104 P.R. Dec. 741 | Supreme Court of Puerto Rico | 1976
emitió la opinión del Tribunal.
El presente caso exige la conjugación de importantes de-rechos individuales constitucionales, con el derecho comuni-
El recurrente Partido Nuevo Progresista (PNP), im-pugna la Resolución del Tribunal Electoral de Puerto Rico que en 22 de octubre de 1975 le ordenó al examen y pro-ducción de “. . . los libros, cuentas, récords de contabilidad y demás documentos relacionados con [sus] operaciones fisca-les, efectuadas . . . durante el período comprendido entre el 3 de febrero de 1974 y el 30 de junio de 1975.” Dicho dictamen intenta continuar, en igualdad de condiciones, un plan general establecido sobre intervención y cotejo de la contabili-dad de los partidos políticos principales y por petición, el cual se inició con la investigación de la contabilidad del Partido Popular Democrático — al presente ya finalizada — está en proceso la del Partido Independentista Puertorriqueño y oportunamente cubrirá a los restantes.
Nos solicita dictemos un injunction permanente y en apo-yo del mismo discute tres errores que formula en las siguien-tes proposiciones: el Tribunal Electoral es un organismo que requiere delegación expresa de poderes para intervenir los libros de un partido político; careciendo de esta autoridad expresa ese poder no es reclamable como implícito; y de exis-tir tal poder, su ejercicio conlleva “una violación de los derechos de libre asociación de los afiliados al [recurrente] bajo la enmienda primera de la Constitución Americana y la See. 6 del Art. II de nuestra propia constitución y violación de las garantías de las Sees. 2 y 4 del Art. II de la Constitu-ción del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.”
Analicemos conjuntamente los dos primeros señalamientos. Se argumenta que siendo el Tribunal Electoral un organismo al cual le son aplicables las doctrinas jurídicas de derecho ad-ministrativo,
No le asiste la razón. Varias disposiciones del Código Electoral y nuestra doctrina jurisprudencial en el campo de derecho administrativo nos lleva a concluir que el tribunal recurrido no sólo posee facultad, sino el deber en ley para requerir de los distintos partidos políticos la presentación de sus libros de contabilidad. A tal efecto, en virtud del Art. 2-007 (16 L.P.R.A. see. 2027), la Asamblea Legislativa lícitamente
*747 “B) Cuando en cualquier acto político masivo, incluyendo mass meeting, se efectúe una recaudación de dinero, el recaudador o los recaudadores deberán, luego de efectuada la recaudación, levantar un acta juramentada, haciendo constar el total del dinero recaudado y que ninguno de los donantes aportó cantidad alguna en exceso de las cantidades permitidas en este Código. Dicha acta deberá radicarse en el Tribunal Estatal dentro de los cinco (5) días siguientes.
“C) Comenzando el primero de marzo de un año de elecciones gene-rales, hasta el día último de dicho año, el informe- de que se trata el apartado (a) de este artículo deberá rendirse ante el Tribunal Electoral cada quince (15) días.
“D) Las disposiciones de los incisos anteriores serán aplicables a las primarias y elecciones internas de los partidos, y los informes se radicarán en las fechas que disponga el Tribunal Electoral por reglamento.
“E) A los fines de radicar los informes requeridos de este artículo, se constituirá en candidato todo aquel que en cualquier momento antes de su nominación, por sí o a través de otra persona, grupo o entidad, reciba una contribución para ser utilizada en una elección en la cual el recipiente de la contribución haya de figurar como candidato.” (16 L.P.R.A. sees. 2087, 2088 y. 2089.)
“Se ha establecido jurisprudencialmente que las agencias tienen amplios poderes para solicitar información e investigar los organismos que la ley le autoriza reglamentar y supervisar. Originalmente se había sostenido que las agencias administra-tivas no podían hacer expediciones de pesca en los organismos que reglamentaren, Fed. Trade Comm. v. Amer. Tobacco Co.,*747 264 U.S. 298 (1924) pero la tendencia desde que se resolvió el caso de United States v. Morton Salt Co., 388 U.S. 632 (1950) es reconocer a las agencias administrativas amplios poderes para solicitar información e investigar los organismos que estos regu-lan y supervisan. I Davis, Administrative Law, Sec. 3.06 (ed. 1958).” (Pág. 284.)
“En la obra de Davis, antes citada, al resumir el estado de la ley, en la materia que ahora consideramos, se afirma que ha ocurrido un cambio radical a partir de la década del 1940. Y que ahora se permiten las expediciones de pesca, que casos anteriores del Tribunal Supremo nacional habían proscrito. Afirma que Morton Salt, definitivamente estableció la pauta que prevalece en esta fase del derecho administrativo. Davis, op. cit. Sec. 3.14.”
“Vemos pues que la única limitación que tienen los organis-mos reguladores y supervisores es que la información solicitada esté dentro de la autoridad de la agencia, el requerimiento no sea*748 demasiado indefinido y la información sea razonablemente rele-vante.” (Págs. 285-286.)
No milita en contra de esta decisión, la iniciativa del Tribunal Electoral en gestionar una enmienda al Código con miras a taxativamente autorizarlo a contabilizar los libros de los partidos políticos y candidatos independientes y la no aprobación por el Poder Legislativo- de la misma.
De ordinario, por razón de la propia naturaleza del proceso legislativo, la inacción de la Legislatura en torno a una propuesta enmienda — sin dejar de ser pertinente a la interpretación de la ley, y ocasionalmente factor de peso determinante — no es concluyente, pues es susceptible de variadas y encontradas interpretaciones. Per se, no niega la existencia de la autoridad que mediante la presente decisión sostenemos al profundizar judicialmente y darle verdadero significado al sentido espiritual e integral del Código Electoral a tono con los propósitos fijados en el mismo y los principios establecidos en el campo del derecho administrativo. P.S.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 230 (1975). La experiencia nos señala situaciones en que para obviarse controversias y litigios, un organismo público acude a la Asamblea Legislativa para que en términos claros e inequívocos, mediante enmienda aclaratoria, se despejen las dudas existentes en torno a sus funciones y prerrogativas con relación a prácticas administrativas prevalecientes. Compárese: Pardavco, Inc. v. Secretario de Hacienda, 104 D.P.R. 65 (1975).
II
El tercer y último error que señala el recurrente sostiene que la autoridad reclamada por el Tribunal Electoral en la resolución recurrida es inconstitucional porque “infringe los derechos constitucionales de asociación, liber-tad de expresión y secretividad del sufragioComo funda-mento del mismo cita casos estatales y federales de la juris-
El Preámbulo de nuestra Constitución, al proclamar el sistema democrático como la base fundamental para la vida y coexistencia de la comunidad puertorriqueña lo define como “aquel donde la voluntad del pueblo es la fuente del poder público, donde el orden político está subordinado a los derechos del hombre y donde se asegura la libre participación del ciudadano en las decisiones colectivas.” La Carta de Derechos en sus Sees. 2, 4 y 6,
Nuestro sistema de gobierno democrático se nutre del proceso político para elegir aquellos que representan al pueblo, reconociendo el derecho de los ciudadanos a organi-zarse en grupos de opinión- con carácter de partidos políticos y proponer candidatos de su predilección. Dávila v. Secretario de Estado, 83 D.P.R. 186 (1960).
Ante los adelantos técnicos de comunicación rápida, directa y masiva, el libre intercambio y la fluidez de ideas y la discusión en torno a los asuntos públicos y las cualifi-caciones de los candidatos, dependen en gran medida de la ca-pacidad económica de éstos y los partidos políticos. El men-saje personal de antaño en las lides electorales puertorri-queñas es hoy la excepción, descansándose cada vez más en los medios electrónicos de difusión moderna. Ante este fenó-meno, y el costo que ello exige, las contribuciones del ciudadano a sus respectivos partidos políticos son vitales para el desenvolvimiento y desarrollo del proceso democrático.
De gran significación al caso que nos ocupa es el si-guiente pensamiento plasmado en el Informe de la Carta de Derechos de la Convención Constituyente: “El más amplio re-conocimiento del derecho a diferir y ser, no obstante, tratado con igualdad y protegido en esa diferencia por el poder publico, es uno de los rasgos definidores de la democracia liberal. De esta disposición suya a convivir con el opositor y darle plena oportunidad para que en el debate político cambie de crítico en dirigente cuando gane la confianza electoral, deriva buena parte de su fuerza creadora y renovadora. Es éste el único régimen que se complace en el vigor fecun-dante de las diferencias mantenidas en el marco de una lealtad básica a los principios y a la metodología de la democracia.” Diario de Sesiones, págs. 2562-2563 op. cit. (Énfasis suplido.)
Estimamos que en el contexto constitucional expuesto, son cognoscibles, como objetivos legítimos consustanciales al proceso democrático, medidas razonables tendentes a disminuir las diferencias económicas y ventajas entre los partidos y candidatos por razón de desigualdades en riqueza, a la par que evitar contribuciones cuantiosas e irrestrictas que pudieran comprometer el curso ulterior del gobierno en orden a influencias indebidas o favoritismos por razón de tales aportaciones.
El logro de estos objetivos y circunstancias político-históricas pusieron a Puerto Rico en la vanguardia en materia de legislación sobre subsidio gubernamental,
La Exposición de Motivos de la Ley Núm. 110 del 30 de junio de 1957 refleja claramente las premisas legislativas que inspiraron el Fondo Electoral:
*751 “Es principio universalmente reconocido que los partidos
Es por eso que la asamblea legislativa considera sabio el que, por una parte, se prohíban grandes contribuciones financieras a los partidos políticos, y, por otra, se les provea a estos organis-mos democráticos de algunos fondos adecuados para el cumpli-miento de sus funciones más esenciales, independientemente del deber que cada ciudadano tiene de contribuir al sostenimiento de su colectividad política con pequeñas cantidades compatibles con sus ingresos y con las normas que cada partido adopte dentro de los propósitos y fines de esta ley.”
En el Código Electoral vigente se mantiene el Fondo Electoral y se establecen limitaciones al monto de contribu-ciones anuales que individualmente un ciudadano puede apor-tar al partido de su predilección.
Estas restricciones y la obligación de informarlas afectan solamente y de manera incidental los derechos de libre expresión y de asociación del individuo. La contribución individual constituye más bien una expresión amplia y general en apoyo de un partido político o candidato, y no una particular expresión de ideas o mensaje de contenido específico. Necesariamente ese contenido no aumenta en orden a la cuantía aportada. Tales aportaciones no se dan acompañadas o condicionadas a un texto o mensaje individual preciso y particular, y no representan un ejercicio puro y directo' del derecho de palabra. Irremisiblemente la expresión amplia que acompaña a la contribución queda diluida en los fondos generales del partido o candidato y su uso eventual, aun cuando sea destinado para difundir ideas afines del ciudadano que los aporta, no implica correspondencia exacta ni directa con sus propias palabras. La aportación conlleva y se transforma en un ejercicio de la palabra por tercera persona y no el contribuyente. Véase: Buckley et al. v. Valeo (44 U.S.L.W. 4127, 4133 (U.S. Jan. 30, 1976)).
La imposición de límites en las contribuciones tiende a lo-grar la igualdad entre todos los ciudadanos, y en lugar de infringir la libre expresión — al obligar a todos los partidos y candidatos a apelar y gestionar fondos de un mayor número de personas — promueve una mayor diseminación e intercam-bio de ideas, y un incremento sustancial de participación legí-tima ciudadana en el proceso eleccionario: intereses de mayor valía en la concepción de una democracia verdadera que supe-ran el impacto incidental sobre esta modalidad del derecho a la
Debemos recordar que aun cuando “[e] onocidas considera-ciones históricas sustentan la preeminencia [del derecho a la libre expresión], raíz indiscutible del sistema democrático de gobierno . . . este valor superior no supone una irrestricción absoluta, de forma que no pueda subordinarse a otros inte-reses cuando la necesidad y conveniencia públicas lo requieran . . . [siendo] precisamente esta área la que nos corresponde deslindar en cada caso específico.” Mari Bras v. Casañas, 96 D.P.R. 15, 20-21 (1968). (Citas y escolios omitidos.)
Lo expuesto nos convence que el argumento en torno a que la secretividad del voto se viola al permitirse el examen de los libros de contabilidad no puede prevalecer. Igual que los anteriores derechos constitucionales, el requisito de que el voto sea secreto, se dispuso con el propósito de “. . . asegurar la inviolabilidad del albedrío del elector.” Existe suficiente constancia en el legajo constitucional de que el mismo no era absoluto y admite limitaciones fundadas.
Precisamente, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos sostuvo la constitucionalidad de disposiciones parecidas a la nuestra, existentes en la Ley Federal de Campañas Electora-les de 1974 (Pub. L. No. 92-225, 86 Stat. 3, según enmendada por Pub. L. No. 93-443, 88 Stat. 1263), en el caso de Buckley et al., supra, expresándose del siguiente modo:
“[Hjemos reconocido que hay intereses gubernamentales lo suficientemente importantes para sobrepasar la posibilidad de infracción, especialmente cuando se trata del ‘libre funciona-miento de nuestras instituciones nacionales.' Communist Party v. Subversive Activities Control Bd., 367 U.S. 1, 97 (1961).
Los intereses gubernamentales que se intentan vindicar por los requisitos de divulgación son de esa magnitud. Se agrupan en tres categorías. Primero, la divulgación provee al electorado in-formación ‘sobre de dónde proviene el dinero para la campaña política y cómo lo gasta el candidato’ para ayudar a los votantes a valorar aquellos que desean un puesto Federal. Le permite a los votantes el colocar a cada candidato en el espectro político con más precisión de la que a menudo es posible lograr solamente a base de las insignias de partidos y los discursos de campaña. Los orígenes del apoyo financiero de un candidato también alertan al votante en cuanto a los intereses a los cuales el candidato con más probabilidad responderá y ello facilita las predicciones sobre el futuro desempeño de sus funciones.
Segundo, los requisitos de divulgación desalientan la corrup-ción existente y evitan la aparición de la corrupción al exponer a la luz pública grandes contribuciones y gastos. Esta exposición puede desalentar a aquellos que usarían dinero con propósitos indebidos ya sea antes o después de las elecciones. Un público armado con información sobre los más generosos partidarios de
Tercero, y no menos significativo, los requisitos de mantener récords, de información y divulgación son un medio esencial para reunir los datos necesarios para detectar violaciones de las limi-taciones de donativos antes descritas.
Los requisitos de divulgación, como cuestión general, sirven directamente a intereses gubernativos sustanciales. Al determinar si estos intereses son suficientes para justificar los requisitos de-bemos considerar el alcance de la carga que ponen sobre los dere-chos individuales.
Es indudablemente cierto que la divulgación pública de los donativos a los candidatos y partidos políticos desalentarán a algunos individuos que de otra forma podrían contribuir. En algunos casos, la divulgación puede hasta exponer a los donantes al hostigamiento o la represalia. Estas no son cargas insignifi-cantes sobre los derechos individuales, y deben sopesarse cuida-dosamente contra los intereses que el Congreso ha intentado fomentar con esta legislación. En este proceso, notamos y estamos de acuerdo con la admisión del apelante de que los requisitos de divulgación — ciertamente en la mayoría de los casos en que apli-can — parecen ser el medio menos restrictivo para refrenar los males de ignorancia y corrupción de la campaña que el Congreso halló que existían.”
Por los fundamentos expuestos, se confirmará el dictamen del Tribunal Electoral de Puerto Rico.
Véase P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 1 (1975).
La Constitución concedió al Poder Legislativo un amplísimo margen de autoridad para legislar en asuntos de materia electoral:
“Será objeto de reglamentación por ley todo lo concerniente al proceso electoral y al proceso de inscripción de electores en los registros electorales, así como todo lo relativo a los partidos políticos. Las disposi-ciones de esta constitución no deben entenderse en el sentido de limitar o menoscabar tal facultad. Otra cosa sería hacer imposible la aprobación de leyes electorales por el poder legislativo. Amplia ha de ser también — sin limitaciones que la harían imposible de ejercitar — la facultad de la Asamblea Legislativa en cuanto a lo concerniente al proceso de inscripción de electores en los registros electorales, a la formación de tales registros, y a los medios para que en ellos sean inscritos los electores legales, así como para que de ellos sean eliminados los electores sin capacidad legal o que no reúnan los requisitos señalados por esta constitución [o] la ley. Amplia ha de ser asimismo la facultad de la Asamblea Legislativa para regular todo lo concerniente a la manera en que se han de depositar y contar los votos en las elecciones y la forma de practicar el escrutinio de tales votos. Y amplia*745 ha de ser la facultad legislativa para reglamentar todos los detalles concernientes al ejercicio del voto y al mecanismo e instrumentación de dicho ejercicio.” Diario de Sesiones de la Asamblea Constituyente de Puerto Rico, pág. 2621 (ed. 1961).
Rezan del siguiente modo:
“Artículo 3-007 — Contabilidad e Informes del Fondo Electoral.—
“Cada partido político y cada candidato independiente deberá llevar una contabilidad completa y detallada de cualquier gasto incurrido por el mismo con cargo al Pondo Electoral, y rendir un informe, bajo juramento, cada dos (2) meses, dentro de los primeros diez (10) días del mes siguiente, al Tribunal Electoral y al Secretario de Hacienda, certificando tales gastos, incluyendo la fecha, el nombre de la persona a favor de quien se ordenó el pago y su dirección completa, así como el concepto por el cual se incu-rrió en dicho gasto.
“El Secretario de Hacienda no autorizará desembolso alguno contra el Fondo Electoral, para ese partido político o candidato independiente, hasta tanto se cumpla con la obligación impuesta por este artículo.
“Artículo 3-008 — Contribuciones permitidas.—
“Cualquier persona podrá contribuir voluntariamente una cantidad que no exceda de cuatrocientos (400) dólares anuales a candidato de partido político, candidato independiente, organismo directivo municipal o central de cualquier partido político, y en ningún caso la contribución anual total de una persona sumará más de ochocientos (800) dólares. En años de elecciones, cualquier persona podrá contribuir con una cantidad que no excederá de seiscientos (600) dólares al organismo directivo muni*746 cipal o central de cualquier partido político, a un candidato de partido político o a un candidato independiente, y en ningún caso las contribu-ciones anuales totales de esa persona podrán sumar más de mil (1,000) dólares. Será ilegal acumular las cantidades dejadas de aportar en un año, dentro del límite establecido, en años posteriores, o adelantar las cantidades permitidas de otros años, en un solo año.
“La cantidad máxima con que puede contribuir una persona., natural o jurídica, en una primaria o elección interna de partido, será de cien (100) dólares.
“Ningún candidato que haya recibido contribuciones para su campaña podrá transferir las mismas, o parte de las mismas directa o indirectamente, a ningún partido político o a ningún otro candidato.
“Las contribuciones que se hagan a partidos políticos coligados esta-rán sujetas a las limitaciones aquí dispuestas como si se tratare de un solo partido político.
“Ninguna persona que tenga control o interés mayoritario en una corporación, sociedad, o empresa, que haya hecho una contribución en su carácter personal, podrá repetir la misma a través y a nombre de aquella corporación, sociedad o empresa donde dicha persona tenga control o interés mayoritario.
“La persona que eligiere hacer su contribución a través y a nombre de una o más corporaciones, sociedades o empresas en la que ejerza control o tenga interés mayoritario, no podrá repetir la misma en su carácter personal.
“Será ilegal toda contribución de una institución bancaria para fines electorales.
“Artículo 3-009 — Contabilidad e informes de otros ingresos y gastos.—
“A) Cada partido político y cada candidato deberá llevar una conta-bilidad completa y detallada de toda contribución recibida y gasto incurrido por el mismo, sin cargo al Fondo Electoral, y rendir un informe cada*747 tres meses, bajo juramento, en donde se expondrá una relación de dichas contribuciones y gastos, fecha en que se recibieron dichas contribuciones y se incurrieron en dichos gastos, nombre y dirección completa de la persona que hizo la contribución o a favor de quien se hizo el pago, así como el concepto por el cual se incurrió en dicho gasto.
Pollard v. Roberts, 283 F.Supp. 248 (1968); Deras v. Myers, 636 P.2d 641 (1976); Columbia Broadcasting System, Inc. v. Democratic Committee, 412 U.S. 94 (1972).
Disponen así:
“Las leyes garantizarán la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y protegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral.
“No se aprobará ley alguna que restrinja la libertad de palabra o de prensa o el derecho del pueblo a reunirse en asamblea pacífica y a pedir al gobierno la reparación de agravios.
“Las personas podrán asociarse y organizarse libremente para cual-quier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares.”
Wells, Henry: Government Financing of Political Parties in Puerto Rico; Citizens’ Research. Foundation, Study Number Four (1962); Wells. & Anderson: Government Financing of Political Parties in Puerto Rico,. A Supplement to Study Number Four; Citizens’ Research Foundation (1966).
En los Estados Unidos, tanto la Ley Federal como la de una mayoría de los estados contienen legislación que limita las contribuciones para fines de campañas electorales. Véase una relación al respecto en The Book of the States, págs. 42-47 (1974-75).
Es prolífera la literatura reciente sobre materia electoral en los Estados Unidos. Consúltese: Fleishman, The 1974 Federal Election Cam
En E.L.A. v. Hermandad de Empleados, 104 D.P.R. 436 (1975), ana-lizamos la limitación a una modalidad del derecho a la libre expresión consistentes de protestas mediante el uso de piquetes frente al hogar de un funcionario público en contraposición al derecho a la protección de la vida privada y familiar.
En el ámbito constitucional federal, el Tribunal Supremo hace más de una década reafirmó su rechazo al concepto de que la libertad de expresión y asociación protegidas por la Primera y Décimo Cuarta Enmiendas son absolutas. Konigsberg v. State Bar, 336 U.S. 36, 49 (1960).
Resulta interesante la concepción de que el derecho al voto secreto, en palabras de un miembro de la Asamblea Constituyente, era “. . . para garantizar y proteger al ciudadano de las coacciones para garantizarle su libertad de poder entrar a la caseta electoral, secretamente, solo con su con-ciencia a hacer allí su cruz, sin que a nadie le importe cómo y dónde la hizo.” Op. cit., pág. 1402.
