-vención de partidos o comités— “. . . el Gobernador pro-pondrá al Presidente la constitución conjunta de grupos ase-sores respecto de medidas de desarrollo del Estado Libre Asociado . . . .”
No es fácil aceptar que se trata de una mera omisión legislativa que pudiera justificarnos a suplirla. No se trata de una mera pieza legislativa ordinaria y común en el trá-mite de la Asamblea Legislativa. La trascendencia de la materia a legislarse era obvia. Fue objeto de detenida con-sideración en una sesión extraordinaria de los órganos legis-lativos y de negociación activa entre los proponentes de las distintas fórmulas de solución al status político. La exclusión de la participación del partido representativo de la fórmula Estado Libre Asociado en la selección de los grupos asesores fue deliberada, en el sentido de que por la situación de poder
Para la fecha en que se consideraba la necesidad de esta legislación recomendada por la Comisión de Status Político para la expresión de la preferencia del pueblo, el Partido Popular Democrático, defensor de la solución Estado Libre Asociado, había elegido al incumbente en la gobernación y controlaba decisivamente las cámaras legislativas. No era de esperarse que el entonces gobernador desatendiera las re-comendaciones de su partido en una materia tan vital dentro del desarrollo político; lo contrario era cierto, podía an-ticiparse que designaría a propulsores de la fórmula Estado Libre Asociado para la integración de los grupos asesores, a sugestión de dicha colectividad. Pero ésa no era la situa-ción de los defensores de las otras fórmulas cuya partici-pación en el plebiscito se deseaba vehemente e intensamente para que el resultado de la consulta estuviese revestido de la mayor legitimidad posible, tanto internamente como en el exterior. Para garantizar esa participación, bien por par-tidos reconocidos o a través del mecanismo de los comités directivos que en sustitución de aquellos se diseñó, y que su esfuerzo no sería frustratorio en caso de que la voluntad del pueblo se manifestare a favor de la Estadidad o la Independencia, era imperativo que fueran representantes por ellos propuestos quienes consideraran las medidas de tran-sición necesarias conducentes a cualquiera de las fórmulas mencionadas. De ahí la necesidad de provisiones expresas en ese sentido.
Es innegable también que los partidos políticos organi-zados que defendían la Estadidad y la Independencia habían hecho pronunciamientos sobre la inaceptabilidad de la con-sulta plebiscitaria. Existía un interés marcado en que con-currieran a la votación, ya que su retraimiento podía des-lucir el resultado y afectar su confiabilidad. La interven-
Por otro lado la celebración de la consulta plebiscitaria en 23 de julio de 1967 concedía amplio término para que su resultado pudiese implementarse antes de las próximas elecciones cuadrianuales de noviembre de 1968. Precisamente uno de los objetivos de todo este proceso era desvincular la manifestación de la voluntad ciudadana de todo otro issue electoral. En la Exposición de Motivos de la Ley claramente se expresa que “Estos grupos asesores podrían comenzar de inmediato a considerar propuestas para el desarrollo del Estado Libre Asociado . . . .” Se descansó en la afinidad con la fórmula Estado Libre Asociado del gobernador electo hasta el 2 de enero de 1969.
Extraño resulta que se pretenda amparar la súplica de la parte peticionaria en una aplicación de la garantía cons-titucional sobre la igual protección de las leyes, especial-mente considerando que fueron legisladores afiliados a dicho partido quienes proveyeron el trato en la selección de los grupos asesores de que ahora abjuran. Ni su génesis his-tórica ni su desarrollo posterior justifican la pretendida apli-cación en este caso. Gray, Developments in the Law—Equal Protection, 82 Harv. L. Rev. 1065 (1969). Originalmente se dirigió a lograr la igualdad política y civil de un grupo numeroso de la población americana, Frank y Munro, The Original Understanding of “Equal Protection of the Laws”, 50 Colum. L. Rev., pág. 131 (1950); contemporáneamente ha servido para lograr cambios en la estructura social del país y para facilitar una revolución económica mediante (i) la limitación de las clasificaciones legislativas permisi-bles; (ii) la eliminación de legislación discriminatoria, y (iii) la imposición de limitaciones sustantivas al ejercicio del poder de razón de estado (police power). Tussman y TenBroek, The Equal Protection of the Laws, 37 Calif. L. Rev. 341 (1949); Antieau, Equal Protection Outside the Clause, 40
Concluimos, por tanto, que el Gobernador no está obli-gado por ley a seleccionar los miembros puertorriqueños de los grupos asesores de entre las personas sugeridas por el Partido Popular Democrático. No obstante, ello no significa que tenga una discreción absoluta en la designación, ya que a nuestro juicio, del examen y estudio en conjunto de todas las disposiciones de la ley se desprende que habiendo triun-fado la fórmula Estado Libre Asociado, los miembros puerto-
Esta preocupación legislativa de que las distintas fór-mulas estén representadas por personas reconocidamente partidarias de cada una ha sido constante. Así, en la Ley Núm. 9 de 13 de abril de 1964 (Leyes, pág. 42), referente a la designación de los miembros puertorriqueños en la Comi-sión de los Estados Unidos y de Puerto Rico sobre el status de Puerto Rico creada por la Ley Pública Núm. 88-271 de 20 de febrero de 1964, 78 Stat. 17, 48 U.S.C. § 731 nota, se dispone que si alguno de los partidos políticos no pro-pusiere los nombres de los miembros para formar parte de la comisión, o para llenar cualquier vacante que surgiere, “el Gobernador designará como miembro o miembros de la Comisión a personas públicamente conocidas como parti-darios de la fórmula política postulada por el partido que dejó de certificar nombres al Gobernador.”
En este aspecto de la cuestión concluimos, en resumen, que conforme a la ley, (a) el Gobernador está obligado a designar los miembros de los grupos asesores para la consi-deración de medidas para el desarrollo del Estado Libre Asociado, y, (b) que tiene que designar como miembros puertorriqueños a personas con “un público y reconocido historial de defensa” de dicha fórmula.
Las Medidas para la Consideración de los Grupos Asesores
En el plebiscito celebrado el 23 de julio de 1967 el pueblo expresó su preferencia sobre status para el país: El Estado Libre Asociado con capacidad de crecimiento y desarrollo.
El párr. 4 del Art, 45, supra, se limita a disponer que:
“En caso de que el Estado Libre Asociado fuera la fórmula triunfante, el Gobernador propondrá al Presidente la constitución conjunta de grupos asesores respecto de medidas de desarrollo del Estado Libre Asociado, según hayan de considerarse a base de la autorización otorgada por el pueblo en el plebiscito.”
¿En qué consiste la autorización otorgada por el pueblo para el desarrollo del Estado Libre Asociado? La propia Ley de Plebiscito, en su Art. 1, 16 L.P.R.A. sec. 844, proporciona la guía necesaria para delimitar los confines generales de la gestión para el crecimiento del Estado Libre Asociado,
“Un voto a favor del Estado Libre Asociado significará:
(1) La reafirmación del Estado Libre Asociado establecido por común acuerdo bajo los términos de la Ley 600 de 1950 y la Resolución Conjunta 447 de 1952 del Congreso de Estados Unidos como comunidad autónoma permanentemente asociada a Estados Unidos de América;
*423 (2) La inviolabilidad de la común ciudadanía como base primordial e indispensable de la unión permanente entre Puerto Rico y Estados Unidos;
(3) La autorización para desarrollar el Estado Libre Asoci-ado de acuerdo con sus principios fundamentales hasta el máxi-mum de gobierno propio compatible con la común defensa, el común mercado, la común moneda y el indisoluble vínculo de la ciudadanía de Estados Unidos;
(4) Que ningún cambio en las relaciones entre Estados Uni-dos y Puerto Rico habrá de tener efecto a menos que antes re-ciba la aceptación de la mayoría de los electores votantes en re-feréndum convocado al efecto.”
Y en la Exposición de Motivos, al adoptar por referencia ciertas expresiones de la Comisión de Status, se perifilaron aun más las medidas apropiadas para la consideración de los grupos asesores, señalándose el mayor crecimiento del Estado Libre Asociado “de conformidad con los lineamientos conteni-dos en la Resolución Núm. 1 con fecha 3 de diciembre de 1962, de la Asamblea Legislativa”,
“1. El reconocimiento y reafirmación de la soberanía del pueblo de Puerto Rico, para que no pueda quedar duda sobre su capacidad para pactar en términos de igualdad jurídica.
2. El aseguramiento de la permanencia e irrevocabilidad de la unión entre Estados Unidos y Puerto Rico sobre las bases de la común ciudadanía, la común defensa, la común moneda, el mer-cado libre, la común lealtad a los valores de la democracia, y aquellas otras condiciones que se consideren, en el pacto, de mu-tuo beneficio para Estados Unidos y Puerto Rico.
3. La definición específica de los poderes de los Estados Uni-dos con respecto a Puerto Rico, los que deberán ser exclusiva-mente los esenciales a la unión.
*424 4. Todos los demás poderes se ejercitarán por los organismos constitucionales del pueblo de Puerto Rico.
5. La participación del pueblo de Puerto Rico en los poderes que ejercite el gobierno de Estados Unidos bajo el pacto en aquellos asuntos que afecten a Puerto Rico, en medida propor-cionada al ámbito de dichos poderes. Esto podrá incluir, entre otras formas de instrumentar tal participación, el derecho a votar por el Presidente y Vicepresidente de Estados Unidos.
6. El establecimiento de una fórmula a base de la cual el pueblo de Puerto Rico contribuya a los gastos generales del go-bierno de Estados Unidos en forma compatible con la estabilidad y el crecimiento económico de Puerto Rico.”
Finalmente añade, “o por virtud de otras medidas que lleven a un crecimiento del Estado Libre Asociado.”
Además, toda la evolución del Estado Libre Asociado desde su implantación en 1952, hasta la aprobación de la transcrita Resolución de 3 de diciembre de 1962, apuntan inequívocamente a la naturaleza y configuración de las me-didas que para el desarrollo de esa fórmula pueden conside-rarse.
-III-
Lo. Disposición del Recurso
Las conclusiones que anteceden nos relevan de discutir las defensas especiales interpuestas por el demandado. La consulta plebiscitaria tuvo lugar a mediados de 1967. Ya es de lugar, dos años y medio después, que comience a instru-mentarse en forma efectiva y objetiva su resultado. Por ello parece más razonable que de una vez se advierta nuestra in-terpretación sobre las obligaciones que corresponden al Gober-nador y a la intervensión del partido político que representó la fórmula triunfante en la implementación de dicho resul-tado. Es la interpretación de las leyes el único y limitado plano que la Constitución nos depara en este proceso del desa-rrollo político de nuestro país. Mientras más pronto hayamos cumplido esa función, mejor serviremos a toda la comunidad.
Consideradas las conclusiones que anteceden bien pare-cería que emitiéramos una orden dirigida al demandado para que cumpliera con las obligaciones que le fija la Ley de Ple-biscito, según las hemos interpretado en esta opinión. Mas con-siderada su contestación en la que manifiesta conformidad con el nombramiento de los grupos asesores y sus actuaciones
—O—
Voto separado del
San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 1970
Estoy conforme con la opinión emitida por el Juez Aso-ciado Señor Blanco Lugo. Respecto a mi concurrencia con la disposición del recurso he tomado en consideración (1) el corto período de tiempo que medió desde que el Hon. Goberna-dor demandado asumió su cargo y la fecha del requerimiento héchole por el demandante para que cumpliera las obliga-ciones que impone la Ley de Plebiscito, (2) la necesidad de una interpretación judicial de dicha Ley de Plebiscito, espe-cialmente la de su Art. 45, en lo que respecta a la forma de designarse los miembros puertorriqueños de los comités ase-sores conjuntos y la ideología política de esos miembros, y (3) la manifestada disposición del Hon. Gobernador deman-dado de dar cumplimiento cabal a las disposiciones de la Ley de Plebiscito.
Habiendo la mayoría de este Tribunal interpretado la susodicha Ley de Plebiscito en el sentido de que la designa-ción de los miembros puertorriqueños de los comités asesores debe por lo menos recaer en personas de un historial públi-camente reconocido como defensores del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, el demandado está ahora en mejores condi-ciones de proceder con la mayor prontitud a designar dichos miembros asesores conforme al criterio mayoritario de este Tribunal.
Voto separado del
San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 1970
Concurro con la opinión del Juez Asociado Señor Blanco Lugo y con su conclusión de declarar el mandamiLs sin lugar, considerada la posición del demandado al efecto de que dará “cumplimiento cabal a las disposiciones de la ley de plebis-cito”, y por que entiendo que la sentencia dictada lo es sin perjuicio de que la parte peticionaria pueda recurrir a este Tribunal si el demandado no cumpliere dentro de un término razonable con las obligaciones que le impone el Art. 45 de la Ley de Plebiscito, según se interpretan en la ponencia del Juez Asociado, Señor Blanco Lugo, en el sentido de que (a) los miembros de los comités ad hoc a ser designados por el Gober-nador deben ser personas “de la más reconocida habilidad y el más alto prestigio” y con “un público y reconocido historial de defensa” del Estado Libre Asociado, y que (b) la instru-mentación del resultado del plebiscito requiere un desarrollo pleno y completo y no fraccional y a tientas, de la fórmula Estado Libre Asociado, conforme al contenido y alcance de este concepto, según se delimita en la opinión.
—O—
Opinión del
San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 1970
Por estar este caso íntimamente relacionado con un paso importante en el desarrollo constitucional de Puerto Rico, desarrollo que por su propia naturaleza inevitablemente es un proceso largo, no de años sino de décadas, es conveniente ha-cer un poco de historia para poner este caso en su correcta perspectiva.
Debiera ser evidente esta relación tan íntima entre el producto — el derecho — y la historia del país que lo produce. Opera en todos los sistemas jurídicos.
Para la fecha en que tuvo lugar la invasión de Puerto Rico por las tropas americanas, acaecida en 1898, Puerto Rico, luego de cuatro siglos de dominación española, acababa de obtener la Carta Autonómica de 1897 que la daba virtual-mente gobierno propio.
Estableció la Carta Autonómica, en gran medida, un go-bierno de tipo parlamentario. Para su época, fue aquel un documento progresivo. Las órdenes del Gobernador General no podían entrar en vigor a menos que fuesen refrendadas por nuestro Gabinete. El Parlamento Insular tenía facultades para crear aranceles y fijar derechos de importación y expor-tación. En cuanto al comercio internacional, se establecía que los tratados de comercio en cuya negociación no hubiese in-tervenido el gobierno insular se le comunicarían a fin de que pudiese en un período de tres meses declarar si deseaba o no adherirse a sus estipulaciones. Se concedía también al go-bierno insular iniciativa para la negociación de tratados de comercio, aunque se llevarían a cabo por el gobierno central, pero auxiliado éste por delegados especiales autorizados por el gobierno insular. Además, se hacían irrevocables, en ausen-cia de consentimiento expreso del Parlamento Insular, éstas y otras muchas libertades conquistadas al promulgarse la Carta Autonómica.
Ya anteriormente, bajo la Constitución española de 1812, se había concedido a la isla representación con plenos dere-chos en el Parlamento español (las Cortes). Fue el primer
No es necesario pormenorizar las viscisitudes políticas de Puerto Rico bajo el gobierno español, las cuales eran en parte reflejo de las de la propia España, pero es necesario recordar que en el siglo XIX Puerto Rico cobra conciencia de Pueblo y conciencia política, tiene lugar la insurrección conocida como el Grito de Lares en 23 de septiembre de 1868, surge un movimiento liberal dedicado a propulsar el desarrollo social, político y económico del país,
Además de otros logros de ese movimiento liberal puerto-rriqueño del siglo XIX — como la abolición pacífica de la es-clavitud en 1873 — culmina la gestión política de dicho movi-miento la ya mencionada consecución de la Carta Autonó-mica. Queda así, en 1897, la nave puertorriqueña en manos propias y rumbo a su natural destino histórico cuando se desata la tormenta de la guerra hisponoamericana y el país es ocupado por las tropas americanas.
Luego de dos años de gobierno militar, en 1900, el Con-greso de los Estados Unidos aprobó la Ley Foraker mediante la cual estableció un gobierno civil de tipo colonial para Puerto Rico.
Es de conocimiento general que la Ley Foraker, aunque contenía disposiciones económicas favorables para el país, defraudó las esperanzas de los puertorriqueños de continuar, si acaso incrementado, su gobierno propio. Dicha ley fue muy impopular en prácticamente todos los sectores de opinión de Puerto Rico y prontamente comenzaron las peticiones de que fuese enmendada.
Al principio la Ley Jones fue acogida en Puerto Rico con aplauso como un gran paso de avance hacia el gobierno propio. Pero a pesar de las importantes reformas que con-tenía, la carga colonial de esa nueva Ley Orgánica pronto la hizo también inaceptable para los puertorriqueños. El Gobernador, el Procurador General, el Comisionado de Edu-cación, el Auditor y los Jueces del Tribunal Supremo se-guían siendo de nombramiento presidencial.
Esos y otros detalles de importancia (posible veto, aunque nunca ejercido, de la legislación puertorriqueña por el Con-greso, etc.) unidos al vicio fundamental de que una Carta Orgánica decretada unilateralmente por el Congreso no em-pece lo bueno que fuera, no resolvía el problema moral la-tente en aquella relación, hicieron, como dijimos, que la Ley Jones no satisficiese las aspiraciones políticas ni la conciencia moral de los puertorriqueños.
Congresista Huddleston: “Todo el procedimiento es anti-democrático. . . . Nosotros no sabemos nada sobre Puerto Rico. . . . Los Estados resentirían que el Congreso tratase de dictarles las cualificaciones para ser elector. El asunto debe de-jarse al buen juicio de los puertorriqueños.”
Senador Fall: “Francamente digo que creo que muy pocos miembros del Senado tienen una idea de lo que están ha-ciendo.”
Como era de esperarse, los esfuerzos por la sustitución de la Ley Jones continuaron. En 10 de febrero de 1943 la Asam-blea Legislativa de Puerto Rico aprobó por unanimidad la Resolución Conjunta Núm. 1.
“Para plantear ante el Presidente y el Congreso de los Es-tados Unidos de América, el derecho del pueblo de Puerto Rico a que termine el sistema colonial de gobierno y a decidir demo-cráticamente el status político permanente de Puerto Rico a la mayor brevedad posible, si fuere factible inmediatamente.”
Se expresó en dicha resolución que el asunto del status debía ser. decidido “por el voto libre del pueblo de Puerto Rico mismo.” Se pedía que dicho voto fuese “en unas elecciones espe-ciales.” En efecto, se pedía un plebiscito sobre el status. Leyes, 1943, pág. 1085.
En 20 de febrero de 1945 la Asamblea Legislativa aprobó, también por unanimidad, la Resolución Conjunta Núm. 1 de ese año. Concurrieron para su aprobación todos los partidos políticos entonces existentes en la isla, a saber, el Partido Popular Democrático, la Unión Republicana, el Partido Liberal y el Partido Socialista. Mediante dicha resolución se solicitó del Congreso de los Estados Unidos que sometiese “el problema del status político definitivo a la votación del pueblo de Puerto Rico.” Puerto Rico expresaría su voluntad en un “plebiscito o referéndum completamente aparte de las elecciones generales.” Para recabar del Congreso la ley plebis-citaria la Asamblea Legislativa creó ese año una Comisión Legislativa Sobre Status Político de Puerto Rico.
La Comisión Legislativa, presidida por el entonces líder de la mayoría parlamentaria y Presidente del Senado, Luis Muñoz Marín, se trasladó a Washington. Para la transcrip-ción de la discusión que tuvo lugar en el Comité del Senado véase el periódico El Mundo de San Juan, de 15 de mayo de 1945. Al día siguiente dicho periódico publicó un editorial titulado: “El Turno del Congreso” en el cual expresó en parte:
“Puerto Rico tiene motivos para sentirse satisfecho con el planteamiento de su problema fundamental ante el Comité de Territorios y Posesiones del Senado de los Estados Unidos. Es una satisfacción que pertenece a todo el pueblo, como tal, sin limitaciones sectarias y sin apasionamientos importunos
Ese planteamiento tuvo una noble concresión en el testimonio prestado ante aquel organismo por el Presidente del Senado de Puerto Rico. . . .”
Aparentemente en los años de 1946 al 1948 los dirigentes del partido mayoritario concretaron la solución que constitui-ría la posición de dicho partido en las elecciones de 1948— el gobierno propio compatible con la asociación con los Estados
Por ser más recientes que los antes mencionados, los desa-rrollos constitucionales de 1950 al 1952, hay de los mismos, presumiblemente, un recuerdo más claro que de los anteriores. Pero esta descripción resumida del proceso constitucional de Puerto Rico quedaría inexplicablemente incompleta si no se mencionasen aquí dichos desarrollos. Por eso, debemos men-cionarlos.
Por iniciativa puertorriqueña se presentó en el Congreso de los Estados Unidos en marzo de 1950 el proyecto que luego se convirtió en la Ley 600.
Conforme a lo anterior, dicha Ley 600 del Congreso se sometió para su aprobación o rechazo a los electores de Puerto Rico, en un referéndum celebrado en 4 de junio de 1951. La votación a favor de la aceptación de la ley fue de 76.5% de los votos y la misma quedó aceptada. Concu-rrieron a esa votación los partidos políticos existentes en-tonces, a saber: el Partido Popular Democrático, el Partido Estadista, el Partido Socialista y el Partido Independentista.
En 27 de agosto de 1951 se celebró la votación para elegir los miembros de la Convención Constituyente que habría de redactar la Constitución de Puerto Rico. La misma quedó compuesta de 92 delegados. La Convención trabajó desde el 17 de septiembre de 1951 hasta el 6 de febrero de 1952, en cuya fecha la misma aprobó la Constitución con 88 votos a favor, 3 en contra y un delegado ausente.
En 3 de marzo de 1952 se sometió al electorado del país, para su aprobación o rechazo, la Constitución que había sido redactada por la Convención Constituyente. La Constitución fue.aprobada por el 81% de los votos emitidos.
En 3 de julio de 1952 se aprueba la Ley Pública 447 del Congreso mediante la cual, conforme a lo establecido en la antes mencionada Ley 600 — que había sido aprobada por el Congreso y por el electorado puertorriqueño — el Congreso por su parte aprueba la Constitución de Puerto Rico.
Dichas enmiendas consistieron en lo siguiente:. (1) La Constitución originalmente disponía (Art. II, sec. 5), en lo pertinente, que “Habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario.” También dis-ponía que la escuela primaria pública sería obligatoria. El Congreso propuso un lenguaje que especificaba que la asis-tencia obligatoria a las escuelas primarias públicas no se interpretaría como aplicable a aquellos que reciban instruc-ción primaria en escuelas privadas.
(2) La Constitución originalmente disponía (Art. VII, sec. 3) que ninguna enmienda a la misma podría alterar la forma republicana de gobierno o abolir su Carta de Dere-chos. El Congreso propuso que se adicionase a esa sección una segunda oración, para establecer que cualquier enmienda a la Constitución deberá ser compatible con la Ley 447 antes mencionada, con las disposiciones aplicables de la Constitu-ción de los Estados Unidos, con la Ley de Relaciones Fede-rales y con la Ley 600.
(3) Que se eliminase la Sec. 20 del Art. II. Esta Sec. 20 de la Carta de Derechos de la Constitución no confería derechos jurídicamente ejecutables sino que reconocía ciertos objetivos de justicia social tales como el derecho a obtener trabajo, el derecho a un nivel de vida adecuado, el de recibir protección social en el desempleo, la vejez o la incapacidad.
La citada Ley 447 del Congreso de 1952, expresa que la Ley 600, aprobada en 3 de julio de 1950, “fue adoptada por el Congreso como un convenio con el Pueblo de Puerto Rico para tener efecto una vez aprobada por el Pueblo de Puerto Rico.”
Habiendo sido aprobada la Constitución por el electorado de Puerto Rico y por el Congreso de los Estados Unidos, se proclamó oficialmente por el Gobernador de Puerto Rico
La evolución que hasta aquí hemos reseñado de un pueblo que progresa de su status de posesión o botín de guerra (año 1898) hasta la asociación por convenio (años 1950-1952) recuerda la famosa expresión del eminente jurista inglés Sir Henry Maine en el sentido de que “puede decirse que la evolu-ción de las sociedades progresistas ha sido una de status hacia contrato.”
En 27 de noviembre de 1953 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba una resolución reconociendo que Puerto Rico había dejado de ser un “non-self-governing territory” y que los Estados Unidos ya no debía informar a las Naciones Unidas sobre Puerto Rico bajo el Art. 73(e) de la Carta de las Naciones Unidas.
Los hechos que conducen a la celebración del plebiscito en 1967 tienen su comienzo inmediato en cierta correspon-dencia cruzada en el año 1962 entre el Gobernador de Puerto Rico, Señor Luis Muñoz Marín, y el Presidente de los Es-tados Unidos, Señor John F. Kennedy. Decimos comienzo inmediato porque la idea de que se resolviese el problema
Ya en el año 1898, a raíz del cambio de soberanía, Eugenio María de Hostos propuso un plebiscito. En 1914 un grupo de líderes del Partido Unión de Puerto Rico se acercó al liderazgo del Partido Republicano invitándolos a concu-rrir a un plebiscito para decidir entre la estadidad y la independencia. La idea no prosperó pues el Partido Repu-blicano no aceptó.
A partir del año 1956 se reanudó el debate en torno al plebiscito. A pesar del proceso constitucional de los años 1950 al 1952, que antes hemos relatado, algunos líderes de la oposición al gobierno insistían en que debía celebrarse un plebiscito sobre el status político en una votación celebrada únicamente con ese propósito específico. A esos fines la Asam-blea Legislativa aprobó la Ley Núm. 95 de 21 de junio de 1960
A los diez años de fundado el Estado Libre Asociado, en 10 de julio de 1962, el Gobernador Luis Muñoz Marín le escribe al Presidente Kennedy, y después de referirse a la fundación del Estado Libre Asociado le dice en su carta:
“Estábamos conscientes entonces de que el convenio no era perfecto. Esta consciencia se ha ido acentuando hasta hacerse ahora aguda. La misma Asamblea Constituyente reconoció desde el comienzo que había lugar para crecimiento, y que este creci-miento podía y debía ser, no hacia la independencia o la esta-didad federada, sino dentro de la naturaleza y genio de la propia idea creadora del Estado Libre Asociado.
Creo que ha llegado el momento de que ese crecimiento se efectúe. Un retraso indebido en esto no puede dejar de hacer daño a Puerto Rico y a la importancia de Puerto Rico como un exponente y ejemplo de la actitud de los Estados Unidos en un mundo donde el colonialismo es obsoleto y el nacionalismo ex-tremo es obsolescente.”
En su carta al Presidente el Gobernador expresó los principios que a su juicio debían guiar el crecimiento pro-puesto :
“(1) El principio indispensable del Estado Libre Asociado es el gobierno propio para Puerto Rico en asociación permanente con los Estados Unidos sobre una base de lealtad común, ciuda-danía común, mutua dedicación a la democracia y un compro-miso mutuo con la libertad.
(2) Las bases morales y jurídicas del Estado Libre Asociado deben aclararse aún más, para así eliminar cualquier posible base para la acusación hecha por los enemigos y los amigos descarriados de los Estados Unidos y de Puerto Rico, de que el Estado Libre Asociado no fue la libre selección de nuestro pueblo actuando en su capacidad soberana, sino meramente un tipo diferente de arreglo colonial al cual el pueblo de Puerto Rico consintió.
(3) El poder y la autoridad gubernamental del Estado Libre Asociado debe ser completo. Todas las reservas o excepciones*443 que no sean parte indispensable de los arreglos para la asocia-ción permanente con los Estados Unidos deben ser eliminadas. Deben establecerse métodos para que el pueblo de Puerto Rico pueda participar dentro del concepto de Estado Libre Asociado, en las funciones federales que le afectan.”
Añadió el Gobernador en su carta al Presidente:
“Así pues, parece claro que el pueblo de Puerto Rico debe ser consultado de nuevo sobre sus relaciones de gobierno con Esta-dos Unidos. Ha llegado el momento en que el pueblo, a base de su propia experiencia, deba considerar cómo ha de perfeccionar el concepto de Estado Libre Asociado dentro de su asociación permanente con la Unión Federal. Es ésta mi convicción sobre lo que se debe hacer, y creo que es la de la vasta mayoría de los puertorriqueños.”
El Presidente Kennedy contestó al Gobernador en 24 de julio de 1962:
“Estoy consciente, sin embargo, como usted señala, de que la relación de Estado Libre Asociado no se ha perfeccionado y que no ha realizado aún su pleno potencial y veo con beneplácito su declaración de que el pueblo de Puerto Rico está a punto de comenzar a considerar esta relación con el propósito de lle-varla a su desarrollo máximo. Estoy en total simpatía con esta aspiración. No veo ninguna razón por la cual eb concepto de Estado Libre Asociado, si tal es el deseo del pueblo de Puerto Rico, no pueda desarrollarse completamente como una institu-ción permanente en su asociación con los Estados Unidos. Estoy de acuerdo con que este es un momento oportuno para reco-nocer la necesidad de crecimiento, y con que, tanto como una cuestión de equidad para todos los concernidos como para esta-blecer un ‘record’ inequívoco, se consulte al pueblo de Puerto Rico, como se propone usted hacerlo, para que éste pueda expresar cualquier otra preferencia, incluyendo la independen-cia, si tal fuese su deseo.”(26-a)
El resultado inmediato de ese intercambio de cartas entre el Gobernador de Puerto Rico y el Presidente de los Estados Unidos fue la aprobación por la Asamblea Legislativa de
Como resultado de la mencionada Resolución Conjunta de 1962 de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, el Congreso aprobó la Ley Pública 88-271 de 20 de febrero de 1964,
En la Sec. 2(c) de dicha Ley 88-271 el Congreso expresó lo siguiente:
“El Congreso invita por la presente al Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico a proveer para la participación del Estado Libre Asociado y su pueblo en la labor de la Comisión, decre-tando una ley que disponga para el nombramiento de seis miembros adicionales de la Comisión.”
Mediante la Ley Núm. 9 de 13 de abril de 1964, L.P.R.A., Tomo I (ed. 1965), pág. 166, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aceptó la invitación del Congreso para participar en la Comisión del Status y dispuso para el nombramiento de los seis miembros puertorriqueños de dicha Comisión.
La Comisión celebró vistas públicas en San Juan, trabajó durante dos años y rindió su informe en agosto de 1966. En su informe la Comisión llegó a ciertas conclusiones e hizo recomendaciones al Presidente y al Congreso de los Estados Unidos y al Gobernador y a la Asamblea Legislativa de
“La principal conclusión de la Comisión es que las tres formas del Status político — el Estado Libre Asociado, la Esta-didad y la Independencia — son válidas y confieren al Pueblo de Puerto Rico igual dignidad con igualdad de status y de ciuda-danía nacional.”
También concluyó la Comisión que cualquier preferencia entre dichas formas de status correspondía hacerla a Puerto Rico; que tal expresión debía preceder a cualquier cambio en el status; y que el primer paso hacia cualquier cambio de status político lo debía dar Puerto Rico. Concluyó además que:
“Sería muy útil para todos los interesados si ocurriese una expresión de la voluntad de los ciudadanos de Puerto Rico mediante una votación popular sobre la cuestión de si desean que continúe el Status del Estado Libre Asociado con capacidad de crecimiento y desarrollo, o si desean optar por la Estadidad o la Independencia.”
Recomendó la Comisión del Status que de celebrarse un plebiscito y con el fin de estructurar la forma de status favorecida en el mismo, se convocase a uno o más grupos conjuntos asesores.
A la luz de las conclusiones y recomendaciones de la Comisión del Status la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó la Ley Núm. 1 de 23 de diciembre de 1966, 16 L.P.R.A. sec. 844 y ss., mediante la cual se dispuso para la celebra-ción de un plebiscito. Luego del consiguiente debate público mediante mítines, la prensa, radio y televisión, se celebró el
Es de conocimiento general que el Partido Popular Demo-crático propulso y defendió en el plebiscito el status de Estado Libre Asociado desarrollado hasta el máximo compatible con la asociación con los Estados Unidos, y que el demandado era el líder principal de los que favorecían la estadidad.
Según requerido por la Ley del Plebiscito, en 17 de agosto de 1967, el Gobernador de Puerto Rico, Roberto Sánchez Vilella, certificó al Presidente de los Estados Unidos, Lyndon B. Johnson, los resultados del plebiscito. El Presidente con-testó al día siguiente mediante carta expresando su satis-facción por el hecho de que la voluntad popular de los puerto-rriqueños en relación con el status político había sido deter-minada democráticamente mediante el plebiscito y añadió que estaba listo para nombrar los miembros estadounidenses de los grupos asesores tan pronto el Estado Libre Asociado nombrase a sus representantes en dichos grupos.
El término por el cual fue electo el Gobernador Sánchez Vilella expiraba el 2 de enero de 1969 y en noviembre de 1968 se celebraron elecciones generales en la isla para elegir al Gobernador, al Comisionado Residente en Washington y a los miembros de la Asamblea Legislativa. El resultado de las elecciones fue el siguiente: Partido Nuevo Progresista 390,922 votos; Partido Popular Democrático 367,901 votos; Partido del Pueblo 87,832 votos; Partido Indepéndentista Puerto-rriqueño 24,729 votos; Partido Estadista Republicano 4,057 votos.
En 2 de mayo de 1969 el Partido Popular Democrático (P.P.D.) presentó en este Tribunal una solicitud de mandamus en la cual solicita que ordenemos al Gobernador a que proceda al cumplimiento de los deberes que le impone la Ley de Plebiscito.
En su solicitud alega el peticionario, en esencia, que la Ley de Plebiscito le impone al Gobernador el deber de nom-brar, a propuesta del Partido Popular Democrático, los miembros puertorriqueños de los grupos asesores y que aquél se ha negado a hacerlo a pesar de habérselo solicitado for-malmente el peticionario en dos ocasiones. Se basa el peticio-nario en el texto de dicha Ley y en que el Partido Popular Democrático fue el partido que defendió en el plebiscito la fórmula del Estado Libre Asociado, la cual resultó triun-fante en dicha votación.
Luego de solicitar y obtener de este Tribunal una pró-rroga, el demandado presentó su contestación en 9 de junio de 1969. En la misma admitió algunas de las alegaciones hechas por el peticionario, negó otras y tomó la posición de que no procedía el mandamus solicitado ni en los méritos de la cuestión ni debido a una serie de defensas afirmativas que levantó. Vamos a discutir dichas defensas, unas más brevemente que otras debido a su respectiva importancia, y luego discutiremos el caso en sus méritos.
La Capacidad Jurídica
La primera defensa afirmativa del demandado consiste en sostener que el demandante no tiene capacidad jurídica para
“De resultar triunfante una de las fórmulas según lo dis-puesto en el Artículo 2 de esta ley, el Gobernador en su certifica-ción al Presidente, solicitará la constitución conjunta de los grupos asesores recomendados en el informe de la Comisión de Status y descritos en la exposición de motivos de esta ley. . . .
En tal caso, los miembros del grupo asesor que deban ser nombrados por el Gobernador de Puerto Rico, serán designados a propuesta del partido, o del Comité Directivo que haya repre-sentado la fórmula triunfante en el proceso plebiscitario.”
Si el partido político que propuso y defendió en el Ple-biscito la fórmula que resultó triunfante en el mismo no tuviese capacidad jurídica para solicitar de los tribunales que se cumpliese con la Ley de Plebiscito y se acatase y llevase a la práctica el mandato plebiscitario ¿quién en-tonces la tendría? Es claro que el partido u organismo que propuso la fórmula triunfante tiene capacidad jurídica para recurrir a los tribunales en el sentido antes dicho. Esa es la manifiesta intención legislativa. En el Informe Conjunto de 17 de diciembre de 1966 de las Comisiones Especiales que se crearon para estudiar el proyecto de la Ley de Plebiscito, dice, en parte, lo siguiente:
“Las decisiones que se están tomando por esta Asamblea Legislativa exigen que haya garantías adecuadas para el acata-miento de la voluntad democrática que el pueblo exprese en el plebiscito.”—Diario de Sesiones, Vol. 20, Sesión Extraordinaria de 1966, p. 503.
El Plebiscito no fue un mero ejercicio académico sino un paso práctico dado por el país en su angustiosa búsqueda de
Ya en Asociación de Maestros v. Pérez, Gobernador, 67 D.P.R. 848 (1947), sostuvimos que es una cuestión de in-terés público el que las leyes se pongan en vigor. Allí también se trataba de una petición de mandamus y se cuestionó la capacidad jurídica de la peticionaria, la Asociación de Maestros de Puerto Rico. A esos efectos dijimos en aquel caso, a la pág. 851:
“Se arguye por los demandados que la Asociación de Maestros no tiene interés especial en este asunto; que acaso podrían tenerlo los maestros que son los que han de enseñar en el idioma que se adopte, pero que la peticionaria es una persona jurídica distinta de los miembros que la componen y que por consi-guiente no puede, ni siquiera asumir, la representación de los maestros en este asunto.
Convendríamos con los demandados si se tratase en el pre-sente caso de una cuestión de interés privado. No cabe duda, sin embargo, que la selección del idioma que ha de servir de vehículo a la enseñanza pública de un país, es una cuestión de interés público. También lo es que las leyes se pongan en ejecu-ción. Tratándose de cuestiones de interés público, sostiene la mayoría de las autoridades que interpretan preceptos similares al nuestro, que cuando la cuestión envuelta es de interés público y el mandamus tiene por objeto conseguir la ejecución de un deber público, el pueblo es considerado como la parte especial-mente interesada y el demandante no necesita probar que tiene interés especial en el resultado del caso. Basta demostrar que*450 es un ciudadano y como tal está interesado en la ejecución y protección del derecho público.”(29-b)
El Recurso no Es Prematuro y no Hay Incuria
Las defensas levantadas por el demandado de que el re-curso es prematuro y de que el demandante incurrió en tar-danza o incuria son contradictorias entre sí y no tienen mé-rito. No tiene utilidad alguna que elaboremos sobre ellas.
Cosa Juzgada
Como otra defensa afirmativa levanta el demandado la de cosa juzgada. Alega que esta controversia ya fue juzgada y adjudicada en el Tribunal Superior de San Juan en el caso CS-69-243 titulado Enrique Bird Piñero v. Luis A. Ferré y Partido Papular Democrático. No estamos de acuerdo. Podría-mos entrar en una discusión pormenorizada del citado caso de Bird Pinero y distinguirlo del presente, pero no es necesa-rio hacerlo por lo que a continuación explicamos.
“En términos generales, puede afirmarse que la regla de cosa juzgada está fundada en consideraciones de orden público y necesidad: por un lado, el interés del Estado en que se le ponga fin a los litigios, ... y por otro lado, la deseabilidad de que no se someta en dos ocasiones a un ciudadano a las molestimas que supone litigar la misma causa.”
Y a la pág. 226 del mismo caso:
“Sin embargo, los tribunales se han negado a aplicar en forma inflexible la defensa de cosa juzgada cuando hacerlo derro-taría los fines de la justicia, especialmente si hay envueltas con-sideraciones de orden público. . . . Según se ha expresado, la doctrina descansa en el principio básico de que debe propiciarse la terminación de litigios, pero si la aplicación rigurosa de la misma derrotaría en la práctica un derecho permeado en alguna forma del interés público, los tribunales se inclinan hacia la solución que garantice cumplida justicia en lugar de favorecer en forma rígida una ficción de ley que obedece fundamental-mente a un principio de conveniencia y orden procesal. . . . En otras palabras, la regla no es absoluta y debe siempre conside-rarse conjuntamente con el saludable principio de que debe dis-pensarse justicia en cada caso.”
En Millán v. Caribe Motors, supra, nos negamos a aplicar la doctrina de cosa juzgada en una situación en que de ha-cerlo se hubiese producido una injusticia. Allí dijimos, en 83 D.P.R. 508:
“Es oportuno señalar que estamos conscientes de la utilidad y de la importancia de la regla de cosa juzgada y la doctrina de impedimento colateral por sentencia. Ciertamente hay un inte-rés tanto individual como social en que los litigios tengan fin. Sin embargo, no podemos frustrar la justicia en nombre de reglas que se originaron con el propósito de facilitar su adminis-*452 tración. Las máximas generales hay que atemperarlas a los hechos del caso.”(30)
En el mismo sentido, véanse Feliciano Ruiz v. Alfonso Develop. Corp., 96 D.P.R. 108, 114 (1968) y Monagas v. Vidal, 170 F.2d 99, 106.
Nuestra posición sobre la aplicación de la doctrina de cosa juzgada está acorde con las mejores corrientes de pensa-miento sobre el particular. En U.S. v. Silliman, 167 F.2d 607, 614 (1948) se expresó:
“Dicha norma de política pública [la de cosa juzgada] debe aplicarse con buen juicio porque una aplicación ciega de la misma puede frustrar la norma superior de hacer justicia en cada caso.”
En Developments in the Law: Res Judicata, 65 Harv. L. Rev. 818 (1952), luego de mencionarse las razones que jus-tifican la doctrina y las que justifican sus excepciones, se dice: “Tanto la formulación judicial como el análisis de los estudiosos debe llevar a su justo nivel esas consideraciones contrapuestas.”
Porque no creemos en aplicar las máximas y las doctrinas jurídicas “cuando hacerlo derrotaría los fines de la justicia, especialmente si hay envueltas consideraciones de orden públi-co,” Pérez v. Bauzá, supra; porque es innegable que este liti-gio envuelve consideraciones de orden público de la más alta jerarquía; porque este litigio participa de la naturaleza de un pleito de clase (425,000 electores votaron a favor del status de Estado Libre Asociado en el Plebiscito); y porque este Tribunal es el más adecuado para ventilar las importantes cues-tiones aquí planteadas; somos de opinión que no es de aplica-ción aquí la doctrina de cosa juzgada.
La Separación de Poderes
El planteamiento de que se violaría el principio de la se-paración de poderes si este Tribunal ordenase al demandado dar cumplimiento a determinadas disposiciones de ley no es nuevo pero lo discutiremos porque llega al hueso del concepto del estado de derecho. Dicho concepto o principio de gobierno, conocido también como el imperio de la ley, y en la literatura jurídica anglosajona con el término más feliz de “the rule of law,” representa, desde luego, una condición básica e indispensable del sistema de gobierno democrático-constitucional. Uti-lizamos la palabra indispensable en su pleno sentido.
El tema es muy interesante y su literatura muy rica pero debido a limitaciones de espacio tenemos que resignarnos a no tratarlo con la extensión que se merece. Sin embargo, creemos que es conveniente entrar en algunas consideraciones.
Primero, reconozcamos que este principio de derecho cons-titucional — el de la separación de poderes — como tantos otros, representa la concretización jurídica de una teoría de go-bierno. Esta teoría de los gobiernos “divididos” o “mixtos,” como también se le conoce, es una valiosa defensa contra la tiranía y es mucho más antigua que la Constitución de los Estados Unidos y que los escritos de los teóricos políticos de
La Constitución de la Roma republicana ofrece un ejemplo notable de una cuidadosa separación de poderes. Discusiones del tema se encuentran en Aristóteles (Política), en Platón (Las Leyes) y en Polibio (Historias, Libro VI). El influjo del análisis de Polibio ha llegado hasta el pensamiento mo-derno.
Las fuentes inmediatas que sobre esto inspiraron a los padres de la Constitución americana fueron Locke, Second Treatise of Government (1690) y especialmente Montesquieu, El Espíritu de las Leyes, Libro XI (1748), a quien Madison llamó “el oráculo que siempre se consulta sobre estos asuntos,” The Federalist No. 47 (1788). En la formulación americana de la doctrina de separación de poderes también influyó Blackstone, Commentaries- on the Laws of England (1765 y edi-ciones siguientes), debido a su gran influjo sobre la profesión legal americana durante el primer siglo de ésta. Pound, The Formative Era of American Law (1938). Para excelentes discusiones de la doctrina véase el capítulo “The Separation of Powers: False and True” en Finer, The Theory and Practice of Modem Government, edición revisada (1960), pág. 94; Friedrich, Constitutional Government and Democracy, ed. rev. (1950), pág. 173 y Sharp, The Classical American Doctrine of the Separation of Powers, 2 U. Chi. L. Rev. 385 (1935).
En cuanto al derecho constitucional puertorriqueño, es cierto que nuestra Constitución organizó un gobierno en el cual los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial están sepa-rados y son ejercidos por tres distintos departamentos o ra-mas del gobierno, pero esta separación, que es cierta en térmi-nos generales, tampoco es absoluta en nuestra Constitución. Por disposición constitucional y de ley hay funciones de go-bierno que traspasan la línea divisoria y son ejercidas por una rama de naturaleza distinta a dichas funciones. Algunos ejemplos de estos son los siguientes:
El Gobernador, jefe de la rama ejecutiva, participa de la función legislativa (a) al someter anualmente a la Asamblea Legislativa el anteproyecto de presupuesto y un informe que, por mandato constitucional, “contendrá los datos necesarios para la formulación de un programa de legislación.” Además, (b) puede convocar a la Asamblea Legislativa o al Senado a sesión extraordinaria cuando a su juicio los intereses públi-cos así lo requieran. Y (c) aprueba o desaprueba los proyec-tos de ley que la Asamblea Lsgislativa decreta. Participa en la función judicial al suspender la ejecución de sentencias en
El Senado, la cámara alta de la rama legislativa, partici-pa de la función ejecutiva al confirmar o rechazar nombra-mientos hechos por el Gobernador. El Tribunal Supremo, el más alto cuerpo de la rama judicial, participa de la función legislativa al adoptar reglas de evidencia y códigos de proce-dimiento civil y criminal. El Juez Presidente, el más alto funcionario judicial, participa de la función ejecutiva al te-ner a su cargo una de las responsabilidades administrativas mayores del gobierno: ser responsable de la administración de los tribunales. Constitución, Art. IV, sec. 4; Art. V, sec. 7. Además, las Juntas y Comisiones autónomas creadas por ley ejercen funciones legislativas al promulgar reglas y reg-lamentos, judiciales al celebrar vistas, decidir casos e imponer sanciones, y ejecutivas al supervisar la administración de sus respectivas leyes.
El planteamiento de que la concesión del mandamus soli-citado en este caso viola la separación de poderes ha sido re-suelto adversamente para el demandado desde los comienzos de la jurisprudencia de los Estados Unidos y de la nuestra propia. En el célebre caso de Marbury v. Madison, 1 Cranch 137 (1803), un caso también de mandamus, luego de discu-tirse el asunto se expresó que “no es el cargo del funcionario público a quien va dirigido el recurso lo que determina si éste procede o no, sino que lo determinante es la naturaleza del deber que se interesa hacer cumplir.” 2 L.Ed. 71.
En Puerto Rico, nuestra jurisprudencia constante ha sido en el sentido de sostener el estado de derecho mediante la supervisión judicial de los poderes del Gobernador y en específico hemos resuelto repetidas veces que los tribunales pueden compeler a los gobernadores a cumplir los deberes ministeriales que les imponen la Constitución y las leyes. En igual sentido se ha resuelto en California, Colorado, Kan
La primera vez que se planteó la cuestión de si los Tribu-nales de Puerto Rico tienen jurisdicción para expedir un auto de mandamus contra el Gobernador para obligarle a cumplir un deber ministerial fue en Lutz v. Post, 14 D.P.R. 860 (1908). Allí el Tribunal reconoció que la jurisprudencia de-mostraba dos tendencias: una, que resolvía el problema en la afirmativa y otra en la negativa, pero se decidió por la afirmativa por encontrar que esta posición está basada en razonamientos más sólidos que la contraria y además por tener la misma apoyo en decisiones del Tribunal Supremo de los Estados Unidos. Luego de señalar que “Nuestro go-bierno es un gobierno de ley, y todos los funcionarios desde el más alto hasta el más inferior, están obligados a obedecer a la ley sin duda alguna” el Tribunal se expresó como sigue:
“Por consiguiente, estamos ampliamente justificados en de-clarar que en cuanto a deberes ministeriales o ejecutivos, el prin-cipio general de conceder un remedio mediante el auto de mandamus contra funcionarios ejecutivos debe ser sostenido y aplicado; y el mero hecho de que sea el Gobernador de Puerto Rico el funcionario contra quien se solicita el remedio por medio de este auto extraordinario no debe atemorizar los tribunales en el ejercicio de su jurisdicción, puesto que está bien establecido y no puede negarse el que la autoridad de los tribunales es suprema en la consideración y determinación de todas las cuestiones le-gales que sean judicialmente sometidas a las mismas, dentro de los límites legales de su jurisdicción; y nadie está exento del efecto de la ley; y el deber de cumplir fielmente las leyes incumbe al Gobernador en virtud de su juramento oficial; y en el caso de que el remedio solicitado fuera denegado podría suceder que los peticionarios no encontraran reparación alguna a los males o per-juicios que sufrieren.”
En Jiménez v. Reily, 30 D.P.R. 626 (1922), se trataba del poder del Gobernador para destituir funcionarios públicos. Allí el Tribunal obligó al Gobernador, mediante un recurso de mandamus, a restituir en su cargo a un funcionario público nombrado por un término fijado en la ley y el cual había sido destituido por el Primer Ejecutivo sin previa formulación de cargos y sin darle oportunidad de defenderse.
Otro caso de mandamus es el de Romero Moreno v. Gore, Gobernador, 46 D.P.R. 408 (1934). Allí, igual que en Jiménez v. Reily, supra, el Tribunal encontró que el Gobernador había separado ilegalmente de su cargo al peticionario, Antonio Romero Moreno, y expidió un auto perentorio de mandamus ordenando la reposición en el mismo del peticionario. En forma idéntica resolvimos en Abella v. Piñero, Gobernador, 66 D.P.R. 690 (1946).
En una comunidad regida por leyes y no por hombres, en un estado de derecho, los casos citados anteriormente no se podían haber resuelto de otro modo. El auto de mandamus es uno de los recursos clásicos para garantizar y mantener el imperio de ley. Así se concebía ya desde tiempos de Sir Edward Coke. Jaffe, Judicial Control of Administrative Action (1965), págs. 179-180.
El nuestro es un gobierno de leyes y no de hombres. La ley es igual para todos. No hay persona, ni privada ni pú-blica, no importa cuán elevada o común sea, que esté sobre la ley. En cuanto a controversias legales se refiere, este Tribunal es el árbitro supremo del país. Si un funcionario público pu-diese utilizar el principio de la separación de poderes como valla para impedir el paso de nuestra jurisdicción en contro-versias legales, ese funcionario se colocaría fuera y por en-cima de la ley. Podría actuar caprichosamente, arbitraria-mente. Los derechos y la propiedad de los ciudadanos que entrasen en contacto con ese funcionario quedarían sin protec-ción, a merced de su capricho o deseo arbitrario. El estado de derecho quedaría hecho añicos. La supremacía de la ley desaparecería de nuestras vidas. Eso equivaldría a un retro-ceso de siglos. Desde luego eso no puede ser. Por si fuese necesario decirlo, se ha resuelto que ni la rama ejecutiva del Gobierno de los Estados Unidos,
La teoría de que el Primer Ejecutivo está exento de la re-visión judicial es contraria a toda la tradición del derecho
Lo anterior no quiere decir, desde luego, que la rama judicial va a hacer todas las decisiones públicas finales. La rama judicial decide solamente casos y controversias. Fuera de eso, como se sabe, la rama judicial no tiene ingerencia. La política pública sobre los demás asuntos — que no sean casos y controversias — la hacen los dos departamentos políticos del gobierno — el Legislativo y el Ejecutivo. Esos dos departa-mentos gobiernan. Gobiernan porque son electos. La rama judicial no es un departamento político del gobierno. No es electa. No gobierna. Por eso puede ser, y constitucionalmente es, el árbitro tanto entre particulares, como entre particulares y el gobierno.
La “Cuestión Política”
Esto nos trae a otra defensa que ha levantado el demanda-do : la de que la controversia ante nosotros es una de naturale-za política y no legal y que por eso no es susceptible de ser adjudicada por los tribunales. ¿Es eso cierto? ¿Se trata aquí de hacer política pública — quehacer de las ramas legislativa y ejecutiva — o se trata de decidir un caso, una controversia legal?
La doctrina de la “cuestión política” es de origen juris-prudencial. En la jurisprudencia norteamericana fue enun-ciada por primera vez en Foster v. Neilson, 2 Pet. 252 (1829). Allí estaba envuelta la interpretación del Tratado de París de 1763 celebrado entre Gran Bretaña, Francia y España y se debía resolver si para el año 1804 ciertas tierras al este del Río Mississippi pertenecían a España o a Estados Uni-dos. El Tribunal entendió que se trataba de un asunto que pertenecía al ámbito de las relaciones exteriores del Go-bierno de los Estados Unidos y que por ello debía ser resuelto por el Presidente o por el Congreso y no por el Tribunal. Como tantas otras doctrinas constitucionales (libertad de contratación, segregación racial, etc.) esta doctrina de la cuestión política ha evolucionado considerablemente.
Según se han ido expandiendo las fronteras de las liber-tades individuales y colectivas y la supremacía de la ley se ha hecho realidad en el terreno así ganado, se ha ido redu-ciendo el área de la tierra de nadie en donde no impera el derecho. Con motivo de ese desarrollo del derecho, la doc-trina de la cuestión política ha sido considerablemente limi-tada. Los casos de Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962) y Powell v. McCormack, 395 U.S. 486 (1969) son ingentes ejemplos de esa contracción judicial de dicha doctrina. Véanse además, Williams v. Rhodes, 393 U.S. 23 (1968); Westberry v. Sanders, 376 U.S. 1 (1964); Scharpe, Judicial Review and the Political Question: A Functional Analysis, 75 Yale L.J. 517.
El caso de autos es un caso clásico de interpretación de estatutos. Por haber surgido una controversia entre el de-
Deber Ministerial
Pasamos ahora a discutir la última de las defensas levan-tadas por el demandado y al hacerlo llegaremos al corazón de la controversia que este caso plantea. Esta defensa con-siste en alegar que la función que se le pide al demandado que cumpla — nombrar los miembros de los grupos asesores— es una discrecional suya y no ministerial y que por ello no procede el mandamus.
La vieja dicotomía entre actos administrativos ministe-riales y discrecionales ya no goza del vigor que antaño tenía. Tratadistas muy prestigiosos le han hecho fuertes ataques. Jaffe señala que los tribunales han padecido una “obsesión” con esa forma de caracterizar los actos administrativos; que la clasificación es ilusoria, errónea e impráctica; que meramente decide a priori el problema sin examinarlo y explicarlo.
Davis expresa que dicha clasificación no se justifica; que si bien el recurso de mandamus históricamente tuvo la natu-raleza de “extraordinario,” lo fue y lo es cuando va dirigido a un tribunal porque el procedimiento ordinario en esos casos es la apelación, pero que como recurso para revisar
Para no alargar innecesariamente esta opinión preferi-ríamos no hacerlo, pero en aras de la exactitud y de la objetividad vamos a transcribir verbatim el Art. 45 de la Ley de Plebiscito, Ley Núm. 1 de 23 de diciembre de 1966, 16 L.P.R.A. sec. 888. Creemos necesario hacerlo ya que, en esencia, el caso se contrae a interpretar judicialmente dicho Art. 45. El mismo lee como sigue:
“El Superintendente General de Elecciones certificará al Gobernador el resultado de la consulta plebiscitaria. El Gober-nador, a su vez, certificará el resultado al Presidente y al Congreso de Estados Unidos, al Comisionado Residente y a la Asamblea Legislativa del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
De resultar triunfante una de las fórmulas según lo dispuesto en el Artículo 2 de esta ley, el Gobernador en su certificación al Presidente, solicitará la constitución conjunta de los grupos asesores recomendados en el informe de la Comisión de Status y descritos en la exposición de motivos de esta ley.
De acuerdo con ese informe, los grupos conjuntos asesores deberán considerar las medidas de transición necesarias hacia la estadidad o hacia la independencia en caso de que una de estas fórmulas resultara triunfante. En tal caso los miembros*464 del grupo asesor que deban ser nombrados por el Gobernador de Puerto Rico, serán designados a propuesta del partido, o del Comité Directivo que haya representado la fórmula triunfante en el proceso plebiscitario. Si la representación de la fórmula en el proceso plebiscitario hubiera sido dual, el partido y el Comité Directivo tendrán derecho a proponer un número igual de miembros.
En caso de que el Estado Libre Asociado fuera la fórmula triunfante, el Gobernador propondrá al Presidente la constitu-ción conjunta de grupos asesores respecto a medidas de desarro-llo del Estado Libre Asociado, según hayan de considerarse a base de la autorización otorgada por el pueblo en el plebiscito.
Un voto mayoritario a favor de cualquiera de las fórmulas de status constituirá un mandato del pueblo de Puerto Rico al Comisionado Residente, como su representante en la esfera federal, para actuar en el desempeño de sus funciones oficiales de acuerdo con la voluntad del pueblo expresada a virtud de dicho voto.”
El artículo no es un modelo de redacción de estatutos y es precisamente por eso que se hace necesaria la interpreta-ción judicial. El demandante sostiene que dicho artículo, inter-pretado en el contexto de toda la Ley de Plebiscito y de su historial legislativa y antecedentes históricos, establece su derecho al remedio solicitado porque le impone al demandado el deber ministerial de designar los miembros puertorriqueños de los grupos asesores a propuesta del Partido Popular Demo-crático, partido que defendió la fórmula triunfante en el plebiscito.
El demandado, por su parte, arguye que el Art. 45 le con-fiere facultad discrecional para designar dichas personas, sin intervenciones extrañas y que dicho artículo “ni siquiera le concede el derecho al Partido Popular Democrático de hacer propuesta alguna al Gobernador” pues entiende que el esta-tuto le confiere “máxima discreción.”
Puede arguirse que el Art. 45 dispone que de haber resul-tado triunfante en el plebiscito la estadidad los miembros de los grupos asesores serían nombrados por el Gobernador a
No podemos aceptar esa interpretación del Art. 45 por-que, aparte de los razonamientos que más adelante expon-dremos, tal interpretación nos llevaría inevitablemente a determinar que dicho Art. 45 adolece de un serio vicio consti-tucional — el de negarle la igual protección de las leyes a la fórmula del Estado Libre Asociado — y nos veríamos obli-gados a declararlo nulo por inconstitucional. Ello es así porque esa interpretación a que hemos aludido resultaría en un tratamiento desigual para la fórmula de Estado Libre Asociado, tratamiento desigual que no tiene ninguna justi-ficación racional y no es permisible.
Pero, como se sabe, es norma sabia y antigua que los tribunales deben interpretar las leyes, siempre que sea razona-blemente posible, en forma tal que se evite concluir que son inconstitucionales.
La Intención Legislativa
Ante la necesidad ya antes explicada de interpretar el Art. 45 nos topamos con el problema real envuelto en este caso. Éste es: ¿cuál fue la intención legislativa al aprobar dicho artículo? Buscar y darle eficacia a la intención legis-lativa es la verdadera, permisible y sana interpretación judicial de las leyes.
El argumento de que el Art. 45 le confiere al Gobernador “máxima discreción” en cuanto al nombramiento de los gru-pos asesores no resiste análisis. En primer lugar, dicho ar-tículo no dice eso. En segundo lugar, sometámoslo a un análisis racional.
El demandado correctamente dice en su alegato de réplica que:
“No debe olvidarse que para la fecha de la aprobación de la Ley del Plebiscito la Legislatura de Puerto Rico estaba consti-tuida en su inmensa mayoría por miembros del Partido Popular Democrático defensores de la fórmula de Estado Libre Aso-ciado.”
Es increíble que esa Legislatura, o cualquier otra, se propusiese conferir a una sola persona, a un futuro Gober-nador, desconocido a la fecha de la aprobación de la Ley de Plebiscito, “máxima discreción,” para encauzar el destino político del país. Tal abdicación de poder en favor de una persona desconocida a la fecha de la aprobación de la ley, aparte de sus probables vicios constitucionales, no se puede
Es inconcebible que la Asamblea Legislativa se propusiese que la Ley de Plebiscito de administrase en la forma que se administraría de prevalecer el criterio del aquí demandado. No podemos suponer que ningún legislador, no importa de qué partido fuese, se propusiese-que de vencer en el plebiscito la fórmula política por él preferida, fuese ésta a ser encau-zada y desarrollada por personas creyentes en otra fórmula distinta y adversaria a la suya.
No podemos suponer que la intención legislativa fue que de haber triunfado los estadistas o los independentistas en el plebiscito y de haber triunfado los populares en las elecciones de 1968, un gobernador popular hubiese tenido máxima dis-creción para encauzar el ideario político de sus adversarios. Tampoco podemos suponer que fue la intención legislativa que habiendo vencido en el plebiscito la fórmula del Estado Libre Asociado dicha fórmula fuese encauzada y desarrollada por sus adversarios políticos.
De un examen cuidadoso de la Ley de Plebiscito, hemos llegado a la conclusión de que el propósito legislativo fue darle un trato igual a las tres fórmulas de status político. Repetidamente surge del texto de la ley este propósito. Además, así tenía que ser como cuestión de justicia y de sana política pública.
Así el Art. 4 confiere representación igual en la Junta Estatal de Elecciones a las tres fórmulas de status; el Art. 11
La correcta interpretación del Art. 45 debe ser no la que lo conduciría al defecto constitucional de la falta de igual protección de las leyes antes mencionado, ni la que lo con-duciría a frustrar la clara intención legislativa, sino la que hace efectiva dicha intención. Esa intención, desde luego, es abundantemente clara en el sentido de que el legislador se propuso legislar para que se realizase la decisión plebis-citaria, no para que se le frustrase. Lo contrario sería su-poner que la ley se propone lo absurdo y es también norma antigua y sabia de interpretación de estatutos que a la ley no se le pueden suponer propósitos absurdos. El juez debe innegable obediencia a la ley y frente a un texto que por no ser claro hay que interpretar, la mejor manera de ser-virla es la de realizar su idea animadora.
La Ley de Plebiscito, al organizar un mecanismo para que Puerto Rico pueda democrática y pacíficamente continuar su crecimiento constitucional, necesariamente tenía que dis-poner que unos partidos y que unos funcionarios llevasen a cabo determinadas labores. Por eso es que algunas de estas labores resultan ministeriales. No importa que se hayan colocado algunas aún en las manos del Primer Ejecutivo. La distinguida representación legal del demandado nos dice que la ley no puede tener el propósito de convertir al Gober-nador en un autómata. Como explicamos a continuación tal enfoque no es correcto.
De ese modo la Ley de Plebiscito ha puesto en las eleva-das manos del Primer Ejecutivo el nombramiento de los miembros puertorriqueños de los grupos asesores. Como un acto ceremonial. Es obvio que el legislador se propuso in-vestir tal acto de un alto contenido simbólico. Pero la Ley de Plebiscito no pone en manos del Sr. Gobernador la fa-cultad de determinar quiénes han de componer esos grupos
El plebiscito y la ley tienen el propósito de que se realice la voluntad del país manifestada en la votación plebiscitaria. No puede suponerse que el plebiscito se celebraba sin pro-pósito alguno y para que un gobernador futuro hiciese las determinaciones sustantivas sobre el status político. La inten-ción legislativa es en el sentido de que los integrantes de los grupos asesores sean personas creyentes en la fórmula que triunfase en el plebiscito. Por eso el Art. 45 dispone que se nombrarán a propuesta del partido o del Comité Directivo que haya representado la fórmula triunfante en el proceso plebiscitario. El acto formal y ceremonial del nombramiento la ley lo puso en las manos del Primer Ejecutivo como cues-tión simbólica.
El legislador sabe que el Primer Ejecutivo es electo cada cuatro años y que la ideología política del incumbente puede variar a tenor con los vaivenes de la política partidista. Por eso no podía concederle la máxima discreción para componer esos grupos asesores pues podía darse el caso, como de hecho se dio, de que en determinado momento un Primer Ejecutivo podía ser de una ideología política distinta a la que el país endosó en el Plebiscito. De existir la discreción que el deman-dado reclama la voluntad de una persona — el Primer Ejecu-tivo de un momento dado — podría frustrar el mandato demo-crático plebiscitario. Naturalmente, tal cosa choca con las premisas más básicas de la filosofía democrática.
Precisamente se hizo una votación separada sobre el status político — el Plebiscito — para separarla de la votación ordinaria cuadrienal mediante la cual se elige el Gobierno. La Ley de Plebiscito instrumenta un proceso de desarrollo constitucional separado de los quehaceres regulares del go-bierno que se elige cada cuatro años.
“Por ejemplo, el Gobernador, según hemos dicho, no podría nombrar a persona alguna que no fuera propuesta por el par-tido y tendrá que escoger un nombre de entre los propuestos si no existen razones válidas para rechazarlos a todos.”
Como señalamos antes, la Comisión del Status expresó en su Informe que “Sería muy útil para todos los interesados si ocurriese una expresión de la voluntad de los ciudadanos de Puerto Rico mediante una votación popular sobre la cues-tión . . . [del status].” (Énfasis nuestro.)
El propio demandado, quien fue miembro distinguido de la Comisión del Status, nombrado por el Gobernador de Puerto Rico, por certificación del Partido Estadista Repu-blicano, en su Explicación Suplementaria al Informe, se expresó como sigue:
“[N]osotros nos comprometemos a trabajar de buena fe, para alcanzar lo que la Comisión recomienda como ‘expresión de la voluntad’ por los ciudadanos de Puerto Rico.”
El resumen que a comienzos de esta opinión hicimos del desarrollo constitucional de Puerto Rico demuestra, creemos, que este país, a diferencia de las trece colonias norteameri-canas y de casi todos los demás países de este hemisferio, no ha escogido el camino de la violencia para crearse su propio status político. Tanto bajo España en 1896-1897 como con-temporáneamente con los Estados Unidos, Puerto Rico ha escogido el camino de la negociación pacífica. A ningún ob-
Creemos apropiado terminar esta opinión con las palabras de un distinguido estudioso del Tribunal Supremo de los Estados Unidos:
En ese espíritu hemos escrito todo lo que antecede.
Por las razones antes expuestas creemos que procede el mandamus solicitado.
Addendum
Presenté al Tribunal la opinión que antecede en 15 de diciembre de 1969. Ahora, en 28 y 29 de enero de 1970 los Señores Jueces Negrón Fernández y Santana han presentado sus respectivas opiniones. Por no desear utilizar más tiempo y espacio sobre este asunto con el fin de que el caso salga lo antes posible, me limitaré a discutir brevemente tres puntos.
En cuanto a ciertas dudas que levanta el compañero Juez
“De esos hechos evidentes de que fueron protagonistas el pueblo de los Estados Unidos por su Congreso y exponente máximo y la comunidad puertorriqueña directamente por sus habitantes capacitados, y a virtud de las expresiones claras y sencillas de esos pueblos contenidas en los varios documentos que perpetuaron los acontecimientos políticos que tuvieron lugar, en derecho es claro que, contrario a los regímenes territoriales de la Ley Foraker y de la Carta Orgánica de 1917 de autoridad y poderes meramente delegados por el Congreso ... los poderes públicos y gubernamentales del Estado Libre Asociado de Puerto Rico . . . emanan de sí mismo y de su propia autoridad. . . .” (Énfasis nuestro.)
En cuanto a la opinión del señor Juez Presidente, estimo que no es correcto afirmar que convenir con el demandante equivale a creer que el Partido Popular quedó autorizado por el pueblo para llevar a cabo los “ulteriores trámites” sobre esta materia con exclusión de los demás. Los grupos asesores, conocidos como los Comités Ad Hoc, solamente pueden hacer recomendaciones. No pueden llevar a cabo trámite alguno. Todo cambio en nuestras relaciones políticas con los Estados Unidos tendría que ser aprobado por el pueblo puertorriqueño en las urnas. Excepto si se violenta la democracia, el Presi-dente y el Gobernador, o cualesquiera otras personas o par-tidos, sólo pueden ejecutar sobre esta materia los trámites que el pueblo ordene mediante el voto.
Teme el señor Juez Presidente que si el Tribunal decide este caso estaría trasladando el debate político al foro judicial. Angustiosa consideración le he dado yo en mi mente y en mi conciencia a este punto desde que este caso quedó
Lo que tenemos ante nosotros es un caso judicial: se trata de la interpretación del Art. 45 de la Ley del Ple-biscito. Como he señalado antes, interpretar las leyes y deci-dir los casos es la función por excelencia de los tribunales. Pero si hubiese elementos o circunstancias que validaran en parte la indeseabilidad de entrar en la consideración de las cuestiones que este litigio plantea aún así, debido a los valo-res democráticos que envuelve, creo que se justifica entrar en esas cuestiones y resolver como propongo. No creo que en aras de la mencionada indeseabilidad se debe frustrar el principio democrático de que la voluntad mayoritaria debe determinar las decisiones políticas. No creo que podemos darle la espalda al caso en nombre de nuestra tranquilidad. La tranquilidad es deseable pero no se puede comprar a cualquier precio. Entiendo que se frustra la voluntad mayori-taria expresada en el plebiscito resolviendo como la mayoría ha resuelto. En mi conciencia y a la luz de los valores demo-cráticos envueltos y del servicio que creo debemos hacerle a nuestro país, creo que aun a costa de sufrir una penosa intranquilidad el Tribunal debió encararse con el problema.
—O—
Voto separado del
San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 1970
1. — Concurro con el compañero Juez Señor Rigau,
(a) que ninguna de las defensas aducidas por el de-mandado pueden sostenerse.
(c) en que procede el mandamus solicitado.
2. — Concurro con el compañero Juez Señor Blanco Lugo en que
(a) la instrumentación del resultado del Plebiscito de 1967 sobre el status político de Puerto Rico requiere un desa-rrollo pleno y completo, y no fraccional y a tientas de la fórmula triunfante y,
(b) la propia Ley de Plebiscito proporciona las guías necesarias para delimitar los confines generales de la gestión para el crecimiento del Estado Libre Asociado de conformi-dad con los lineamientos contenidos en la Resolución Núm. 1 de 3 de diciembre de 1962 y la Resolución Conjunta Núm. 2 de 19 de marzo de 1959, y así seleccionar las medidas de desa-rrollo del Estado Libre Asociado para la consideración de los grupos asesores.
3. — Concluyo que también debe interpretarse el Art. 45 de la Ley de Plebiscito al efecto de que el Gobernador debe seleccionar las referidas medidas a propuesta del Partido Popular Democrático.
4. — A mi juicio la Ley de Plebiscito no adolece del vicio constitucional de negar la igual protección de las leyes.
Voto separado del
San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 1970
Comparto plenamente la opinión emitida por el compa-ñero Juez Rigau y, por eso, me uno a su voto para que se expida el auto. Estoy firmemente convencido de que la con-troversia fundamental de este recurso se reduce propiamente a la interpretación de un estatuto, asunto que tradicional-mente y por disposición constitucional es de la incumbencia exclusiva de la Rama Judicial. Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137 (1803).
Estimo que es significativo que aunque no prevalece nues-tra posición al efecto de que el Gobernador viene obligado a designar los miembros de los grupos asesores a propuesta del Partido Popular Democrático, sin embargo, seis de los ocho jueces que intervienen en este caso son del criterio de que los miembros de dichos grupos asesores a ser designados por el Gobernador deben ser personas “de la más reconocida habilidad y el más alto prestigio” y con “un público y reco-nocido historial de defensa” del Estado Libre Asociado como solución definitiva del status político de Puerto Rico.
Ley Núm. 1 de 23 de diciembre de 1966, según enmendada, 16 L.P.R.A. Suplemento Acum., 1968, secs. 844 et seq.
Comunicaciones del Partido Popular Democrático al Gobernador, de fechas 24 de enero y 24 de febrero de 1969 que se acompañaron como parte de la Solicitud.
Informe de la Comisión de los Estados Unidos y de Puerto Rico sobre el Status de Puerto Rico, 5 de agosto de 1966, publicación del Superintendente de Documentos de la Oficina de Impresión del Gobierno de los Estados Unidos, página 10.
“Ley de Plebiscito de 1967”, Ley Núm. 1 de 23 de diciembre de 1966, según enmendada. 16 L.P.R.A. Supl. Acum., 1968, secs. 844 a 938.
En forma breve: (1) Mejoramiento de la legislación sobre ca-botaje; (2) Distribución de beneficios y responsabilidad contributiva de empresas que operan en Puerto Rico y en los Estados Unidos; (3) Par-ticipación de Puerto Rico en programas federales y en la “Guerra contra la Pobreza”; (4) Mayor contribución del Estado Libre Asociado en la prestación aquí de los servicios federales; (5) Equiparación de los niveles de salarios mínimos en Puerto Rico con los de los Estados Unidos; (6) Participación de Puerto Rico en tratados comerciales, culturales y
Brevemente: (1) Falta de capacidad jurídica del demandante Partido Popular Democrático para instar el recurso; (2) Improcedencia del mandamus bajo la separación de poderes; (8) Cosa juzgada; (4) Na-turaleza política de la controversia, no susceptible de ser judicialmente adjudicada; (5) Prematuro el recurso y porque el Gobernador no se ha negado ni se niega a cumplir cabalmente con la Ley de Plebiscito; (6) In-curia por parte del demandante; (7) Improcedencia del recurso por tratarse de una función discrecional del Gobernador.
La posición, de público conocimiento, asumida pendiente este pleito por distinguidos portavoces del Partido Popular en torno a la propuesta del Gobernador de someter a un grupo asesor el problema del voto presi-dencial, esfera ésta de acción no incluida entre los diez temas sometidos por el Partido Popular en la comunicación y requerimiento de 24 de enero de 1969, al no darle dichos líderes y distinguidos portavoces una franca acogida a esa proposición, y hasta el combatirla, me reafirma que
La cuestión jurisdiccional, por constituir la facultad para fallar judicialmente una cuestión litigiosa, esencia del poder judicial, es de estricto escudriñamiento. Marbury v. Madison, 1 Cranch 137. Declarado por el Tribunal Supremo un estado de hechos en que procedía que el Secre-tario de Estado expidiera la comisión de su cargo al demandante Marbury, y habiéndose instituido esa acción original ante el Tribunal Supremo en virtud de un estatuto del Congreso que lo autorizaba, Marshall, en su histórica decisión de 1803, se niega a ello, por el fundamento de que la jurisdicción original del Tribunal Supremo de los Estados Unidos estaba fijada en la Constitución — Art. Ill, Sec. 2, par. 2—y el Congreso no tenía facultad para ampliarla adicionándole un recurso de mandamus. Nuestra Constitución permite hacer excepcionalmente lo que no se per-mite en la Federal, pero el estatuto ha de ser de riguroso cumplimiento, particularmente, en sus disposiciones sustantivas.
En el primer caso de mandamus que se dilucida en la Colonia de Massachusetts en el año 1729, se escudriña la cuestión jurisdiccional en forma más dramática que en Marbury, y se suscita una candente dis-
La Sec. 1983 del Título 42 dispone que estará sujeta a respon-derle a un ciudadano de los Estados Unidos o persona dentro de su jurisdicción, en un procedimiento en ley, en equidad, o en cualquier otro procedimiento adecuado de resarcimiento, cualquier otra persona que so color de ley, ordenanza, reglamento, uso o costumbre de un Estado o Territorio, prive a dicho ciudadano o persona de cualquier derecho, privile-gio o inmunidad protegido por la Constitución y las leyes.
La Sec. 1343(3) del Título 28 estatuye que las Cortes de Distrito tendrán jurisdicción original en cualquier acción civil autorizada por
La exposición que hace el Juez Clark en su opinión concurrente, 369 U.S. págs. 253 a 259, da una cabal idea de la violación por Tennessee del derecho constitucional de los demandantes cuya protección se reclamó judicialmente.
“Los senadores y representantes .... Tampoco podrán ser re-convenidos fuera de la Cámara por sus manifestaciones en cualquier debate en ella.” (Traducción de L.P.R.A.)—Const.
. . and for any Speech or Debate in either House, they shall not be questioned in any other Place.”
“Cada Cámara será el único juez de las elecciones, resultado de las mismas y capacidad de sus miembros;” (Traducción de L.P.R.A.)— Const.
“Each House shall be Judge of the Elections, Returns and Qualifications of its own Members.”
“No podrá ser representante ninguna persona que no haya cumplido veinticinco años de edad, que no haya sido durante siete años ciudadano de los Estados Unidos y que al tiempo de su elección no resida en el estado que ha de elegirlo.” (Traducción L.P.R.A.)—Const.
Ley Pública 447 de 3 de julio de 1952, 66 Stat. 327.
El criterio legal de “Standing” discutido en Carr y en Powell.
A principios de siglo la mayoría de las decisiones eran en favor de proscribir la expedición de un mandamus contra el Gobernador del estado, con abstracción de si trataba o no de un acto ministerial, y aunque se tratase de un acto ministerial, prohibición ésta que respondía a las razones políticas de separación de poderes en las Constituciones estatales. Merrill, Law of Mandamus, 1892, págs. 102 y ss. Merrill com-para People v. Governor, 29 Mich. 320, resuelto por el Juez Cooley, con Martin v. Ingham, 38 Kans. 641, como representativos de los criterios en uno u otro sentido. Véase Lutz v. Post Gobernador de Puerto Rico, 14 D.P.R. 860 (1908), a las págs. 864 y ss. Una de las consideraciones que se expresan en Lutz, pág. 865, es que aquí tanto el poder judicial como el
Para 1946 veinte estados resolvían que el Gobernador no estaba in-mune al mandamus por la sola razón política constitucional. Unos die-ciocho deban inmunidad absoluta. Unos y otros estados se mencionan en “Mandamus To Review State Administrative Action”, 45 Mich. L. Rev., V. 126.
Aparte de lo que dijéramos en 1944 en Banco Popular v. Corte, 63 D.P.R. 66 (1944), en cuanto a que aquí regía la doctrina política de separación constitucional de poderes, al entrar en vigor el 25 de julio de 1952 la Constitución del Estado Libre Asociado tal separación constitu-cional de poderes quedó consagrada en la Sec. 2 del Art. I al estatuirse que el Gobierno del Estado Libre Asociado tiene forma republicana “y sus Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según se establecen por esta Constitución, estarán igualmente subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico.”
Sin embargo, no entro ahora en un reexamen de Lutz v. Post ni en una evaluación de las dos corrientes de autoridad a la luz de nuestra Constitución. Es innecesario porque la posición que asumo no es la de desestimar el caso de plano por falta de jurisdicción. He llegado a mis conclusiones contra la procedencia del mandamus después de examinar y evaluar los méritos.
Mi voto en disidencia al ordenarse al Gobernador que contestara la solicitud de mandamus no se debió a un criterio de falta de jurisdicción, sino al hecho de que a la luz de las alegaciones, tomándolas como ciertas y bien hechas y en la actitud más favorable a ellas; y estando envuelta sólo una cuestión de derecho, en ese momento creía estar en condiciones de dar un fallo sobre dichas alegaciones.
En el examen de las decisiones nuestras en casos de mandamus contra el Gobernador surge siempre un derecho o interés beneficioso particular de una persona que se pide ser amparado judicialmente. Ello res-ponde a un requisito imprescindible, desde los orígenes de este recurso extraordinario, para que proceda el auto. En Lutz, rechazamos la idea de que el mero papel de informador público como dueño de un periódico diera al allí demandante ese derecho o interés particular básico.
El caso presente es único.
En el anexo I que acompaño hago referencia a los antecedentes y creación de esta Comisión.
The Status of Puerto Rico. Report of the United States-Puerto Rico Commission for the Study of the Status of Puerto Rico. Puerto
La evidencia en el récord demuestra que el 17 de agosto de 1967 el Gobernador en el cargo Hon. Koberto Sánchez Vilella dio cumpli-miento a la anterior disposición de la Ley al certificar al Presidente el resultado de la votación plebiscitaria:
“I therefore propose the establishment from time to time of ad hoc joint groups to recommend such measures as in their judgment shall promote the development of full self-government and the creation of a more perfect union between the United States and Puerto Rico, within the basic nature of Commonwealth status.”
En la contestación del Presidente Johnson fechada al día siguiente, dice el Presidente que él está listo para nombrar los miembros de los Estados Unidos a ese o esos grupos en cualquier tiempo en que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico pueda estar listo para nombrar los miem-bros del Estado Libre. “I stand ready to appoint the U. S. members of such group or groups whenever the Commonwealth of Puerto Rico may be ready to appoint the Commonwealth members.”
Termina el Presidente diciendo que cree apropiado que la agenda de trabajo debía ser propuesta por el Gobernador del Estado Libre Asociado.
A la fecha en que se radicó este pleito, 2 de mayo de 1969, ni el Presidente Johnson ocupaba la Presidencia de los Estados Unidos ni el Gobernador Sánchez Vilella ocupaba la Gobernación del Estado Libre Asociado. Tampoco estaba en el poder allá gobernando el Partido político del Presidente Johnson, ni aquí el Partido político del Gobernador Sánchez Vilella.
Dada la naturaleza de la acción judicial que se ejercita de mandamus, y dada la naturaleza enteramente política de la materia envuelta en el pleito, el hecho anteriormente apuntado es para mí de considerable importancia.
En su texto en inglés que prevalece, se dice “to compel the performance of any act which the law ‘specially’ enjoins as a duty resulting
En su origen, el auto eran órdenes de “mando y ordeno” expedidas directamente por el Rey. No admitían contestación ni defensa. Más tarde, atemperándose su rigor, el auto fue expedido por la Corte del Rey — Kins Bench. Antes que Lord Mansfield ampliara su alcance, principalmente se usaba para ordenar la restitución a un cargo público y se le conocía más bien como auto de restitución.
Comenta Merrill, op. cit., recogiendo los precedentes históricos, que en nada han cambiado hoy:
“El auto de mandamus con frecuencia se ha considerado como un auto de alta prerrogativa,(*) la mano derecha de la ley, y una de las flores de la Corona. No se pone en juego ligeramente. Sólo se usará para proteger una persona contra daño substancial, o para asegurar o proteger derechos substanciales. Por consiguiente, se ha establecido que no se expe-dirá a menos que hayan envueltos derechos materiales.” (pág. 53.)
Nuestra Ley de Mandamus usa el mismo término: ‘‘high prerogative writ.”
La insinuación del demandante de que el Art. 45 puede ser nulo por quebrantamiento de la cláusula constitucional de la igual protección de la ley, en tanto no dispuso que los grupos asesores se designaran a pro-puesta de dicho Partido por ser el defensor de esta “fórmula” en el plebis-cito, resulta insubstancial a la luz de las razones que tuvo el Legislador para no disponerlo así y la lógica de la situación. Sobre el efecto de esta cláusula para que produzca nulidad el Tribunal Supremo de los Estados Unidos ha hecho demasiadas expresiones en los últimos años, para que no se conozca con precisión el ámbito de la prohibición constitucional.
En el documento que el Gobernador acompaña a su contestación dirigido al demandante, hace mención del hecho y manifiesta:
“Señalo, que aunque el plebiscito se celebró el 23 de julio de 1967 nunca se hizo requerimiento al entonces Gobernador del Partido Popular Democrático, Hon. Roberto Sánchez Vilella, para que designara represen-tantes de Puerto Rico para las comisiones ‘ad hoc’ ni para que éste fijara temas ni personas en particular en la constitución de dichas comisiones, a pesar de que transcurrieron dieciocho meses, desde que se celebró el plebis-cito hasta que el Sr. Sánchez Vilella cesó en su cargo de Gobernador.
“Fue claramente irrazonable, por lo tanto, que se me planteara dicho asunto por ese Partido, a los 21 días de mi toma de posesión y con pos-terioridad a la radicación de una demanda por un ciudadano particular, y en la cual el Partido Popular Democrático fue parte.”
En vista de la conclusión a que he llegado en contra de expedir el auto, no creo necesario discutir la defensa de cosa juzgada por sentencia firme de un Tribunal en ejercicio de una jurisdicción de igual jerarquía a la que aquí se ejercita en Primera Instancia.
Debo los datos de esta breve exposición histórica principalmente a Don Lidio Cruz Monclova en su Historia de Puerto Rico, Siglo XIX, 1958, y su obra Baldorioty de Castro, Instituto de Cultura Puertorriqueña, 1966; y a Doña Pilar Barbosa, obra de José Celso Barbosa — Vols. V y VI, Historia del Autonomismo Puertorriqueño, 1957. Constituciones de España.
Mora v. Torres (Ortiz) 113 F.Supp. 309—confirmado en Mora v. Mejías (1st Cir.) 206 F.2d 377; Mora v. Mejías (Ruiz Nazario) 115 F.Supp. 610; Peñagarícano v. Allen Corporation (1st Cir.) 267 F.2d 550; Americana of Puerto Rico, Inc. v. Kaplus (1st Cir.) 368 F.2d 431; United States v. Figueroa Ríos (Ruiz Nazario) 140 F.Supp. 376; United States v. Mejías (Ruiz Nazario) 131 F.Supp. 957; Lumus Company v. Commonwealth Oil Refining Co., 195 F.Supp. 47; Mirabal Carrión, et al. v. U.S. (1st Cir.) 225 F.2d 679. Ver 125 F.Supp. 819. Cuebas Arbona v. U.S. of America (1st Cir.) 225 F.2d 679. Ver 126 F.Supp. 366. Mitchell v. Rubio, 139 F.Supp. 379; Consentino, etc. v. International Longshoremen’s Ass’n. etc., 126 F.Supp. 420. Véanse: Detrés v. Lions Building Corporation, 136 F.Supp. 699, y su revocación en (7th Cir.) 234 F.2d 596.
Una amplia y detallada información del Proyecto Fernós-Murray, de sus disposiciones y sobre la discusión del mismo se obtiene en la publi-cación del Comité de lo Interior y Asuntos Insulares de la Cámara de Re-presentantes titulada: “Puerto Rico. A Survey of Historical, Economic, and Political Affairs.” Committee Print No. 15. Noviembre, 1959. United States Government Printing Office, Washington, 1959. Consúltese: “The Puerto Rican Federal Relations Act and the Articles of Permanent Association of Puerto Rico with the United States — A comparative Analysis Accompanied by Related Documents”, publicación de la Oficina del Estado Libre Asociado en Washington, D.C. 1959.
La comunicación tiene fecha de 17 de agosto de 1967 y la contes-tación del Presidente de los Estados Unidos es del siguiente día.
En la comunicación del Partido Popular Democrático de 24 de enero de 1969 dirigida al Gobernador Ferré se propone la consideración de los siguientes temas para la formulación de recomendaciones:
“a) El mejoramiento de la legislación sobre cabotaje, de modo que puedan abaratarse los fletes marítimos entre Estados Unidos y Puerto Rico;
“b) La fijación y distribución de beneficios (profit allocation) de empresas que operan en Puerto Rico y en los Estados Unidos y su responsabilidad contributiva en los Estados Unidos y en Puerto Rico;
“c) La ampliación de la participación de Puerto Rico en programas de ayudas federales (‘grants-in-aids’) y en la Guerra contra la Pobreza;
“d) La estructuración de una fórmula que provea una mayor contri-bución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico en la prestación de los servicios federales aquí;
“e) El establecimiento de una fórmula mediante la cual los niveles de salario mínimo en Puerto Rico se equiparen a los de Estados Unidos en el término más breve;
“f) La participación de Puerto Rico en tratados de naturaleza comer-cial, cultural y educativos;
“g) La aplicación de la Ley Federal de Servicio Militar Obligatorio para determinar aquellas medidas que la hagan más justa y equitativa para los puertorriqueños ;
“h) La determinación de medidas de protección contra la competen-cia del exterior para los productos agrícolas del país;
“i) La clarificación y el perfeccionamiento de los principios que rigen la aplicación de las leyes federales en Puerto Rico;
“j) Proponer una agenda sobre otros temas que sirva de guía para la constitución de futuros grupos asesores.”
En su alegato, a las págs. 30 y 31, la parte peticionaria concreta sus pretensiones así:
“ ... lo que se interesa es una orden que instruya al demandado a:
“1. Designar a la brevedad posible los miembros de los grupos aseso-*413 res propuestos o que proponga el Partido Popular Democrático; y
“2. (a) Proponer al Presidente de los Estados Unidos como agenda del primer grupo asesor la ofrecida por el Partido Popular Democrático, cual es, hacer las recomendaciones que estime dicho grupo de orden más fundamental y perentorio para cumplir con el mandato plebiscitario de desarrollar el Estado Libre Asociado hasta el máximo de gobierno propio compatible con la común defensa, el común mercado, la común moneda y el indisoluble vínculo de la ciudadanía de los Estados Unidos — lo que con-lleva la formulación de recomendaciones sobre la totalidad de los principios especificados en la Resolución Conjunta de diciembre de 1962 — y estudiar a tal fin los otros temas enumerados en la Comunicación del demandante al demandado del ,24 de enero de 1969; o en la alternativa.
(b) Proponer al Presidente la constitución de un grupo asesor que estudie la totalidad del desarrollo del Estado Libre Asociado hasta el máximum de gobierno propio compatible con la común defensa, la común moneda, el común mercado y el indisoluble vínculo de la ciudadanía de los Estados Unidos de América.”
A este respecto en la resolución correspondiente hice constar que “requeriría a la parte peticionaria para que informe si subsiste a esta fecha la situación de hechos alegada en la petición.”
Estando aún pendiente de resolución este recurso el demandado anunció en un discurso pronunciado en ocasión de la conmemoración del Día de la Independencia de Estados Unidos que había recomendado al Presidente que se le uniera para proceder a la designación de un grupo asesor para estudiar la viabilidad de la participación de Puerto Rico en la selección del Primer Ejecutivo de dicha nación.
Hace apenas unos días, en 27 de enero de 1970, se anunció oficial-mente por la oficina de prensa de La Fortaleza la “aprobación” por el Presidente de las personas sometidas por el Gobernador para formar parte de dicho grupo asesor.
Las reglas para la determinación de si se ha negado la igual pro-tección de las leyes fueron expuestas por el Juez Van Devanter en Lindsley v. Natural Carbonic Gas Co., 220 U.S. 61 (1911), en la siguiente forma:
(1) La igual protección de las leyes de la Enmienda Decimocuarta no priva a los estados del poder de clasificar en el ejercicio de su poder de razón de estado, sino que admite una amplia discreción en ese sentido; y solamente interviene cuando lo estatuido no tiene una base razonable, y es por tanto, arbitrario.
(2) Una clasificación que tiene una base razonable no quebranta la garantía meramente porque no responda a una precisión matemática o porque en la práctica resulte en alguna inigualdad.
(3) Cuando se impugna la clasificación, si puede concebirse una situa-ción de hechos que la justifique, se presumirá la existencia de tal situación a la fecha de la adopción de la legislación.
(4) Corresponde a quien impugna la clasificación el peso de demostrar que no descansa en una base razonable y que esencialmente es arbitraria.
Conviene aclarar que la diferencia entre la interpretación sugeri-da por el Juez Asociado Señor Rigau — la obligación de designar los miem-bros de los grupos asesores a sugestión del Partido Popular Democrático, lo que presupone que se trata de creyentes de buena fe en la fórmula Estado Libre Asociado — -y la nuestra, se limita en esencia al método de selección.
De un total de 707,293 votos emitidos, el Estado Libre Asociado obtuvo el 60.41%, la Estadidad, 38.98% y la Independencia, 0.60%.
En las papeletas impresas utilizadas para la celebración del plebis-cito, conforme al Art. 19, 16 L.P.R.A. sec. 862, se insertó idéntico texto en la parte inferior de las mismas.
En el informe conjunto de las Comisiones Especiales del Senado y de la Cámara de Representantes sobre Consulta Plebiscitaria, Diario de Sesiones, 1962, vol. 16, págs. 105, 106, se dice:
“Se dispone, además, que expresada por el Congreso la forma en que esté dispuesto a acordar el Estado Libre Asociado en armonía con los prin-cipios . . . [que] aparecen también consignados en el cuarto Por Tanto de la Resolución . .. .”
En el aspecto relativo a la aplicación localmente de las leyes fe-derales con el consentimiento expreso de la Asamblea Legisativa de Puerto Rico, véanse, la R.C. Núm. 97 de 22 de junio de 1956 (R.C., 1956, pág. 245), sobre el impuesto de elaboración del azúcar refinada; la R.C. Núm. 1 de 25 de julio de 1956 (R.C., 1956, pág. 335), sobre la Ley Federal de Drogas y Narcóticos y el Art. 63 de la Ley de Narcóticos de Puerto Rico, Núm. 48 de 18 de junio de 1959, 24 L.P.R.A. sec. 976m; la Ley Núm. 3 de 6 de mayo de 1959 (Leyes, pág. 15), sobre espíritus destilados. Véase además, Leibowitz, The Applicability of Federal Law to the Commonwealth of Puerto Rico, 37 Rev. Jur. U.P.R. 615 (1968).
La Asamblea Constituyente misma reconoció expresamente mediante su Resolución Núm. 23 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, pág. 2410, que “El pueblo de Puerto Rico retiene el derecho de proponer y aceptar modificaciones en los términos de sus relaciones con los Estados Unidos de América, de modo que éstas en todo tiempo sean la expresión de acuerdo libremente concertado entre el pueblo de Puerto Rico y los Estados Unidos de América.” A tenor con estas expresiones, la Asamblea Legislativa adoptó la R.C. Núm. 2 de 19 de marzo de 1959, instruyendo al Comisionado Residente de Puerto Rico que propusiera al Congreso las si-guientes clarificaciones:
(2) Establecer claramente que las leyes federales que son aplicables en Puerto Rico se aplicarán en la misma forma en que pueden ser aplicables a los estados, en armonía con el principio fundamental del pleno gobierno propio interno del pueblo de Puerto Rico;
(3) Eliminar del Estatuto de Relaciones Federales todo lenguaje que resultare confuso, inadecuado, anacrónico e inaplicable;
y asimismo que propusiera las siguientes modificaciones:
“(1) Establecer el principio de que los arbitrios que se cobren en Puerto Rico sobre artículos producidos para consumo y exportación a los Estados Unidos sean impuestos por el Estado Libre Asociado; disponién-dose que si dichos arbitrios fueran más bajos que los impuestos bajo las leyes federales de rentas internas sobre artículos similares, el Tesoro Federal cobrará la diferencia en el puerto de entrada, preservando así la equidad competitiva entre dichos productos.
“(2) Establecer un mecanismo mediante el cual, a su solicitud, el Estado Libre Asociado pueda ser incluido o excluido de los tratados comer-ciales de los Estados Unidos.
“(3) Establecer un mecanismo adecuado para que el Estado Libre Asociado pueda asumir gradualmente, según lo permitan sus recursos, aquellas responsabilidades federales compatibles con el principio de la asociación permanente.
“(4) Disponer que las decisiones de la Corte Suprema de Puerto Rico puedan ser revisadas por la Corte Suprema de los Estados Unidos en la misma forma que lo son las decisiones de las cortes supremas de los estados.
“(5) Eliminar del Estatuto de Relaciones Federales la disposición relativa al margen prestatario conforme fue propuesto al Congreso de los Estados Unidos de América por la Resolución Conjunta Núm. 1 aprobada por el Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico el 23 de junio de 1958.”
En cumplimiento de este mandato legislativo se introdujo en 1959 legislación en el Octagesimosexto Congreso, Proyectos 2023 del Senado y 5926 de la Cámara de Representantes, disponiendo que las leyes federales serían aplicables en Puerto Rico (a) en la misma forma en que se podría aplicar si Puerto Rico fuera un estado, (b) en tanto fuesen compatibles con el convenio, y, (c) mencionen expresamente el Estado Libre Asociado.
De todas las medidas propuestas las únicas que lograron aprobación congresional fueron las relativas a: (a) la revisión directa por el Tribunal Supremo federal de las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo de Puerto Rico, L.P. 87-189 (1961), 28 U.S.C. § 1258, y (b) la eliminación de las limitaciones impuestas sobre el margen prestatario de Puerto Rico por la Ley de Relaciones Federales, L.P. 87-121 (1961), véase, Ley Núm. 1 de 29 de septiembre de 1961 (Leyes, pág. 423).
En otro aspecto relacionado, véase la L.P. 808, 70 Stat. 658, que enmienda el Código Judicial de Estados Unidos, para disponer expresamente que a los fines de diversidad de ciudadanía para propósitos jurisdiccionales de las cortes federales, la palabra “estados” incluía “los territorios, el Distrito de Columbia y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico.” Beresford, Commonwealth Status and the Federal District Court of Puerto Rico, 19 Rev. C. Abo. de P.R. 19 (1958); Casellas, The Admiralty Jurisdiction in the Commonwealth of Puerto Rico, 22 Rev. C. Abo. de P.R. 165 (1961). Es interesante notar que está en desuso la práctica de designar miembros del Tribunal Supremo de Puerto Rico para sustituir temporalmente a los Jueces de la Corte de Distrito de Estados Unidos para Puerto Rico, según autorizado por la Sec. 41 de la Ley de Relaciones Federales. Moreno-Ríos v. United States, 256 F.2d 68 (1st Cir. 1958).
Para el trasfondo histórico anterior a 1952, véase, la amplia exposi-ción contenida en la opinión del Juez Asociado Señor Rigau.
Como indicamos en el escolio 4.1 se anunció la “aprobación” por el Presidente de Estados Unidos de las personas designadas por el Gober-nador para formar parte del primer grupo asesor, sobre el derecho a
Collected Legal Papers (1920), pág. 298.
Teoría de la Aplicación e Investigación del Derecho (1947), pág. 105.
Friedmann, W., Legal Theory, 4ta. ed. (1960), Capítulo 3; 5ta. ed. (1967), Capítulo 5.
The Path of the Law, 10 Harv. L. Rev. 457; Collected Legal Papers (1920), pág. 186; The Life of the Law, ed. por Honnold (1964), pág. 3.
Pagan, Bolívar, Historia de los Partidos Politicos Puertorriqueños (1959), Vol. I, pág. 19.
Recuérdese, entre muchos otros, los nombres ilustres de Ramón Power Giral, Román Baldorioty de Castro, Ramón Emeterio Betances, Segundo Ruiz Belvis, Eugenio María de Hostos, Julián E. Blanco Sosa, Ramón Marín, José Julián Acosta, Julio L. Vizcarrondo, Manuel Elzaburu, José Pablo Morales, José Gauthier Benitez, Luis Muñoz Rivera, José de Diego y José Celso Barbosa.
Blanco, Tomás, Prontuario Histórico de Puerto Rico, 2da. ed. (1943), págs. 53-145; Cruz-Monclova y Colorado, Noticia y Pulso del Movimiento Político Puertorriqueño (1955) págs. 11-64; Pedreira, Insularismo (ed. 1957), págs. 89-95; Morales-Carrión, Ojeada al Proceso Histórico de Puerto Rico (1950), págs. 8-17; Cruz-Monclova, Historia del Año 1887 (1966).
Los hechos se sucedieron rápidamente. En 9 de febrero de 1898 se inauguraba la vida autonómica de la isla. En la noche del 15 del mismo
31 Stat. 77 (1900).
Pagán, Bolívar, Historia de los Partidos Políticos Puertorriqueños, Vol. I (1959), págs. 66-68, 81; Cruz-Monclova y Colorado, obra citada, pág. 71; Morales-Carrión, obra citada, págs. 21-22. Véase por ejemplo, la carta de Luis Muñoz Rivera al Presidente McKinley publicada en el Puerto Rico Herald, en 13 de julio de 1901, en la cual expresaba: “La Ley Foraker, señor Presidente, buena en lo económico, no debió nunca salir del Capitolio de Washington; es una ley indigna de los Estados Unidos que la impo-
39 Stat. 951 (1917).
Treinta años más tarde se enmendó la Ley Jones para permitir a los puertorriqueños elegir su Gobernador. 61 Stat. 770 (1947).
Pagán, Bolívar, obra citada, Tomo I, págs. 179-181; Muñoz-Amato, Pedro, Major Trends in the Constitutional History of Puerto Rico, 12 Revista de Derecho, Legislación y Jurisprudencia del Colegio de Abogados de Puerto Rico, 242, 284 (1949); Cruz-Monclova y Colorado, obra citada, pág. 75.
Congressional Record, Vol. 53, pág. 8468, 22 Marzo 1916, Congreso 64, Primera Sesión.
Congressional Record, Vol. 54, pág. 3470, 17 Febrero 1917, Congreso 64, Segunda Sesión.
En estos días de activismo estudiantil resulta interesante la si-guiente nota. En dicha fecha el estudiantado universitario, colegios de Río Piedras, reunido en Asamblea General de Estudiantes aprobó una resolución solicitando el plebiscito. Comunicó a la Asamblea Legislativa dicha resolución el entonces estudiante universitario y Presidente del Consejo de Estudiantes de la Universidad de Puerto Rico, Santiago Po-lanco Abréu; quien fuera luego Presidente de la Cámara de Represen-tantes de Puerto Rico y Comisionado Residente en Washington. Actas de la Cámara de Representantes, 1943, pág. 27.
Sobre el desarrollo del pensamiento que se concretó en la fórmula del Estado Libre Asociado pueden verse los siguientes pronunciamientos:--Dos artículos sobre el Status Político, por Luis Muñoz Marín, publicados en El Mundo de 28 y 29 de junio de 1946 y su discurso del 4 de julio de 1948; las declaraciones del Dr. Antonio Femós Isern publicadas en El Mundo de 4 de julio de 1946, y su discurso de 26 de febrero de 1947, dicho en Rollins College, en Winter Park, Florida. Todos esos trabajos se encuentran en Fernos-Isem, Antonio, Puerto Rico Libre y Federado (1951).
Sobre el proceso político-constitucional desde la Ley Jones (1917) hasta el comienzo del proceso mediante el cual se organiza el Estado Libre Asociado (1950), hemos dado solamente algunos datos sobresalientes. Para una relación más completa de esos desarrollos véase Cruz-Monclova y Colorado, Noticia y Pulso del Movimiento Politico Puertorriqueño (1955), págs. 91-109; y Fernos-Isern, Antonio, obra antes citada.
Aprobada en 3 julio 1950, 64 Stat. 319; Leyes de Puerto Rico Anotadas, Tomo I (ed. 1965), pág. 144. V. Fernos-Isem, obra citada, pág. 13.
Sobre la Constitución véase Gutiérrez Franqui and Wells, “The Commonwealth Constitution,” The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 285, enero 1953, pág. 33.
Para una exposición más detallada de los hechos antes relatados, véase Notes and Comments on the Constitution of the Commonwealth of Puerto Rico (1952), págs. 14-30.
Ley Pública 447, 66 Stat. 327; L.P.R.A., Tomo I (ed. 1965), pág. 153.
Wells, Henry, The Modernization of Puerto Rico (1969), págs. 220-241; Friedrich, Carl, Puerto Rico: Middle Road to Freedom (1959); Wells, “Constitutional Development in Puerto Rico” en Developments Towards Self-Government in the Caribbean (Simposio), La Haya (1955), pág. 73; Magruder, Calvert, The Commonwealth Status of Puerto Rico, 15 U. Pitt. L. Rev. 1 (1953); Muñoz-Amato, Pedro, Congressional Conservatism and Puerto Rican Democracy in the Commonwealth Relationship, 21 Rev. Jur. U.P.R. 321 (1952).
Andent Law (1861), ed. Beacon Press, Boston (1963), pág. 165.
Resolución 151 de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 27 de noviembre de 1953. Para la correspondencia entre el Gobernador de Puerto Rico y el Presidente de los Estados Unidos y para el Mensaje del Gobierno de los Estados Unidos a las Naciones Unidas, véase 28 Dep’t of State Bull. 584 (1953).
Dicho Art. 73(e) le impone la obligación a los gobiernos Miembros de las Naciones Unidas que tienen bajo su tutela pueblos que no hayan alcanzado su gobierno propio que rindan informes al Secretario General de las Naciones Unidas.
véase De Diego, José, El Plebiscito (1916). Hay una edición de 1966 de la Editorial Cordillera. También aparece en Obras Completas de José de Diego, Tomo II, ed. del Instituto de Cultura Puertorriqueña (1966), pág. 475.
16 L.P.R.A. sec. 701 y ss. Esa ley fue derogada por la Ley Núm. 1 de 23 diciembre 1966 que dispuso la celebración del plebiscito de 1967, 16 L.P.R.A. sec. 844 y ss.
El Mundo, 25 julio 1962, ed. final, pág. 16.
78 Stat. 17; L.P.R.A., Tomo I (ed. 1965), pág. 164.
Informe de la Comisión de los Estados Unidos y de Puerto Rico Sobre el Status de Puerto Rieo (1966) págs. 6-10.
Junta Estatal de Elecciones, Informe Oficial sobre la Votación del Plebiscito de 1967, pág. VII.
Junta Estatal de Elecciones, Estadística Electoral sobre las Elecciones Generales de 1968, pág. 3.
Esto, claro está, se refiere a situaciones excepcionales como la que se planteó en el caso de la Asociación de Maestros y se plantea en el caso de autos, pero la norma establecida por la Ley de Mandamus es al efecto de que sólo pueden invocar con éxito el auto las personas especial-mente interesadas. 32 L.P.R.A. sec. 3423; Prensa Insular v. Cordero, 67 D.P.R. 89, 103 (1947). A los fines de este caso no es necesario considerar ni discutir quien es una persona especialmente interesada, si uno a quien el estatuto lo protege un derecho específico o uno que de hecho ha sido adversamente afectado. Esta compleja y técnica cuestión ha sido objeto de discusión por reconocidos tratadistas en el campo del derecho adminis-trativo. 3 Davis, Administrative Law Treatise, cap. 22; Jaffe, Standing to Secure Judicial Review. Public Actions, 74 Harv. L. Rev. 1265 (1961); Jaffe, Standing to Secure Judicial Review. Private Actions, 75 Harv. L. Rev. 255 (1961).
La jurisprudencia federal no es uniforme sobre esta cuestión. Sin embargo, la tendencia moderna es la de abolir las complejidades técnicas de la doctrina de falta de capacidad jurídica y abrir las puertas de los tribunales a todos los que crean tener una reclamación válida. Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968); Curran v. Clifford, 37 U.S.L.W. 2390 (Dic. 1968, D.C. Cir.).
Castán, Teoría de la Aplicación e Investigación del Derecho, 1947, págs. 253-258.
El citado trabajo aparece en Selected Essays on Civil Procedure, editado por la Harvard Law Review Association (1965).
Influyó en Cicerón y en pensadores de la Edad Media como Mar-silio de Padue y Santo Tomás de Aquino; y en Locke y Montesquieu, entre los modernos.
Allen, A History of Political Thought in the Sixteenth Century (1928) pág. 262.
Banco Popular v. Corte, 63 D.P.R. 66, 70 (1944); Miffitt v. Statler Hilton, Inc., 248 A.2d 581, 583 (1968); Hobson v. Hansen, 265 F.Supp. 902, 915 (1967); Hill v. Relyea, 216 N.E.2d 795, 798 (1966); David v. Vesta Co., 212 A.2d 345, 357 (1965); United States v. Solomon, 216 F.Supp. 835, 840 (1963); Dickson v. Saiz, 308 P.2d 205, 211 (1957); In re Opinion of the Justices, 64 A.2d 169, 172 (1949); Parker v. Riley, 113 P.2d 873, 877 (1941); Davis, 1 Administrative Law Treatise, sec. 1.09; Jaffe, Judicial Control of Administrative Action (1965) pág. 29; Sharp, artículo citado, 2 U. Chi. L.Rev. 385 (1935).
Lutz v. Post, 14 D.P.R. 860, 864 (1908); Amadeo, “El Control Judicial de los Poderes del Gobernador de Puerto Rico,” 12 Revista de De-recho, Legislación y Jurisprudencia del Colegio de Abogados de P.R. 193 (1949) y en 15 Rev. Jur. U.P.R. 1 (1945).
La cuestión envuelta era si el Gobernador tenía el deber ministerial de entregar al director de un periódico copia certificada de la contes-tación a unos cargos formulados contra un Juez de Distrito.
Esta opinión contiene el dictum de que en Puerto Rico, bajo la Carta Orgánica entonces vigente, no existía la separación de poderes. Por ser ésta una cuestión ya académica no es necesario discutirla, pero la vali-dez de esa aseveración es muy cuestionable. Springer v. Philippine Islands, 277 U.S. 189 (1928); Banco Popular v. Corte, 63 D.P.R. 66 (1944).
Youngstown Sheet and Tube Co. v. Sawyer, (el “Steel-Seizure Case”), 343 U.S. 579 (1952); Marbury v. Madison, 1 Cranch 137 (1803).
Powell v. McCormack, 395 U.S. 486 (1969).
V. Schwartz, A Commentary on the Constitution of the United States (1963), Vol. II, págs. 79-85; del mismo autor, American Constitutional Law (1955), págs. 187-206.
McIlwain, Constitutionalism Ancient and Modern (1940); Holds-worth, A History of English Law (ed. 1945 reimpreso 1966), Tomo V, pág. 423 y ss. y Tomo VI, págs. 3-122; Pound, The Spirit of the Common Law (1921), Cap. 3. Para una narración excepcional de la vida de Sir Edward Coke y los desarrollos constitucionales ingleses del siglo 17, véase Bowen, The Lion and the Throne (1956).
Judicial Control of Administrative Action (1965), págs. 180-181.
3 Administrative Law Treatise (1958), págs. 355-356.
Byse, Clark & Fiocca, Section 1361 of the Mandamus and Venue Act of 1962 and Nonstatutory Judicial Review of Federal Administrative Actions, 81 Harv. L. Rev. 308, 334 (1967). Véase también Patterson, Ministerial and Discretionary Official Acts, 20 Mich. L. Rev. 848, 886 (1922).
McDonald v. Board of Election, 394 U.S. 802, 809 (1968); Moore v. Ogilvie, 394 U.S. 814, 818-819 (1969); Williams v. Rhodes, 393 U.S. 23, 29-34 (1968); Avery v. Midland County, 390 U.S. 474, 479 (1968); Harper v. Virginia Board of Elections, 383 U.S. 663, 669-670 (1966); Tussman y Tenbroek, The Equal Protection of the Laws, 37 Calif. L. Rev. 341 (1949); Developments in the Law—Equal Protection, 82 Harv. L. Rev. 1065 (1969).
Panama Railroad Co. v. Johnson, 264 U.S. 375, 390 y autoridades allí citadas; Tesorero v. Tribunal, 71 D.P.R. 298, 303 (1950).
Wong v. McGrath, 339 U.S. 33, 50; Rescue Army v. Municipal Court, 331 U.S. 549, 569; Pueblo v. Mantilla, 71 D.P.R. 36, 45 (1950).
“El medio más eficaz y universal para descubrir el verdadero sentido de una ley cuando sus expresiones son dudosas, es considerar la razón y espíritu de ella, o la causa o motivos que indujeron al poder legislativo a dictarla.” — Código Civil, Art. 19.
Desde luego, no estamos diciendo que el Sr. Luis A. Ferré fuese una persona desconocida en Puerto Rico en 23 diciembre 1966, fecha de la aprobación de la Ley de Plebiscito. Lo que estamos diciendo es que en esa fecha no era posible saber quién sería el Gobernador en 1969.
Véase Castán, La Formulación Judicial del Derecho, 2da. ed. (1954), pág. 115.
Sobre lo anterior puede consultarse Jennings, Cabinet Government, 3ra. ed. (1961); Finer, The Major Governments of Continental Europe (1960); Shotwell, Governments of Continental Europe, ed. rev. (1952); Rossiter, The American Presidency (1956); Corwin, The President, 4ta. ed. rev. (1957).
Freund, The Supreme Court of the United States (1961), págs. 189-190.