121 P.R. Dec. 37 | Supreme Court of Puerto Rico | 1988
emitió la opinión del Tribunal.
Ante el Tribunal Superior, Sala de Carolina, Guillermo Ocasio Carrasquillo y su esposa Laura G. Ocasio Bravo, por sí y a nombre de la Sociedad de Gananciales, presentaron demanda de daños y perjuicios por libelo y calumnia contra José Rosa Berrios —como Alcalde del Municipio de Mau-nabo y en su carácter personal— conjuntamente con su es-posa Emma Rosa Collazo, y al periódico El Vocero de Puerto Rico, Inc.
En síntesis, Ocasio Carrasquillo alegó que, falsa, mali-ciosa y negligentemente Rosa Berrios —elegido en las elec-
Previa vista al efecto, el tribunal declaró con lugar la de-manda. Acordamos revisar.
HH
Se impone una reproducción fiel y exacta del trasfondo fáctico emergente de un análisis minucioso e integral de la prueba testifical y documental.
■Nuevamente, el 16 de octubre —mes y medio después del primer contrato y quince (15) días antes de las elecciones generales— Ocasio Carrasquillo y el alcalde García Ortiz suscribieron un segundo “contrato adicional”. Esta vez, éste
La prueba revela que, al momento de otorgarse ambos contratos, la Oficina del Contralor no había rendido el in-forme sobre su auditoría e investigación realizada en dicho municipio.
Aunque el foro de instancia determinó que “en el presu-puesto del año fiscal de 1981 existía partida y ésta tenía
Ocasio Carrasquillo prestó sus servicios por acudir un (1) día laborable a la semana al municipio. Llevaba además tra-bajo a su hogar. T.E., Vol. I, pág. 60.
Al decir del tribunal de instancia, las “elecciones cele-bradas en noviembre de 1980 en el pueblo de Maunabo no fueron la excepción a lo acontecido en el resto de la Isla de Puerto Rico. ... El resultado electoral fue bien cerrado y ameritó un recuento de votos. Finalmente el aquí demandado y aspirante a Alcalde por el Partido Popular Democrático (P.P.D.) Sr. José Rosa Berrios fue declarado vencedor en dichos comicios electorales. El entonces Alcalde incumbente por el P.N.P., Sr. Samuel García Ortiz fue derrotado en sus aspiraciones eleccionarias”. Sentencia, Anejo A, pág. 6.
Con fecha de 24 de diciembre se preparó una orden y comprobante de pago a nombre de Ocasio Carrasquillo por la suma de $1,500 para satisfacer el período desde el 15 de agosto hasta el 15 de noviembre.
En el ambiente político la tensión continuó. Ello movió a que Rosa Berrios, como Alcalde electo certificado el 26 de diciembre, tuviera que acudir al Tribunal Superior, Sala de Guayama (Civil Núm. C-80-3079), y el 31 de diciembre de
Segundo, como resultado de ese mandato judicial, en la única reunión celebrada por el Comité de Transición Municipal, Rosa Berrios anticipó a Ocasio Carrasquillo que al to-mar posesión del cargo prescindiría de sus servicios. Después de ese día, éste no regresó más al municipio.
Y tercero, como no había fondos suficientes, el alcalde sa-liente García Ortiz suscribió la Resolución Núm. 3, Serie 1980-1981, que traspasa, entre otras partidas originales consignadas en el presupuesto, la suma de $8,000 a la Partida 3027 sobre Servicios Técnicos y Asesoramiento. Exhibit XI. Al hacerlo, invocó el Art. 73 de la anterior Ley Municipal
Cinco (5) días después, el 12 de enero de 1981, Rosa Be-rrios tomó posesión como nuevo Alcalde. Retroactivo al 1ro de enero, contrató a Raúl Colón Rodríguez —ex Presidente de la Asamblea Municipal de Santa Isabel y militante reco-nocido del P.P.D.— para que prestara al Municipio de Mau-nabo asesoramiento técnico y de consultoría en finanza, presupuesto y otras áreas administrativas. Este primer con-trato —registrado cinco (5) meses más tarde en el Registro de Órdenes y Contratos por la Secretaria Auditora Amelia Sugrañes González (T.E., Vol. II, pág. 23)— venció el 30 de junio de 1981. Al finalizar, el contrato le fue renovado en dos (2) ocasiones. Las funciones de este asesor son básicamente las mismas que prestaba Ocasio Carrasquillo.
El 5 de febrero el Tribunal Superior, Sala de Guayama, en el antes mencionado caso de mandamus, declaró en corte abierta incursos en desacato civil al ex alcalde García Ortiz y a los miembros de su Comité de Transición Municipal, entre ellos, Ocasio Carrasquillo. Ordenó sus arrestos e ingreso en el Centro de Detención Regional. Los arrestos no fueron diligenciados, pues dicho foro, a instancia de otros miembros, concedió hasta el próximo día para cumplir lo ordenado.
Aun así, el 6 de febrero, el periódico El Vocero publicó en su primera página como titular “Arrestan Ex Alcalde de Maunabo”. La noticia hacía referencia a que el ex alcalde García Ortiz y varios de sus ex ayudantes —incluso Ocasio Carrasquillo— habían sido arrestados el día anterior por el Alguacil General del Centro Judicial por haberse rehusado a cumplir una orden del Juez Superior Carlos Juan Rodríguez De Jesús, quien les ordenó que se reunieran con el comité de transición del alcalde popular electo, Rosa Berrios. Se in-formó, además, que el Juez Rodríguez De Jesús, al oír los planteamientos de los detenidos, les concedió un término de
Al asumir sus funciones, preocupado por el estado fiscal del municipio, el alcalde Rosa Berrios realizó varias ges-tiones. Pidió a la Administración de Servicios Municipales que examinara y cotejara los libros de contabilidad y eva-luara la situación financiera municipal. Fechado 1ro de mayo, dicha administración rindió el Informe NAGF23-81. Con re-ferencia a la última liquidación presupuestaria correspon-diente al año fiscal 1976-1977, dicho informe consignó que “los libros y registros de contabilidad reflejaban atrasos y múltiples errores, por lo que se dificultó la labor de recopila-ción ...”. Anejo M, pág. 51. Poco después, Rosa Berrios pre-paró, suscribió y circuló en el pueblo de Maunabo un escrito titulado Mensaje al Pueblo. Aunque no mencionaba a Ocasio Carrasquillo, hacía alusión a ciertas circunstancias que per-mitían identificarlo. En lo pertinente disponía:
También mediante la Resolución 8 precedentemente men-cionada, hicieron una transferencia por la cantidad de $7,000.00 de la partida Aportación Patronal y Sistema Retiro para el pago de un Asesor Financiero que contrató el Ex-Al-calde. Este contrato fue firmado en agosto de 1980, para ser efectivo a esa fecha y donde especifica que le pagarían a razón de $500.00 mensuales para que éste mantuviera entre otros asuntos las finanzas en Auditoría al día, desgraciadamente no fue asi porque había informes, liquidaciones presupuesta-rias, libros, etc. completamente atrasados, y lo peor de todo es que según el contrato este asesor cobraría a razón de $500.00 que le correspondía haber cobrado desde agosto 15 de 1980 hasta enero 12 de 1981 la cantidad de $2,500.00 pero según los libramientos 607 de 12/2A/80 por $1,500.00, Lib. 6271/7/81 por $1,000.00 y Lib. 651 de 1/7/81 por $7,000.00 sumando estos pagos le pagaron la cantidad de $9,500.00. Este asesor fue quien vino de la Oficina del Contralor de P. R. a dirigir la Intervención que hicieran en este Municipio en enero de 1980, pero no se sabe qué pasó porque en agosto aparece fir-mando un contrato con el Municipio de Maunabo y hasta*48 esta fecha no se ha dado a la luz pública dicho informe reali-zado por este Asesor por la Oficina del Contralor. ¿Conflicto de intereses? (Énfasis suplido.)
Rosa Berrios también escribió a la Oficina del Contralor para solicitar una investigación.
Todavía insatisfecho, a principios de noviembre de 1981 acudió ante el fiscal Juan B. Algarín, de Humacao. Lo acom-pañó su asesor legal. El propósito fue someter una querella para investigar el alegado mal uso de fondos municipales. Presentó copia del primer contrato y los $7,000 de desem-bolsos referentes a Ocasio Carrasquillo. El fiscal Algarín examinó los documentos y se limitó a referirlo al Cuartel de la Policía de Maunabo. No impartió ninguna instrucción especial al Cuerpo de Investigaciones Criminales (C.I.C.). Es-timó que el asunto ameritaba una querella que debía investigarse. A juicio suyo notó “que algo no estaba bien”. T.E., Vol. I, pág. 26. Dicho Fiscal no dio ninguna información a la prensa y el caso nunca le fue nuevamente referido.
Rosa Berrios presentó la querella. Debido a que los cuar-teles de la Policía son centros de noticias abiertos a los dis-tintos medios de comunicación, el 4 de noviembre El Vocero publicó un titular que leía:
En Municipio de Maunabo: Investigan Malversación de Fondos. Se indica que agentes de la Unidad de la Propiedad del C.I.C. y la Fiscalía iniciaron una pesquisa sobre una ale-gada malversación de fondos promovida por el Alcalde Rosa Berrios contra Guillermo Ocasio. Se alega que éste tenía un contrato con el Municipio donde estaba supuesto a cobrar $500.00 mensuales, que cobró en exceso la cantidad de $7,000.00.... El Alcalde Rosa Berrios radicó su querella ante el Fiscal Juan B. Algarín de la Fiscalía de Humacao y éste a su vez impartió instrucciones para que el C.I.C. realice una in-vestigación para determinar si en estos hechos hay uno de*49 estos delitos, malversación de fondos, conspiración, o apropia-ción ilegal agravada.(5) Anejo A, pág. 9.
Estas noticias se produjeron sin que mediara la interven-ción directa con la prensa por parte del fiscal Algarín o el alcalde Rosa Berrios. No hay prueba de tal gestión. Con-cluimos que fueron el producto de la actividad diaria investi-gativa que dinámicamente la prensa realiza al cubrir los cuarteles de la Policía del país.
Accedimos a la petición del alcalde Rosa Berrios, por ins-trucciones del Contralor el 15 de enero de 1982, el Sr. Edward Rivera Correa, auditor de esa oficina, reinvestigó el período que había auditado Ocasio Carrasquillo durante sus funciones oficiales, además de sus contratos y pagos poste-
El 5 de abril de 1982, Rosa Berrios también pidió al Se-cretario de Justicia una investigación de los contratos otor-gados con Ocasio Carrasquillo y si ello era en violación a la ley.
Las noticias publicadas por El Vocero referentes a la que-rella ante el fiscal Algarín y la Policía, y la diseminación en Maunabo del escrito Mensaje al Pueblo motivaron comenta-rios lesivos al carácter y honestidad de Ocasio Carrasquillo quien, en unión a su esposa Laura G., experimentó hondas preocupaciones. Sufrieron daños mentales, estimados por el tribunal de instancia en $50,000 y $25,000, respectivamente. Además, causaron una merma en sus ingresos profesionales por servicios a distintos municipios de $82,600 en 1981 a $30,545.50 en 1982.
r — H H — I
Para enmarcar en sus correctas coordenadas la adjudica-ción fiel de las interesantes controversias que suscita este recurso, resulta preciso exponer inicialmente los preceptos principales atinentes en materia de presupuestos, contratos y desembolsos según la antigua Ley Municipal —Ley Núm. 142 de 21 de julio de 1960 (21 L.P.R.A. sec. 1101 et seq.)— que es la que rige su solución.
Ahora bien, el uso y flexibilidad de fondos presupues-tados sufría una importante excepción durante año eleccio-nario. El Art. 66 de la anterior Ley Municipal disponía:
*52 Durante el período comprendido entre julio 1 del año en que celebren elecciones generales y la fecha de la toma de posesión de los nuevos funcionarios electos en dichas elec-ciones generales, no se podrá incurrir en obligaciones o gastos que excedan del cincuenta (50) por ciento de la asigna-ción presupuestaria de cada partida, y a tal fin el Director de Finanzas, el Auditor o el Secretario Auditor, según sea el caso, deberá abstenerse de registrar o certificar ninguna or-den que exceda la limitación fijada en esta sección; dispo-niéndose, sin embargo, que esta limitación no se aplicará a las mejoras permanentes, ni a la compra y reparación de equipo, ni a la celebración de las Fiestas Patronales o días festivos, cuando se haya provisto partida separada en presupuesto para su celebración, en aquellas partidas cuya inclusión en presupuesto es mandatoria, con preferencia a los gastos de administración, operación y mantenimiento de todas y cada una de las dependencias del municipio, según lo establece la see. 1360 de este título, y ni a las retenciones que haga el Se-cretario de Hacienda en cobro de deudas estatutarias o con-tractuales contraídas con entidades del Gobierno Estatal. No obstante esta limitación, el municipio podrá, con la aprobación de no menos de dos terceras (%) partes del número de miem-bros de que se compone la Asamblea Municipal, incurrir en otros gastos y obligaciones que no excedan del sesenta (60) por ciento de la asignación presupuestaria de cada partida en el período antes mencionado. Una parte proporcional de “un miembro” se considerará como que requiere un voto adicional. (Énfasis suplido.) 21 L.P.R.A. ant. see. 1454.
La importancia de este precepto exige que concentremos brevemente nuestra atención en el mismo. Su lectura refleja que el límite de cincuenta (50) por ciento comienza desde el 1ro de julio —concordante con el inicio del año fiscal— y se extiende hasta “la fecha de la toma de posesión de los nuevos funcionarios electos”. Específicamente, la prohibición y tope límite es de la “asignación presupuestaria de cada partida”. Este mandato legislativo sólo admite, como excepciones, las mejoras permanentes, la compra y reparación de equipo, la celebración de las fiestas patronales si
Además, tiene pertinencia la Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975 que, con sujeción a ciertas salvedades, impone a los departamentos, agencias, instrumentalidades, oficinas, todo otro organismo y los municipios la obligación “sin excepción alguna de mantener un registro de todos los contratos que otorguen, incluyendo enmiendas a los mismos, y deberán remitir copia de éstos a la Oficina del Contralor dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha del otorgamiento del contrato o la enmienda”. (Énfasis suplido.) 2 L.P.R.A. see. 97.
Este precepto, también de sana política administrativa pública, refleja el interés legislativo de evitar pagos y reclamaciones fraudulentas o ilegales, al crear un mecanismo de cotejo para perpetuar circunstancial y cronológica-
Finalmente, no podemos olvidar que la reiterada ausencia del Registro de Contratos y la injustificada omisión en la remisión de la copia de un contrato a la Oficina del Contralor pueden dar margen, en circunstancias apropiadas y ante la presencia de otras actuaciones ilícitas, a que el funcionario concernido municipal incurra en la responsabilidad penal dispuesta en “el Código Penal o cualquier otra ley, en cuanto a delitos en que medien factores de beneficio personal o corrupción en relación con fondos públicos”. 21 L.P.R.A. ant. see. 1621(6). Apliquemos toda esta normativa al caso de autos.
Según lo antes indicado, la partida Núm. 3027 asignada originalmente en el presupuesto general para Servicios Téc-nicos y Asesoramiento ascendía a $3,000. Al 18 y 29 de agosto de 1980, tres (3) y catorce (14) días, respectivamente, después de firmarse el primer contrato, la partida Núm. 3027 estaba reducida a $1,500.
Por igual razón, la Resolución Núm. 3 de 7 de enero de 1981, adoptada por el alcalde saliente García Ortiz cinco (5) días antes de tomar posesión la nueva administración, tam-poco podía validar legítimamente la transferencia de los $8,000 de las partidas sobrantes a la Núm. 3027 sobre Servi-cios Técnicos y Asesoramiento. El propio Ocasio Carrasqui-llo admitió que al momento de otorgarse ambos contratos realmente no existían fondos disponibles. T.E., Vol. I, pág. 294.
Lo expuesto se proyecta más allá del plano preceptivo fiscal. Afecta jurídicamente la validez de los dos (2) contratos suscritos por Ocasio Carrasquillo. Ambos son nulos por razón de que no existía partida presupuestaria válidamente disponible. Morales v. Municipio de Toa Baja, 119 D.P.R. 682 (1987). Se trata de unos contratos ultra vires, cuya nulidad es un imperativo legal. 21 L.P.R.A. ant. see. 1621.
Resolvemos que erró el tribunal sentenciador al validar los contratos suscritos entre el alcalde García Ortiz y Ocasio Carrasquillo.
De igual forma incidió en los efectos adjudicativos sobre discrimen político-partidista que le atribuyó a la cancelación del primer contrato por el nuevo alcalde Rosa Berrios.
Ocasio Carrasquillo no era empleado municipal al momento de suscribir dicho contrato. Tampoco adquirió esa condición. Según este supuesto, el alcalde García Ortiz al reclutar sus servicios utilizó pura y simplemente el esquema jurídico de libre contratación que ofrece el Código Civil. Al anularse el contrato por violaciones a la anterior Ley Municipal, nada puede reclamar en la órbita constitucional. Nuestro ordenamiento no tolera la figura del “empleado de confianza por contrato”, si ello conlleva un menoscabo en las facultades de remoción que la ley concede a un nuevo ejecutivo municipal.
Pero hay más. Ante el decreto de nulidad que hoy sancio-namos, podría argumentarse que aun contractualmente era acreedor a la protección contra el discrimen político. Esta hipótesis, de diversa contextura jurídica, nos remitiría fron-talmente al planteamiento de discrimen en sus dos ver-tientes clásicas, a saber, requisito de prueba y excepciones a la norma constitucional que lo prohíbe. Explorémoslas al to-mar en cuenta la naturaleza contractual del asesoramiento que prestaba. En esa misión es determinante examinar las funciones y deberes de dos (2) funcionarios administrativos claves en el organigrama municipal, a saber, auditor y teso-rero, los cuales a tono con el entonces Art. 44, “desempe-ñar[ía]n sus cargos por el término para el cual el alcalde hubies[e] sido electo o nombrado, o hasta que sus sustitutos hubieren tomado posesión . . .”. 21 L.P.R.A. ant. see. 1263. Durante ese cuatrienio podrán ser destituidos por justa
El inventario de los deberes de un auditor municipal re-vela que sus funciones giran en torno a las tareas siguientes:
(2) Llevar las cuentas, los registros, libros y récor[d] del municipio.
(3) Registrar y certificar las órdenes de compra y los con-tratos.
(4) Certificar los comprobantes de pago en cuanto a legali-dad, corrección, propiedad y disponibilidad de fondos y emitir los libramientos correspondientes.
(5) Proteger toda la propiedad del municipio y exigir res-ponsabilidad a los funcionarios y empleados bajo cuya custo-dia y cuidado se encuentre.
(6) Fiscalizar las operaciones y cuentas del tesorero municipal y de otros funcionarios y empleados encargados del co-bro y desembolso de fondos municipales y del recibo, la custodia y el despacho de materiales y otra propiedad del mu-nicipio. 21 L.P.R.A. ant. see. 1267.
Por su parte, el tesorero “recaudará y custodiará los dineros y valores pertenecientes al municipio. Hará los pagos de acuerdo con los libramientos expedidos por el secretario auditor y llevará aquellos libros y registros que disponga el reglamento del Secretario de Hacienda, el alcalde o la asam-blea municipal. Someterá anualmente a la asamblea municipal la lista de contribuyentes por concepto de patentes de industria y comercio en la cual indicará el volumen de nego-cios, la clasificación por grupos y el impuesto que corres-ponde a cada contribuyente”. 21 L.P.R.A. ant. see. 1269.
Este inventario de deberes señala que las funciones del secretario auditor y del tesorero municipal implican una
La condición de confianza de estos dos funcionarios ad-ministrativos tiene unas repercusiones en los contratos de Ocasio Carrasquillo.
Por la naturaleza de los servicios —asesoramiento en materia fiscal— advertimos que los términos contractuales configuraron una relación profesional que guarda estrecha semejanza con los deberes de esos funcionarios administrativos municipales de confianza, cuyos términos expiran al cesar el Alcalde que los nombró. Esta sola razón hubiese sido suficiente para dejar sin efecto el primer contrato una vez culminado el período del alcalde saliente García Ortiz. Aquel que contractualmente asesora y aconseja a funcionarios cuyos deberes realmente son de confianza del poder ejecutivo nominador contratante, por equivalencia lógica conceptual y funcional, ostenta ante los ojos de la ley igual categoría.
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Aclarada la cronología fáctica, los perfiles jurídicos de estos contratos y la ausencia de causa de acción por discri-men político, evaluemos los méritos de la acción por persecu-ción maliciosa y, subsiguientemente, la de libelo y calumnia.
Resolvemos que las gestiones y comunicaciones desplegadas por el alcalde Rosa Berrios con el fiscal Algarín y la querella ante la Policía están cubiertas por la doctrina de
. . . Un ciudadano que sospeche razonablemente que se ha cometido o que se piensa cometer un crimen tiene el privile-gio, para su protección y la de la sociedad, de comunicárselo a las autoridades correspondientes o a quien él crea de buena fe que pueda tomar acción correctiva. La comunicación puede ser falsa, pero el privilegio persiste. Quiñones v. J.T. Silva Banking and Commercial Co., 16 D.P.R. 696 (1910); Prosser, Handbook of the Law of Torts, 4a ed., West Publishing Co., 1971, págs. 791-794; New York and Porto Rico S.S. Co. v. Garcia, 16 F.2d 734 (1st. Cir. 1926).
Se pierde la inmunidad si la comunicación se entabla con quien no existe razón para creer que puede proteger el in-terés del actor o de la comunidad, según sea el caso; o si el acto le imparte publicidad exclusiva al asunto; o si el actor se mueve por motivos impropios. Romany v. El Mundo, Inc., 89 D.P.R. 604 (1963); Pueblo v. Polo, 14 D.P.R. 786 (1908); Pueblo v. Rodríguez, 32 D.P.R. 327 (1923); Prosser, op. cit., 792 et seq. El hecho de que otras personas escuchen o lean incidental-mente una comunicación hecha de modo razonable no anula el privilegio. Quiñones v. J. T. Silva Baking and Commercial Co., supra. (Énfasis suplido.)
Ciertamente la conducta de Rosa Berrios no encaja como persecución maliciosa. La causa de acción de Ocasio Carrasquillo tenía que cumplir con los requisitos siguientes: (1) que el demandado haya comenzado o continuado un proceso criminal (la norma general es que se trata de pleitos criminales); (2) que haya terminado en favor del acusado (Parés v. Ruiz, 19 D.P.R. 342, 346 (1913)), y (3) que fuera instituido en ausencia de causa probable y con malicia (Raldiris v. Levitt & Sons of P.R., Inc., 103 D.P.R. 778 (1975)). Como dijimos en Jiménez v. Sánchez, 76 D.P.R. 370, 377 (1954):
La comunidad está interesada en que se investigue y se per-siga la comisión de delitos y no deben imponerse penalidades a aquéllos que cooperan en la administración de justicia. Na-*60 turalmente, existe un destacado interés social en que no se atropelle ni se persiga arbitraria y maliciosamente a los ino-centes. Por ello, una acusación caprichosa, formulada de mala fe y sin fundamentos razonables serviría de ingrediente de la acción de persecución maliciosa. Pero una declaración que responda a una creencia razonable no puede conllevar respon-sabilidad.
En el caso de autos, independientemente de que nunca hubo una denuncia presentada ante un tribunal, no se cum-ple con el requisito de ausencia de causa probable y malicia. La evidencia revela que el alcalde Rosa Berrios presentó la querella para investigar ante la Policía después de que el fiscal Algarín así lo orientó. Al hacerlo, Rosa Berrios no incu-rrió en conducta maliciosa ni torticera. Lo único que pretendía era que se investigaran los contratos y pagos mu-nicipales a Ocasio Carrasquillo que de su faz se perfilaban como transacciones de dudosa legalidad. Como nuevo ejecu-tivo municipal tenía perfecto derecho a indagar al respecto, aunque se tratara de un adversario político, el ex alcalde sa-liente y su asesor contractual Ocasio Carrasquillo. Existían sobradas razones. Veamos.
Según resumida, la prueba demuestra que durante varios meses Ocasio Carrasquillo, como funcionario auditor de la Oficina del Contralor, intervino y auditó los libros del Muni-cipio de Maunabo. Razonablemente debemos presumir que durante esa encomienda oficial advino en conocimiento del estado fiscal y de un sinnúmero de libros y documentos rela-tivos a sus funciones. Además, entró en directo contacto con el alcalde García Ortiz y demás funcionarios administrativos claves.
Una vez renunció a su puesto en la Oficina del Contralor, ofreció sus servicios a ese mismo Alcalde. Suscribió el primer contrato el 15 de agosto y el segundo el 16 de octubre. Al momento de suscribirse ambos contratos —según hemos visto— la partida municipal en el presupuesto vigente para
Aun cuando aconsejó al auditor que los contratos fueran registrados en el municipio y remitidos a la Oficina del Con-tralor en cumplimiento de ley, no hizo ninguna gestión afir-mativa para que la ley fuera acatada.
Las circunstancias expuestas —falta de registro de los contratos y su omisión en notificarlos al Contralor— unidas a la dificultad de localizar el segundo contrato, la forma acele-rada en que seis (6) días antes de la toma de posesión del nuevo alcalde Rosa Berrios se hace la transferencia en viola-ción de la ley y se ordena el pago de $8,000 para satisfacerle los servicios de Ocasio Carrasquillo, constituyeron suficiente fundamento para que el nuevo incúbente Rosa Berrios ini-ciara las diversas investigaciones, incluso la querella ante la Policía por recomendación del fiscal Algarín, que intuitiva-mente detectó “que algo no estaba bien”.
V
Estos hechos y circunstancias tampoco configuran una causa de acción de libelo.
Al examinar este aspecto, debemos recordar que para que prospere tal acción debe probarse que la información difamatoria sea falsa y que se causaron unos daños re-ales. Si se trata de una figura privada, es menester establecer que la imputación fue hecha negligentemente, según este concepto es entendido en el campo de derecho de daños y perjuicios. Oliveras v. Paniagua Diez, 115 D.P.R. 257 (1984). Ahora bien, si se trata de un funcionario público o figura pú-
Para determinar si Ocasio Carrasquillo es una figura pú-blica seguiremos el enfoque funcional comenzado en Torres Silva v. El Mundo, Inc., supra. En esa misión siempre hemos balanceado los intereses y considerado como eje crí-tico la importancia e interés público del asunto en controver-sia. Zequeira Blanco v. El Mundo Inc., supra. En García Cruz v. El Mundo, Inc., supra, pág. 180, sostuvimos que la información con relación a la conducta del allí demandante durante “el período en que aspiró al cargo de alcalde repre-senta[ba]n materia de incuestionable interés público”.
En Pueblo v. Olivero Rodríguez, supra, pág. 375, al exa-minar el concepto de figura pública, utilizamos el mismo mé-todo evaluativo: el interés público involucrado. Dijimos:
*63 ... la noción de figura pública está estrechamente vinculada —por razón de la posición oficial, poder o envolvimiento en los asuntos públicos— a la adquisición de relieve, prominencia, fama o notoriedad especial o general en la comunidad que, como corolario, de modo significativo le permite de ordinario a una persona cierto acceso a los medios efectivos de comunica-ción para exponer, adelantar y debatir sus puntos de vista ante la opinión pública, y como resultado corre el riesgo de estar más expuesta al escrutinio, atención e interés público en contraste con un ciudadano privado.
Un criterio importante en ese análisis fue el factor territorial. “Aunque el concepto tiende a excluir los límites estre-chos de un sector exigüo de la comunidad —en el caso de autos, en que el único trasfondo es el residencial Manuel A. Pérez— su vigencia es materia de evaluación casuística, cua-litativa y cuantitativamente en función de los factores antes esbozados.” (Escolios omitidos.) Pueblo v. Olivero Rodríguez, supra, págs. 375-376.
En resumen, nos hemos guiado por ciertas considera-ciones funcionales al determinar si un reclamante es o no figura o funcionario público a los fines de exigir que se pruebe la malicia real por parte del recurrente.
En el caso de autos, podría argumentarse que Ocasio Ca-rrasquillo voluntariamente y con conocimiento asumió el riesgo de ser un sujeto de un asunto de interés público —aun si de otra manera se trata de una figura privada— al contra-
Aun al tomar en cuenta estas consideraciones, para fines argumentativos, partimos del supuesto de que Ocasio Ca-rrasquillo era una figura privada.
Hemos resumido detalladamente las diligencias del al-calde Rosa Berrios ante el fiscal Algarín y la Policía. Tam-bién las circunstancias que motivaron su conducta. No podemos concluir que fuera negligente. La actuación de Oca-sio Carrasquillo de contratar con el Municipio de Maunabo a raíz de su intervención como funcionario del Contralor, aun-que no estrictamente comprendida en el Art. 1 de la Ley Núm. 110 de 12 de mayo de 1943 (3 L.P.R.A. sec. 567)
También, a la luz de las conclusiones del Informe de la Administración de Servicios Municipales, NAGF 23-81, la contratación y desembolsos de fondos públicos sumarios, la omisión en registrar los contratos y su notificación al Contralor representaron suficientes motivos para el alcalde Rosa Berrios pedir una investigación y plantear públicamente la interrogante de ese conflicto de intereses y la legalidad de las transacciones. En el sustrato, sus señalamientos públicos estuvieron fundados en la verdad. El contenido de su Mensaje al Pueblo no fue difamatorio ni trascendió los límites jurídicos permisibles de la función informativa y crítica en cuanto a la anterior obra de gobierno del ex alcalde García Ortiz.
Respecto a la noticia publicada por El Vocero, los antece-dentes fácticos demuestran que en su génesis no estuvieron presentes los elementos malicia y negligencia. La gestión del alcalde Rosa Berrios con el fiscal Algarín y la Policía fue legí-tima y razonable. La forma en que fue escrita y la prominen-cia que dicho rotativo le dio es materia adjudicativa fuera de nuestra jurisdicción. Después de todo, Ocasio Carrasquillo y su esposa desistieron de su acción contra ese periódico.
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Una vez dictaminado que ni el alcalde Rosa Berrios ni el Municipio actuaron maliciosa, libelosa o negligentemente, y decretada la nulidad de los contratos por los cuales cobró
Se dictará la correspondiente sentencia.
Durante el trámite posterior, los demandantes Ocasio-Ocasio desistieron contra dicho rotativo según plasmado en Sentencia Parcial de 31 de mayo de 1983.
En esta tarea —según la norma de deferencia hacia los foros de instan-cia— habremos de respetar las determinaciones de hecho, salvo aquellas que son determinaciones mixtas de hecho y de derecho tales como si las publicaciones fueron negligentes, falsas o maliciosas. Garriga Bengoa v. Comisión Industrial, 87 D.P.R. 715 (1963); Sanabria v. Sucn. González, 82 D.P.R. 885 (1961). Igual enfoque brindaremos a las que no tienen apoyo en la prueba documental. Sobre
Para esa fecha ya asesoraba también los Municipios de Cataño, Loíza, Barceloneta, Vieques y Trujillo Alto. Para septiembre comenzó en Manatí. T.E., Yol. I, pág. 191.
Disponía:
“El alcalde en consulta con el funcionario administrativo correspondiente podrá, de sobrantes disponibles no comprometidos, autorizar transferencias de crédito entre partidas presupuestarias dentro de la dependencia que dicho fun-cionario dirija.” 21 L.P.R.A. ant. see. 1461.
Su texto íntegro señala:
“MAUNABO —(Por Rubén Rodríguez, Redactor)— Agentes de la Unidad de Delitos contra la Propiedad del C.I.C. y la Fiscalía iniciaron una pesquisa sobre una alegada malversación de fondos.... La querella fue presentada a las autoridades por el Alcalde José Rosa Berrios, contra Guillermo Ocasio Carras-quillo.
“El Alcalde alega que Ocasio Carrasquillo, quien tenía un contrato con el municipio donde estaba supuesto a cobrar $500.00 mensuales, cobró en exceso la cantidad de $7,000.00.
“Afirma el querellante que el empleado residente en la Calle 21 de Villa Carolina en Carolina, suscribió el contrato con el anterior Alcalde Samuel García, el pasado 8 de enero del 80. Dijo que para el mes de agosto del 81, éste debía haber cobrado la cantidad de $2,500.00 a razón de $500 mensuales. Al hacer una revisión de los pagos hechos a empleados por contrato, se encontró que Ocasio Carrasqui-llo había cobrado la cantidad de $9,500.00, o sea, un exceso de $7,000.00.
“El Alcalde Rosa Berrios radicó su querella ante el Fiscal Juan B. Algarín, de la Fiscalía de Humacao, y éste a su vez impartió instrucciones para que el C.I.C. realice una investigación para determinar si en estos hechos hay uno de estos delitos, malversación de fondos, conspiración o apropiación ilegal agra-vada.” Anejo A, pág. 9.
También en esa fecha el periódico El Mundo, en su columna Breves Poli-ciacos, suscrito por Tony Santiago bajo el título. Investigan el Municipio de Maunabo expuso la investigación por el Fiscal Algarín y el C.I.C. “a petición del alcalde maunabeño José Rosa Berrios”. Sin mencionar nombre hizo alusión a un contratista de Carolina que cobró “una suma en exceso de lo estipulado en el contrato”.
Inferimos que esa tardanza responde al ejercicio válido de su discreción fundada en una espera prudencial para permitir deferencialmente al Poder Judicial adjudicar de manera final y firme este asunto.
El tribunal sentenciador correctamente determinó que esa era la ley apli-cable. El Municipio de Maunabo sostuvo lo contrario con miras a situar los con-tratos de 15 de agosto y 16 de octubre de 1980 en el ámbito del Art. 7.08 de la actual Ley Orgánica de los Municipios, Ley Núm. 146 de 18 de junio de 1980 (21 L.P.R.A. see. 2001 et seq.). Su inciso (b) dispone que “[djurante este mismo perí-odo [año electoral] el municipio no podrá comprometerse en contratos de arren-damiento o de servicios excepto en aquellos casos o situaciones en que se vean
La vigencia de la actual Ley Orgánica de los Municipios, de acuerdo con su Art. 13.03 (21 L.P.R.A. see. 2001 nt.) fue a partir del 1ro de julio de 1981. Otras disposiciones comenzaron una vez promulgados ciertos reglamentos no más tarde de un (1) año desde su aprobación.
La ley vigente contiene idéntica disposición, salvo unas modificaciones de estilo insustanciales. Según expuesto, añade como inciso (b) que durante el perí-odo eleccionario el municipio no podrá comprometerse en contratos de arrenda-miento o de servicios, excepto en aquellos casos o situaciones en que se vean amenazados de interrupción o se interrumpan servicios esenciales a la comuni-dad. 21 L.P.R.A. see. 3208.
Obviamente, según expuesto, la única conclusión razonable es que estos desembolsos previos de $1,500 respondían a unas obligaciones incurridas antes del 15 de agosto.
Debido a este resultado nos abstendremos de evaluar el señalamiento de que erró el foro de instancia al concluir que Ocasio Carrasquillo había prestado totalmente los servicios relativos al segundo contrato. Basta señalar que la prueba fue conflictiva. Él mismo declaró que su trabajo estaba terminado y los papeles de manuscrito los dejó en el municipio para que los transcribieran a ma-quinilla. T.E., Vol. I, págs. 307-308.
Observamos que bajo la nueva Ley Orgánica de los Municipios, están comprendidos expresamente en la categoría de confianza por razón de intervenir, asesorar, responder y prestar servicios directos al alcalde. 21 L.P.R.A. see. 3352(a).
Esta dicotomía ha generado intensos debates. Varios artículos analizan las implicaciones de la teoría figura pública frente a la de figura privada. J. Naughton, Comments, Gertz and the Public Figure Doctrine Revisited, 54 Tul. L. Rev. 1053 (1980). Este autor sostiene que Gertz y los casos posteriores proveen los parámetros necesarios para una buena adjudicación.
Otros han propuesto sus propios criterios al examinar casos como éste. B. Borrus, Defamation and the First Amendment Protecting Speech on Public Issues, 56 Wash. L. Rev. 75 (1980). Argumenta que, dada la importancia de las expresiones referentes a asuntos de interés político, debe limitarse al significado de interés público a aquel lenguaje necesario para poder autogobernarse.
Hicimos claro que nuestro pronunciamiento no versaba sobre la regla aplicable cuando se trata de una noticia referente a una conducta estrictamente privada de una figura pública, sin interés de regresar a la vida pública, y el dere-cho a la intimidad pudiera de alguna manera quedar vulnerado al sopesar los valores en conflicto involucrados.
4) En Soc. de Gananciales v. López, 116 D.P.R. 112, 117 (1984), expusimos que debe ponerse menos énfasis “en el análisis abstracto del status de la persona afectada como en el contexto específico en que se da la controversia: la naturaleza de la declaración alegadamente difamatoria, el auditorio a que se dirige, los inte-reses que se sirven o vulneran y la relación funcional entre estos factores”.
Entendimos que el interés en el libre flujo de información sobre el proceder de un policía es de tan crítica importancia para el bienestar público que se justi-fica considerarle “funcionario público” a los fines de aplicar la doctrina de malicia real en casos de difamación.
En Hutchinson v. Proxmire, 441 U.S. 111 (1979), se sostuvo que el mero hecho de que un investigador científico que recibe fondos públicos y que un sena-dor le dio el premio del mejor despilfarrador de tales fondos, no era una figura pública aun cuando el asunto a discutirse fuera el gasto de fondos públicos. El acceso a los medios noticiosos no era regular y continuo.
En Wolston v. Readers Digest Ass’n, Inc., et al., 439 U.S. 1066 (1979), el Tribunal rechazó el argumento mediante el cual se estableció que aquel que se involucraba en conducta criminal automáticamente se convertía en figura pública para propósitos limitados de la convicción en controversia.
“Se declara ilegal el que los funcionarios o empleados del Gobierno de Puerto Rico, después de cesar como tales, actúen como asesores, consultores o consejeros, o representen como abogados, agentes, apoderados o en el ejercicio de cualquier profesión o especialidad, intereses contrarios a los del Estado Li-bre Asociado de Puerto Rico, en aquellos asuntos, acciones, procedimientos o reclamaciones, que estuvieron en alguna forma sometidos al conocimiento o re-solución de o en trámites ante alguna agencia, oficina o tribunal del Gobierno de Puerto Rico, mientras dichas personas fueron funcionarios o empleados en dicha agencia, oficina o tribunal, y siempre que dichos funcionarios o empleados hubie-ren tenido directa o indirectamente que ver con aquellos asuntos, acciones, pro-cedimientos o reclamaciones sometidos para resolución o en trámite ante la agencia, oficina o tribunal del Gobierno de Puerto Rico para quien prestase servi-cios. Se declara asimismo ilegal el que dichos ex empleados o ex funcionarios cooperen en cualquier forma en la preparación o tramitación contra el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, de dichos asuntos, acciones, procedimientos o reclamaciones, y el que usen o faciliten el uso contra el Estado Libre Asociado de