131 P.R. Dec. 614 | Supreme Court of Puerto Rico | 1992
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
El querellado recurrente Ramón Norat Zayas fue electo Alcalde del Municipio de Coamo en los comicios elec-torales celebrados en noviembre de 1980. Fue reelecto en las elecciones de noviembre de 1984. El 1ro de junio de 1988, el Hon. Rafael Hernández Colón, Gobernador del Es-tado Libre Asociado de Puerto Rico, presentó una querella en su contra ante la antigua Comisión Estatal para Venti-lar Querellas Municipales (Comisión); ello al amparo del Art. 3.04 de la hoy derogada Ley Orgánica de los Munici-pios de Puerto Rico, Ley Núm. 146 de 18 de junio de 1980 (21 L.P.R.A. ant. see. 2001 et seq.). En la misma, el Gober-nador le imputó al referido alcalde cinco (5) cargos consis-tentes de alegadas actuaciones ilegales que implican con-ducta inmoral y lesiva a los mejores intereses públicos en el desempeño de sus funciones; conducta alegadamente in-currida por Norat Zayas durante la vigencia de la citada Ley Núm. 146.
El 2 de septiembre de 1988, el ex alcalde solicitó a la Comisión el archivo y sobreseimiento de la querella. En apoyo de dicha solicitud alegó que había renunciado a su cargo como Alcalde y que la Asamblea Municipal de Coamo había aceptado dicha renuncia; esto es, que como había cesado en sus funciones, la causa de acción en su contra se había tornado académica y que la Comisión carecía de ju-risdicción para entender en la querellá. Inicialmente, el Gobernador estuvo conforme con la solicitud de archivo de la querella. No obstante esto, el 4 de enero de 1989, el Gobernador solicitó de la Comisión que le diera curso a los procedimientos incoados contra Norat Zayas hasta su reso-lución final.
La Comisión señaló una vista para dilucidar la cuestión. Luego de celebrada la misma, y de evaluar los memoran-dos de derecho de ambas partes, la Comisión emitió una
Norat Zayas acudió ante el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan, en revisión de la resolución emi-tida por la Comisión. El tribunal de instancia dictó senten-cia denegando la expedición del recurso radicado.
Inconforme, Norat Zayas acudió ante este Tribunal. En apoyo de su petición de certiorari, el recurrente le imputa al foro de instancia haber errado al:
1) ... resolver que a pesar de haber renunciado el querellado al cargo de Alcalde de Coamo y ser la misma firme y final e irrevocable, todavía la Comisión Estatal para Ventilar Querellas Municipales retiene jurisdicción para decretar inter alia su des-titución como Alcalde.
2) ... no ordenar la celebración de una vista evidenciaría para resolver si la parte querellante está impedida de continuar la prosecución [sic.] de su caso, luego de los acuerdos a que llegó con la parte querellada, a los efectos de que retiraría los cargos formulados a cambio de la renuncia del Alcalde. Recurso de certiorari, pág. 6.
Expedimos el recurso solicitado. Resolvemos.
I
Bajo el primer señalamiento de error, sostiene el recu-rrente que la renuncia al puesto de alcalde que ocupaba privó de jurisdicción a la Comisión y/o que la misma con-virtió el caso en académico. Sostiene el recurrente que la Comisión no tiene jurisdicción para continuar dilucidando la querella, una vez el alcalde querellado renuncia a su cargo, ya que el Art. 5.03 de la Ley Núm. 146 —hoy el Art. 18.007 de la nueva Ley de Municipios Autónomos del Es-tado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991 (21 L.P.R.A. see. 4857)— solamente faculta
Nos encontramos ante un problema de interpretación estatutaria en donde resulta procedente “auscultar, averiguar, y precisar, determinar cuál ha sido la voluntad legislativa ...”. R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1981, pág. 241. Es preciso examinar en forma integral y armónica las disposiciones de la ley, “tomando en consideración los fines que persigue y en forma tal que la interpretación se ajuste al ‘fundamento racional o fin esencial de la ley’ y a la política pública que la inspira”. Esso Standard Oil v. A.P.P.R., 95 D.P.R. 772, 785 (1968). Véase A.R.P.E. v. Ozores Pérez, 116 D.P.R. 816, 820 (1986).
La antigua Comisión Estatal para Ventilar Querellas Municipales fue creada específicamente para entender en los procedimientos disciplinarios de los Alcaldes.
Un análisis integral de las disposiciones de la Ley Orgánica de los Municipios —tanto de la Ley Núm. 146, ante, como de la Ley Núm. 81, ante— nos lleva a concluir que la intención del legislador no fue limitar la jurisdicción de la Comisión a dilucidar una querella mientras el Alcalde ocupa dicho cargo. Esto claramente se desprende de las consecuencias sustanciales que disponía la Ley Núm. 146, ante —y que hoy, igualmente, dispone la Ley Núm. 81, ante— al implementar los remedios disciplinarios contra un alcalde. La referida ley prohibía que una persona que haya sido destituida anteriormente de un cargo o empleo por conducta impropia en el desempeño de sus funciones pueda aspirar a ocupar nuevamente el puesto de Alcalde. Véanse: Art. 3.01 de la hoy derogada Ley Orgánica de los Municipios de Puerto Rico, 21 L.P.R.A. sec. 3001;
Por otro lado, el archivo de una querella contra un alcalde por el mero hecho de éste haber renunciado tendría el efecto práctico de "exonerar” a éste, conservando dicha persona el derecho a recibir el pago retroactivo de los emolumentos dejados de percibir desde que fue suspendido hasta la fecha de su renuncia. Esto se debe a que la suspensión, y los efectos que ella acarrea, están condicionadas a que ocurra finalmente una destitución válida. Véanse: Ramírez v. Municipio, 72 D.P.R. 364, 368 (1951); Vélez Ramírez v. Romero Barceló, ante, pág. 739. Asimismo, dicha persona tendría derecho a recibir beneficios marginales, tales como los beneficios del Sistema de Retiro de Empleados del Gobierno, los cuales por disposición expresa de la Ley Núm. 447 de 15 de mayo de 1951, según enmendada, 3 L.P.R.A. sees. 761-788, le están vedados a los alcaldes que han sido separados de sus cargos por justa causa.
Lo anteriormente expuesto nos lleva a concluir que no es correcta la posición del recurrente a los efectos de que la Comisión no puede poner en vigor los remedios que la Ley Núm. 146, ante, autorizaba, una vez la persona querellada haya renunciado a su cargo. El interés del legislador no se limita a evitar que un alcalde continúe en su puesto. Existe un interés ulterior de vital importancia para la administración pública que consiste en impedir que el
Para cumplir con las disposiciones de ley, dirigidas a proteger el interés público, es preciso que la Comisión tenga poder para continuar con los procedimientos disciplinarios aun cuando el alcalde renuncie a su cargo. Una vez se diluciden los cargos, y la Comisión concluya que éstos fueron probados, entonces la misma podrá ordenar la destitución del alcalde, efectiva a la fecha de la suspensión decretada por el Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Este Tribunal ha expresado reiteradamente que la mejor manera de servir la ley es interpretándola de tal forma que se realice su idea animadora, P.P.D. v. Ferré, Gobernador, 98 D.P.R. 338, 429 (1970), y que una interpretación de una ley que conduzca a una conclusión absurda deber ser rechazada. Véanse: Orta v. Registrador, 60 D.P.R. 789, 794 (1942) (en reconsideración); P.R. Tel. Co. v. Martínez, 114 D.P.R. 328 (1983). Una interpretación sensata, lógica y razonable de la Ley Orgánica de los Municipios nos lleva a concluir que a un alcalde contra quien se han presentado cargos graves por conducta impropia en el desempeño de sus funciones, no puede permitírsele que evada, mediante una renuncia a su puesto, las consecuencias colaterales sustanciales que la propia ley dispone en caso de que el fallo de la Comisión le sea adverso. Nos parece meridianamente claro que la intención del legislador fue conferir jurisdicción a la Comisión para entender en
La interpretación que hoy adoptamos es cónsona con la realizada por la propia Comisión. Sabido es que “las interpretaciones que las agencias hagan de sus propias facultades merecen gran deferencia si son razonables y compatibles con su propósito legislativo. Véase Colón v. Méndez, Depto. Recursos Naturales, 130 D.P.R. 433 (1992), y casos allí citados.
Por otro lado, somos del criterio que tampoco le asiste la razón a Norat Zayas en su argumento de que su renuncia tornó el caso en académico. El concepto de academicidad fue atinadamente definido por este Tribunal en E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 584 (1958). Allí expresamos que:
Un caso académico ... “es uno en que se trata de obtener un fallo sobre una controversia disfrazada, que en realidad no existe, o una determinación de un derecho antes que éste haya sido reclamado, o una sentencia sobre un asunto, que al dic-tarse, por alguna razón no podrá tener efectos prácticos sobre una controversia existente ...”. (Enfasis suplido.)
Se han elaborado una serie de excepciones a la aplica-ción de la doctrina de academicidad entre las cuales se encuentran “los casos que aparentan ser académicos pero en realidad no lo son por sus consecuencias colaterales”. (Énfasis suplido.) Véanse: El Vocero v. Junta de Planificación, 121 D.P.R. 115, 124 (1988); Asoc. de Periodistas v. González, 127 D.P.R. 704 (1991); R. Serrano Geyls, Derecho constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, 1ra ed., San Juan, Ed. C. Abo. P.R., 1988, Vol. 1, pág. 122; L.H.
En el caso ante nos, la renuncia del recurrente después de radicados los cargos en su contra no convierte el mismo en académico. Ello así porque, según señaláramos anteriormente, existen consecuencias ulteriores que dependen de la adjudicación que del caso se haga en los méritos. El Estado tiene un interés pecuniario en el resultado del caso, ya que de no ser efectivamente destituido, éste tiene derecho a cobrar los emolumentos dejados de percibir desde la suspensión hasta su renuncia. Véase Ramírez v. Municipio, ante. Esta razón por sí sola evita que el caso sea académico
Por otro lado, si se prueban los cargos imputádoles, se podrá ordenar una destitución efectiva a la fecha de sus-pensión del cargo, la cual impediría que dicha persona se postulara en un futuro para alcalde, ello a tenor con lo dispuesto por el antiguo Art. 3.01 de la hoy derogada Ley Orgánica de los Municipios de Puerto Rico, 21 L.P.R.A. ant. see. 3001.
Estas consecuencias colaterales, derivadas de una de-terminación de destitución o exoneración, mantienen viva la controversia y no hacen el caso académico, aunque el
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Mediante su segundo señalamiento de error, Norat Za-yas sostiene que las conversaciones que sostuvo con el Go-bernador —en las cuales, alegadamente, éste se compro-metió a retirar los cargos a cambio de que él presentara su renuncia al puesto de alcalde— tienen el efecto de impedir que la Comisión continúe con la querella. No erró el foro de instancia al descartar, por inmeritorio, dicho argumento y al negarse a celebrar una vista evidenciaría al respecto.
El propio Norat Zayas, en el recurso que radicara, ad-mite que los alegados acercamientos hechos por el Gober-nador fueron “en su capacidad de Presidente del Partido Popular Democrático ... en bien de los intereses de su co-lectividad política”. Indica, además, el recurrente que su renuncia “[fue] movid[a] por su deseo de restañar las heri-das dejadas por el proceso primarista interno del Partido Popular Democrático en Coamo ...”. Recurso de certiorari, pág. 3.
Aceptando, a los fines de la argumentación, que efectivamente hubo un acuerdo a los efectos antes mencionados entre el Gobernador y Norat Zayas, el mismo fue un acuerdo político que no obliga a la Comisión ni afecta su facultad jurisdiccional. Ello así por cuanto, si es que hubo el acuerdo a que hace referencia Norat Zayas, el mismo fue entre él y el Ledo. Rafael Hernández Colón en su capacidad de presidente del partido político al cual ambos pertenecen; dicho acuerdo, ciertamente y por la propia admisión del recurrente, no fue hecho por el licenciado Hernández
Procede, en consecuencia, que se dicte sentencia confir-matoria de la emitida en el presente caso por el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan, devolviéndose el caso a dicho foro para que proceda, a su vez, a devolver el mismo al foro administrativo; esto es, a la nueva Comisión para Ventilar Querellas Municipales creada por la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991.
— O —
Resulta procedente señalar que la Ley Núm. 146 de 18 de junio de 1980 (21 L.P.R.A. ant. see. 2001 et seq.), que estableció la Comisión Estatal para Ventilar
Procede enfatizar, en adición, que las secciones de la derogada Ley Núm. 146, ante, bajo las cuales actuó la antigua Comisión, fueron incorporadas en forma idén-tica a la nueva Ley Núm. 81 de 1991, ante, por lo que su interpretación es la misma.
El hoy derogado Art. 5.01 de la referida ley disponía:
“a) Se crea la Comisión Estatal para Ventilar Querellas Municipales para en-tender en querellas contra el Alcalde formuladas por el Gobernador de Puerto Rico, la Asamblea Municipal o cualquier ciudadano.” 21 L.P.R.A. see. 3101 (Sup. 1981).
En cuanto a la Ley Núm. 81, ante, véase el Art. 18.001 de dicha ley, 21 L.P.R.A. see. 4851.
El Art. 3.01 de la Ley Núm. 146 (21 L.P.R.A. sec. 3001) (Sup. 1981), disponía lo siguiente:
“(a) Todo aspirante a Alcalde deberá, a la fecha de la elección, cumplir con las siguientes condiciones:
“(5) No haber sido convicto de delito grave o de aquellos menos graves que impliquen depravación moral.
“(6) No haber sido destituido de cargo o empleo por conducta impropia en el desempeño de sus funciones.” (Énfasis suplido.)
La propia Ley Núm. 146, ante, delimitaba los cargos que se podían presentar contra el Alcalde. Así, en su Art. 3.04 disponía que solamente se podrá destituir al Alcalde por las siguientes causas:
“(1) Haber sido convicto de un delito grave..
“(2) Haber sido convicto de delito menos grave que implique depravación moral.
“(3) Conducta inmoral.
“(4) Actuaciones ilegales que impliquen abandono, negligencia inexcusable o conducta lesiva a los mejores intereses públicos en el desempeño de sus funciones," (Énfasis suplido.) 21 L.P.R.A. sec. 3004 (Sup. 1981).
En cuanto a la Ley Núm. 81 de 1991, véanse los Arts. 3.001 y 3.008 de la misma, 21 L.P.R.A. sees. 4101 y 4108.
La mencionada ley dispone que:
“No se considerarán incluidos en la clasificación anterior aquellos alcaldes que durante el término de sus servicios al Estado Libre Asociado como tales, hayan sido separados de sus cargos por justa causa.” 3 L.P.R.A. sec. 766B.
Véase Powell v. McCormack, 395 U.S. 486, 499 (1968), en donde la acción instada por el congresista Powell para cuestionar su exclusión de la Cámara de Representantes no era académica por no ocupar dicho cargo al momento-de revisión del Tribunal Supremo. Ello por razón de que permanecía viva la controversia de su derecho a recibir salario no percibido durante la exclusión del cargo.
Hoy, bajo la citada Ley Núm. 81, el Art. 3.001, ante.
A esos efectos, véase Ellis v. Railways Clerks, 466 U.S. 435, 442 (1984), en donde se establece: “[A]s long as the parties have a concrete interest, however small, in the outcome of the litigation, the case is not moot.”
Concurrence Opinion
Opinión de conformidad y concurrente del
Suscribo la opinión del Tribunal por entender que un análisis integral de los textos de las leyes de los municipios y de las diferentes disposiciones que están relacionadas con la controversia de autos revela que la intención legis-lativa fue que la Comisión para Ventilar Querellas Muni-cipales (en adelante la Comisión) retenga jurisdicción so-bre una querella presentada contra un alcalde que renuncia a su posición. Conforme tanto con el Art. 5.03 de la antigua Ley Orgánica de los Municipios de Puerto Rico, 21 L.P.R.A. ant. see. 3103, como con el Art. 18.007 de la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de
Aunque en el caso de autos han transcurrido cuatro (4) años desde que la Asamblea Municipal de Coamo aceptó la renuncia del Sr. Ramón Norat Zayas, y que en 1988 el Hon. Carlos Luis Torres fue electo Alcalde de ese Municipio, la Comisión conserva jurisdicción para determinar la validez de la suspensión de empleo y sueldo que le fue impuesta por el Gobernador. Si la Comisión invalida esta suspen-sión, podría ordenar que se le pagara al ex alcalde Norat Zayas el sueldo y los otros beneficios que dejó de percibir entre el 2 de junio y el 31 de agosto de 1988, fecha en que la Asamblea Municipal aceptó su renuncia. Pero si la Co-misión convalida la decisión del Gobernador Hon. Rafael Hernández Colón, el Señor Norat Zayas no tendría derecho a los haberes dejados de percibir durante esos tres (3) meses.
Por otro lado, si se confirma su destitución, en virtud de lo dispuesto en el Art. 3.001 de la Ley de Municipios Autó-nomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (21 L.P.R.A. see. 4101), él estaría impedido de postularse en otra ocasión para la alcaldía de cualquier municipio. Como acertadamente señala la Opinión del Tribunal, “[ejxiste un interés ulterior de vital importancia para la administración pública que consiste en impedir que el al-calde destituido pueda en un futuro ocupar dicho cargo nuevamente”. (Énfasis suprimido.) Opinión mayoritaria, págs. 623-624. Por la naturaleza de las funciones de los alcaldes en nuestro ordenamiento gubernamental, y en vista de los poderes recientemente otorgados a los munici-pios por la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, el Estado tiene que evitar que una persona corrupta, inmoral o negligente en sus obligaciones públicas pueda postularse nuevamente para la posición de alcalde.
