122 P.R. Dec. 362 | Supreme Court of Puerto Rico | 1988
Lead Opinion
SENTENCIA
Examinados los planteamientos del recurrente Partido Nuevo Progresista a la luz de la comparecencia de los de-mandados recurridos Departamento de Transportación y Obras Públicas y su Secretario, Ing. Darío Hernández, et al., y tomando en consideración el hecho de que no se obtuvo la autorización previa de la Comisión Estatal de Elecciones, en reconsideración se expide el auto y se dicta sentencia revoca-toria de la del Tribunal Superior, Sala de San Juan, de 20 de julio de 1988, y en su lugar se expide el injunction y se or-dena a los demandados recurridos la prohibición inmediata de los anuncios que está difundiendo en los distintos medios de comunicación pública el Departamento de Transportación y Obras Públicas.
Simultáneamente con este mandato, se devuelve el caso al foro de instancia para que éste, conservando su jurisdic-ción, posponga su intervención hasta que la Comisión Esta-
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica el señor Secretario General. Todos los Jueces concurren con este dic-tamen y se reservan el derecho a certificar su posición con-forme la Regla 4(b) del Reglamento del Tribunal Supremo, 4 L.P.R.A. Ap. I-A. El Juez Asociado Señor Negrón García emitió opinión concurrente. El Juez Asociado Señor Rebollo López emitió opinión concurrente, a la cual se une el Juez Asociado Señor Ortiz. El Juez Asociado Señor Hernández Denton se inhibió.
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Concurrence Opinion
Opinión concurrente emitida por el
“[L]a levadura que hace crecer nuestro sistema democrá-tico es el libre intercambio y el choque pacífico de ideas. La igual oportunidad económica para diseminarlas es requisito indispensable y consustancial a ese postulado.” P.S.P. v. Srio. de Hacienda, 110 D.P.R. 313, 327 (1980). “La regla de oro de las democracias contemporáneas radica en la convic-ción generalizada acerca de la posibilidad competitiva para la accesión al poder, sólo y únicamente cuando los más vastos sectores sociales de una comunidad comparten la creencia cierta en torno a la viabilidad de la disputa según las ‘reglas del juego’, entonces el régimen goza de la perspectiva de un consenso en grado de legitimidad, que asegura la deposición de la conjura para la inserción de las mayorías en la leal ad-versidad. Que el sentimiento de los triunfos y de las derrotas no asuma la proporción de un dato de inapelabilidad en el
Bajo este prisma —conforme anticipáramos el pasado viernes 9 de septiembre— con miras a darle virtualidad in-mediata al ideal constitucional y legislativo de igualdad en el debate político, coincidimos con la expedición del auto y re-vocación de la sentencia del Tribunal Superior, Sala de San Juan (Hon. Pedro López Oliver, Juez), que denegó el entredi-cho provisional e injunction preliminar solicitado por el Par-tido Nuevo Progresista (P.N.P.) contra el Secretario del Departamento de Transportación y Obras Públicas (T.O.P.), Ing. Darío Hernández. Como consecuencia, procede la para-lización de una serie de anuncios que recientemente ha es-tado difundiendo dicho departamento (T.O.P.) por la prensa escrita, radial y televisiva denominados “pítale a la basura”. Conjuntamente con este dictamen, por imperativo, se ha or-denado a la Comisión Estatal de Elecciones que pronta-mente determine la procedencia o no de los mismos.
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Esta controversia tiene su génesis directa ante el foro judicial en virtud de dos (2) demandas de entredicho provisional, interdicto preliminar y permanente incoadas por el P.N.P. —representado por su Comisionado Electoral, Francisco González, Jr.— con el propósito de cuestionar la legali-dad e impedir que se continúen publicando ciertos anuncios con fondos públicos por dicho departamento y el Departa-
El mismo día de su presentación —20 de julio— la ilus-trada sala de instancia declinó ejercer su jurisdicción y de-negó el pedido al concluir que el P.N.P. debió ir primeramen-te a la Comisión Estatal de Elecciones. Ese decreto sumario, aunque paralizó todo trámite ulterior en instancia, no puso fin a la controversia. Inconforme, dos (2) días después —con premura— el P.N.P. acudió a este Foro y notificó al Depar-tamento de Transportación y Obras Públicas y al Secreta-rio de Justicia de sus alegaciones y reclamo. Ninguno de ellos compareció a oponerse dentro del término reglamenta-rio. El 18 de agosto —notificada el 23— una sala de despacho de verano integrada por el Juez Presidente Señor Pons Nú-ñez y los Jueces Asociados Señores Rebollo López y Alonso Alonso, proveyó no ha lugar al recurso. Por la importancia y recurrencia del asunto, acogimos un pedido de reconsidera-ción formulado el 29 de agosto. En justicia, cabe destacar que es en la reconsideración por vez primera que se nos se-ñala la política oficial del Gobierno cimentada en una opinión del Secretario de Justicia que oportunamente analizaremos. Se convocó a una sesión plenaria celebrada el 9 de septiem-bre y, como resultado, se instruyó a la agencia recurrida que
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La cuestión es trascendental. La reivindicación de princi-pios constitucionales y electorales exigen nuestra más pronta intervención y completa adjudicación. “[C]on apoyo en nuestras decisiones de Otero Martínez v. Gobernador, 106 D.P.R. 552, 556 (1977), Febres v. Feijoó, 106 D.P.R. 676, 681 (1978), Pierson Muller I v. Feijoó, 106 D.P.R. 888, 851 (1978) y Pedraza Rivera v. Collazo Collazo, 108 D.P.R. 272 (1979)[,] la intervención del foro judicial no está subordinada a normas de jurisdicción primaria y agotamiento de la esfera administrativa, cuando concurren los siguientes factores: (a) existe un reclamo sustancial de que la actuación administra-tiva lesiona derechos constitucionales de una parte; (b) se puede trazar una línea y distinguir entre situaciones de in-terpretación estatutaria y constitucionales en que la compe-tencia y destreza del foro judicial es evidente, y aquellos en que se manifiesta la especialidad o pericia (expertise) acu-mulativa,[,] y (c) se puede tornar en ilusorio y académico el derecho reclamado.” (Énfasis suplido.) P.S.P. v. Srio. de Hacienda, supra, pág. 317. Sólo así hacemos realidad y refren-damos el inestimable postulado de alta moralidad en la administración de fondos públicos que inspiró el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, que dispone:
Se prohíbe a las agencias del Gobierno de Puerto Rico, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico y a la Rama Judicial, que a partir del 1ro. de enero del año en que deba celebrarse una elección general y hasta el día siguiente a la fecha de cele-bración de la misma, incurran en gastos para la compra de tiempo y espacio en los medios de difusión pública con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, reali-zaciones, proyecciones o planes. Se exceptúan de esta dispo-sición aquellos avisos y anuncios de prensa expresamente requeridos por ley.
*367 Asimismo, se exceptúan de la anterior disposición aquellos anuncios que sean utilizados para difundir información de in--terés público, urgencia o emergencia, los cuales sólo serán permitidos previa autorización al efecto de la Comisión Esta-tal de Elecciones. (Énfasis suplido.)
Para implantar esta prohibición, el 11 de diciembre de 1987 la Comisión Estatal de Elecciones aprobó el Regla-mento de Gastos de Difusión Pública del Gobierno (Regla-mento de Gastos). En su declaración de propósitos, en lo pertinente, expone su ámbito, a saber:
. . . evitar la divulgación publicitaria indiscriminada con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, reali-zaciones, proyecciones o planes del gobierno que en alguna forma coaccionen o afecten la voluntad de los electores.
Por otro lado, el gobierno[,] por el consentimiento de los gobernados, principio rector de la democracia, tiene la res-ponsabilidad de poner en conocimiento de los ciudadanos, diversos aspectos de interés público, urgencia y de emergencia con el fin de proteger su bienestar, hacer valer sus derechos y conocer sus responsabilidades, los cuales s[ó]Zo serán permi-tidos previa autorización al efecto de la Comisión en los casos pertinentes. (Énfasis suplido.) Reglamento de Gastos, supra, Sec. 1.2, págs. 1-2.
A su vez, las Secs. 2.1 y 2.2 del Reglamento de Gastos, supra, disponen que:
Sección 2.1 - SOLICITUD DE AUTORIZACION
Toda agencia que, directa o indirectamente, proyecte incu-rrir en gastos en el uso de cualquier medio de difusión para emitir cualquier información que considere de interés público, tendrá que someter previamente una solicitud de autorización ante la Comisión.
Sección 2.2 - RADICACION DE SOLICITUD DE AUTORI-ZACION
Toda solicitud de autorización deberá radicarse, en original y cinco (5) copias ante el Secretario, con no menos de quince (15) días laborables de anticipación a la fecha en que la agen-cia proyecte iniciar la emisión del anuncio. (Énfasis suplido.) Reglamento de Gastos, supra, págs. 4-5.
Finalmente, el Reglamento de Gastos define varios con-ceptos que, por su pertinencia, copiamos:
5. Información de interés público - Toda divulgación que afecte en forma significativa los derechos, las obligaciones, o el bienestar de la ciudadanía en general, en el ámbito de res-ponsabilidad de cada agencia del gobierno, según sus deberes y funciones y que por ser vital e indispensable se requiere que la ciudadanía advenga en conocimiento de la información pro-puesta.
7. Logros - Las metas o el éxito alcanzado por una agencia en el desempeño de sus deberes y funciones.
10. Programa - Un mandato o curso de acción a seguir por las agencias del gobierno en el desempeño de sus deberes y fun-ciones.
12. Proyecto - La identificación de propósitos definidos para ejecutar, una determinada actividad, en un plazo razonable-mente limitado.
13. Realizaciones - Las tareas o ejecutorias cumplidas o lle-vadas a cabo por una agencia en el descargo de sus deberes y funciones.
14. Urgencia o Emergencia - Situación de carácter súbito o imprevisto, ocasionada por actos del hombre o de la natura-*369 leza, que requiere la inmediata divulgación de información por una agencia, según el ámbito de sus deberes y funciones, a los fines de proteger la vida, propiedad o los derechos de la ciuda-danía. Reglamento de Gastos, supra, Sec. 1.4(5), (7), (10), (12), (13) y (14), págs. 3-4.
Estas definiciones ponen de manifiesto la amplia y multidimensional cobertura que conlleva la prohibición de la ley. A tal efecto, el Reglamento de Gastos, supra, Sec. 6.1, pág. 10, dispone que “[l]a autorización para que se incurra en gastos de difusión en el período comprendido entre el 1ro. de enero y hasta el día siguiente al día de elecciones generales, consti-tuye una excepción a la prohibición de la ley, por lo que recaerá sobre la agencia el peso de la prueba para demostrar que el gasto propuesto en la solicitud no se hace con el propó-sito de exponer programas, proyectos, logros, realizaciones, proyecciones o planes”. (Énfasis suplido.)
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En P.P.D. v. Junta Revisora Electoral, 109 D.P.R. 464 (1980), dicho partido político nos argumentó que el “propó-sito obvio de esta disposición es protejer a los partidos de minoría de los efectos que la publicidad de las agencias del gobierno pueden producir a favor del partido que les con-trole”. (Énfasis suplido.) Solicitud de revisión, pág. 3. Y más adelante, con referencia al riesgo y daño de una adjudicación y autorización errónea de la Junta Revisora Electoral, con vehemencia expuso que “[u]na vez publicado el anuncio no sirve de nada la impugnación de los partidos de minoría”. (Énfasis suplido.) íd. Al reconocer la fuerza persuasiva de esos señalamientos, en nuestro voto disidente indicamos que la ley “intenta lograr los siguientes objetivos: (a) directa-mente, evitar que las agencias gubernamentales usando fondos públicos y so pretexto de exponer sus ejecutorias o planes, realicen solapadamente campaña política en favor del partido en el poder y aquellos incumbentes que aspiran nue-
Ocho (8) años después, reafirmamos sin ambigüedades la validez de esos argumentos y nuestros pronunciamientos. Es evidente que durante año eleccionario, por mandato legisla-tivo, la Ley Electoral de Puerto Rico veda de manera abso-luta —a menos que medie autorización de la Comisión Estatal de Elecciones— todo gasto de difusión pública por el Gobierno y sus agencias, excepto los “avisos y anuncios de prensa expresamente requeridos por ley”. 16 L.P.R.A. see. 3351. Los anuncios de interés público requieren igual trá-mite y, aun los de urgencia o de emergencia, exigen autoriza-ción a 'posteriori. La proscripción de gastos por propaganda política, sea directa o indirecta, es total e impermisible y no tolera excepciones. Aun cuando la Ley Electoral de Puerto Rico guardara silencio al respecto, subsistiría el principio igualitario constitucional de que los desembolsos públicos para fines de propaganda política no son lícitos ni tolerables. Ante reclamos meritorios, los tribunales tienen la facultad inherente para impedir, reivindicar y remediar infracciones a ese derecho. Después de todo, “[a]l presente, en materia electoral no se cuestiona seriamente el postulado de igualdad inmerso en nuestra Constitución. Históricamente ese ideal ha cobrado vida en el esquema integral financiero trazado por la Asamblea Legislativa para lograr paridad económica entre los partidos políticos y los candidatos”. Marrero v. Mun. de Morovis, 115 D.P.R. 643, 646 (1984); P.S.P. v. Srio. de Hacienda, supra.
Ante los adelantos técnicos de comunicación rápida, directa y masiva, el libre intercambio y la fluidez de ideas y la discu-sión en torno a los asuntos públicos y las eualificaciones de los candidatos, dependen en gran medida de la capacidad econó-mica de éstos y los partidos políticos. El mensaje personal de antaño en las lides electorales puertorriqueñas es hoy la ex-cepción, descansándose cada vez más en los medios electró-nicos de difusión moderna. . . .
De gran significación al caso que nos ocupa es el siguiente pensamiento plasmado en el Informe de la Carta de Derechos de la Convención Constituyente: “El más amplio reconoci-miento del derecho a diferir y ser, no obstante, tratado con igualdad y protegido en esa diferencia por el poder público, es uno de los rasgos definidores de la democracia liberal. De esta disposición suya a convivir con el opositor y darle plena oportunidad para que en el debate político cambie de crítico en dirigente cuando gane la confianza electoral, deriva buena parte de su fuerza creadora y renovadora. Es éste el único régimen que se complace en el vigor fecundante de las dife-rencias mantenidas en el nardo de una lealtad básica a los principios y ala metodología de la democracia”. (Énfasis su-plido y en el original.)
En este sentido es claramente errónea y de poco valor persuasivo la opinión del Secretario de Justicia Interino, Lie. Guillermo Mojica Maldonado, emitida el 27 de junio de 1988 a ruego de la Secretaria de Estado, Hon. Sila M. Calderón, interpretando el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, que nos ocupa. La misma concluye que, salvo los anuncios de carácter proselitista, los demás “pueden ser pu-
Así implantada, se ha privado a la Comisión Estatal de Elecciones de la facultad y función de determinar si el anun-cio cae o no dentro de las excepciones del Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, o es uno prohibido de ma-nera absoluta. Lamentablemente esa interpretación derrota y choca con los encomiables objetivos de moralidad y sana administración pública que el legislador previo. Para todos los fines prácticos, en el ámbito constitucional y electoral dicha opinión, aceptada por todo el actual Gobierno, ha cam-biado las reglas de juego y sienta un peligroso precedente. En lugar de propiciar y fortalecer el cumplimiento de la ley, promueve su inobservancia y debilita nuestra democracia. Deja en manos exclusivas de las agencias la procedencia y licitud de determinar los gastos con fondos públicos en mate-ria publicitaria. Por tal razón, sin vacilaciones, debe quedar sin efecto. Cuando la letra de un estatuto es clara, no hay necesidad alguna de acudir al historial legislativo bajo el pre-texto de cumplir su espíritu y estar en condiciones de inter-
Bajo este enfoque, repetimos, la prohibición estatutaria es tajante y absoluta en cuanto a materia de propaganda po-lítica —sea clara, indirecta, sutil, disimulada o sofisticada— y relativa en cuanto a materia no proselitista. En cuales-quiera de las alternativas apuntadas, siempre hay que acudir a la Comisión Estatal de Elecciones para el correspondiente permiso. El funcionario que injustificadamente omita ese trámite, incurre en una crasa violación a la ley, se expone a responsabilidad personal —por autorizar pago ilegal— y a ser encauzado y sancionado penalmente con reclusión no mayor de tres (3) meses o multa máxima de $300, o ambas penas a discreción del tribunal correspondiente. 3 L.P.R.A. see. 283h(g); Art. 8.005 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3355; Reglamento de Gastos, supra, Sec. 9.5, pág. 14.
Para velar el estricto cumplimiento de la ley, la See. 7.1(A) del Reglamento de Gastos, supra, pág. 11, fija un pro-cedimiento de intervención discrecional — “podrá”, expresa su lenguaje— de investigación e información a ser suminis-trado por las agencias en cuanto a anuncios que se difunden sin o con la autorización, y establece un requerimiento de comparecencia. La agencia así citada deberá comparecer ante la Comisión Estatal de Elecciones o sus oficiales exami-nadores y brindar la información requerida. Estos oficiales
Como veremos, las gestiones del recurrente P.N.P. ante dicho organismo, por las posiciones coincidentes de distintos funcionarios gubernamentales en virtud de una política ofi-cial preestablecida y trámites habidos, son de insatisfactoria demora. El resultado neto es que al día de hoy, desde hace varias semanas, sin autorización legal, continúan sin control y agotándose los fondos públicos en esos anuncios.
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Contra este trasfondo evaluamos el recurso. El foro de instancia, al dictar sentencia, tomó como cierta la alegación en la demanda jurada de que el Departamento de Transpor-tación y Obras Públicas no cumplió con su obligación de pre-sentar una solicitud de autorización con quince (15) días de anticipación. En otras palabras, hasta el presente los anun-cios no han sido autorizados por la Comisión Estatal de Elec-ciones. Para fines decisorios seguimos igual enfoque, incluyendo la alegación expositiva de “[q]ue de mantenerle] la publicación en prensa, radio y televisión de los anuncios a que hemos hecho referencia sin la previa autorización de la Comisión Estatal de Elecciones, se estaría causando un daño irreparable al Partido Nuevo Progresista, al no estar éste en igualdad de condiciones en cuanto a publicidad se refiere conforme a la intención del legislador, al aprobar las disposi-ciones legales antes mencionadas”. Exhibit PV( pág. 8.
Durante todo el trámite apelativo iniciado el 22 de julio de 1988, el Departamento de Transportación y Obras Pú-blicas no compareció a este Foro a oponerse al recurso. Úni-camente lo hizo en atención a una resolución del tribunal de 9 de septiembre. Su comparecencia, en vez de lograr superar, aclara la dimensión e importancia del recurso yen definitiva,
No podemos acceder. Desde hace varios días hemos insis-tido que el tiempo apremia. De su faz, estamos ante una fla-grante violación de la Ley Electoral de Puerto Rico que por diversas vicisitudes procesales, tardanzas insuperables, am-bivalencias y posiciones contradictorias no ha sido expedita-mente atendida en el organismo administrativo. Pocas veces se nos ha planteado un caso tan claro que amerite urgente-mente apartarse del curso administrativo. Expongamos los múltiples fundamentos que justifican nuestro injunction.
Primero, como único curso procesal remedial por el ca-rácter diario, repetitivo, continuo y recurrente del acto ilegal y daño irreparable. Después de todo, aunque es argüible que la ilegalidad de los anuncios, per se, es causa suficiente para no autorizar el. desembolso, y que el Secretario de Hacienda o funcionario de la agencia no viene obligado a pagar por los mismos, no podemos olvidar la vigencia del argumento del Partido Popular Democrático (P.P.D.) antes citado, de que “[u]na vez publicado el anuncio no sirve de nada la impugna-ción de los partidos de minoría”. Solicitud de revisión, supra, pág. 3. No hay forma cabal de neutralizar los posibles efec-tos publicitarios adversos partidistas de anuncios pagados con fondos públicos de ostensible ilegalidad. Como corola-
Segundo, ciertamente la petición del P.N.P., enmarcada dentro de los parámetros establecidos por la Regla 57.1 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, y los Arts. 677 y 678 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. secs. 3523 y 3524, respectivamente, hacían procedente la solicitud de entredicho provisional y de interdicto preliminar. La misma establecía la existencia de un reclamo cimentado en la violación patente e inminente de un derecho de rango consti-tucional y estatutario —igualdad económica en el debate pú-blico político-partidista— cuya intensidad justificaba su expedición. García Cabán v. U.P.R., 120 D.P.R. 167 (1987); Otero Martínez v. Gobernador, supra; A.P.P.R. v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 903, 906 (1975).
Tercero, aunque en justicia cabe aclarar que al ilustrado foro de instancia no se le produjo el señalamiento en torno a la opinión e interpretación del Secretario de Justicia y su efecto derogatorio del Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, no obstante, al fundamentar su dicta-men sumario en las Secs. 8.1 y 8.2 del Reglamento de Gastos, supra, pág. 12, (
Cuarto, desde el punto de vista jurisprudencial y de los principios que la informan, la doctrina de agotamiento de remedios administrativos o de jurisdicción primaria no era impedimento para que el tribunal de instancia atendiera los legítimos reclamos del P.N.P. Las gestiones infructuosas de su Comisionado Electoral ante la Comisión Estatal de Elec-ciones y las posiciones en contrario de los funcionarios de las agencias, siguiendo la política oficial expuesta en la opinión del Secretario de Justicia, justificaban la intervención directa judicial.
Quinto, la importancia de una pronta adjudicación no era ni es susceptible de minimizarse bajo la tesis de agotamiento
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No comprendemos, pues, cómo todavía pueda argumen-tarse la necesidad de una intervención original o primaria de la Comisión Estatal de Elecciones cuando el sustrato de la causa de acción esgrimida era y es la ilegalidad de un acto y su impacto constitucional, agravado por la interpretación original y subsiguiente del Secretario de Justicia.
La futilidad de ese trámite administrativo es evidente. En primer lugar, fue el propio Secretario de Transportación y Obras Públicas quien, desde el 29 de julio de 1988, curiosa-mente le solicitó a la Comisión Estatal de Elecciones que no dilucidara la legalidad del anuncio en controversia para po-der contar “con el beneficio del dictamen, si alguno, que pu[diera] recaer” por este Tribunal en el recurso. Apéndice 3, pág. 007. ¿De qué se queja? ¿Cómo pedirnos ahora todo lo contrario? Segundo, pendiente la reconsideración de este re-
Ya el 27 de agosto de 1988 el recurrente P.N.P., a través de su Comisionado Electoral, Lie. Francisco González, Jr., exponía nuevamente su oposición a esa interpretación y se quejaba en la Comisión Estatal de Elecciones contra el de-sembolso así de fondos públicos. ¿Cómo insistir seriamente en esta etapa que deneguemos el injunction y remitamos la cuestión al cauce administrativo plagado de vaivenes dilato-rios?
Más aún, el propio Secretario de Justicia, en su aludida opinión de 15 de agosto —hace más de un (1) mes— recono-ció y admitió el carácter estrictamente justiciable de la cuestión. En la misma, in fine, consignó: “Entendemos que esta es la interpretación correcta del referido Artículo de la Ley Electoral. Naturalmente, esta Administración acataría fielmente cualquier otra interpretación que los tribunales le impriman al referido Artículo, de surgir un procedimiento que resulte en una adjudicación del asunto por poder judicial.” (Énfasis suplido.) Apéndice 10, pág. 026. Ante esta po-sición oficial, ¿qué acuerdo podría resultar en la Comisión Estatal de Elecciones? El acuerdo final de dicho organismo, ¿no estaría predestinado a ser revisado por los tribunales? ¿Por qué se persevera en posponerla? La interpretación de las leyes es función clásica, de excelencia, que compete a los tribunales. Es obvio que la interpretación definitiva del al-
Lo expuesto nos mueve, en buena metodología adjudica-tiva, que antepongamos lo sustantivo sobre lo adjetival. Evi-tamos confundirnos y caer —al decir de Calamandrei— en el pecado grave de “haber separado el proceso de su finalidad social; haber estudiado el proceso como un territorio ce-rrado, como un mundo por sí mismo, haber pensado que se podía crear en torno al mismo una especie de soberbio aisla-miento separándolo cada vez de manera más profunda de •todos los vínculos con el derecho sustancial, de todos los con-tactos con los problemas de sustancia; de la justicia, en suma.... A todos nosotros, los abogados [y Jueces] nos ocu-rre frecuentemente, y en esta última década nos ha ocurrido acaso más a menudo que antes, tener que admirar ciertas sentencias que son verdaderos monumentos de doctrina jurí-dica, sin poder ahogar, sin embargo, en nosotros, al final de su lectura, una sensación de descontento y desagrado, de la cual surge una secreta pregunta que no encuentra contesta-ción en aquel despliegue de erudita dialéctica”. Citado en C.R. Sanz, Sobre el derecho y el proceso, 1983-B Rev. Jur. Arg. La Ley 875, 883 esc. 71 (1983).
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Para el P.N.P. —como representantes de una colectividad ciudadana con interés genuino en impugnar los anuncios— la omisión y acción gubernamental cuestionadas se planificaron de antemano y proyectaron como hechos consumados, inves-
El Artículo 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico no constituye, pues, una prohibición absoluta a la publicación de anuncios y avisos gubernamentales. Interpretado en su justa perspectiva, éste sólo limita los anuncios que claramente van dirigidos a exponer logros, programas, proyectos, realiza-ciones, proyecciones o planes. Otros anuncios que no tengan como objetivo los antes mencionados no están, por lo tanto, cubiertos por dicha prohibición y consecuentemente pueden ser publicados por las agencias sin estar sujetos a la previa autorización de la Comisión Estatal de Elecciones.
Recabo de cada uno de ustedes la más decidida atención al presente asunto, a fin de uniformar el procedimiento a seguir en la publicación de información gubernamental legítima. (Énfasis suplido.) Apéndice 6, pág. 016.
Ese enfoque e interpretación irrazonables y restrictivas del ámbito operacional del Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, se agrava y cobra proporciones de crisis de ilegalidad, pues bajo esa dilatada interpretación y endoso oficial la inobservancia de la Ley Electoral de Puerto Rico ha tenido el potencial de extenderse ilimitadamente a todo el andamiaje gubernamental. A tono con la misma, si una co-municación pública no conlleva gastos en la adquisición de tiempo y espacio en medios de difusión comercial, no existe prohibición legal a su divulgación. Ello ha sido acogido por
De difícil juridicidad es ese razonamiento que, en esencia, anticipa y coincide con la opinión subsiguiente del Secretario de Justicia. El que una publicación se haya venido realizando
En todo esto hay un eufemismo impermisible. Nada hay en la Constitución, en la Ley Electoral de Puerto Rico y en su historial en qué apoyar semejante proposición. Todo lo contrario —sin límite de tiempo— con referencia a toda pro-piedad mueble e inmueble gubernamental, por interacción recíproca, los Arts. 3.011 y 3.012 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. secs. 3108c y 3108d, respectiva-mente, proscriben su uso “a los fines de hacer campaña polí-tica a favor o en contra de cualquier partido político o candidato”, y la concesión a tales efectos de cualesquiera pri-vilegios especiales. De manera expresa, el Art. 3.012 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, consagra el principio constitucional igualitario de que “[t]odos los partidos polí-ticos y candidatos y grupos independientes tendrán el mismo acceso y oportunidad[es] . . .”.
En resumen, el uso de fondos públicos para fines de propaganda partidista está prohibido, aun cuando el Gobierno prescinda de los medios de difusión comercial pública del país o de agencias de publicidad privadas.(
Finalmente, se proh[í]be a las agencias gubernamentales anunciarse. Se les limita a publicar solamente aquello reque-rido por ley durante el año de elecciones, y solamente en caso de emergencia, se podrá publicar otro tipo de anuncio, pero sólo con permiso del Tribunal Electoral. ... Se proh[í]be además, que el gobierno use fondos públicos a través de sus agencias para hacer campaña política, efectivo el primero de enero en el año de elecciones. Todas estas disposiciones tien-den a liberar a los partidos de la influencia indeseable de los grandes intereses económicos. (Énfasis suplido.) Diario de Sesiones de la Asamblea Legislativa 154, 188 (1974).
“Gobernar no es mandar, es dirigir sobre las bases jurí-dicas que el Estado reconoce como sostén de sus institu-ciones políticas.” (Énfasis en el original.) J.C. Luqui, El Orden Jurídico-Politico y los Abogados, 1985-E Rev. Jur. Arg. La Ley 751, 754 (1985). Así comprendido, en el orden lógico de las cosas y a la luz del esquema estatutario rese-ñado, correspondía al demandado Departamento de Trans-portación y Obras Públicas acatar la Ley Electoral de Puerto Rico e ir primero a la Comisión Estatal de Elecciones con el fin de obtener la aprobación correspondiente. La sen-tencia del tribunal de instancia invierte el mandato legal. Pa-radójicamente, fue dicho departamento quien incurrió en una preterición del adecuado cauce legal y asumió dúctiles posiciones fluctuantes. En estas circunstancias no debemos
Aun aceptando —para efectos del análisis— la proceden-cia de la doctrina invocada, en “el balance de conveniencias . . . [se] justificaba] una desviación” de la norma que acon-seja la autolimitación judicial en estos casos. Rivera v. E.L.A., 121 D.P.R. 582, 596 (1988). “La idea de equilibrio, de equiparación situacional o, si se prefiere, de equivalencia de posibilidades de acción humana constituye una base indes-plazable para la configuración de la noción de Justicia.” J.C. Smith, Fundamentos de la relatividad de la justicia, 1983-B Rev. Jur. Arg. La Ley 1010 (1983). Cualquier renuen-cia de este Tribunal a intervenir y a adjudicar cabal y expedi-tamente el recurso, tornaría en ilusoria toda la “lógica y justicia de esta medida correctiva [que] radica en ... la pre-misa [de] . . . que un anuncio no autorizado representa una propaganda político-partidista en favor del partido político . . .”. P.P.D. v. Junta Revisora Electoral, supra, pág. 472. “[E]l instinto jurídico es siempre una guía rectora subcons-ciente, que va cumpliendo con su irremisible función de lega-lidad .. ..” Janer Vilá v. Tribunal Superior, 90 D.P.R. 281, 302 (1964).
VII
El derecho es vivo y toma cuerpo de la dinámica del en-tretejido social. Tomamos conocimiento judicial de que re-cientemente, a pocas semanas de las elecciones, diversas agencias han comenzado a publicar anuncios masivos —a tí-tulo de información de interés general— de ostensible ta-maño y mensaje elaborado. El incremento en anuncios es
No es hasta este momento que el gobierno decide llevar a cabo, en forma masiva, una campaña de orientación o educa-ción general sobre asuntos tales como la limpieza, la basura, la nueva flota de las navieras de Puerto Rico y otros.
... El contenido de los anuncios es claramente publicitario en favor de las agencias del Estado Libre Asociado. El men-saje de los mismos crea en la mente del elector o lector, una impresión de un gobierno preocupado por el pueblo y en mar-cha hacia la solución de los problemas públicos. Los anuncios referidos aunque en forma indirecta, sutil, disimulada o sofis-ticada, claramente van dirigidos a presentar los logros del go-bierno actual, y entre sus logros la propia realización de una campaña pública de orientación ciudadana”. Moción de recon-sideración, pág. 2.
Y continúa exponiéndonos:
El anuncio de “Pítale a la Basura” contiene el siguiente mensaje:
“Hay gente que les importa un pito ensuciar a Puerto Rico. Si ya est[á]s cansado de que se salgan con la suya, ahora puedes hacer algo - ¡Pítales! Para que sepan que a la mayoría de nosotros sí nos importa la limpieza de Puerto Rico, consigue tu pito y ¡pítale a la basura!
PITALE A LA BASURA, BRIGADAS DE EMBELLE-CIMIENTO Y ORNATO TOP”. (Subrayado Nuestro)
El mensaje del anuncio antes indicado claramente lleva al lector o elector, la idea de que se ha creado por el gobierno actual, que es “la mayoría”, unas brigadas de embellecimiento y ornato en el Departamento de Transportación y Obras Pú-blicas (TOP), que sí les importa la limpieza de Puerto Rico. Claramente el mensaje es de logros del gobierno y a su vez expone el programa del mismo encaminado al ornato, al embe-*387 llecimiento y limpieza. Cabe inclusive preguntarnos, si el mensaje de un gobierno que se preocupa por la limpieza, y que quiere terminar con la basura, no transmite además sicológi-camente, la idea al lector de que se trata no sólo de limpieza física sino de un gobierno limpio, y una sociedad libre de ba-sura o corrupción.
. . . Los anuncios de las Navieras de Puerto Rico, merecen especial reconocimiento. Se asemejan a los de las líneas áreas, [sic] internacionales y llevan el siguiente mensaje “Aquí está la nueva flota de Navieras en nuestro Puerto de San Juan.” No se necesita un análisis demasiado profundo para perca-tarse de que el mensaje transmite la idea de que el gobierno actual o la actual administración ha tra[í]do una nueva flota, y por lo tanto el mismo merece patrocinio. En adición el men-saje indica claramente que las Navieras de Puerto Rico se proponen continuar “Adelante a toda máquina”. Lo anterior es una expresión del programa u objetivos de dicha empresa.
... Lo más significativo de todo este asunto es que en dicha gestión, a menos de ochenta días de las Elecciones Generales, parecen estar muy ocupados, la Secretaria de Estado, el Se-cretario de Justicia, el Secretario de Transportación y Obras Públicas y todos los Secretarios de Departamentos y Jefes de Agencias del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (E.L.A.). En otras palabras que se trata aparentemente de toda una acción coordinada y orquestada desde el propio Departa-mento de Estado, en el objetivo de anunciar al gobierno, sus logros, sus programas y su preocupación por el Pueblo, todo ello, enfatizamos, a menos de ochenta días de las Elecciones Generales de 1988. (Enfasis en el original.) Moción de reconsi-deración, págs. 2-3.
VIII
No nos corresponde en esta etapa pronunciarnos res-pecto a estos planteamientos y su corrección. Conforme nuestro mandato, la Comisión Estatal de Elecciones deberá evaluarlos y resolverlos en sus méritos. Sin prejuzgarlos, merecen las siguientes reflexiones preliminares. En el des-cargo de su encomienda, dicho organismo tendrá presente que la premisa mayor en la que descansa la prohibición del Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, y
El estatuto admite esa realidad viva y la fuerza creciente en la formación y manipulación de la opinión pública por los llamados medios de comunicación social: prensa, radio, tele-visión, etc. Véanse: W. Overbeck y R.D. Pullen, Mayor Principies of Media Law, 2da ed., Nueva York, Ed. Holt, Rinehart y Winston, 1985; D.E. Casper, Media and the Formation of Public Opinion: A Checklist, 1975-198k, Illinois, Vance Bibliographies, 1985; D.A. Graber, Mass Media and American Politics, 2da ed., Washington D.C., Ed. Congressional Quarterly, 1984. “Como bien ha señalado Alf Ross, la propaganda apunta directamente a los instintos, estando probado que la sugestión emotiva, obedeciendo a normas de psicología colectiva, es mucho más eficaz que las apelaciones subjetivas a la razón ([op. cih], p[ág]. 32). Por efecto de la propaganda, se puede cambiar la expresión de una voluntad popular ‘verdadera’ por otra voluntad popular ‘sintética’ (DQdem, p[ág]. 32), y frente a este riesgo, que es de tanta peligrosidad para la democracia, estima Ross que la mejor salvaguardia está en ‘inmunizar a la población contra la propaganda, es decir, desarrollar en ella un sentido crítico que constituya la mejor inmunización contra la infección espiri-tual inducida por la sugestión propagandista’ ([í]dem, p[ág]. 32).” Vanossi, supra, págs. 1287-1288.
Las agencias de publicidad cuentan con expertos conoce-dores de la conducta humana. Ideas, imágenes, detalles vi-suales y gráficos aparentemente insignificantes pueden esconder solapadamente un mensaje político. Por lo tanto, no
A modo de epílogo, reproducimos el . siguiente pensa-miento: “Todo el que se dice defensor de la Constitución o de una forma de gobierno y hace lo que es incompatible con ella, a nadie convence; mas despierta recelo y prevención. Por el contrario, el que señala las desviaciones y fallas en la prác-tica de las instituciones, y lo mismo en la concepción doctri-naria, pero ajusta su conducta a los preceptos que quiere ver respetados y afianzados, es innegable que presta un gran servicio a la causa que defiende. . . . Del Preliminar de Re-flexiones sobre Sistemas Políticos, Bielsa, Universidad Na-cional del Litoral, Santa Fe, 1941.” Citado en Luqui, supra, pág. 751.
—O—
(1) En su moción de reconsideración ante nos, el Partido Nuevo Progresista (P.N.P.) desiste del recurso contra el Departamento de Estado por anuncios refe-rentes a la celebración del día de la Constitución del E.L.A., 25 de julio de 1988. El simple transcurso del tiempo tornó académico, en parte, ese reclamo. Según expondremos, la situación es más grave en su proyección prospectiva de anuncios masivos.
(2) En ausencia de otro remedio, la evolución jurisprudencial no puede des-cartar la posibilidad de que los tribunales puedan exigir —con cargo al fondo electoral del partido político que promueve el anuncio ilegal— que se conceda a los partidos minoritarios de oposición una cantidad global pecuniaria equivalente al costo del anuncio, de modo que éstos puedan utilizarla con el fin de contrarres-tarlos.
(3) Disponen:
“DECISIONES Y ORDENES DE LA COMISION
“Sección 8.1 - MEDIDAS A TOMARSE
“En adición a las funciones descritas en la Sección 5.6 con relación a las recomendaciones de los Oficiales Examinadores, la Comisión podrá emitir cual-*377 quier decisión que estime necesaria para asegurar la efectividad de la ley y de este reglamento, y podrá ordenar cualquier medida que estime apropiada, según las circunstancias del caso.
“Cuando la Comisión ordenare a una agencia la suspensión o modificación de cualquier información difundida o difundiéndose y ésta no cumpliere con dicha orden, podrá interponer el remedio legal que estime procedente para hacer cum-plir la misma.
“Sección 8.2 - REVISION DE LAS DECISIONES DE LA COMISION
“La revisión de las decisiones de la Comisión se regirán por las disposiciones del Artículo 1.016 de la Ley Electoral de Puerto Rico, que dispone que cualquier parte afectada por una resolución de la Comisión podrá, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la misma, recurrir ante el Tribunal Superior mediante la radicación de un Escrito de Revisión.” Reglamento de Gastos de Difusión Pública del Gobierno (Reglamento de Gastos), Sees. 8.1 y 8.2, pág. 12.
(4) De prevalecer esta contención, podría llegarse al absurdo de que concer-tadamente todas las agencias establecieran antes del año de elecciones, a través
(5) Tomamos conocimiento judicial de que las encuestas señalan que el reco-gido y la disposición de la basura es uno de los problemas que más preocupa a los habitantes de San Juan. Además, secularmente éste ha sido tema de campaña política. En esta sintonía, debe actuar prudente y cautelarmente la Comisión Es-tatal de Elecciones al decidir los señalamientos del P.N.P.
Concurrence Opinion
Opinión concurrente emitida por el
A la luz de la información adicional que nos ha brindado la parte demandante recurrente en el escrito de reconsiderá-
Mediante la referida resolución nos negamos a expedir el deficiente recurso de revisión que radicara el Partido Nuevo Progresista en relación con una sentencia emitida por el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan,(
Conforme la información brindada por las partes en etapa de reconsideración, es evidente que la campaña cono-cida como “Pítale a la Basura” —la cual, de primera instan-cia, aparentaba ser una relativamente inocua, efímera y única— resulta ser parte de una coordinada campaña masiva de publicidad del actual partido de gobierno, la cual se lleva a cabo por distintas agencias del mismo sin la autorización de la Comisión Estatal de Elecciones. Dicho sorprendente curso de acción gubernamental está predicado en una desa-
Aun cuando, lamentablemente, sea únicamente en nues-tro carácter individual, en el descargo de nuestra responsa-bilidad procedemos a intentar orientar a la profesión y a la ciudadanía en general sobre la materia en controversia con la esperanza de que ello evite en el futuro una multiplicidad de litigios en los cuales se cuestione la procedencia de cada uno de los anuncios que en el futuro difundan las distintas agencias del Gobierno de Puerto Rico, ello ante la penosa ausencia de una norma rectora con carácter de precedente.
H-f
El Secretario del Departamento de Transportación y Obras Públicas comenzó una campaña publicitaria en los me-dios de comunicación del país, comúnmente conocida como “Pítale a la Basura”, sin que se hubiera solicitado ni obtenido autorización para ello de la Comisión Estatal de Elecciones.
Con fecha 19 de julio de 1988, y específicamente en rela-ción con la mencionada campaña publicitaria, el Partido Nuevo Progresista radicó ante el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan, una demanda jurada sobre sentencia declaratoria, entredicho provisional, interdicto preliminar e injunction permanente, en la cual alegó, en sín-tesis y en lo pertinente, que dicha campaña no había sido
... de mantener la publicación en prensa, radio y televisión de los anuncios a que hemos hecho referencia sin la previa autori-zación de la Comisión Estatal de Elecciones, se estaría cau-sando un daño irreparable al Partido Nuevo Progresista, al no estar éste en igualdad de condiciones en cuanto a publicidad se refiere conforme a la intención del legislador, al aprobar las disposiciones legales antes mencionadas.(6 )
Conforme a las antes reseñadas alegaciones, el partido político demandante solicitó del tribunal de instancia:
En mérito de lo cual se solicita muy respetuosamente del Honorable Tribunal que dicte un entredicho provisional contra los demandados para que cesen y desistan so pena de desa-cato del uso de fondos públicos en la publicación de anuncios en los medios de difusión pública sin la autorización de la Co-misión Estatal de Elecciones, ordene si así el Honorable Tribunal lo entendiese pertinente la celebración de una vista y expida un interdicto preliminar, bajo similares términos de entredicho provisional, mientras se diluciden en su totalidad las controversias de autos y declare con lugar la demanda de epígrafe, emitiendo un interdicto permanente prohibiéndose el uso de fondos públicos para la publicación de cualquier anuncio en prensa, radio o televisión sin el previo consenti-miento de la Comisión Estatal de Elecciones con cualquier otro procedimiento que en derecho proceda. Exhibit iy pág. 9.
Al día siguiente de haber sido radicado el antes mencio-nado recurso legal —esto es, el 20 de julio de 1988— el tribu
Inconforme, la parte demandante acudió ante este Tribunal mediante la radicación de un recurso de revisión, en el cual discutió en forma sumamente general su único señala-miento de error, a saber:
“ERRÓ EL HONORABLE TRIBUNAL SENTENCIA-DOR AL DECLARAR SIN LUGAR LA SOLICITUD PARA QUE SE EXPIDA AUTO DE INJUNCTION EN EL CASO DE AUTOS[.]” Solicitud de revisión, pág. 2.
Como expresáramos anteriormente, una sala especial de verano denegó la revisión solicitada mediante resolución de fecha 18 de agosto de 1988. La parte demandante recurrente solicitó reconsideración. En el escrito que radicara a esos efectos nos señaló —por primera vez— que a su juicio la campaña publicitaria conocida como “Pítale a la Basura” — al igual que otros anuncios que estaban siendo publicados por diferentes agencias del Gobierno de Puerto Rico— tenía
En la referida “opinión”,(
... no constituye una prohibición absoluta a la publicación de anuncios y avisos gubernamentales. Interpretado en su justa perspectiva, éste sólo limita los anuncios que claramente van dirigidos a exponer logros, programas, proyectos, realiza-ciones, proyecciones o planes. Otros anuncios que no tengan como objetivo los antes mencionados no están, por lo tanto, cubiertos por dicha prohibición y consecuentemente pueden ser publicados por las agencias concernidas sin necesidad de obtener la autorización de la comisión Estatal de Elecciones. (Énfasis suplido.) Apéndice 7, pág. 019.
Ante esta situación, el tribunal consideró apropiado y procedente concederle término al Procurador General de
HH l — l
El citado Art. 8.001 de la vigente Ley Electoral de Puerto Rico establece que:
Se prohíbe a las agencias del Gobierno de Puerto Rico, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico y a la Rama Judicial, que a partir del 1ro. de enero del año en que deba celebrarse una elección general y hasta el día siguiente a la fecha de cele-bración de la misma, incurran en gastos para la compra de tiempo y espacio en los medios de difusión pública con el pro-pósito de exponer sus programas, proyectos, logros, realiza-ciones, proyecciones o planes. Se exceptúan de esta disposi-ción aquellos avisos y anuncios de prensa expresamente re-queridos por ley.
Asimismo, se exceptúan de la anterior disposición aquellos anuncios que sean utilizados para difundir información de in-terés público, urgencia o emergencia, los cuales sólo serán permitidos previa autorización al efecto de la Comisión Esta-tal de Elecciones. 16 L.P.R.A. see. 3351.
La transcrita disposición legal no presenta problema al-guno de interpretación. La misma está concebida en tér-minos claros y diáfanos. Una somera lectura de los mismos es todo lo que se necesita para entender su mandato. Dicho artículo de ley contempla tres situaciones. En primer lugar, establece una prohibición absoluta durante año de elec-
El referido Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico permite, sin embargo, la publicación o difusión en año de elecciones de anuncios que tienen el propósito u objetivo de difundir “información de interés público, urgencia o emer-gencia . . .”. Ello siempre y cuando que los mismos hayan sido previamente autorizados por la Comisión Estatal de Elecciones. Esto es, la ley le concede —de manera expresa y con carácter de exclusividad en primera instancia— a la Co-misión Estatal de Elecciones la facultad para decidir si un anuncio en particular puede ser difundido por constituir o versar el mismo sobre un asunto de interés público, urgencia o emergencia/
En resumen, y en palabras sumamente sencillas, en año de elecciones generales —del 1ro de enero de ese año hasta el día siguiente de la celebración de las mismas— todo anun-cio que provenga de cualquiera de las tres ramas del Go-bierno, que no sea un aviso de los expresamente requeridos por alguna ley, tiene que ser autorizado por la Comisión Es-tatal de Elecciones antes de que el mismo pueda ser difun-dido en alguno de los medios de comunicación del país.(
De lo expuesto, resulta evidente la incorrección de la po-sición asumida por el Secretario de Justicia en su “carta opi-
Dicha interpretación es clara y palpablemente errónea. Ello fue lo que precisamente tuvo por objetivo evitar el legis-lador cuando originalmente aprobó las disposiciones del ci-tado Art. 8.001 de la vigente Ley Electoral de Puerto Rico. Dicha disposición legal tuvo, y tiene, el propósito loable de evitar el derroche de fondos públicos por parte, precisa-mente, de funcionarios que, cegados por el deseo de perma-necer en el poder, malgastan el dinero del pueblo en exageradas e innecesarias campañas publicitarias. El legis-lador entendió que dicho propósito se lograba poniendo en manos de la Comisión Estatal de Elecciones, en primera ins-tancia, la delicada función de decidir qué anuncios podían o no ser publicados legítimamente por el Gobierno en años de elecciones generales. La interpretación del Secretario de Justicia resulta, cuando menos, sorprendente por cuanto constituye un menosprecio a la letra clara, y libre de toda ambigüedad, del citado Art. 8.001. Véase el Art. 14 del Có-digo Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 14. La misma tiene el efecto de hacer inoperante, de un plumazo, las dispo-siciones de la mencionada disposición legal.
H-i H-1 ) — I
Las circunstancias particulares del caso hacen necesario que nos enfrentemos, y contestemos, la interrogante de cuál
En E.L.A. v. 12,974.78 Metros Cuadrados, 90 D.P.R. 506, 511 (1964), expresamos, en referencia a la doctrina de juris-dicción primaria, que la misma “opera para determinar qué organismo, si el judicial o el administrativo, debe hacer la determinación inicial del asunto y se aplica específicamente cuando la situación presenta cuestiones de hecho que requie-ren el ejercicio de la discreción administrativa ...”. Esto es, bajo esta doctrina se reconoce la existencia de jurisdicción concurrente entre el foro administrativo y el foro judicial; ello no obstante, este último se abstiene de ejercer su juris-dicción permitiendo a la agencia o foro administrativo ejer-cer primariamente la suya por ser del criterio que es el foro administrativo el más apropiado para entender en el asunto en controversia. Esta determinación de cuál es el foro más apropiado ha de hacerse tomando en cuenta si el asunto en controversia requiere para su solución ciertas destrezas o conocimientos especializados (expertise) y si la agencia en cuestión tiene o no dichas destrezas y conocimientos. De de-terminar que el asunto en controversia requiere un conoci-miento especializado para su más adecuada solución, y que la agencia posee ese conocimiento y destrezas, el tribunal opta por no ejercer su jurisdicción. Véanse, en adición: Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer, 121 D.P.R. 347 (1988); Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716 (1982); Lomas de Carolina Corp. v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 574 (1973).(
La doctrina sobre agotamiento de remedios administra-tivos, por su parte, sirve el propósito de determinar en qué etapa del procedimiento pendiente ante la agencia puede el litigante recurrir a los tribunales. Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer, supra; E.L.A. v. 12,974.78 Metros Cuadrados, supra. Así, en Vélez Ramírez v. Romero Barceló, supra, pág. 722, expusimos en torno a esta doctrina, lo si-guiente:
En cambio, la [doctrina] de agotamiento se dirige a dilucidar cuándo es el momento apropiado para que los tribunales in-tervengan en una controversia previamente sometida a una intervención administrativa. Por tanto, el examinar su posible*401 aplicación surge cuando, habiendo comenzado un procedi-miento o actuación en una agencia, se solicita la intervención judicial para revisar determinaciones u obtener un remedio judicial, antes de que se haya culminado todo el trámite o pro-cedimiento administrativo establecido. (Énfasis suplido y en el original.)
A tenor con esta doctrina, los tribunales se abstienen de revisar una actuación de una agencia gubernamental hasta tanto la persona afectada agote todos los remedios adminis-trativos disponibles y la agencia haya emitido una decisión final al efecto. De no agotarse los remedios administrativos, el tribunal carecerá de jurisdicción para entender en el asunto en controversia. Rivera v. E.L.A., 121 D.P.R. 582 (1988); Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer, supra.
Tanto la doctrina de jurisdicción primaria como la de ago-tamiento de remedios administrativos, son normas de autoli-mitación judicial y de conveniencia práctica cuyo objetivo es mantener un adecuado balance y distribución de poder y ta-reas entre las agencias administrativas y el poder judicial, asegurar una mayor eficacia y rapidez en los procesos admi-nistrativos y evitar una intervención judicial “innecesaria y a destiempo”. Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer, supra; Rivera v. E.L.A., supra; Vélez Ramírez v. Romero Barceló, supra.
Nuestra jurisprudencia ha reconocido varias situaciones de excepción en cuanto a las anteriormente mencionadas doctrinas. Así, bajo la doctrina de jurisdicción primaria se justifica la desviación del cauce administrativo cuando ha ha-bido un agravio de patente intensidad al derecho del indivi-duo que reclama urgente reparación o cuando se han violado derechos fundamentales. Otero Martínez v. Gobernador, 106 D.P.R. 552, 556 (1977). En relación con la doctrina de juris-dicción primaria exclusiva hemos resuelto que únicamente se justifica el soslayar el procedimiento administrativo exclu-sivo provisto por ley en casos que envuelvan un agravio de
Ya en cuanto a la doctrina de agotamiento de remedios administrativos, hemos reconocido como excepción: (1) cuando lo presentado es una cuestión de derecho que no re-quiere el ejercicio-de discreción administrativa; (2) cuando el remedio administrativo es inútil e inadecuado; (3) cuando ha habido violación a los derechos civiles; (4) cuando la acción administrativa ha de causar daño inminente material, sus-tancial y no teórico o especulativo, o (5) cuando la agencia carece de jurisdicción. Véanse: Rivera v. E.L.A., supra; Delgado Rodriguez v. Nazario de Ferrer, supra, pág. 355 n. 3; Vélez Ramírez v. Romero Barceló, supra; Srio. del Trabajo v. Ríos, 99 D.P.R. 538 (1971); Vda. de Iturregui v. E.L.A., 99 D.P.R. 488 (1970).
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De lo expuesto surge que el citado Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico le concede jurisdicción primaria exclusiva, en primera instancia, a la Comisión Estatal de Elecciones sobre la determinación de qué anuncio, prove-niente de cualquiera de las tres ramas de nuestro Gobierno, puede o no ser publicado durante año de elecciones gene-rales.
Ahora bien, habiendo obviado el Departamento de Trans-portación y Obras Públicas su obligación de acudir a la Co-misión Estatal de Elecciones en solicitud de ese permiso, ello en virtud de la interpretación que de la citada disposición legal hiciera el Secretario de Justicia, nos encontramos en una etapa de interpretación estatutaria —función que princi-palmente compete y en la cual son especialistas los tribu-
Como expresáramos en Marrero v. Mun. de Morovis, 115 D.P.R. 643, 646 (1984) —caso en que declaramos inconstitu-cional el Art. 3.017 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3111, en tanto en cuanto el mismo autorizaba el uso irrestricto de los automóviles del Gobierno para fines político-partidistas por, entre otras razones, el mismo crear una ventaja indebida a favor de los oficiales públicos incum-bentes y en detrimento de los no incumbentes— al presente
Resulta incuestionable e irrefutable el hecho de que el Departamento de Transportación y Obras Públicas, al publi-car sus anuncios sin la previa autorización de la Comisión Estatal de Elecciones, actuó en violación de la Ley Electoral de Puerto Rico. Dicha ley, como expresáramos anterior-mente, claramente requiere que todo anuncio —que no sea de los expresamente requeridos por alguna ley— sea some-tido ante la Comisión Estatal de Elecciones para su aproba-ción durante año de elecciones generales. No albergamos duda alguna de que el propósito que animó al legislador al aprobar el citado Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico fue él de evitar que un partido político, por el mero hecho de estar en el poder y controlar las distintas agencias del Gobierno, gaste fondos públicos en año de elecciones con el objetivo de pregonar sus logros y hazañas. Es norma rei-terada por este Tribunal, repetimos, que toda actuación que tienda a crear una indebida desigualdad o desventaja no jus-tificada entre unos partidos políticos y otros, es impermisible constitucionalmente. En su consecuencia, la infracción de las disposiciones del citado Art. 8.001 por parte de la actual ad-ministración conlleva la violación de los derechos constitu-cionales de los restantes partidos políticos en tanto y en cuanto promueve la indebida ventaja de ese partido en el poder sobre los otros.
Dada la patente e inminente violación de estos derechos fundamentales, se requiere una solución rápida y eficaz que vindique, con la premura que estos casos requieren, los dere-chos del demandante. Coexisten dos procedimientos: el de las Secs. 5.1 a 5.6 y 8.1 del mencionado Reglamento de Gastos de Difusión Pública del Gobierno de 11 de diciembre de 1987, págs. 8-10, y el de injunction bajo el Art. 678 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. see. 3524. Sin embargo, el procedimiento provisto por el reglamento de la comisión no provee un remedio pronto y eficaz para vindicar los derechos fundamentales aquí envueltos.(
El único remedio rápido y eficaz, en pronta reivindicación de la ley, resulta ser la expedición de un injunction bajo la See. 3524 del Código de Enjuiciamiento Civil, supra, ya que “su naturaleza es la de recurso legal extraordinario a utili-zarse cuando el procedimiento ordinario no provea un reme-dio rápido, adecuado y eficaz, para corrección de un agravio de patente intensidad al derecho del individuo que reclame urgente reparación. Este injunction provisto para la pronta vindicación de derechos fundamentales, es recurso privile-giado tan eficaz en su acción como exigente en la claridad y valía del derecho reclamado”. Otero Martínez v. Goberna-dor, supra, pág. 556.
No albergamos duda de que resulta procedente la deter-minación, vía sentencia declaratoria, a los efectos de que la publicación de todo anuncio gubernamental —que no sea de los expresamente requeridos por alguna ley— durante año de elecciones generales sin la previa autorización de la Comi-sión Estatal de Elecciones, es ilegal. Procede, en adición —ante la clara violación de la Ley Electoral de Puerto Rico cometida por la parte demandada y la violación de los dere-chos constitucionales de los demandantes— la expedición del
V
Por los fundamentos antes expuestos, consideramos pro-cedente que se reconsidere nuestra resolución de fecha 18 de agosto de 1988, se expida el auto de revisión solicitado y se
(1) Mediante la citada resolución, una sala especial de verano —compuesta la misma por el Juez Presidente Señor Pons Núñez, el Juez Asociado Señor Alonso Alonso y el Juez Asociado suscribiente.— proveyó no ha lugar al recurso de revi-sión radicado.
(2) Hon. Pedro López Oliver, Juez.
(3) Opinión emitida conforme con las disposiciones del Art. 63 del Código Político de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. sec. 71.
(4) 16 L.P.R.A. see. 3351.
(5) Exhibit Ig pág. 6.
(6) íd., pág. 8.
(7) La mencionada comunicación fue firmada por el Ledo. Guillermo Mojica Maldonado, Subsecretario del referido departamento, en su carácter de Secreta-rio de Justicia Interino. Resulta necesario señalar, sin embargo, que el Secretario de Justicia en propiedad, Ledo. Héctor Rivera Cruz, ratificó dicha posición me-diante carta de fecha 15 de agosto de 1988 que le dirigiera al Presidente de la Comisión Estatal de Elecciones. Por lo tanto, la comunicación de 27 de junio de 1988 constituye, a todos los efectos legales, la posición oficial sobre este asunto del Secretario del Departamento de Justicia y de la actual administración de gobierno.
(8) La mencionada prohibición estará en vigor desde el día 1ro de enero del año en que se celebren las elecciones generales hasta el día después de la celebra-ción de las mismas.
(9) La decisión que a esos efectos emita la Comisión Estatal de Elecciones es, naturalmente, revisable ante los tribunales.
(10) En cuanto al anuncio sobre información de interés público, véanse en específico las Sees. 2.1 a 2.4 del Reglamento de Gastos de Difusión Pública del Gobierno (Reglamento de Gastos) de 11 de diciembre de 1987, págs. 4-6.
En relación con los anuncios sobre difusión de información de urgencia o emergencia, véanse las Secs. 3.1 a 3.4 de dicho reglamento. Reglamento de Gastos, supra, págs. 6-7. En cuanto a estos últimos, el reglamento contempla la posibilidad del anuncio de urgencia o emergencia que razonablemente pueda ser previsto, en cuyo caso se requiere autorización previa de la comisión, y aquellos
(11) La Sec. 4.1(B) del Reglamento de Gastos promulgado por la Comisión Estatal de Elecciones exige, en relación con esta clase de avisos, de las agencias que radiquen ante la comisión, no más tarde del 31 de diciembre anterior al año de elecciones, una certificación conteniendo una relación de todos los anuncios de prensa que le son expresamente requeridos por ley.
(12) Con la excepción, como señaláramos anteriormente, del anuncio de emergencia, el cual podrá ser difundido siempre y cuando que se someta una justificación para ello ante la Comisión Estatal de Elecciones dentro de las cua-renta y ocho horas de haber sido difundido el mismo.
(13) En Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer, 121 D.P.R. 347, 354 (1988), al reafirmar la norma expuesta en E.L.A. v. 12,974-78 Metros Cuadrados, 90 D.P.R. 506 (1964), expresamos:
*400 “En su origen, la doctrina de jurisdicción primaria —de génesis jurispru-dencial— fue concebida para guiar a los tribunales a determinar si deben interve-nir inicialmente en cierta controversia o si le permiten a la agencia concernida resolverla según las funciones y prerrogativas contenidas en su ley orgánica. En-tra en juego cuando existe jurisdicción concurrente. Versa sobre ‘prioridad de jurisdicción’.... A su amparo, el foro judicial se abstiene para permitir al orga-nismo enjuiciar una materia de su competencia, bajo el supuesto de que éste posee unas destrezas y conocimientos especializados {expertise).” (Citas y escolio omitidos y énfasis en el original.)
(14) En virtud de las disposiciones de las Secs. 5.1 a 5.6 del Reglamento de Gastos, supra, promulgado por la Comisión Estatal de Elecciones, ésta —a través de una junta de oficiales examinadores— puede ordenar la citación y com-parecencia de partes relativa a la violación de las disposiciones del Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3351, y emitir la comisión una orden correctiva o remedial al efecto la cual, de no ser cumplida, puede ser puesta en vigor, a petición de la comisión, por los tribunales.
En cuanto a los tribunales, resolvimos en Otero Martínez v. Gobernador, 106 D.P.R. 552 (1977), que si bien el recurso de injunction —bajo los Arts. 677 y 678 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. secs. 3523 y 3524— no des-plaza ni sustituye los procedimientos provistos en la esfera administrativa, tam-poco está supeditado a normas de jurisdicción primaria y agotamiento de remedios administrativos, por lo cual procede a utilizarse el mismo cuando el procedimiento ordinario no provee un remedio adecuado o eficaz para corregir un agravio de patente intensidad, o cuando es necesaria la pronta reivindicación de derechos fundamentales. First Fed. Savs. v. Asoc. de Condómines, 114 D.P.R. 426 (1983); Pierson Muller I v. Feijoó, 106 D.P.R. 838 (1978); Febres v. Feijoó, 106 D.P.R. 676 (1978).
En Rivera v. E.L.A., 121 D.P.R. 582, 596 (1988), al reafirmar dicha norma, expresamos:
“... [S]i la reclamación del demandante relata ‘un agravio de patente inten-sidad al derecho del individuo que reclame urgente reparación’, se puede utilizar el injunction para eludir el cauce administrativo.”
(15) Según surge de las disposiciones del Título V del Reglamento de Gastos, supra, Secs. 5.1 a 5.6, el procedimiento que se provee para la evaluación de las solicitudes de autorización de difusión de anuncios —el cual, conforme acuerdo tomado por la comisión de fecha 24 de mayo de 1988, sería aplicable al presente caso— es el siguiente:
Primeramente, una junta de oficiales examinadores designada por la Comi-sión Estatal de Elecciones evalúa la solicitud de autorización tomando en conside-ración todo documento o información presentada, y somete un informe a la comisión conteniendo su recomendación. La junta tiene cinco dias desde la radi-cación de la solicitud de autorización para presentar dicho informe.
La Comisión Estatal de Elecciones, por su parte, tiene tres dias desde la presentación del informe para adoptarlo, modificarlo, revocarlo, devolverlo para nuevo examen o emitir la decisión que estime procedente. De expirar dicho plazo sin que la comisión actúe sobre el informe, se entenderá que la comisión está conforme con la decisión recomendada en el mismo. En tal caso, la decisión conte-nida en el informe se considerará para todos los efectos legales como la decisión de la comisión. La comisión tiene un máximo de cinco días luego de expirado el referido plazo de tres días para notificar su decisión.
Según se desprende de esto, tenemos que pueden pasar hasta casi dos se-manas (18 días) antes de que se emita una decisión y la misma se notifique, ello partiendo de la premisa de que la comisión actúe sobre el informe de la junta de
(16) En su comparecencia del día 12 de septiembre de 1988, el Procurador General, en adición a reafirmarse y ratificar la interpretación que del Art 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, hiciera el Secretario de Justicia, nos llama la atención el hecho de que el tribunal de instancia nunca adquirió jurisdic-ción sobre los demandados ya que: (a) nunca hicieron las gestiones para notificar la solicitud de entredicho provisional a los demandados según exige la Regla 57.2 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. Ill, y (b) ninguno de los demandados fue emplazado ni notificado con copia de dicha solicitud de entredicho y sentencia declaratoria. Concluyen que la notificación del recurso de revisión ante este Tribunal no satisface los requisitos de notificación adecuada, y que con ello se ofen-den principios de debido proceso de ley. A pesar de ese llamado, no solicitan que decretemos que el tribunal de instancia no tenía jurisdicción para considerar y desestimar la demanda por falta de jurisdicción sobre sus personas.
Aun cuando para dictar una orden de entredicho provisional hay que cumplir sustancialmente con los requisitos de la Regla 57.2 de Procedimiento Civil, supra (Arrarás v. Tribunal Superior, 100 D.P.R. 379 (1972)), ello resulta ser inmaterial en el presente caso por cuanto en el mismo no se dictó tal orden. Por el contrario, el Tribunal rechazó de plano la solicitud según autorizado por nuestra jurispru-dencia. El Mun. de Gurabo v. Juncos Central Co., 18 D.P.R. 408 (1912).
Además, habiéndose desestimado de plano la demanda, era imposible y to-talmente innecesario continuar con los procedimientos en instancia para empla-zar a los demandados. La parte recurrente cumplió adecuadamente con nuestro reglamento al notificar su solicitud de revisión y otros escritos a la parte deman-dada. Por otro lado, se cumplió con el debido proceso de ley al este Tribunal darle la oportunidad a los demandados de ser oídos. En adición, este Tribunal está en posición de resolver sin necesidad de vista evidenciaría a nivel de instancia por no existir controversia de hechos y estar envuelta únicamente una cuestión de dere-cho. Torres Ponce v. Jiménez, 113 D.P.R. 58 (1982).
