35 P.R. Dec. 1 | Supreme Court of Puerto Rico | 1926
Lead Opinion
emitió, la opinión del tribunal.
El peticionario nos pide que libremos un auto de mandamus ordenando al Gobernador de esta Isla que lo nom-bre miembro de la Junta Insular de Elecciones y con tal fin alega substancialmente lo siguiente: que es mayor de veintiún años, ciudadano de Puerto Rico y vecino de esta ciudad: que la Junta Insular de Elecciones es permanente
Sin librar el auto solicitado convocamos a las partes para ser oídas sobre la procedencia o improcedencia de la solicitud, habiendo alegado el demandado en esa compare-cencia que la solicitud no aduce hechos suficientes para con-ceder el remedio solicitado, y concedimos a las partes tiempo para presentar alegatos escritos sobre esa cuestión. Por consiguiente, en vista de la excepción previa alegada por el demandado la cuestión a resolver es si tomando como cier-tos los hechos alegados por el peticionario ellos son suficien-tes para que ordenemos al Gobernador que lo nombre para dicho cargo.
Para que pueda librarse un auto de mandamus es necesario que la persona contra quien se dirija tenga un deber ministerial impuesto por la ley de ejecutar el acto cuyo cum-plimiento se le exige, pues si no es así y tiene algunas dis-creción para ejecutar el acto o en la manera de ejecutarlo,
Sentado lo que precede examinaremos si los hechos de la petición en este caso son suficientes para decidir que debe librarse el auto de mandamus pedido.
La ley dispone la existencia de una Junta. Insular de Elec-ciones permanente compuesta de tres miembros, dos de los cuales serán representantes de los dos partidos políticos prin-
Aunque el peticionario sostiene que por haber sido pro-puesto por el Partido Socialista el Gobernador tiene el deber ministerial de nombrarlo, sin embargo, no parece estar se-guro de su afirmación pues al alegar que ninguna de las ra-zones expuestas por el Gobernador para no hacer su nom-bramiento se refieren a sus condiciones legales, físicas, mora-les ni intelectuales, admite tácitamente que si existiera alguna de esas razones no estaría obligado a nombrarlo. Y así es en efecto, pues la única limitación impuesta por la ley al Go-bernador es que la persona que nombre debe ser propuesta por el partido correspondiente y no podemos creer que la in-tención de la legislatura fue que el Gobernador tuviera que autorizar con su firma el nombramiento de cualquier persona, que se le proponga para formar parte del organismo oficial Junta Insular de Elecciones, cualesquiera que sean las con-diciones legales, morales, físicas, intelectuales o de cualquiera otra índole de la persona propuesta. Y de la alegación dicha puede deducirse también que el Gobernador tiene para, no hacer el nombramiento alguna objeción distinta de las ex-puestas en la petición que no se ha mencionado en ella y que-tal vez sea suficiente para su negativa.
Al' reconocer la ley a los dos partidos políticos princi-cipales el derecho de tener un representante en la Junta Insular de Elecciones nombrado por el Gobernador ha facul-tado a esos partidos para proponer esa persona pero no para nombrarla, y de sostenerse la teoría del peticionario no se-
Para la Junta Insular de Elecciones la ley no ha confe-rido a los dos partidos políticos principales el derecho de nombrar la persona que ha de representarlos en ella sino el de proponer la persona al. Gobernador para su nombra-miento ; y proponer, de donde se deriva la palabra propuesta, es según el Diccionario de la Academia Española, “mani-festar con razones una cosa para conocimiento de uno o para inducirle a adoptarla”. “Consultar o presentar a uno para un empleo o beneficio.” La frase “a propuesta” usada en,el texto castellano de la ley se consigna en la edición in-glesa de ella con la de “on recommendation,” que es aún más explícita y clara en su significado, por lo que los partidos po-líticos tienen sólo el derecho de proponer, de recomendar sus candidatos, derecho que recíprocamente confiere al Go-bernador el de no aceptar la propuesta o recomendación y por tanto el de no ser compelido a aceptar y nombrar nece-sariamente a la persona propuesta y de solicitar que los or-ganismos directivos centrales de los partidos le propongan otra persona que a su juicio pueda ser nombrada por él. La facultad de nombrar a propuesta o por recomendación de otro envuelve en sí la discreción de nombrar o nó a la persona propuesta o recomendada. Claro está que esa facultad, que se reconoce al Gobernador en este caso, es para ser ejer-citada dentro de límites razonables, y que si de ella, se
Las otras razones de oposición del demandado a la pe-tición son secundarias a la que hemos considerado y por eso no las tratamos.
En el caso de Piovanetti v. Pas y otros, 28 D. P. R. 537, citado con aprobación en el de Torres v. Asamblea Municipal de Guánica, 33 D. P. R. 349, resolvimos que según la ley en-tonces vigente las asambleas municipales estaban obligadas a cubrir las vacantes que ocurrían en su seno con la persona que le propusiera el organismo directivo local del partido que eligió el miembro cuya vacante haya de cubrirse, sin poder pedir que se propusiera más de una persona y sin tener el derecho de elección: pero esa decisión no es aplica-ble al caso presente porque, como entonces dijimos, no po-día quedar a merced del partido contrario en la asamblea municipal la elección de la persona que había de represen-tar en ella al otro partido de la minoría, mientras que en el caso presente no es el partido contrario el que con sus ideas e intereses opuestos al otro ha de hacer el nombra-miento sino el Gobernador de la isla en quien no podemos suponer tales intereses.
Por las razones expuestas la solicitud de mandamus debe ser negada.
Dissenting Opinion
OPINIÓN DISIDENTE EMITIDA POR
No puedo concurrir con la mayoría que rehúsa expedir un auto alternativo de mandamus y así evita discutir los méritos del caso. La petición la considero suficiente, a me-
La sección a que nos referimos es la sección P de la “Ley de inscripciones y elecciones,” tal como fué enmendada en junio 18, 1924, que en lo pertinente dice lo siguiente:
“Se establece una junta permanente de elecciones que se compon-drá de un 'Superintendente General de Elecciones, como presidente, quien será designado por el Gobernador, con el consejo y consenti-miento del Senado de Puerto Rico, y de dos personas representando los dos partidos políticos principales de la Isla según más adelante se definen en la presente, y de un substituto de cada uno de dichos miembros, que serán nombrados por el Gobernador a propuesta de los organismos directivos centrales de dichos partidos;” * * *.
No .se- pone en duda por la mayoría, seguramente, por ser cuestión de conocimiento judicial, que por el resultado de las últimas elecciones celebradas en noviembre 4, 1924, el Partido Socialista se tornó en uno de los dos partidos po-líticos principales de la Isla. Y el peticionario descansando en ese hecho fundamental alega que por haber perdido el Partido Republicano Puertorriqueño el carácter de partido político principal y mediante “la propuesta” del Goberna-dor de su nombre por el organismo director del Partido So-cialista, él tiene derecho a ocupar la vacante que dejó el re-presentante de aquel partido en el seno de la Junta Insular de Elecciones, y que a pesar de tal propuesta dicho funcio-nario se ha negado a hacer el nombramiento, expresándose el peticionario en ese particular, de este modo:
“XII. Que el referido demandado, Horace M. Towner, actuando*8 en su carácter de Gobernador de Puerto Rico, se ha negado a nom-brar a dicho peticionario como miembro de la Junta Insular de Elec-ciones en representación del Partido Socialista de Puerto Rico como uno de los dos legalmente llamados partidos políticos principales en la Isla de Puerto .Rico ;
“XIII. Que ninguna de las razones expuestas por dicho deman-dado por negarse a nombrar al peticionario como arriba se indica, :se refiere a objeción alguna contra el candidato propuesto, ni a ob-jeción alguna contra las condiciones legales, intelectuales, morales ni físicas del referido peticionario;”
En mi concepto la negativa en la forma expresada hace más qne suficiente la petición porque ella por sí sola era bas-tante, si es que para nosotros la jurisprudencia tiene algún valor, no siendo necesario para el peticionario anticiparse a dar las únicas razones en que podía fundarse la negativa del demandado. La regia general que uniformemente se ha sostenido de ser indispensable, antes de interponer un mandamus, que se haga un requerimiento al demandado y que una negativa expresa o implícita debe existir, no tiene apli-cación cuando erdeber que se trata de enforzar es de natu-raleza pública (public nature) o afecta al pueblo en general, y una demanda y su negativa en tales casos no hay que alegarlas. La ley que exige el deber subsiste como reque-rimiento continuo. People v. Board of Sup’rs., 79 N. E. 126. Y no se puede decir que esta doctrina sea una nove-dad en nuestra jurisprudencia local. En el caso de Torres v. Asamblea Municipal de Guánica, 33 D. P. R. 354, donde precisamente se trató de un mandamus que perentoria-mente ordenó a dicha asamblea el nombramiento de -un miem-bro socialista “a propuesta” del organismo directivo del Partido Socialista, se expresó esta Corte Suprema en estos términos: :
“Como tendería a demostrar nuestra discusión de la cuestión principal, la selección de una persona para representar a determinado distrito electoral es un asunto de alto carácter público. Por tanto, estamos satisfechos en vista de las citas del peticionario, de que en*9 cuestiones de tan alta naturaleza pública un previo requerimiento para que se cumpla el acto en cuestión no es necesario.”
Si esto es así, oreemos demasiado pedir que alegándose en este caso qne hubo la demanda y la negativa del deman-dado, se exija además qne se expresen las razones qne tal vez habría qne desentrañar del fnero interno del deman-dado. Cosa imposible.
Y parecerá extraño, por consiguiente, qne se haga de-pender por este tribunal el cumplimiento de la sección qne se interpreta de ciertas reservas qne ponen en la mente del demandado, y qne por ser imaginario su efecto podía ser el mismo se trate de uno o cien candidatos. Con sólo ne-garse el demandado era bastante si se le reconoce qne su po-der es arbitrario. También esto resulta en pugna con el consensus unánime de las autoridades. La doctrina general es-tablecida de cuando la ejecución de un deber oficial envuelve el ejercicio de un juicio o discreción el oficial no- puede ser comp elido en relación con la actuación particular que él pueda tomar, tiene sus límites. La jurisprudencia- sienta la excepción para todos aquellos casos en que el oficial o funcionario puede ser culpable de un “gross” abuso de dis-creción o exista una evasión positiva del deber o rehúse ac-tuar enteramente con. menosprecio a la ley, pues en estas circunstancias el mandamus es el medio que puede propor-cionar el remedio no existiendo otro adecuado prescrito en la ley. 18 E. C. L. 126-7 y casos citados en la nota 5ú
La discreción, de todos modos, tiene su límite y no sabe-mos sin ver los hechos si se ha ido más allá de lo que prescribe tal facultad, cuando el peticionario alega, si es nece-sario alegarlo, que ninguna razón para sostener la actuación del Gobernador se refiere a objeción alguna contra las con-diciones legales, morales o físicas del peticionario. No po-demos escudarnos, so pena de incurrir en la misma falta, en el exceso de discreción que se trata de corregir, en darle uña significación a la palabra “propuesta’* que no fué el fin
"La apelante se refiere al alegado poder para nombrar de la asamblea municipal. El poder de nombramiento de la asamblea municipal para cubrir vacantes es meramente último o subsidiario. La elección la tiene principalmente el pueblo y el nombramiento, sos-tenemos, se deja al partido que pierde un miembro en la asamblea. Por la Constitución de los Estados Unidos la facultad de nombra-miento puede dejarse por el Congreso al Presidente o a los jefes de*11 departamentos y no dudamos que el Congreso tiene el derecho de fijar tal facultad de nombramiento en alguna otra parte. Quizás originalmente los partidos políticos no fueron reconocidos como enti-dades legales pero la historia en los Estados Unidos ha demostrado, que los partidos políticos están reconocidos para varios fines como entidades legales, hasta el punto de que se imponen limitaciones a su organización. Somos claramente de opinión de que la Legisla-tura de Puerto Rico tenía el derecho de dejar que se cubra una va-cante por el partido político, y así lo hizo.” Torres v. Guánica, 33 D.P.R. 352.
No será, pues, una sorpresa decir que la jurisprudencia americana frecuentemente lia sostenido que el auto de mandamus es un remedio adecuado para obligar a funcionarios al cumplimiento del deber que tienen con respecto al nom-bramiento de los funcionarios directores de una elección. 18 E. C. L. 269-70. “De conformidad con esto se ba resuelto que el deber impuesto a un funcionario público de nombrar funcionarios directores de una elección, que ban de ser ele-gidos de los diferentes partidos políticos es tan ministerial, que puede expedirse un auto de mandamus para obligarle a nombrar un miembro de uno de los partidos, cuando él se ba negado arbitrariamente a designar cualquier miembro de tal partido pero ba nombrado personas, las cuales todas son miembros del partido contrario.” 18 E. C. L. 269.
En el caso de Independence League v. Edward Taylor, 154 Cal. 179, la ley babía creado una Junta de Comisiona-dos de Elecciones para la dirección y gobierno del registro de votantes y celebración de elecciones en la ciudad y con-dado de San Francisco. En el alcalde residía la facultad de nombrar. Dos.de los cinco miembros primeramente nombra-dos eran elegidos de cada uno de los partidos políticos que obtuvieran en la ciudad y condado mayor número de votos en la última elección general precedente. El alcalde violó el precepto nombrando a dos personas no afiliadas al par-tido peticionario que obtuvo el mayor número de votos, y la opinión de la Corte Suprema de California en sus conclusio-nes, dice lo siguiente:
*12 “En vista de los hechos admitidos, como antes se han referido, no nos parece que existe ninguna duda de que fuera el deber impe-rativo del alcalde por virtud de esta prescripción de la carta consti-tutiva cubrir las vacantes,que ocurrieron en la comisión de elección en enero último nombrando miembros de la Liga de la Independen-cia. Los términos de la sección son tan claros y la norma del pre-cepto tan evidente que sería superfl.ua la discusión en cuanto a la significación de la primera o la importancia vital de la segunda. Las funciones de la junta con respecto a toda la serie de actos desde el registro de votantes hasta la emisión de sus votos son tan numerosas e importantes y la necesidad de constituir tal organismo, con tales poderes, representante de los dos partidos principales en un go-bierno republicano o democrático está tan universalmente recono*-cida que no es necesaria argumentación alguna para robustecer la conclusión de que los autores de la carta, y el pueblo que la adoptó, intentaron privar al alcalde de cualquier discreción $ara desatender su claro mandato. La política de la ley es impedir los fraudes en elecciones, y no solamente garantizar la legalidad en su conducta sino dar al público la seguridad práctica de que ellas han sido cele-bradas honradamente y sus resultados declarados con honradez. El alcalde tiene, y necesariamente ha de tener, discreción en la selec-ción de los individuos que han de ser nombrados, pero no tiene nin-guna discreción para buscar aquellos individuos fuera de la clase de elegibles designada. Admitir que tiene tal discreción, y que. dicha discreción no está sujeta a ningún control, es crear precisa-mente la condición que los autores de la carta quisieron impedir. Por los hechos presentados en la petición y excepción previa nues-tra conclusión es que el alcalde infringió la carta al nombrar a King y Apperson y que él ha dejado y se ha negado a ejecutar un acto que especialmente tenía que hacerlo como deber resultante de su cargo al negarse a nombrar a dos miembros de la Liga Independen-cia para los puestos que quedaron vacantes en enero último.
“Parece que se ha argumentado que porque esos puestos están ahora ocupados por King y Apperson, la' corte no puede ordenar al demandado a nombrar a otros para los mismos cargos. Este razona-miento también convierte el precepto de la carta en cuestión en una mera declaración académica de ética política y priva a los partidos políticos principales de cualquier remedio eficaz por la violación de los importantes derechos que quiso garantizar. Si su validez fuera admitida, el alcalde podría seleccionar los miembros de la comisión de un club con completa impunidad^en'tanto se trata de las cortes.”
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En el caso de State v. Board of President and Directors St. L. Pub. Schools, 35 S. W. Rep. 617, también es uno muy interesante donde si bien se reconoce la regla general que el mandamus no procede cuando se está investido de cierta dis-creción para cumplir el deber que la ley define, se dice, sin embargo, que está bien establecido que si el poder discrecio-nal se ejerce con manifiesta injusticia, las cortes no están impedidas de bacer cumplir tal deber y que un abuso de dis-creción es corregible por mandamus. Y así se consideró la acción de los demandados nombrando en un colegio electoral a jueces y secretarios todos de un solo partido, expul-sándose en definitiva a estos oficiales y nombrándose a otros con igual representación por cada partido. Finalmente la Corte Suprema de Missouri se expresó así:
“Sin más discusión nuestra conclusión es que en la acción ejer-citada la junta escolar abusó de tal modo- de la discreción conferí-'dale que era una negativa virtual en cumplir el deber de celebrar una elección impareial y que, para la ley, se lia negado a actuar en absoluto, y es nuestro deber pasar por alto su actuación injusta, y requerirla por nuestra orden a que proceda en forma legal a cele-brar dicha elección.” p. 621.
Siguen la misma línea los casos de Illinois State Board of Dental Examiners v. People, 13 N. E. 201, 123 Ill. 227; Village of Glencoe v. People, 78 Ill. 382; Arberry v. Beavers, 6 Tex. Loc. Cit. 472; Commissioners v. Lynch, 2 McCord, 170; The Supreme Court of New York v. Superior Court, 5 Wend. 114, y Fretwell v. Laffoon, 77 Mo. 26, que aparecen citados en el mismo caso de State v. Board of President & Directors St. L. Pub. Schools, supra, sosteniéndose abun-dante y suficientemente que la discreción tiene su límite, es-pecialmente si el derecho violado pertenece al público. P. 620.
Si no perdemos de vista estos casos y se les concede al-gún valor, hay que decir francamente que' el criterio de la mayoría es enteramente equivocado. La alegación del peti-cionario, siendo necesaria, lo que negamos, en sentido de que el Gobernador se ha negado a hacer el nombramiento
Por otra parte, el caso que nos ha parecido más impor-tante, citado por el Attorney General, es el de Jones v. Sargent et al., 124 N. W. 339, de la Corte Suprema de Iowa. En ese caso, que fue un procedimiento de quo warranto, la discusión fuerte y acalorada que sostuvieron los jueces, pues la decisión se dió por mayoría, se dirigió principalmente a la cons'titucionalidad de la ley, porque ésta imponía a los candidatos, aparte de su afiliación política, determinadas es-pecificaciones para formar parte de la comisión de policía. Las especificaciones se referían a que el candidato debería
Por último diremos que el caso de Piovanetti et al. v. Paz et al., 28 D. P. R. 537, responde en cuando al resultado a la teoría general de los casos americanos. Ocurrió una vacante de un miembro de la minoría en la Asamblea Municipal de Yauco, y habiendo propuesto un único candidato el organismo político director, a quien correspondía hacer la recomendación por disposición de la ley, la asamblea no hizo el nombramiento pero acordó pedir una terna al mismo or-ganismo político para cubrir la vacante. No conforme la minoría con dicho acuerdo, se estableció un mandamus para compeler a la mayoría que componía la asamblea nombrar el candidato propuesto. La Legislatura usa en la sección 22 de la “Ley Municipal,” aprobada en julio 31, 1919, la misma terminología, “a propuesta del organismo director”. * * * etc., y sin embargo el lenguaje de esta Corte Suprema, con-firmando la sentencia inferior que decretó perentoriamente el mandamus, es el siguiente:
“Basta este enunciado para comprender que no tienen razón los apelantes, pues la Ley Municipal no los autoriza para exigir que el partido de la minoría le proponga varias personas para cubrir la va-cante que dejó, uno de sus afiliados, sino que dice que la vacante se cubrirá a propuesta del organismo director del partido que eligió el miembro cuya vacante haya de cubrirse. A este partido' es a quien se concede el derecho de proponer el candidato y por tanto el de es-coger el que crea más conveniente; y tiene que ser así porque no puede quedar a merced del partido contrario en la asamblea municipal la elección de la persona que ha de representar en ella al par-*16 tido de la minoría, siendo éste el resultado si tuviera el derecho de pedir que se le proponga más de una persona.”
No creemos que pueda ponerse ningún paliativo a' este lenguaje para quitar sus efectos en relación al caso pre-sente. En mi concepto se va tan lejos que Rabia que con-cluir que los miembros de toda asamblea eran meras figu-ras decorativas (figurehead) que solamente tenían que obe-decer. Era innecesario que la Legislatura las Rubiera men-cionado en la ley porque su función se reducía a cero. Sin embargo, este caso se cita luego en el de Torres v. Guánica, supra, pero ya en este líltimo se entra en un orden de ideas que subsana la impresión radical que dejaba el caso de Piovanetti. Por eso en el caso de Torres, p. 351, se dice: “Cuando se Race una simple recomendación si el caso de Piovanetti v. Paz es correcto y reúne condiciones el pro-puesto miembro, surge el deber en la asamblea de nombrar la persona recomendada.” Y se dice además en la página 353: “Un deber ministerial legal puede existir aunque la persona a quien se trate de obligar mediante mandamus tenga que interpretar una ley o examinar a un propuesto miembro para ver si reúne las condiciones necesarias.”
El caso de Torres sigue sustancialmente la doctrina de los casos de People v. Board of Sup’rs, supra, y People ex rel. Alpuier et al. v. Board of Sup’rs of Kaukakee County.
“La selección” de candidatos por el organismo político director de que Rabian esos casos y que deben imperativa-mente ser nombrados por el organismo o funcionario que tiene la facultad de nombrar, tiene el mismo alcance, en mi concepto, que la frase “la propuesta” que usa nuestra ley.
¿Por qué, pues, no seguir sosteniendo principios que Rasta aRora parecían invariables? La condición del deman-dado no importa. Debió expedirse un mandamus alternativo y luego de conocer los RecRos, decidir de acuerdo con los mé-ritos del caso.