135 P.R. Dec. 406 | Supreme Court of Puerto Rico | 1994
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
Los recursos consolidados de epígrafe versan sobre la declaración de inconstitucionalidad que hiciera el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan, respecto a las Resoluciones Conjuntas Núm. 94 de la Cámara y Núm. 111 del Senado de 17 de agosto de 1989, conocidas como “barril de tocino”, así como de aquellas otras similares aprobadas en años anteriores, y sobre los “remedios accesorios” conce-didos en dicha sentencia por la Sala de San Juan del Tribunal Superior de Puerto Rico.
Entre los días 27 y 28 de junio de 1989, la Cámara de Representantes y el Senado de Puerto Rico aprobaron la Resolución Conjunta de la Cámara Núm. 891 y la Resolu-ción Conjunta del Senado Núm. 356, Resoluciones que con-cedían una cantidad global de dinero a la Administración de Servicios Municipales (A.S.M.) para que dicha entidad le asignara una suma determinada a cada legislador por distrito.
“[El Representante de Distrito] [El Senador de Distrito] so-meterá al Administrador de Servicios Municipales una relación de las obras y mejoras permanentes que interese que lleven a cabo en su [Distrito Representativo] [Distrito Senatorial] e igualmente las que interese se lleven a cabo para otras obras, adquisición de equipo, compra de materiales y otras actividades de interés social con cargo a los [treinta y ocho mil quinientos ($38,500.00) dólares] [setenta mil ($70,000.00) dólares].”
“Se autoriza a la Administración de Servicios Municipales a transferir a los municipios y las Agencias de Gobierno los fon-*415 dos arriba indicados según lo disponga el Representante [el Senador] de Distrito.”
Ambas Resoluciones fueron enviadas al entonces Gober-nador, Ledo. Rafael Hernández Colón, para su aprobación. Un día antes de que éste las firmara, el entonces Secreta-rio de Justicia (en adelante Secretario), Ledo. Héctor Rivera Cruz, le remitió una “Opinión”
Le recomendó el Secretario al Gobernador que no con-virtiera en ley las referidas Resoluciones o que, en la alter-nativa, ordenara al Administrador de la A.S.M. a paralizar todo desembolso de fondos relacionado con estas Resolucio-nes hasta tanto la Asamblea Legislativa las enmendara para suprimir la intervención del legislador en la forma allí contemplada o detallar con precisión el uso que se le daría a los fondos asignados. Indicó el Secretario, por úl-timo, que de mantenerse una asignación global al Adminis-trador de la A.S.M., sin detallar el destino específico de los
El Gobernador Hernández Colón optó por la segunda alternativa. El 17 de agosto de 1989 firmó las aludidas Resoluciones, adviniendo las mismas, la Resolución Con-junta Núm. 94 de la Cámara y la Núm. Ill del Senado, respectivamente, 1989 Leyes de Puerto Rico 571-573 y 590-591.
El 5 de septiembre de 1989 varios Representantes de la Cámara requirieron del Gobernador Hernández Colón que pusiera en vigor la Resolución Conjunta Núm. 94. Ante la negativa del Primer Ejecutivo a actuar, según le fuera so-licitado, éstos radicaron una petición de mandamus ante este Tribunal. Alegaron que la controversia planteada en dicha acción iba “dirigida a vindicar la función de la Asamblea Legislativa en cuanto al procedimiento para la aprobación de las leyes y resoluciones conjuntas”. Alegaron, además, que la negativa del Gobernador a poner en vigor la Resolución Conjunta Núm. 94 violaba la See. 4 del Art. IV demuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, la cual le
Posteriormente, el Representante por Acumulación del Partido Independentista Puertorriqueño (en adelante P.I.P.), Hon. David Noriega Rodríguez, presentó ante el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan, una so-licitud de sentencia declaratoria, injunction provisional, preliminar y permanente, en la que impugnó la validez constitucional de las aludidas resoluciones conjuntas por las mismas razones expuestas en la Opinión del Secretario. Alegó la existencia de balances remanentes en las asigna-ciones del “barril de tocino”, que se remontaban al año 1981, que debieron haber revertido al Fondo General del Tesoro Estatal (en adelante Fondo General) dentro de los seis (6) meses siguientes al cierre del año económico al que pertenecían. Argüyó que el esquema de asignación y distri-bución de fondos públicos de las Resoluciones Conjuntas Núms. 94 y 111 obstaculizaba el cumplimiento de la See. 9 del Art. VI de nuestra Constitución, ante, en lo referente a la fiscalización, el manejo y el destino de tales fondos. So-licitó del tribunal que: declarara inconstitucional las Reso-luciones Conjuntas Núms. 94 y 111 así como aquellas que
Este Tribunal ordenó el traslado de la acción de mandamus al Tribunal Superior, Sala de San Juan. El tribunal a quo celebró vista en la que los codemandados, en relación a
El tribunal de instancia acogió los planteamientos de Noriega Rodríguez y de los codemandados. Dictó sentencia en la que declaró inconstitucionales las Resoluciones Con-juntas Núms. 94 y 111 y aquellas otras resoluciones simi-lares de “barril de tocino”, aprobadas en años anteriores, por entender que su esquema de distribución de fondos: (1) violentaba el principio de separación de poderes, ya que constituía una intromisión indebida del poder legislativo en los atributos y deberes del Ejecutivo y una tentativa de usurpación de los mismos, y (2) dificultaba la fiscalización del uso de los fondos públicos y propiciaba el mal uso de éstos. Emitió auto de injunction permanente contra el Ad-ministrador de la A.S.M. y le ordenó cumplir con las nor-mas establecidas en su dictamen de cómo habrían de re-dactarse futuras resoluciones que asignaren fondos públicos.
De este dictamen acudieron ante nos los Representan-tes de la Cámara electos por el Partido Popular Democrá-tico (en adelante P.P.D.) y la A.S.M. Los primeros esbozan que el tribunal de instancia erró: al denegar el auto de mandamus; al decretar la inconstitucionalidad de las refe-ridas resoluciones conjuntas; al entender en una controver-sia no justiciable —por no existir un caso y controversia, por ser una opinión consultiva y por tratarse de una cues-tión política— y al excederse en sus prerrogativas, dic-
Expedimos ambos recursos. Ordenamos su consolida-ción mediante Resolución de fecha 10 de enero de 1990. Todas las partes han comparecido. Analizamos primera-mente la justiciabilidad de los recursos ante nos; esta norma de autolimitación y de prudencia en el ejercicio del Poder Judicial nos impone el deber de examinar si los ca-sos que traban una controversia de índole constitucional cumplen con determinados e indispensables requisitos pre-vio a una expresión de este Poro sobre los méritos de dicho planteamiento.
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Es norma reiterada en nuestra jurisdicción, así como en la jurisdicción federal, que los tribunales de justicia requieren la existencia de un caso o controversia real para el ejercicio válido de su Poder Judicial. Esta limitación al Poder Judicial —ya sea por imperativo constitucional y/o jurisprudencial— surge de una doble realidad, a saber, que los tribunales sólo pueden decidir cuestiones presentadas en un contexto adversativo, capaz de ser resueltas a través de un proceso judicial; y la restricción que surge de una división tripartita en un Gobierno de forma republicana, diseñada para asegurar que la Rama Judicial no intervendrá en áreas sometidas al criterio de otras ramas de gobierno. Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109
Desde hace más de tres décadas, en E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 558-559 (1958), expresamos que la autoridad de nuestros tribunales provenía “del elemental principio de que los tribunales existen únicamente para resolver controversias genuinas surgidas entre partes opuestas que tienen un interés real en obtener un remedio que haya de afectar sus relaciones jurídicas”. La controversia planteada ante los tribunales debe ser una “definida y concreta” que afecte las relaciones jurídicas entre las partes que tienen un interés jurídico antagónico; debe ser una real y substancial qué permita un remedio específico mediante una sentencia de carácter concluyente. E.L.A. v. Aguayo, ante.
La jurisprudencia nos señala que un asunto no es justiciable, cuando: se trata de resolver una cuestión política;
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Cuestión política
La falta de justiciabilidad por alagadamente existir una cuestión política en casos como el de autos, en que existe un reclamo por parte de una rama de gobierno hacia la otra —sea la Ejecutiva o Legislativa— debe proceder de un análisis de la teoría de separación de poderes y del tipo de acción legislativa envuelta.
Como bien señala el profesor Serrano Geyls, existen tres (3) vertientes de la doctrina de cuestión política, a saber: (1) la que requiere que los tribunales no asuman jurisdicción sobre un asunto porque éste ha sido asignado textualmente por la Constitución a otra rama del Gobierno; (b) aquella según la cual las cortes deben de abstenerse de intervenir, bien porque no existan criterios de decisión susceptibles de descubrirse y administrarse por los tribunales, o bien por la presencia de otros factores análogos, y (c) la que aconseja la abstención judicial por consideraciones derivadas de la prudencia. Esta doctrina de cuestión política ha sido ampliamente discutida tanto en la jurisdicción federal como por este Tribunal.
El referido Tribunal expresó que existía una cuestión política, no suceptible de adjudicación judicial, cuando había: (1) una delegación expresa del asunto en controversia a otra rama del Gobierno; (2) ausencia de criterios o normas judiciales apropiadas para resolver la controversia; (3) imposibilidad de decidir sin hacer una determinación inicial de política pública que no le corresponde a los tribunales; (4) imposibilidad de tomar una decisión sin expresar una falta de respeto hacia otra rama de gobierno; (5) una necesidad poco usual de adherirse, sin cuestionar, a una decisión política tomada previamente, y (6) potencial de confusión proveniente de pronunciamientos múltiples de varios departamentos del Gobierno sobre un punto.
Años más tarde, en Powell v. McCormack, ante, el Tribunal Supremo federal volvió a discutir ampliamente la
En Puerto Rico, la doctrina de cuestión política fue am-pliamente discutida en Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977). En dicho caso se impugnaba la ac-tuación del Senado de Puerto Rico de no permitirle a un Senador tomar posesión de su cargo hasta que se diluci-dara una moción de impugnación de la validez de las actas y certificados de elección de dicho senador. La controversia giró en torno a la See. 9 del Art. Ill de nuestra Constitu-ción, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 340, la cual establece que “[c]ada cámara será el único juez de la capacidad legal de sus miembros, de la validez de las actas y del escrutinio de su elección ...”. Al discutir la justiciabilidad del recurso, este Tribunal expresó que la función de ser el “intérprete final de la Constitución le corresponde [al poder judicial y la] definición de sus contornos y la determinación de la
Más recientemente, en Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986),
En todas las ocasiones anteriores ante reclamos de cuestión política hemos reafirmado el poder de los tribunales de ser los intérpretes finales de los contornos de la Constitución y para determinar si los actos de una rama de gobierno exceden su autoridad constitucional. Marbury v. Madison, 1 Cranch 137 (1803); Santa Aponte v. Srio. del Senado, supra. La interpreta-ción inicial que de la Constitución haga otra rama merece de-ferencia, pero debe prevalecer la norma de que la determina-ción final corresponde a los tribunales. United States v. Nixon, supra. Nuestra estructura de gobierno no permite que las ra-mas políticas del Gobierno se conviertan en árbitros de sus pro-pios actos. Silva v. Hernández Agosto, ante, pág. 55.
En Silva v. Hernández Agosto, ante, pág. 53, además, al discutir los orígenes de la doctrina de cuestión política, este Tribunal adoptó los criterios esbozados en Baker v. Carr, ante, los cuales enumeramos anteriormente.
Ante un reclamo de inconstitucionalidad de una ley, es la Rama Judicial la llamada a determinar la validez de la misma. Ni los cuerpos u organismos legislativos ni los funcionarios ejecutivos pueden convertirse en jueces de sus propios actos. Son los tribunales los llamados a ser los intérpretes finales de la Constitución y de las leyes que rigen nuestro País. Romero Barceló v. Hernández Agosto, 115 D.P.R. 368 (1984); Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576 (1983); Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, ante; Santa Aponte v. Srio. del Senado, ante; E.L.A. v. Aguayo, ante.
Legitimación activa de los legisladores
En ningún momento ante el tribunal a quo, o ante este Foro, se ha cuestionado la legitimación activa de los legisladores promoventes de los casos consolidados de epígrafe. Tal omisión, sin embargo, no impide el que este Tribunal examine sua sponte si estos demandantes poseen legitimación activa para solicitar un remedio judicial.
Esta doctrina, pues, exige que el promovente de la acción demuestre que cumple con determinados requisitos indispensables, a saber: (1) que ha sufrido un daño claro y palpable; (2) que el daño es real, inmediato y preciso y no uno abstracto o hipotético; (3) que la causa de acción debe surgir bajo el palio de la Constitución o de una ley, y (4) que exista una conexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada. Fund. Arqueológica v. Depto. de la Vivienda, 109 D.P.R. 387 (1980); Hernández Agosto v. Romero Barceló, ante, pág. 414; Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824 (1992); Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 131 D.P.R. 593 (1992).
Con respecto al caso particular de los legisladores, existen diversas instancias bajo las cuales este Tribu
De igual manera, tradicionalmente se ha reconocido que un legislador tiene legitimación activa, como representante oficialmente autorizado por dicho cuerpo, para impugnar una actuación ilegal del ejecutivo. En este contexto, también hemos reconocido que un legislador tiene legitimación activa para vindicar un interés personal en el ejercicio pleno de sus funciones legislativas afectadas por actuaciones u omisiones del poder ejecutivo. Tribe, op. cit., pág. 150. Ejemplo de lo antes expuesto lo es el caso de Hernández Agosto v. Romero Barceló, ante. Allí el Presidente del Senado, autorizado por una resolución de dicho Cuerpo, radicó un mandamus para ordenar al Gobernador a enviar al Senado, para su consejo y consentimiento, las nominaciones de aquellos funcionarios del Gabinete gubernamental que éste había decidido retener para su segundo término en la Gobernación. Este Tribunal le reconoció legitimación activa, tanto en su capacidad de Presidente del Senado para comparecer a nombre del Cuerpo, así como en su carácter individual de legislador, por entender que como
Los requisitos exigidos a un legislador, conforme a la doctrina de legitimación activa, fueron recientemente ava-lados por este Tribunal en dos casos. En el primero de és-tos, Hernández Torres v. Gobernador, ante, dos Represen-tantes de la Cámara, por sí y en representación de la entonces minoría del Partido Nuevo Progresista (en ade-lante P.N.P.) de dicho cuerpo legislativo, impugnaron la constitucionalidad de la Resolución Conjunta de Presu-puesto de Mejoras Capitales y Gastos de Funcionamiento del Estado Libre Asociado (en adelante E.L.A.) en defensa del interés público. Una mayoría de este Tribunal deter-minó que los legisladores promoventes no tenían legitima-ción activa para impugnar una ley en representación de sus votantes o del interés público en vista de que el agravio alegado era uno de índole general y no uno para vindicar un interés personal vinculado con el ejercicio de sus prerro-gativas y funciones legislativas. Se indicó que los legislado-res, a base de un perjuicio general, pretendían que los tribunales revocaran una decisión aprobada por mayoría en un proceso democrático en el que no hubo menoscabo al-
En dicho caso, los demandantes alegaron, como parte de sus prerrogativas legislativas afectadas por la ley impug-nada, “el derecho y el deber de fiscalizar la obra pública y el funcionamiento del Gobierno ...”. Hernández Torres v. Gobernador, ante, pág. 843. La Opinión mayoritaria de este Tribunal rechazó tal contención. A esos efectos, se con-cluyó que tales prerrogativas no fueron lesionadas dado que los demandantes ejercieron su función fiscalizadora a cabalidad en dicho cuerpo; éstos tuvieron los instrumentos necesarios e igualdad de oportunidades en todas las etapas significativas del proceso legislativo, defendieron sus pos-turas y participaron a plenitud en el mismo. íd., pág. 846.
En el subsiguiente caso de Hernández Torres v. Hernández Colón et al., ante, la demandante Hernández Torres, en su condición de Representante a la Cámara, impugnó la constitucionalidad de la Ley del Departamento de Asuntos de la Comunidad Puertorriqueña (en adelante D.A.C.P.). Alegó que la asignación de fondos al D.A.C.P., por estar sito fuera de los límites territoriales de la isla, “ le est[aba] causando un daño inmediato e irreparable al pueblo de Puerto Rico’ ” y que sus prerrogativas legislativas se esta-ban viendo afectadas por tener que “ legislár para la con-sideración y asignación de recursos a un departamento gu-bernamental creado mediante la aprobación de una ley inconstitucional’ ”. íd., pág. 597.
Nuevamente, una mayoría de este Tribunal le denegó legitimación activa a la legisladora demandante.
Expresa el profesor Tribe que la categoría de legitima-ción activa antes examinada es la que más problemas ha causado para el desarrollo de una doctrina coherente en el caso particular de los legisladores. La dificultad en estos casos estriba en precisar cuál, o cuáles, son las prerrogati-vas que validan reconocer una acción de un legislador particular —que no goza del apoyo de uno o los dos cuerpos legislativos— y que se han visto afectados por el Poder Ejecutivo. Tribe, op. cit., pág. 152. Véase, también, J.J. Alvarez González, Análisis del término del Tribunal Supremo 1990-1991 —Derecho Constitucional, 61 (Núm. 4) Rev. Jur. U.P.R. 637, 644 (1992). El Tribunal Supremo federal no ha
Con ello en mente pasamos a examinar si los legislado-res ante nos, en su carácter particular, poseen legitimación activa para incoar sus respectivas acciones.
A. Representante Noriega Rodríguez
A la luz de las alegaciones del demandante Noriega Ro-dríguez —las cuales resumimos en la nota al calce 6— con-cluimos que éste carece de legitimación activa para incoar la acción en que impugnó la constitucionalidad de las alu-didas resoluciones conjuntas.
En primer lugar, debe señalarse que el Representante Noriega Rodríguez no se opuso a la aprobación de las Re-feridas Resoluciones Conjuntas, Núms. 891 y 356 de la Cá-mara de Representates y del Senado, respectivamente; in-cluso votó a favor en una de ellas, a saber la Núm. 891 de la Cámara.
En adición, entendemos que el fundamento en el cual descansa el legislador demandante no es otro sino el rol de fiscalización que éste, como Representante de minoría, ejerce ante el cuerpo legislativo. Conforme a la doctrina pautada en los casos citados de Hernández Torres v. Gobernador, ante, y Hernández Torres v. Hernández Colón et al., ante, tal fundamento per se no era suficiente para confe-rirle la legitimación activa para radicar el pleito de epígrafe. Si bien Noriega Rodríguez hace un planteamiento de igual protección de las leyes predicado en la teoría de subinclusividad, éste aclara que esa no es su razón de pedir. De hecho, resultaría un tanto paradójico que la base de su solicitud fuera igual trato, esto es, que también se le permitiera recibir fondos de “barril de tocino”, cuando el verdadero motivo de su acción es el erradicar esta práctica.
No hay indicios ni alegación alguna a los efectos de que al demandante Noriega Rodríguez, como Representante de minoría, se le hubiera coartado de ejercer su función fisca-lizadora, mediante su participación activa y plena en todas las etapas críticas del proceso legislativo relacionado con las resoluciones conjuntas impugnadas.
B. Representantes del Partido Popular Democrático
Es de observar que la acción de mandamus instada contra el Gobernador, por los Representantes del P.P.D., no se hace en representación de sus votantes ni en defensa del interés público. Dicha acción tampoco responde a aquella situación en que la parte no logró persuadir a sus colegas en el foro legislativo y recurre a los tribunales para impug-nar la validez del estatuto aprobado no empece sus objeciones. Éstos, más bien, impugnan la alegada actua-ción inconstitucional del Gobernador de paralizar una re-solución conjunta válidamente aprobada por ambos cuer-pos legislativos y la que, a su vez, contenía un mandato que les concernía puesto que les asignaba determinada suma de dinero para que éstos dispusieren de ella en sus respectivos municipios en obras y mejoras permanentes, obras no permanentes, adquisición de equipo, compra de materiales y otras actividades de interés social. Sostienen que su acción va encaminada a “vindicar la función de la Asamblea Legislativa en cuanto al procedimiento para la aprobación de leyes y resoluciones conjuntas” y que de no emitirse el auto solicitado sufrirían daños irreparables “al no poder continuar con la obra de gobierno que le enco-mendó el Pueblo de Puerto Rico”.
Las resoluciones conjuntas aquí impugnadas, le confe-rían a cada legislador una cantidad de dinero —la cual era reservada por la A.S.M.— para ser “distribuidos por éste en obras y mejoras permanentes y no permanentes en sus respectivos distritos”. Sostienen que la actuación, alegada-mente contradictoria, del Primer Ejecutivo, les ha causado un daño claro e inmediato en tanto en cuanto la paraliza-ción de los fondos objeto de la aludida resolución conjunta ha limitado la facultad y el mandato que la propia pieza
Somos del criterio que los legisladores del P.P.D. poseen legitimación activa, tanto en su carácter particular como también como integrantes de la Cámara de Representantes, para incoar la acción de mandamus contra el Gobernador. La congelación de estos fondos por parte del
V
Academicidad
La jurisprudencia, tanto de Puerto Rico como la de Estados Unidos, ha establecido que un caso, a pesar de cumplir con todos los requerimientos de justiciabilidad, puede resultar académico si por el transcurso del tiempo ha causado que éste pierda su condición de controversia viva y presente, característica que siempre ha de existir si un tribunal quiere evitar opiniones consultivas en asuntos abstractos de derecho.
Las diferentes justificaciones que se esbozan para re-querir que un caso no sea académico antes de resolverse el mismo son: “(1) evitar el uso innecesario de los recursos judiciales; (2) asegurar suficiente contienda adversativa sobre las controversias para que sean competentes y vigo-rosamente presentados ambos lados; (3) evitar un prece-dente innecesario.” Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, ante, pág. 725. Véase Padilla Martínez, ante.
... es “uno en que se trata de obtener un fallo sobre una contro-versia disfrazada, que en realidad no existe, o una determina-ción de un derecho antes de que éste haya sido reclamado, o una sentencia sobre un asunto, que al dictarse, por alguna ra-zón no podrá tener efectos prácticos sobre una controversia existente[”]. (Énfasis suplido.)
En Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, ante, se definió claramente lo que constituía un caso académico, al expre-sarse que es aquel donde el paso del tiempo ha hecho que un caso pierda su carácter como una. controversia viva; es decir, donde los cambios tácticos o judiciales, acaecidos du-rante el trámite judicial, tornan en ficticia su solución. Como nos expresa el profesor Tribe, op. cit., pág. 62, el requisito de academicidad “examina” primordialmente la relación entre eventos pasados y el reclamo presente para determinar si todavía subsiste un caso o controversia. El caso académico carece de una materia sobre la cual el tribunal pueda expresarse. Serrano. Geyls, op. cit., pág. 122.
El requisito de que un caso, para una determinación judicial, no sea académico, tiene sus excepciones, a saber: a) aquellas en que se plantea una cuestión recurrente que por su naturaleza hace muy difícil dilucidarla nuevamente en los tribunales,
El Art. 20.010 de la nueva Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico derogó la Ley Núm. 18 de 9 de agosto de 1974, según enmendada, conocida como la Ley de la Administración de Servicios Municipales.
A pesar del traspaso de funciones de A.S.M. a la nueva agencia, somos del criterio que en la medida en que puedan existir resoluciones conjuntas aprobadas bajo un alegado diseño violatorio de la separación de poderes y que atente contra la adecuada fiscalización de los fondos públicos, in-dependientemente de qué departamento o entidad guber-nativa sea recipiente de los dineros de las mismas, el caso no se ha tornado académico.
Por otro lado, los resultados eleccionarios de los previos comicios electorales tampoco hacen académica esta controversia. Silva v. Hernández Agosto, ante. Algunos de los demandantes aún ocupan escaños ante la Asamblea Le-gislativa; los fondos aún se encuentran paralizados, por lo que de declararse constitucional la resolución conjunta ante nos, se levantaría la veda sobre éstos y ellos serían asignados a la Oficina del Comisionado de Asuntos Muni-cipales y, esta entidad, a su vez, separaría las sumas desig-nadas al legislador, quien se encargaría de distribuirlas en el municipio que lo eligió.
VI
Opinión consultiva
Procede analizar, si las expresiones de este Tribunal, disponiendo del recurso, se podrían considerar unas de carácter consultivas. La doctrina sobre “opinión consul-
Serrano Geyls, op. cit., pág. 118, resume las razones que justifican esta limitación a la expresión judicial de la ma-nera siguiente:
...(1) con toda probabilidad los tribunales pueden incurrir en error al dar opiniones consultivas porque los hechos concretos necesarios para un entendimiento cabal de la decisión que emi-ten se encuentran ausentes en esa etapa del procedimiento. También la ausencia de partes adversarias plantea el que las cuestiones a ser dirimidas no estén adecuadamente presenta-das ante el tribunal; y (2) la necesidad de proteger los tribuna-les como institución que constituye una de las ramas de gobierno.(41)
En nuestra jurisdicción, en el caso de E.L.A. v. Aguayo, ante,
En los casos de epígrafe claramente nos encontramos ante una controversia viva y presente, en la cual debemos determinar si la legislación de barril de tocino, según con-cebida, menoscaba la separación de poderes que debe exis-tir en nuestro Gobierno. La controversia de índole consti-tucional, planteada en el caso de autos-, se basa en unos hechos concretos y reales que afectan a partes opuestas ya que los fondos referentes a las referidas Resoluciones Con-
VII
Pleito colusorio
Por otro lado, cabe señalar que, como parte de las ale-gaciones de los representantes del P.P.D., estos aducen que el pleito incoado por el Representante Noriega Rodríguez, atacando la constitucionalidad de la referidas resoluciones conjuntas, es uno “colusorio”.
Un “pleito colusorio” es aquel donde no hay controversias entre las partes y el mismo se presenta con el fin de lograr una determinación judicial que sea obligatoria. En éste, las partes o una de ellas, no tienen interés en el pleito y una de ellas tiene el dominio completo de ambos lados del litigio; el mismo es presentado con el único propósito de obtener una opinión de los tribunales sobre la constitucionalidad de una ley. Véase E.L.A. v. Aguayo, ante, págs. 584 y 585.
La esencia de esta doctrina es evitar, en ausencia de una genuina controversia entre partes opuestas, la revisión de la validez de una acción legislativa. United States v. Johnson, 319 U.S. 302 (1943); Tribe, op. cit., pág. 93. El elemento esencial de una controversia real lo constituye un interés opuesto o antagónico entre partes opuestas.
El único caso en que, anteriormente, se ha discutido la doctrina de “pleito colusorio” en nuestra jurisdicción lo es E.L.A. v. Aguayo, ante. Allí, este Tribunal concluyó que dicho caso había sido presentado colusoriamente; basó su de-terminación, entre otros, en que: (a) la parte demandante gestionó el recurso con el único propósito de obtener una opinión del Tribunal sobre la constitucionalidad de las le-yes de renovación urbana; (b) el demandado nunca había tenido ni tenía interés personal y real en el litigio e inclusive no quería seguirlo; (c) el demandante seleccionó al abogado del demandado y sufragó todos los gastos del litigio. Se expresó, además, que:
“El tribunal debe estar alerta para distinguir el caso ficticio o colusorio en el cual sólo se pretende obtener información o una opinión, o en el cual el demandando aparece como una figura decorativa con el único propósito de darle jurisdicción, de aque-llos en que hay derechos en controversia con el fin de lograr una determinación obligatoria.” E.L.A. v. Aguayo, ante, pág. 585.
En la jurisdicción federal, el caso en que mejor se ana-liza la naturaleza del caso colusorio lo es el de United States v. Johnson, ante.
En fin, la jurisprudencia, tanto del Tribunal Supremo de Puerto Rico como de los Estados Unidos, ha resuelto que un caso es colusorio cuando: una de las partes en un litigio se convierte en “dominus litis” de ambos lados, E.L.A. v. Aguayo, ante; bajo ciertas circunstancias, cuando las par-tes someten un caso con estipulaciones de hechos incon-gruentes con la realidad, Swift & Co. v. Hocking Valley Ry. Co., 243 U.S. 281 (1917); cuando ambas partes aceptan que determinado estatuto es constitucional, lo cual es el hecho central de la controversia. Moore v. Board of Education, 402 U.S. 47 (1971).
En el caso de autos, la alegación de los representantes del P.P.D. de que el pleito radicado por Noriega Rodríguez es uno “colusorio” se basa en que no existe controversia entre las partes del litigio, ya que el demandante y el de-mandado —Gobernador de Puerto Rico— coincidieron en la apreciación que hizo el Secretario de Justicia sobre la alegada inconstitucionalidad de las resoluciones conjuntas. Por su parte, el Procurador General en su “informe” (répli-ca) adujo que dicho pleito no es uno “colusorio” porque el mismo debe estimarse como íntimamente relacionado con el pleito radicado por los representantes del P.P.D., en el cual ellos defiendían la constitucionalidad de las mencio-
En vista de la determinación a la que hemos llegado sobre la ausencia de legitimación activa del Representante Noriega Rodríguez para impugnar las referidas Resolucio-nes Conjuntas, realmente resulta innecesario pasar juicio sobre la alegación a los efectos de que el pleito radicado por éste es uno colusorio. La determinación de ausencia de le-gitimación activa dispone de dicho recurso.
En resumen, luego de analizar la justiciabilidad de los casos consolidados de epígrafe, concluimos: que procede desestimar el recurso radicado por el Representante Noriega Rodríguez (AC-89-839) porque dicho demandante ca-rece de legitimación activa para incoar dicho pleito. A con-trario sensu, el pleito presentado por los Representantes de la Cámara por el RRD. es uno justiciable ya que existe una controversia genuina surgida entre las partes opuestas con interés antagónico y en el cual este Tribunal puede emitir una decisión que afecte sus relaciones jurídicas. En vista a
VIII
Los legisladores apelantes radicaron un recurso de mandamus contra el Gobernador para obligar a que éste cumpliera con su deber ministerial de cumplir y hacer cumplir las resoluciones conjuntas, referentes al “barril de tocino”, firmadas por éste el 17 de agosto de 1989.
El mandamus, según lo define nuestra legislación, “es un auto altamente privilegiado dictado .por el Tribunal Supremo del Estado Libre Asociado, o por el Tribunal Superior de Puerto Rico, a nombre de Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y dirigido a alguna persona o personas naturales, a una corporación o a un tribunal judicial de inferior categoría, dentro de su jurisdicción requiriéndoles para el cumplimiento de algún acto que en dicho auto se exprese y que esté dentro de sus atribuciones o deberes”. Art. 1 de la Ley estableciendo el auto de mandamus de 12 de marzo de 1903 (32 L.P.R.A. sec. 3421). Este recurso “está concebido para obligar a cualquier persona, corpora-
Entre los factores a tomarse en consideración, cuando se solicita de un tribunal la expedición de un auto de mandamus, están: el posible impacto que éste pueda tener sobre los intereses públicos que puedan estar envueltos; el evitar una intromisión indebida en los procedimientos del poder ejecutivo, y que el auto no se preste a confusión o perjuicios de los derechos de terceros. Lutz v. Post Gobernador de Puerto Rico, 14 D.P.R. 860 (1908). El factor de mayor importancia y peso es el del posible impacto al interés público. A.P.P.R. v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 903, 906 (1975); D. Rivé, Recursos Extraordinarios, Programa de Educación Legal Continuada de la Universidad Interamericana de Puerto Rico, Facultad de Derecho, 1989. Como indica Rivé, op. cit., pág. 101, “[ajntes de radicarse la petición [de Mandamus], la jurisprudencia requiere, como condición esencial, que el peticionario le haya hecho un requerimiento previo al demandado para que éste cumpla con el deber que se le exige, debiendo alegarse en la petición, tanto el requerimiento como la negativa, o la omisión del funcionario en darle curso. Sólo se exime de este requisito: 1) cuando aparece que el requerimiento hubiese sido inútil e infructuoso, pues hubiese sido denegado si se hubiera hecho; ó 2) cuando el deber que se pretende
En Puerto Rico, nuestra casuística ha establecido que el Gobernador “está sujeto al auto de mandamus lo mismo que cualquier otro funcionario del departamento ejecutivo. Nuestro gobierno es un gobierno de ley y todos los funcionarios desde el más alto hasta el más inferior están obligados a obedecer la ley sin duda alguna”. Lutz v. Post Gobernador de Puerto Rico, ante, págs. 869-870. Véanse, además: Jiménez v. Reily, 30 D.P.R. 626 (1922); Pagán v. Towner, 35 D.P.R. 1 (1926); Romero Moreno v. Gore, Gobernador, 46 D.P.R. 408 (1934); Abella v. Piñeiro, Gobernador, 66 D.P.R. 690 (1946); Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407 (1982); R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Cap. 17, págs. 131-135.
rx
La Sec. 18 del Art. Ill de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 345, establece que “toda resolución conjunta seguirá el mismo trámite de un proyecto de ley”. A esos efectos, la Sec. 19 del Art. Ill de nuestra Constitución, ante, págs. 345-346, pauta el trámite que ha de seguir todo proyecto de ley, o resolución conjunta, una vez una mayoría del número total de los miembros que componen cada cámara lo aprueba:
Cualquier proyecto de ley que sea aprobado por una mayoría del número total de los miembros que componen cada cámara se someterá al Gobernador y se convertirá en ley si éste lo firma o si no lo devuelve con sus objeciones a la cámara de origen dentro de diez días (exceptuando los domingos) contados a par-tir de la fecha en que lo hubiese recibido.
Cuando el Gobernador devuelva un proyecto, la cámara que lo reciba consignará las objeciones del Gobernador en el libro de actas y ambas cámaras podrán reconsiderar el proyecto, que de ser aprobado por dos terceras partes del número total de miem-bros que componen cada una de ellas, se convertirá en ley.
Si la Asamblea Legislativa levanta sus sesiones antes de ex-pirar el plazo de diez días de haberse sometido un proyecto al Gobernador, éste quedará relevado de la obligación de devol-verlo con sus objeciones, y el proyecto sólo se convertirá en ley de firmarlo el Gobernador dentro de los treinta días de haberlo recibido.
Toda aprobación final o reconsideración de un proyecto será en votación por lista. (Énfasis suplido.)
Las alegaciones de la demanda de mandamus revelan que la Asamblea Legislativa levantó su sesión antes de ex-pirar el plazo de diez días de habérsele sometido la R.C. de la C. Núm. 891 al Gobernador. Según la Sec. 19 de nuestra Constitución, antes’ citada, el Primer Ejecutivo tenía treinta días, luego de recibida la resolución conjunta, para considerarla y aprobarla de estar conforme con la misma.
No obstante esta opción, y no obstante el hecho de que el Primer Ejecutivo contaba con el beneficio del resultado de la consulta que le había hecho al Secretario, el Gobernador firmó la aludida resolución conjunta adviniendo ésta la Re-solución Conjunta Núm. 94 de la Cámara, con toda la fuerza de ley que a dicha medida se le atribuye. Claramente las Resoluciones Conjuntas Núm. 94 de la Cámara y Núm. 111 del Senado, de 17 de agosto de 1989, referentes al “Barril de Tocino”, se convirtieron en ley, por lo que estas se ven afectadas por la disposición Constitucional que obliga al Gobernador a “cumplir y hacer cumplir las leyes”. (Énfasis suplido.) See. 4 del Art. IV de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 349. Las expresiones vertidas en la Convención Constitu-yente despojan toda duda de que dicha disposición consti-tucional “le impone un deber ministerial al Gobernador no tan sólo de hacer cumplir la ley sino también de cumplir-la”, por lo que éste, habiendo firmado la misma, tenía la obligación de darle curso al mandato impuesto por estas Resoluciones de distribuir los fondos asignados por ésta.
X
Aun cuando en Puerto Rico no se ha discutido la facul-tad que pueda tener el Gobernador para congelar fondos, en Estados Unidos se ha cuestionado el poder que tiene, o pudiese tener, el Presidente para restringir el uso de fon-
En Kendall v. United States, ante, pág. 611, el Tribunal Supremo resolvió que cuando el Congreso ha designado ex-presamente una suma de dinero para ser gastado, el Pre-sidente no tiene poder constitucional para no hacer el gasto.
To contend, that the obligation imposed on the President to see the laws faithfully executed, implies a power to forbid their execution, is a novel construction of the constitution, and entirely inadmissible.(58)
No obstante la clara norma pautada en el citado caso de Kendall v. United States, a los efectos de que el Presidente no tiene poder inherente para congelar fondos, durante la década de 1970 el Presidente Nixon detuvo el gasto de fon-dos públicos asignados a varios programas de asistencia social, dando base a numerosos pleitos. Véanse: Train v. City of New York, 420 U.S. 35 (1975); National Coun. of
Como consecuencia de estos litigios, en 1974 el Congreso de Estados Unidos aprobó el Impoundment Control Act, 2 U.S.C. secs. 681-688, el cual establece el procedimiento de congelación de fondos por parte del Gobierno federal.
En Puerto Rico, al igual que en Estados Uni-dos, no se le reconoce al Primer Ejecutivo un poder constitucional para congelar fondos designados expresamente por ley;
Ahora bien, el Gobernador alega que no procede la ejecución del mandamus porque las referidas Resoluciones Conjuntas son inconstitucionales.
XI
La alegada inconstitucionalidad de las Resoluciones Conjuntas, aprobando el “barril de tocino”, radica en la supuesta violación del principio de separación de poderes, impregnado en nuestro sistema republicano de gobierno. Véase Art. I,.Sec. 2, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. El Gobernador alega que la forma en que se distribuyen los fondos asignados por estas resoluciones va en detrimento de su facultad ejecutiva de poner en vigor .las leyes y que éstas no proveen suficientes garantías fiscales para el uso de los fondos públicos, contraviniendo así la See. 9 del Art. VI de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 369, la cual establece que:
Sólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado; y en todo caso por autoridad de ley.
El “barril de tocino” es una asignación legislativa que se aprueba anualmente, en la medida en que los recursos fiscales lo permitan, y en la cual la Asamblea Legisla-
En Puerto Rico, el concepto de “barril de tocino” se co-noce en la esfera legislativa desde hace varias décadas. En la Asamblea Constituyente se discutió los peligros que su-ponía esta práctica, por lo que se ofreció un remedio reco-gido en el veto de partida o línea que le fue encomendádo al Gobernador en el Art. Ill, Sec. 20 de nuestra Constitución, ante.
El Pueblo de Puerto Rico tiene una forma republicana de gobierno, donde los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial están-subordinados a la soberanía del Pueblo. Art. I, Sec. 2, Const. E.L.A., ante. La Rama Ejecutiva tiene como función esencial la de hacer cumplir las leyes, a diferencia de la Rama Judicial, cuya función primordial es la de interpretar las mismas. En este sentido la función de estas dos Ramas está supeditada a la función principal de la Rama Legislativa de hacer o aprobar las leyes. Véanse: Arts. Ill, IV y V, Const. E.L.A., ante; Banco Popular, Liquidador v. Corte, 63 D.P.R. 66 (1944).
Al distribuir los poderes entre tres ramas iguales e in-dependientes, la Constitución evitó la concentración del
Como expresamos en Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 405, 426-427 (1990):
Al adjudicar controversias que requieren un pronuncia-miento sobre la aplicabilidad de esta doctrina, nos corresponde' dilucidar la cuestión en términos de si en la operación real del sistema y en un contexto histórico determinado el poder dele-gado tiende a desembocar en una concentración de poder inde-bida en una de las ramas o en una disminución indeseable de la independencia que sea incompatible con el ordenamiento polí-tico de la Constitución. Véase Tribe, American Constitutional Law, op. cit., págs. 213-218. En controversias de este tipo de-bemos distinguir entre “facultades que integran la entraña misma del sistema y poderes trasladables, por razones de peso, a otras ramas” (In re Rodríguez Torres, 106 D.P.R. 698, 709 (1978)), y a la luz de las circunstancias históricas prevalecien-tes, delimitar los contornos de los poderes públicos para evitar la concentración indebida de poderes y promover el más efi-ciente funcionamiento del sistema.(66)
Las Secs. 1 y 4'del Art. IV de nuestra Constitución, ante, establecen que el Poder Ejecutivo se ejerce por el Goberna-dor y asigna a éste, entre otros deberes, funciones y atri-buciones: el cumplir y hacer cumplir las leyes y nombrar según se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios que ayudarán en el descargo de esta función. Aun cuando en Puerto Rico no es abundante la jurisprudencia, sobre alegadas situaciones donde la Asam-blea Legislativa ha usurpado poderes ejecutivos, en la es-fera federal se ha discutido dicha situación. Examinamos, con propósito ilustrativo, decisiones del Tribunal Supremo de los EE. UU. al respecto. Ejemplo de ello lo es el caso de Springer v. Philippine Islands, 277 U.S. 189 (1928). Allí se planteó ante el Tribunal Supremo federal la facultad que tenía la Legislatura de Filipinas para transferir a una junta de directores el poder de voto sobre unas acciones bancarias, poder antes ejecutado por el Gobernador. Esta junta de directores estaría compuesta por el Gobernador y por los Presidentes de ambas Cámaras Legislativas. El Tribunal Supremo resolvió que el poder de voto en dichas ac-ciones era una función ejecutiva y que la composición de la junta de directores menoscababa el poder del Gobernador de nombrar a los miembros de dicha junta. Expresó, ade-más:
Legislative power, as distinguished from executive power, is the authority to make laws, but not to enforce them or appoint the agents charged with the duty of such enforcement. The latter are executive functions. It is unnecessary to enlarge further upon*461 the general subject, since it has so recently received the full consideration of this Court. Myers v. United States, 272 U.S. 52.
Not having the power of appointment, unless expressly granted or incidental to its powers, the legislature cannot engraft executive duties upon a legislative office, since that would be to usurp the power of appointment by indirection; though the case might be different if the additional duties were devolved upon an appointee of the executive. (Traducción y énfasis nuestros.) Springer v. Philippine Islands, ante, pág. 202.
En 1976, el Tribunal Supremo de Estados Unidos, re-afirmando la decisión de Springer v. Philippine Islands, ante, expresó, en Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976),
“The vesting of the executive power in the President was essentially a grant of the power to execute the laws. But the President alone and unaided could not execute the laws. He must execute them by the assistance of subordinates .... As he is charged specifically to take care that they be faithfully executed, the reasonable implication, even in the absence of express words, was that as part of his executive power he should select those who were to act for him under his direction in the execution of the laws.” (Énfasis suplido.) Buckley v. Valeo, ante, págs. 135-136.
Más recientemente, en Bowsher v. Synar, 478 U.S. 714 (1986), el Tribunal Supremo federal invalidó aquella parte del Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act de 1985,
Por su parte, en Puerto Rico, en Tugwell, Gobernador v.
De la jurisprudencia antes citada se desprende que el factor determinante al analizar si el poder legislativo ha usurpado la función ejecutiva de poner en vigor las leyes, violando así el principo de separación de poderes, lo es determinar si ésta —Rama Legislativa— tiene el control o última autoridad sobre la ejecución de la ley. Bowsher v. Syner, ante; Lear Siegler, Inc., Energy Products Div. v. Lehman, 842 F.2d 1102 (9no Cir. 1988). A esos efectos, en Bowsher v. Synar, ante, se expresó que la esencia del concepto de poner en vigor la ley (execution of the law) no es la mera interpretación e implementación del mandato legislativo, sino es determinar quién ejerce la última autoridad sobre los oficiales que implementan la ley. Si el poder legislativo en efecto retiene el control sobre la ejecución de una ley, su acción así como el estatuto que lo autoriza es inconstitucional. Bowsher v. Synar, ante, pág. 3192. A esos efectos se expresó:
To permit an officer controlled by Congress to execute the laws*464 would be, in essence, to permit a congressional ... control over the execution of the laws .... (Énfasis suplido.)
Claramente la facultad de poner en vigor las leyes es una exclusiva del Poder Ejecutivo y la misma sólo puede ser ejercitada por funcionarios adscritos a dicho poder. Véase Sec. 4, Art. IV de la Constitución de Puerto Rico, ante. Evi-dentemente los legisladores no son parte del Poder Ejecu-tivo y la participación de éstos, como funcionarios de la Rama Ejecutiva, constituye una intromisión que afecta la separación de poderes que debe existir entre las ramas del Gobierno.
Al examinar el esquema de distribución de fondos públi-cos de las Resoluciones Conjuntas ante nos, es de resaltar que luego de aprobada la resolución, el A.S.M. recibirá o deberá recibir por parte del legislador una “relación de las obras y mejoras que le interesa que se lleven a cabo en su distrito”. Dicho funcionario viene obligado a asignar los fondos según lo solicite el legislador. Ante este hecho, se observa que la función de un organismo ejecutivo, la A.S.M., está subordinada a la potestad del legislador de decidir cómo se habrá de cumplir la ley. Bajo este esquema, el Administrador le confiere al legislador el poder de tomar una acción de naturaleza ejecutiva: el decidir las obras pú-blicas que habrán de llevarse a cabo. Con estas prerrogati-vas, los legisladores asumen la función ejecutiva de hacer cumplir, poner en vigor y administrar las leyes.
No puede enfatizarse suficientemente el hecho de que las Resoluciones Conjuntas referentes al “barril de tocino”, según aprobadas y firmadas por la Legislatura y el Primer Ejecutivo, respectivamente, le conceden a cada legislador de distrito la autoridad última para disponer de los fondos asignados por las referidas resoluciones. Éstas dejan al jui-cio individual de un legislador la decisión de en qué se utilizarán los fondos públicos consignados en una agencia de poder ejecutivo y dejan al arbitrio y capricho de este legislador la función de que se cumplan los fines de una
No cabe la menor duda de que las referidas Resoluciones Conjuntas dependen para su implantación, ejecución y cumplimiento —funciones éstas reservadas al Poder Ejecutivo— de la-voluntad particular de varios legisladores, quienes determinarán el destino, tiempo, cantidad y manera en que los fondos habrán de ser distribuidos.
Resulta, pues, concluyente, que las Resoluciones Conjuntas Núms. 94 y 111 de la Cámara de Representantes y el Senado, aprobadas el 17 de agosto de 1981, asignando fondos de "barril de tocino”, se aprobaron al amparo de un esquema legislativo que violenta la separación de poderes existente en nuestro sistema de gobierno. La utilización de los fondos públicos, en ausencia de una especificación clara en la propia resolución conjunta, constituye una función ejecutiva que estaría delegada indebidamente y asumida por un funcionario de la Rama Legislativa. En vista de ello, procede declarar inconstitucional tal práctica legislativa, esto es, la de aprobar resoluciones de “barril de tocino” que dependan para su ejecución de la exclusiva voluntad legislativa-, razón por la cual no procede el recurso de mandamus radicado por los demandantes apelantes.
XII
Procede, por último, analizar la alegación del Procura-dor General a los efectos de que el Tribunal Superior no podía establecer “los requisitos que debe seguir toda Reso-lución Conjunta asignando fondos”. El juez de instancia, como parte dispositiva del caso, expresó en su sentencia:
(5) En cumplimiento a nuestra misión judicial, resolvemos que cualquier resolución conjunta que' asigne fondos públicos para la realización de obras permanentes o no permanentes deberá contener información específica suficiente que permita al ejecutivo ejercitar, a sabiendas y no a ciegas, su prerrogativa de aceptar o rechazar cualquier legislación, fuere en su totali-dad, o en cuanto a alguna partida. Esta información específica ayudará a que en la implantación, el funcionario a cargo, en este caso el Administrador de Servicios Municipales, pueda su-*467 pervisar adecuadamente y dar seguimiento a los desembolsos, autorizados, asegurándose que se cumple la intención legisla-tiva según avalada por el ejecutivo.
En ausencia de reglamentación sobre la materia y en armo-nía con la disposición constitucional consagrada en la Sección 9, Artículo VI, sobre uso de fondos públicos para fines públicos resolvemos que:
(a) La resolución o partida asignando fondos para realizar obras contendrá una descripción de la obra; adquisición o ser-vicio; una estimación del costo total proyectado; el lugar en el que se estima servirá; el tiempo que se calcula tomará reali-zarla; y la entidad gubernamental que tendrá directamente a su cargo la realización o la supervisión de la obra.
(b) En cuanto a controles fiscales la resolución deberá conte-ner o en su defecto el Administrador de Servicios Municipales deberá asegurarse de que se confeccione un sistema de pagos escalonados a base de desembolsos según se vaya certificando el estado de progreso de la obra o prestación del servicio; un sistema de cotejo para verificar que se han realizado las subas-tas o cotizaciones necesarias de conformidad con la ley; un sis-tema de recibo y registro de documentos, facturas y comproban-tes para cada partida; y un archivo de fácil acceso para el público donde pueda verificarse toda la documentación relacio-nada con la realización de obras, compras, prestación del servi-cio bajo este esquema.
Somos del criterio que el tribunal de instancia, en el caso de autos, al establecer unas pautas sobre cómo se de-ben redactar las Resoluciones Conjuntas referente al “ba-rril de tocino”, usurpó poderes y prerrogativas constitucio-nales de las otras dos Ramas del Gobierno, ya que son estas Ramas las llamadas a participar en la redacción y aprobación de las leyes.
Constituye norma reiterada, y ampliamente reconocida, que bajo nuestro sistema de gobierno los tribunales deben mantenerse dentro del ámbito de la función
No es función de este tribunal corregir las deficiencias que encuentre en la legislación sometida a su estudio e interpretación. Lo único que podemos hacer es señalar esas de-ficiencias, para que ellas sean corregidas por el Poder Legislativo.
En vista de ello, nos preocupa sobremanera que el reme-dio concedido por el Tribunal Superior tenga el efecto de indicarle a la Legislatura cómo debe aprobar sus resolucio-nes referentes al “barril de tocino” para que éstas sean constitucionalmente válidas; tal remedio claramente puede ser considerado una opinión consultiva. Véanse: E.L.A. v. Aguayo, ante; Flast v. Cohen, ante. Entendemos la preocupación del magistrado de instancia en cuanto a la ausencia de parámetros en las Resoluciones Conjuntas aquí impugnadas, compartimos su preocupación; mas no por ello debe la Rama Judicial incursionar en tareas que le competen a las otras ramas de gobierno. Dichos “remedios accesorios” son, obviamente, improcedentes en derecho.
XIII
A tenor con todo lo antes expuesto, procede confirmar la sentencia del Tribunal Superior que declara inconstitucio-
Se dictará sentencia de conformidad.
- O -
La Resolución Conjunta de la Cámara Núm. 891 asignaba a la A.S.M. la cantidad de nueve millones de dólares ($9,000,000) para obras y mejoras permanen-tes y la cantidad de un millón quinientos cuarenta mil dólares ($1,540,000) para obras no permanentes, adquisición de equipo, compra de materiales y otras activi-dades de interés social. De ese dinero, el Administrador de la Administración de Servicios Municipales (en adelante A.S.M.) venía obligado a separar para cada Re-presentante de Distrito doscientos veinticinco mil dólares ($225,000) para ser distri-buido por éste en obras y mejoras permanentes en su Distrito y separaría, además, para cada Representante de Distrito treintiocho mil quinientos dólares ($38,500) para ser distribuidos por éste en obras no permanentes, adquisición de equipo, com-pra de materiales y otras actividades de interés social.
La Resolución Conjunta del Senado Núm. 356, por su parte, asignaba a la A.S.M. la cantidad de seis millones de dólares ($6,000,000) para obras y mejoras permanentes y la cantidad de un millón ciento veinte mil dólares ($1,120,000) para obras no permanentes, adquisición de equipo, compra de materiales y otras activi-dades de interés social. De ese dinero, el Administrador de la A.S.M. venía obligado a separar para cada Senador de Distrito trescientos setenticinco mil dólares ($375,000) para ser distribuidos por éste en obras y mejoras permanentes en su Distrito y separaría, además, para cada Senador de Distrito setenta mil dólares ($70,000) para ser distribuidos por éste en obras no permanentes, adquisición de equipo, compra de materiales y otras actividades de interés social.
LX Opiniones del Secretario de Justicia 25 (1989).
Sabido es que el trámite que sigue toda resolución conjunta es idéntico al de un proyecto de ley, Sec. 18 del Art. Ill de la Constitución, L.P.R.A., Tomo 1; ambos tienen fuerza de ley y obligan tanto a la ciudadanía como al Estado en su cumplimiento. La única diferencia entre éstos estriba en que la resolución conjunta es de carácter transitorio y pierde su fuerza al realizarse la obra o cumplirse la finalidad que persigue. N. Rigual, El poder legislativo de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1961, págs. 95-96; Sec. 1 de la Ley Núm. 2 de 4 de marzo de 1953 (2 L.P.R.A. sec. 200).
Conforme a lo que le expresara el Secretario de Justicia en la Opinión emi-tida “[hjasta el 1981 las Resoluciones Conjuntas de esta naturaleza especificaban detalladamente las obras que se realizarían en cada municipio con cargo a los fondos consignados; se describía la obra a realizarse; se asignaban los fondos al municipio o a la agencia estatal que sería responsable de la construcción y se fijaba la cantidad asignada para su realización”.
A esos efectos señalaron que el Primer Ejecutivo ejerció válidamente su dis-creción al aprobar un proyecto mediante su ñrma, por lo que éste carecía de facultad para ordenar la paralización de la ejecución de una ley. Expresaron que si el Gober-nador entendía que la resolución adolecía de legalidad, éste debió haber vetado tal resolución, mas no podía convertir en ley la resolución y proceder a ordenar su pa-ralización; adujeron que éste tenía el deber ministerial de ejecutar la ley.
En su petición, aparte de las razones expuestas en la Opinión del Secretario de Justicia, Noriega Rodríguez impugnó el barril de- tocino porque creaba una clasi-ficación discriminatoria entre los legisladores de distrito y los electos por acumula-ción, favorecía a ciertos legisladores por acumulación sobre otros, le confería al le-gislador que disfrutaba del barril de tocino ventajas incompatibles con el proceso democrático y estaba diseñado para excluir a los legisladores del Partido Indepen-dentista Puertorriqueño (en adelante P.I.P.) de participar de los mismos por ser le-gisladores por acumulación. Alegación Núm. 18. Atacó la constitucionalidad de todas las resoluciones todavía vigentes que crearon barriles de tocino “por el doble efecto constitucional de arrebatar impermisiblemente funciones del poder ejecutivo y por incurrir en sub-inclusividad que promueve el discrimen contra cierto tipo de legislador”. Aclaró, sin embargo, que:
"... el planteamiento relacionado a la subinclusividad no está dirigido a obtener como remedio un trato igual, sino a la erradicación del mal de fondo, detrimental a una política pública de establecer prioridades en la asignación de fondos públicos siguiendo un criterio científico y con la participación integrada de los poderes ejecu-tivo y legislativo. El demandante persigue erradicar la práctica irracional de estos barriles de tocino.” Alegación Núm. 19.
Además, alegó que éste tenía “entre otros deberes que le impone su cargo, fis-calizar la marcha del gobierno,... informar al pueblo y proteger la forma republicana de gobierno”. Esbozó que “en descargo de tales deberes y obligaciones de su cargo, así como en su gestión legislativa, éste estaba sufriendo y sufriría daño irreparable de no mediar un mandato expreso del tribunal prohibiendo el desembolso de cuales-quiera fondos asignados por aquellas resoluciones ... que no hayan sido utilizados.” Alegación Núm. 22. Por último, expresó no tener otro remedio en ley para “detener el daño irreparable que le causaban los actos y omisiones de los codemandados” y “para evitar que sus derechos constitucionales como legislador sigan siendo violentados al negársele la igual protección de las leyes”. Alegación Núm. 23.
No obstante el hecho de que el magistrado, en su dictamen, reconoció la 'procedencia del auto de mandamus en tanto en cuanto el Gobernador no tenía po-testad alguna para paralizar el desembolso de los fondos objeto de las Resoluciones Conjuntas Núms. 94 y 111 una vez éste sancionó las mismas y de que éste venía obligado a cumplir y hacer cumplir las leyes, procedió a desestimarlo por entender que los planteamientos constitucionales de la petición de sentencia declaratoria con-llevaban que se tomase otro curso de acción.
P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590 (1978); Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977); E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958). Véanse: Powell v. McCormack, 395 U.S. 486 (1969); Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962).
Fund. Arqueológica v. Depto. de la Vivienda, 109 D.P.R. 387 (1980); Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 D.P.R. 715 (1980). Véanse: Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968); Baker v. Carr, ante.
C.E.E. v. Depto. de Estado, 134 D.P.R. 927 (1993); Berberena v. Echegoyen, 128 D.P.R. 864 (1991); Asoc. de Periodistas v. González, 127 D.P.R. 704 (1991); Noriega v. Gobernador, 122 D.P.R. 650 (1988); Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, ante; E.L.A. v. Aguayo, ante.
Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, ante; E.L.A. v. Aguayo, ante. Véase Flast v. Cohen, ante.
Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, ante; Asoc. Guardias Penales v. Srio. de Justicia, 87 D.P.R. 711 (1963). Véanse: O’shea v. Littleton, 414 U.S. 488 (1974); Boyle v. Landry, 401 U.S. 77 (1971); Flast v. Cohen, ante.)
Nota, Congressional Access to the Federal Courts, 90 (Núm. 8) Harv. L. Rev. 1632, 1645 (1977).
Véanse, además: Allen v. Wright, 468 U.S. 737 (1984); INS v. Chadha, 462 U.S. 919 (1983); Goldwater v. Carter, 444 U.S. 996 (1979); United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974); Gilligan v. Morgan, 413 U.S. 1 (1973); North Carolina v. Rice, 404 U.S. 244 (1971); Powell v. McCormack, ante; Aetna Life Ins. Co. v. Haworth, 300 U.S. 227 (1937); Flast v. Cohen, ante.
Diversos comentaristas y profesores han propuesto varios tests para la apli-cación de esta doctrina. Véanse: 1 Treatise on Constitutional Law: Substance and Procedure págs. 196-198 (1987); F.W. Scharpf, Judicial Review and the Political Question: A Functional Analysis, 75 (Núm. 4) Yale L.J. 517 (1966), entre otros.
El Tribunal citó en apoyo de sus expresiones: Baker v. Carr, ante; United States v. Nixon, ante; Bond v. Floyd, 385 U.S. 116 (1966); Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1880); Powell v. McCormack, ante; Marbury v. Madison, 5 U.S. 137 (1803).
En Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986), varios legisladores del Partido Nuevo Progresista impugnaron el Reglamento del Senado de Puerto Rico sobre la investigación de los hechos ocurridos en 1978 en el Cerro Maravilla. Dicho reglamento limitaba el acceso de la minoría parlamentaria a las sesiones ejecutivas de la comisión constituida para esos fines.
Esta doctrina ha sido reiterada subsiguientemente. Véanse: Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 405 (1990); P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580 (1988); Romero Barceló v. Hernández Agosto, 115 D.P.R. 368 (1984); Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576 (1983); Pan Ame. Comp. Corp. v. Data Gen. Corp., 112 D.P.R. 780 (1982); P.I.P. v. E.L.A., 109 D.P.R. 685 (1980); Figueroa Ferrer v. E.L.A., 107 D.P.R. 250 (1978); Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, ante, pág. 722.
Cabe señalar que los legisladores también alegan que los “remedios acceso-rios” diseñados en la sentencia del tribunal de instancia constituyen una invasión de la Rama Judicial en las prerrogativas constitucionales de las otras ramas de gobierno.
Desde Marbury v. Madison, ante, se ha reconocido que el Poder Judicial es el intérprete final de la Constitución y de las leyes. Alexander Hamilton en sus escritos titulados: The Federalist, Nueva York, Arlington House, 1966, expresó: “que los cuerpos legislativos no pueden convertirse en los jueces constitucionales de sus propios actos y es a los tribunales a quienes les toca interpretar la ley y la Constitución.” (Traducción nuestra.)
Véase Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 131 D.P.R. 593 (1992).
Véanse, además: Peña Clos v. Cartagena Ortiz, ante; Nogueras v. Hernández Colón, ante; Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 638 (1991); Nota, Congressional Access to the Federal Courts, ante, págs. 1641-1642.
Se señaló que para que un legislador ostente legitimación activa en un pleito deberá: (1) demostrar que ha sufrido un daño claro e inmediato a sus prerrogativas legislativas; (2) demostrar que no se trata de prerrogativas abstractas ajenas al ejercicio de sus funciones legislativas sino, más bien, aquellas prerrogativas que tiene todo legislador a ejercitar plenamente su derecho constitucional a legislar se-gún dispuesto por la Sec. 1 del Art. Ill de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, y
L.H. Tribe, American Constitutional Law, 2da ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 1988, pág. 153. Treatise on Constitutional Law, ante, pág. 147. La única ocasión en que ese Foro ha emitido opinión con relación al tema ante nos fue en Coleman v. Miller, 307 U.S. 433, 438 (1939), donde varios Senadores del estado de Kansas alegaron que la efectividad de sus votos en contra de la ratificación de una enmienda a la Constitución federal había sido “diluida” cuando hubo un empate en el Senado y el voto decisivo a favor de la ratificación lo dio el vicegobernador. Mediante su acción, los Senadores querían impedir que se contara dicho voto y que se consi-derase que la enmienda no había sido ratificada. El Tribunal Supremo le confirió legitimación activa a estos demandantes por entender que dichos Senadores tenían un interés directo y adecuado en mantener la efectividad de sus votos y que éstos tenían un derecho y un privilegio bajo la Constitución federal de que se les diera efectividad a sus votos. No obstante la decisión a la que llegó el Supremo federal en Coleman v. Miller, ante, no se establecieron en dicha opinión los criterios para de-terminar cuándo es que procede este tipo de acción.
En fechas más recientes este asunto ha sido objeto de discusión por las cortes federales inferiores pero no atendido por el Supremo federal. Véanse: EPA v. Mink, 410 U.S. 73, 75 esc. 2 (1973); Goldwater v. Carter, 617 F.2d 697 (Cir. D.C. 1979), dejado sin efecto por otras razones en 444 U.S. 996 (1979); Idaho v. Freeman, 459 U.S. 809 (1982), dejado sin efecto por académico; Barnes v. Kline, 759 F.2d 21 (Cir. D.C. 1985), dejado sin efecto por académico “sub nom” en Burke v. Barnes, 479 U.S. 361 (1987).
Holtzman v. Schlesinger, 484 F.2d 1307 (2do Cir. 1973); Mitchell v. Laird, 488 F.2d 611 (Cir. D.C. 1973); Kennedy v. Sampson, 511 F.2d 430 (Cir. D.C. 1974); Harrington v. Schlesinger, 528 F.2d 455 (4to Cir. 1975); Harrington v. Bush, 553 F.2d 190 (Cir. D.C. 1977); Goldwater v. Carter, ante; American Federation of Gov. Employees v. Pierce, 697 F.2d 303 (Cir. D.C. 1982); United Presbyterian Church in the U.S.A. v. Reagan, 738 F.2d 1375 (Cir. D.C. 1984); Dennis v. Luis, 741 F.2d 628 (3er Cir. 1984); Barnes v. Kline, ante, entre otros.
Congressional Standing to Challenge Executive Action, 122 (Núm. 5) U. of Pa. L. Rev. 1366 (1974); C. McGowan, Congressmen in Court: The New Plaintiffs, 15 (Núm. 4) Ga. L. Rev. 241 (1981); Standing versus Justiciability: Recent Developments in Participatory Suits Brought by Congressional Plaintiffs, B.Y. U. L. Rev. 3171 (1982); E.A. Benck, Standing for State and Federal Legislators, 23 (Núm. 3) Santa Clara L. Rev. 811 (1983); Nota, Congressional Access to the Federal Courts, ante; R.L. Dessem, Congressional Standing to Sue: Whose vote is this Anyway?, 62 (Núm. 1) Notre Dame L. Rev. 1 (1986), entre otros.
En Kennedy v. Sampson, ante, se le dio legitimación activa a un Senador que alegaba que el Presidente le había causado un daño a sus prerrogativas legisla-tivas al emitir un “veto de bolsillo” ilegalmente a una legislación que éste había apoyado.
Cabe señalar que la R.C. de la C. Núm. 891 recibió 46 votos en la afirmativa en la Cámara de Representantes, incluyendo el voto afirmativo del aquí demandante Noriega Rodríguez (no hubo votos en la negativa o abstenciones). La R.C. del S. Núm. 356, por su parte, recibió 47 votos en la afirmativa en la Cámara de Represen-tantes (sin votos en la negativa o abstenciones). Véase el Historial de las Medidas Radicadas y el Diario de Sesiones para estas resoluciones conjuntas.
Hernández Torres v. Gobernador, ante, pág. 846; Hernández Torres v. Hernández Colón et al., ante, pág. 602.
Los representantes del Partido Popular Democrático (en adelante P.P.D.), alegaron además que vienen en su carácter de miembros de la Cámara de Represen-tantes, ya que consideran que ellos, al igual que sus compañeros legisladores, se vieron afectados por la actuación del Gobernador. La paralización de los fondos or-denada por el Primer Ejecutivo alegadamente constituyó una actuación ultra vires que tuvo el efecto práctico de anular una resolución conjunta válidamente aprobada por la Asamablea Legislativa y convertida en ley por firma del Gobernador.
Este Tribunal ha resuelto que la esencia de las prerrogativas legislativas es la garantía que tiene todo legislador a ejecutar plenamente su derecho constitucional a legislar, derecho comprendido en la Sec. 1 del Art. Ill de la Constitución de Puerto Rico. Hernández Torres v. Hernández Colón et al., ante, pág. 601. La responsabilidad de promulgar las leyes es una compartida entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo; el primero aprueba los proyectos de ley que se someterán a la firma del Gobernador. Este las aprueba o las rechaza, en caso de que este último las rechaze, la pieza legislativa “muere” o por el contrario, se convierte en ley si al devolverse a la Legis-latura el mismo es aprobado por dos terceras partes del número total de los miem-bros que componen cada cámara legislativa. Véase Sec. 19 de la Constitución de Rigual, op. eit., pág. 112.
Los legisladores-recurrentes del P.P.D. —como participantes de este proceso constitucional de hacer las leyes— tienen legitimación activa para requerir que dicho mecanismo procesal se lleve a cabo, defendiendo así su derecho a legislar. Véase Hernández Torres v. Hernández Colón et al., ante. La acción del Gobernador le ha causado un daño a las prerrogativas legislativas de los aquí demandantes porque estos últimos, aprobaron una ley mediante un proceso legislativo válido, que contó con la firma del Primer Ejecutivo, y la misma fue congelada, haciendo estéril y fútil todo el proceso envuelto. La acción del Gobernador de detener, congelar o no poner en vigor una ley, tiene el efecto práctico de anular una resolución conjunta válidamente aprobada por la Asamblea Legislativa y, el Primer Ejecutivo, por la cual los aquí demandantes votaron a favor. Tal proceder dejó sin efecto los votos emitidos me-diante un ejercicio válido del poder legislativo en un proceso democrático. Véase Kennedy v. Sampson, ante; Coleman v. Miller, ante.
Aesos mismos efectos, en C.E.E. v. Depto. de Estado, ante, pág. 935, dijimos:
“Los tribunales pierden su jurisdicción sobre un caso por academicidad cuando ocurren cambios durante el trámite judicial de una controversia particular que ha-cen que ésta pierda su actualidad, de modo que el remedio que pueda dictar el tribunal no ha de llegar a tener efecto real alguno en cuanto a esa controversia.”
De igual forma, Serrano Geyls nos señala que el peligro de expresarse sobre un caso en que los hechos lo han tornado académico es que la “decisión puede aca-
Véanse, además: Tribe, ante, pág. 62; Treatise on Constitutional Law, ante, pág. 57. , ,
Asoc. de Periodistas v. González, ante; Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, ante. Véanse: Roe v. Wade, 410 U.S. 113 (1973); Moore v. Ogilvie, 394 U.S. 814 (1969).
Asoc. de Periodistas v. González, ante; Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, ante; United States v. W.T. Grant Co., 345 U.S. 629 (1953).
Gobernador v. Alcalde de Coamo, 131 D.P.R. 614 (1992); El Vocero v. Junta de Planificación, 121 D.P.R. 115 (1988); Prod. T. Muñiz, Inc. v. Fernández, 98 D.P.R. 52, 54 (1969). Véanse: Sibron v. New York, 392 U.S. 40 (1980); Nota, The Mootness Doctrine in the Supreme Court, 88 Harv. L. Rev. 373 (1974).
El Vocero v. Junta de Planificación, ante. Véanse: Sosna v. Iowa, 419 U.S. 393 (1975); Franks v. Bowman Transportation Co., 424 U.S. 747 (1976).
Como bien se señala en Berberena v. Echegoyen, ante, págs. 872-873, al adjudicar una controversia se debe tomar en consideración la “ley tal y como se encuentra actualmente, no como estaba al momento de la adjudicación en primera instancia”; sin embargo, si a pesar de las enmiendas la nueva ley no resuelve la controversia o el asunto sometido, el tribunal apelativo retiene la jurisdicción sobre el caso.
H.N. Padilla Martínez, El poder judicial en Puerto Rico: su estructura, funciones y limitaciones, 50 Rev. Jur. U.P.R. 357, 402 (1981).
Los orígenes de esta doctrina en Estados Unidos se remontan a 1792, cuando Jueces Federales se negaron a contestar solicitudes del Congreso y del Se-cretario de Guerra sobre la ley de pensiones. Hayburn Case, 2 Dalí 409 (1792). En 1793 el Presidente Washington remitió al Tribunal Supremo Federal 29 preguntas relacionadas al derecho internacional. Los jueces del Tribunal se negaron a emitir su opinión, señalando que lo solicitado era una cuestión extrajudicial, que le correspon-día dilucidar a la rama ejecutiva. Véanse: Barret, Constitutional Law, 4ta ed., Ed. Foundation Press, 1977, pág. 30; Treatise on Constitutional Law, ante, pág. 97; Serrano Geyls, op. cit, pág. 116. Véase, además, C. & S. Air Lines v. Waterman Corp., 333 U.S. 103 (1942); Muskrat v. United States, 219 U.S. 346 (1911); F. Frankfurter, A Note on Advisory Opinions, 37 Harv. L. Rev. 1002 (1924).
Citando a J.E. Nowak, R.E. Rotunda y J.N. Young, Constitutional Law, 2da ed., Minneapolis, Ed. West Pub. Co., 1983, pág. 64.
En E.L.A. v. Aguayo, ante, mientras se cuestionaba la constitucionalidad de las leyes de Renovación Urbana en el Tribunal Supremo, uno de los abogados de récord manifestó a la prensa que el demandante había vendido su propiedad al Gobierno sin la necesidad de expropiación, hecho que daba base a la controversia.
Véanse, además: Col. Ing. Agrim. P.R. v. A.A.A., 131 D.P.R. 735 (1992); Asoc. de Periodistas v. González, ante; El Vocero v. Junta de Planificación, ante; Torres Arzola v. Policía de P.R., 117 D.P.R. 204 (1986); Pan Ame. Comp. Corp. v. Data Gen. Corp., ante.
Véanse, además: Molina v. C.R.U.V., 114 D.P.R. 295 (1983); Mari Bras v. Alcaide, 100 D.P.R. 506 (1972); Pueblo ex rel. M.G.G., 99 D.P.R. 925 (1971); Suárez Sánchez v. Tribunal Superior, 92 D.P.R. 507 (1965); E.L.A. v. Aguayo, ante; Walker v. Tribl. Contribuciones y Tesorero, 72 D.P.R. 698 (1951); Spanish Am. Tobacco Co. v. Buscaglia, 71 D.P.R. 991 (1950).
Cabe señalar que cuando se presenta un caso colusoriamente con el fin de obtener una opinión del tribunal, éste puede ordenar que se inicien procedimientos disciplinarios contra los abogados, si éstos estaban conscientes de tal situación. Véase E.L.A. v. Aguayo, ante.
Véanse, además: Brown v. Watkins Motors Lines, Inc., 596 F.2d 129 (5to Cir. 1979); Dworman v. Mayor & Bd. of Aldermen, etc., Morristown, 370 F. Supp. 1056 (1974); Continental Assur. Co. v. Macleod-Stedman, Inc., 694 F. Supp. 449 (1988).
En ese caso el demandante alegó que la renta que pagaba como inquilino de una propiedad era en exceso del máximo dispuesto por la reglamentación federal conocida como Emergency Prior Control Act, por su parte, el demandado alegó que dicha regulación era inconstitucional. El Gobierno, defendiendo la constitucionalidad del reglamento, alegó que el caso era colusorio, ya que en el mismo el demandante había usado un nombre ficticio, no había pagado ni contratado su representación
Véanse, además: Wood v. Georgia, 450 U.S. 261 (1981); United States v. Nixon, ante; Evers v. Dwyer, 358 U.S. 202 (1958); Serrano Geyls, op. cit., pág. 119; Treatise on Constitutional Law, ante, pág. 184.
En la jurisdicción federal un caso es colusorio por el simple hecho de que una de las partes pague los honorarios de los abogados de todos los litigantes; en Puerto Rico no hemos adoptado esta teoría. E.L.A. v. Aguayo, ante; Géigel v. Ramos, 79 D.P.R. 862, 864 (1957).
Sabido es que, como regla general, un recurso no es justiciable cuando las partes “opuestas” desean precisamente el mismo resultado; dicho recurso carece, pues, de una controversia real. GTE Sylvania, Inc. v. Consumers Union, 445 U.S. 375 (1980); Moore v. Board of Education, 402 U.S. 47 (1971). En el caso de Chadha, por excepción, el Tribunal Supremo entendió que a pesar de que la agencia gubernamen-tal encargada de poner en vigor la Ley de Inmigración había coincidido con el de-mandante sobre la inconstitucionalidad de aquella parte de la ley que le confería a la Cámara de Representantes federal pasar juicio sobre la determinación de dicha agencia, existía un caso o controversia entre las partes opuestas porque, de prevale-cer constitucionalmente dicha ley, el demandante sería deportado. Señaló, además, que en dicho litigio existía parte adversa porque había comparecido el Congreso a defender la constitucionalidad de la ley.
Como se señaló anteriormente, esta acción se radicó primeramente ante este Tribunal; aunque el recurso fue transferido al Tribunal Superior, no debe haber duda alguna en cuanto a nuestra facultad para dictar el auto de mandamus en jurisdicción original. De acuerdo con la See. 5 del Art. V de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 357, “[e]l Tribunal Supremo ... podría] conocer en primera instancia de ... aquellos recursos y causas que se determinen por ley”. El auto de mandamus es uno de dichos recursos. Dávila v. Superintendente de Elecciones, 82 D.P.R. 264 (1960); Arts. 649 y 650 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. secs. 3421 y 3422.
Nuestra jurisprudencia ha definido un deber ministerial como aquel deber impuesto por la ley que no permite discreción en su ejercicio sino que es mandatorio e imperativo. Álvarez de Choudens v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 235, 241-242 (1975); Espina v. Calderón, Juez, y Sucn. Espina, Int., 75 D.P.R. 76 (1953); Partido Popular v. Junta de Elecciones, 62 D.P.R. 745, 748 (1944); Great Am. Indem. v. Gobierno de la Capital, 59 D.P.R. 911, 913 (1942); Pueblo v. La Costa, Jr., Juez, 59 D.P.R. 179 (1941).
Véanse: Medina v. Fernós, Comisionado, 64 D.P.R. 857 (1945); Urdaz v. Padín, Comisionado, 48 D.P.R. 306 (1935); Suárez v. Corte, 65 D.P.R. 850 (1946); Medina v. Fernós, Comisionado, ante, pág. 860; Espina v. Calderón, Juez, Sucn. Espina, Int., ante, pág. 81; Martínez Nadal v. Saldaña, 33 D.P.R. 721 (1924).
No está en controversia el hecho de que los peticionarios han cumplido co.n todos los requisitos, formales y sustantivos del recurso de mandamus, a saber: los Legisladores del P.P.D. le hicieron un requerimiento previo al Gobernador para que pusiera en vigor las referidas resoluciones (véase Carta de 5 de septiembre de 1989 dirigida al Gobernador), la acción va dirigida contra un funcionario del Gobierno y la controversia planteada es una de un gran interés público.
Rigual, op. cit., págs. 109-110.
A esos efectos, el Diario de Sesiones en la Convención Constituyente nos ilustra el debate habido:
“Sr. GONZALEZ BLANES: Para una enmienda, en la página 3, línea 3, elimi-nar las palabras ‘cumplir y* de modo que quede, ‘Hacer cumplir las leyes’. O sea, entre los deberes, funciones y atribuciones del Gobernador, técnicamente, la obliga-ción que tiene el Gobernador es la de hacer cumplir la ley.
“Sr. QUIÑONEZ: Quiero que lo exprese claro, ‘cumplir y hacer cumplir las leyes’. Nos oponemos a la enmienda del compañero, y que se vote.
*452 “Sr. GONZALEZ BLANES: La situación es eliminar de la línea 3, página 3, las palabras ‘cumplir /, de modo que la obligación del Gobernador sea hacer cumplir las leyes, porque es innecesario poner aquí que el Gobernador va a cumplir las leyes de Puerto Rico como cualquier otro ciudadano, si el Gobernador de Puerto Rico está obligado a cumplir las leyes ... que es el deber y la obligación verdaderos.
“DELGADOS: Que se vote.
“... APROBADA.” 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1758 (1952).
Al volver sobre la misma disposición se expresó:
“Sr. FONT SALDAÑA: ... ‘hacer cumplir las leyes’, tiene una connotación de tercera persona y al mismo tiempo conlleva, inclusive, una sanción punitiva si no se cumple, ‘destitución’; y cualquier otra forma de conminar a un ciudadano o funcio-nario público a que cumpla las leyes.
“Esa connotación que tiene la expresión ‘hacer cumplir las leyes’, no alcanza, propiamente dicho, al que ha de hacerlas cumplir por sentido íntimo de la naturaleza humana de que a nadie a sí mismo se impone sanciones punitivas cuando comete una falta, a no ser en casos excepcionales de personas consagradas a ejercicios reli-giosos especialmente. Pero, la experiencia demuestra que, en el caso de funcionarios públicos, lo más corriente es que encuentran más que en eso, excusas, y además yo he visto en muchísimas constituciones estatales, la disposición expresa de que el ejecutivo, entre sus deberes y obligaciones, tiene el de cumplir fielmente las leyes.
“Como pudiera haber duda, confusión en cuanto a si el término ‘hacer cumplir las leyes’ incluye o no lo incluye al Gobernador, o al funcionario ejecutivo que sea, razonando de que sí lo incluye, porque es un ciudadano, yo creo que la controversia que pudiera haber sobre el asunto se disipa totalmente con la enmienda que pro-pongo: ‘ser responsable de la fiel ejecución de las leyes’, que lo alcance a él sin lugar a dudas en este caso, sin que haya razón ni motivo para dudar del alcance de la disposición.” Diario de Sesiones, ante, págs. 1789-1790.
Planteado el asunto nuevamente mediante reconsideración ante la Convención Constituyente se preservó el lenguaje original sobre el deber ministerial del Ejecu-tivo de hacer cumplir las leyes:
“Sr. SOTO: Para proponer que se enmiende la línea tercera en el sentido de incluir nuevamente la palabra ‘cumplir’; de suerte que lea, ‘cumplir y hacer cumplir las leyes’. ‘Cumplir y hacer cumplir las leyes’, esa era la forma original.
“... APROBADA. Diario de Sesiones, ante, págs. 1871-1872.
Véanse: Mills and Munselle, Unimpoundment; Politics and the Courts in the Release of Impoundment Fonds, 24 Emory L.J. 313 (1975); Nota, Impoundment of Funds, 86 (Núm. 8) Harv. L. Rev. 1505 (1973); H. Boggs, Executive Impoundment of Congressionally Appropriated Funds, 24 (Núm. 2) U. Fla. L. Rev. 221, 224 (1974); F. Church, Impoundment of Appropriated Funds: The Decline of Congressional Control over Executive Discretion, 22 Stan. L. Rev. 1240, 1242 (1970); Nota, Presidential Impoundment: Constitutional Theories and Political Realities, 61 Geo. L.J. 1295 (1973).
En 1969, el actual Presidente del Tribunal Supremo, Juez Rehnquist, en su capacidad de Assistance Attorney General declaró que:
“... It may be agreed that the spending of money is inherently an executive function, and it seems an anomalous proposition that because the executive branch is bound to execute the laws, it is free to decline to execute them.” Tribe, op. cit., pág. 258.
Esta ley crea dos procedimientos distintos para la congelación de fondos: el primero de estos es el de los “diferimientos”, el cual congela los fondos hasta un máximo de un año, desde que se notificó esta decisión al Congreso; el segundo es el de “rescisiones”, el cual prevalece más allá del año fiscal envuelto. Ambos mecanis-mos tienen un procedimiento de aprobación o desaprobación por parte del Congreso.
Otras leyes que permiten la congelación de fondos por parte del Presidente son: Anti-Deficiency Act de 1950, según enmendada en 1974, (31 U.S.C. see. 665); Employment Act de 1946 (15 U.S.C. sec. 1021); Economic Stabilization Act de Í970 (12 U.S.C. sec. 1904).
Ni de la Constitución del Estado Libre Asociado ni del Diario de Sesiones de la Convención Constituyente se infiere que el Gobernador tenga esta facultad.
A esos efectos, en Youngstown Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579, 587-588 (1952), se expresó:
“In the framework of our Constitution, the Presidents power to see that the laws are faithfully executed refutes the idea that he is to be a lawmaker. The Constitution limits his functions in the lawmaking process to the recommending of laws he thinks wise and the vetoing of laws he thinks bad. And the Constitution is neither silent nor equivocal about who shall make laws which the President is to execute. The first section of the first article says that ‘All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States ’’(Énfasis suplido.)
No podemos pasar por alto la conducta contradictoria del entonces Gober-nador Hernández Colón, esto es, firmar una ley que a su entender era inconstitucional. Esta actuación es a todas luces inconsistente con su deber consti-tucional de desaprobar aquellas leyes aprobadas por la Legislatura que a su enten-der sean contrarias a la Constitución. Véase Art. IV, Sec. 4, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1.
En su origen, los fondos del “barril de tocino” se asignaban para obras aus-piciadas por la Cámara de Representantes; en años recientes, también se reserva una partida para los proyectos auspiciados por el Senado. Véase Op. Sec. Just. Núm. 1989-25.
La jerga política denominaba como pork barrel la práctica de separar fondos provenientes del tesoro gubernamental para obras estatales. Se entendía que esto era una reminiscencia de las grandes plantaciones del Sur de Estados Unidos de separar una porción del cerdo para que fuera distribuida entre los esclavos. Las porciones del cerdo se salaban y cocinaban en barriles para ser distribuidos de tiempo en tiempo entre los esclavos. Hoy en día esta práctica se visualiza como un premio por los servicios al partido político a través de un diseño legislativo. J. Trus-low Adams, Dictionary of American History, Nueva York, Charles Scribner’s Sons, Vol. 14, 1940, pág. 314. Véanse, además: M. Galston, Lobbying and the Public Interest: Rethinking the Internal Revenue Code’s Treatment of Legislative Activities, 71 (Núm. 6) Tex. L. Rev. 1269 (1993); Posby, Restoration Comedy, 102 Yale L.J. 1515 (1993); M.B. Rappaport, The President’s Veto and The Constitution, 87 (Núm. 3) Nw. U. L. Rev. 735 (1993); G.A. Tarr, Understanding State Constitutions, 65 (Núm. 4) Temp. L. Rev. 1169 (1992); J. Sidah y T.A. Smith, Four Faces of the Item Veto: A Reply to Tribe and Kurland, 84 (Núm. 2) Nw. U. L. Rev. 437 (1990).
Esta disposición constitucional establece:
“Al aprobar cualquier proyecto de ley que asigne fondos en más de una partida, el Gobernador podrá eliminar una o más partidas o disminuir las mismas reduciendo al mismo tiempo los totales correspondientes.” Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 346.
“La disposición sobre el veto de partidas, corresponde también a la que hoy rige en la Ley Jones. Razones de peso señalan hacia la deseabilidad de mantener esa facultad ejecutiva. Hace posible la integración de un programa económico, permi-tiendo al Gobernador eliminar las partidas innecesarias. Sirve para que el Goberna-dor pueda desalentar la práctica de concesiones mutuas (log rolling) entre los legisladores. Complementa el poder general de veto, permitiendo se eliminen parti-das asignadas para propósitos que no recibieron la aprobación ejecutiva.” (Énfasis suplido y en el original.) Diario de Sesiones, ante, Vol. 4, pág. 2586.
En Banco Popular, Liquidador v. Corte, 63 D.P.R. 66, 74 (1944), este Tribunal expresó que los factores a ser considerados en la violación de esta doctrina por parte de una rama de gobierno son: (1) determinar primeramente si la función espe-
En Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976), el Tribunal Supremo invalidó la composición y el método de nombramiento de los miembros de la Comisión Federal de Elecciones, en la que participaban el Presidente de Estados Unidos y los Presi-dentes de la Cámara y el Senado federal. El Tribunal entendió que las funciones llevadas a cabo por esta Comisión eran de carácter ejecutivo y, por lo tanto, la desig-nación de sus miembros correspondía al Poder Ejecutivo.
Esta ley se conoce como la Ley Gramm-Rudman-Hollings, 2 U.S.C. see. 901 et seq.
A esos efectos, expresó:
“Congress of course initially determined the content of the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act; and undoubtedly the content of the Act determines the nature of the executive duty. However ... once Congress malees its choice in enacting legislation, its participation ends. Congress can thereafter control the execution of its enactment only indirectly-by passing new legislation. ... By placing the responsibility for execution of the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act in the hands of an officer [the Comptroller General] who is subject to removal only by itself, Congress in effect has retained control over the execution of the Act and has intruded into the executive function. The Constitution does not permit such intrusion.” Bowsher v. Synar, 478 U.S. 714, 733-734 (1986).
Recientemente en Wash. Airports v. Noise Abatement Citizens, 501 U.S. 252 (1991), el Tribunal Supremo federal volvió a enfrentarse a una actuación congresio-nal que violentaba el principio de separación de poderes. En dicho caso el Congreso federal autorizó la transferencia del control operacional de dos aeropuertos en el área de Washington, del Gobierno federal (Departamento de Transportación) a una entidad conocida com 'o Metropolitan Washington Airports Authority (M.W.A.A.). Esta agencia fue creada por un convenio entre el estado de Virginia y el Distrito de Columbia para administrar los aeropuertos: Washington National Airport (National) y el Dulles International Airport (Dulles). La autorización eongresional estaba sujeta a la creación de una Junta de Directores la cual estaría compuesta por nueve Congre-sistas —de los cuales ocho servían en comités relacionados con problemas de trans-portación— los cuales tendrían poder de veto, entre otros, sobre el presupuesto, emisión de bonos, reglamentaciones y selección de ejecutivos. Dicha legislación esta-blecía que estos Congresistas servirían en su “capacidad individual” —no como miembros del Congreso— y en representación de los usuarios de los aeropuertos. El Tribunal Supremo federal entendió que dicha cláusula violaba el principio de sepa-ración de poderes existente en el Gobierno de Estados Unidos, al asignarle funciones ejecutivas —como lo son el manejo y control de las operaciones de estos aeropuer-tos— a manos legislativas.
Este comité estaba compuesto además por el Gobernador, el Tesorero y por el Auditor de Puerto Rico. Este cuerpo tenía la función ejecutiva de aprobar el de-sembolso de fondos, los cuales eran remanentes del presupuesto, para “afrontar ne-cesidades públicas inesperadas e imprevistas causadas por calamidades, tales como guerras, huracanes ...”. Art. 4 de la Ley Núm. 33 de 1930, según enmendada por la Ley Núm. 3 de 1942.
Somos del criterio de que el hecho de que la actuación del legislador esté autorizada y constituya una delegación expresa de poderes por parte de la Legisla-tura y el Primer Ejecutivo mediante la aprobación de una ley, esto no subsana el defecto constitucional de que la misma viola el principio de separación de poderes que garantiza que únicamente es el Poder Ejecutivo el llamado a poner en vigor la ley. CR: Bowsher v. Synar, ante.
Ante esta situación, no podemos pasar por alto lo expresado por el Hon. Secretario en su opinión, .donde alega:
“La situación es sui géneris ya que el Administrador depende de llamadas tele-fónicas o cartas para decidir cómo se gasta el dinero y se lleva cuenta de los desem-bolsos efectuados a través de unas cuentas individuales a nombre de cada legislador, lo cual dificulta la fiscalización y el control adecuado del destino de los fondos. Ello puede propiciar el desvío de los fondos hacia actividades en que el propio legislador, en su capacidad personal, tenga intereses muy particulares que desee adelantar y que resulten muy difíciles de identificar a base del procedimiento que se ha establecido.” LX Opiniones del Secretario de Justicia 25 (1989).
A la luz de lo antes resuelto, es improcedente discutir la alegación de que las referidas Resoluciones Conjuntas violan la See. 9 del Art. VI de nuestra Constitu-ción, L.P.R.A., Tbmo 1, referente al uso de fondos públicos.
Puede darse el caso en que sea la Rama Judicial la llamada a juzgar, diseñar e implantar el remedio que ha de concederse, logrando así el propósito fundamental de una determinación judicial; ello en vista de que sea el propio Estado, el cual violentando los derechos constitucionales fundamentales de todos o parte de los ciu-dadanos, no provea un remedio adecuado que resulte apropiado para proteger o restaurar los derechos de los afectados. Véase Noriega v. Gobernador, 122 D.P.R. 650 (1988).
R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1981, pág. 299.
Concurrence Opinion
Opinión concurrente del
I
Suscribimos el dictamen mayoritario que confirma el decreto de inconstitucionalidad del Tribunal Superior, Sala de San Juan (Hon. Arnaldo López Rodríguez, Juez), sobre las resoluciones conjuntas que confieren a la Rama Legis-lativa, a través de sus senadores y representantes por dis-trito, la facultad de decidir cómo disponer los fondos asig-nádoles provenientes del denominado “barril de tocino”.
Evidentemente esas resoluciones infringen el esquema de separación de poderes en que se apuntala nuestro régi-men constitucional. Sólo requieren al legislador por dis-trito someter al Administrador de Servicios Municipales —hoy día, Oficina del Comisionado de Asuntos Municipa-les— una relación de las obras y mejoras permanentes, así como de otras obras, adquisición de equipo, compra de ma-teriales y otras actividades de interés social, dándoles el poder absoluto de disponer así de los fondos. El resultado final es conferirle a la Asamblea Legislativa la facultad de ejecutar leyes, atributo exclusivo del Primer Ejecutivo.
La carencia de especificidad sobre el destino de los fon-dos que comprenden el “barril de tocino” tiene el potencial y genera el peligro de desvío en sus desembolsos. Ello difi-
II
No podemos, sin embargo, avalar los pronunciamientos en torno al ámbito y alcance de la legitimación de legisla-dores (Parte IV), fundados en las injustas decisiones de Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 131 D.P.R. 593 (1992), y Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824 (1992), respectivamente.
Como expresáramos en la primera decisión, esa norma anquilosa el proceso evolutivo liberal que reconoce el dere-cho de los legisladores “a reivindicar las prerrogativas de sus cargos”. Reiteramos una vez más lo erróneo de soste-ner que el derecho de fiscalización de las minorías halla su epílogo “con la sola participación en ‘el debate y proceso legislativo’, esto es, con votar a favor o en contra de una ley”. Como señaláramos, contrario a la corriente doctrina-ria prevaleciente en el ámbito federal, nuestra Constitu-ción reconoce expresamente a las minorías legislativas el papel de fiscalizadores, aun bajo las circunstancias más desfavorables. 4 Diario de Sesiones de la Convención Cons-tituyente 2590 (1961); Fuster v. Buso, 102 D.P.R. 327, 342 (1974).
Negar fuera de la arena política la legitimación activa a los legisladores para vindicar sus derechos constituciona-les es reducir esa función a meros espectadores y, ante los abusos mayoritarios, cerrarles las puertas de los tribunales. Así olvidamos que, a fin de cuentas, la legitima-ción activa de los legisladores nace de la Constitución. Nuestra ley fundamental visualiza a las minorías como el instrumento democrático de fiscalización idóneo para fre-nar los excesos de las mayorías.
Es obvio, que si cualesquiera —Primer Ejecutivo o la Asamblea Legislativa— menoscaba o incumple dicho deber constitucio-*471 nal, el otro poder puede legítimamente venir a los tribunales a compeler su cumplimiento. Y en sana lógica es ineludible con-cluir que si la Asamblea Legislativa, como Cuerpo, no actúa en defensa de sus prerrogativas constitucionales, cualquiera de sus miembros tiene legitimación activa para acudir a los tribu-nales y obligar al Primer Ejecutivo a cumplir con el deber afir-mativo impuesto por nuestra Constitución. Esa es la única forma que puede evitarse que se menoscabe su voto. No concebi-mos cómo en un gobierno de leyes, no hombres, un legislador venga obligado a aceptar dócil y pasivamente la inconstitucio-nalidad o ilegalidad de un acto ejecutivo que anula una legis-lación vigente —y sus votos— por el simple hecho de ostentar esa condición. En materia de justiciabilidad, no debemos con-fundir legitimidad con “cuestión política”. (Énfasis en el original suprimido y énfasis suplido.) Hernández Torres v. Gobernador, supra, págs. 853-854, opinión disidente.
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Ahora bien, en este caso el demandante apelado David Noriega Rodríguez no sufrió un daño claro y palpable a sus prerrogativas y funciones legislativas y, por ende, no tiene legitimación activa. Como expresáramos en nuestro disenso en Hernández Torres v. Gobernador, supra, pág. 851, opinión disidente, citando a L.H. Tribe, American Constitutional Law, 2da ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 1988, pág. 151, “ ‘procede reconocerle a un legislador legi-timación activa [standing] cuando demuestra que la actua-ción impugnada tiene el efecto de anular su voto, pasado o futuro, o cuando están en juego otros aspectos fundamen-tales de sus prerrogativas legislativas’ ”. (Traducción nues-tra y énfasis en el original.)
Contrario a la situación de aquel caso en que Noriega Rodríguez había votado contra la ley de presupuesto im-pugnada, en el caso ante nos votó a favor de la R.C. de la C. Núm. 891 y no participó en la R.C. del S. Núm. 356. Ese proceder legislativo le impide invocar daño a sus prerroga-tivas y utilizar el foro judicial para impugnar lo que no combatió.
Opinión de conformidad emitida por el
La opinión que emitimos hoy reafirma los criterios que hemos elaborado para determinar si un legislador tiene legitimación activa para instar un pleito. Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 131 D.P.R. 593 (1992); Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824 (1992). El presente caso claramente demuestra que existen ocasiones en que un legislador posee legitimación para cuestionar una actuación u omisión de la Rama Ejecutiva, la cual es-tima inconstitucional. Específicamente, resolvemos que cuando las prerrogativas de un legislador se ven directa-mente afectadas por la decisión del Gobernador de Puerto Rico de no poner en vigor una ley, en este caso, viéndose impedido de adjudicar los fondos que por ley le correspon-día distribuir, éste tendrá legitimación para impugnar la omisión de la Rama Ejecutiva de ponerla en vigor.
Por otro lado, también concluimos que las resoluciones impugnadas infringen nuestro principio constitucional de separación de poderes. Al así hacerlo, reiteramos la vigen-cia e importancia de nuestros pronunciamientos en Banco Popular, Liquidador v. Corte, 63 D.P.R. 66, 70-77 (1944), los cuales son endosados por la opinión que hoy emitimos. Aunque Banco Popular, Liquidador v. Corte, supra, fue re-suelto hace cincuenta años, lo que allí sostuvimos sobre el análisis judicial que debemos seguir ante problemas de se-paración de poderes es de igual o más vigencia hoy que entonces. En dicho caso expresamos que “la separación ab-soluta [de poderes] nunca ha existido y nunca se pretendió que existiera. ... [N]o se puede afirmar con demasiado én-fasis que las ramas gubernamentales están tan interrela-cionadas en sus funciones como son independientes entre sí. ... Las exigencias gubernamentales han hecho necesario que se liberalice una mera adhesión doctrinaria a un prin-
“Las grandes disposiciones de la Constitución no establecen y dividen los campos en blanco y negro. Se encuentra que aun las más específicas terminan en la penumbra fundiéndose gradual-mente de un extremo a otro. ... No parece necesitarse argumen-tación para demostrar que no importa cómo las disfracemos por medio de palabras disimuladoras no podemos obtener la distin-ción entre funciones legislativas y ejecutivas con precisión ma-temática y dividir las ramas en compartimientos impenetrables ...”. Banco Popular, Liquidador v. Corte, supra, pág. 73 esc. 2.(1)
Por lo anteriormente expuesto, ante problemas de sepa-ración de poderes, utilizamos un enfoque flexible que otorga sustancial deferencia a las Ramas Políticas en cuanto a su definición de lo que son funciones “ejecutivas” y “legislativas”.
Es menester señalar que la jurisprudencia sobre la se-paración de poderes en el ámbito federal no es obligatoria en Puerto Rico cuando resolvamos controversias sobre la separación de poderes en nuestro ordenamiento gubernamental. Aunque acudimos a dicha jurisprudencia
En el presente caso, los legisladores, en su capacidad oficial, interpretan, administran y ponen en vigor el man-dato legislativo contenido en las resoluciones impugnadas. Como correctamente concluye la opinión del Tribunal, esta función no fue expresamente asignada por la Constitución a la Rama Legislativa ni a sus miembros o agentes, ni es un incidente necesario para el ejercicio de otras funciones que sí le fueron expresamente conferidas. En la ejecución de las resoluciones impugnadas la función de la Rama Eje-cutiva quedaría reducida a una puramente ministerial, quedando toda la discreción en manos de los legisladores.
Fue el punto de vista de Holmes el que eventualmente prevaleció. Nota, The Vesting Clauses, the Nixon Test, and the Pharaoh’s Dreams, 78 (Núm. 5) Va. L. Rev. 1253, 1259-1260 (1992).
Las ramas políticas tienen suficientes recursos para defenderse una frente a la otra. J.L. Entin, Separation of Powers, the Political Branches, and the Limits of Judicial Review, 51 Ohio St. L.J. 175, 209 (1990); Nota, supra.
También resulta inconstitucional la legislación aquí impugnada bajo el cri-terio, también flexible, esbozado por el Juez White en su opinión disidente en Bowsher v. Synar, 478 U.S. 714 (1986). En dicha opinión se expresa que el poder ejecutivo consiste en interpretar y poner en vigor el mandato de una ley y que la separación de poderes impide al Congreso reservarse poderes ejecutivos para sí o para sus agentes.