158 P.R. Dec. 743 | Supreme Court of Puerto Rico | 2003
emitió la opinión del Tribunal.
Bosque Real S.E. (en adelante Bosque Real) y MAC Development Corp. (en adelante MAC) recurren ante nos de una sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Dicho foro revocó una sentencia sumaria emi-tida por el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan, mediante la cual desestimó una demanda in-coada por la Fundación Luis Muñoz Marín (en adelante Fundación). El foro apelativo intermedio determinó que la Consulta de Ubicación Núm. 92-17-1072-JPU (en ade-lante consulta de ubicación) y los permisos otorgados por la Junta de Planificación para el desarrollo del complejo resi-dencial Bosque Real carecían de validez y devolvió el caso al Tribunal de Primera Instancia para que la Fundación tuviera la oportunidad de probar si el desarrollo del pro-yecto le ha ocasionado daños continuos y progresivos a su predio. Examinemos detenidamente los hechos relativos al recurso del epígrafe.
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El 2 de octubre de 1992 el codemandado Peter Sinz pre-sentó ante la Junta de Planificación una consulta de ubi-cación con el objetivo de desarrollar un complejo residen-cial denominado Bosque Real. El complejo constaría de tres edificios, con un total de 240 apartamentos, y ubicaría en un predio colindante con la Fundación. La finca objeto
Dentro del procedimiento llevado a cabo para la con-sulta de ubicación, se presentó ante la Junta de Planifica-ción un Formulario Ambiental para Proyectos Residencia-les, Comerciales y/o Turístico-Recreativos (en adelante Formulario Ambiental). En éste se informó que dentro de un radio de 300 metros en o fuera de la finca donde ubica-ría Bosque Real, no existía sistema ecológico natural al-guno, con excepción de la quebrada Sabana Llana.
El 17 de junio de 1993 la Junta de Planificación emitió una resolución en la cual aprobó la consulta de ubicación para el proyecto Bosque Real. La vigencia de dicha con-sulta fue extendida posteriormente por un año adicional. La codemandada MAC presentó una solicitud de enmienda a la consulta de ubicación el 12 de diciembre de 1994, para que se le permitiera alterar los planos del proyecto y se le autorizara a construir once edificios, estilo “walk-up”, con capacidad para 180 apartamentos, en lugar de los tres edi-ficios con capacidad para 240 apartamentos que habían sido autorizados originalmente. Para la consideración de la enmienda solicitada, la Junta de Planificación no requirió una nueva evaluación del impacto ambiental que ocasiona-ría el proyecto, sino que validó el Formulario Ambiental presentado previamente. Sin trámites ulteriores, la Junta de Planificación aprobó la enmienda solicitada el 22 de diciembre del mismo año.
La Administración de Reglamentos y Permisos (en ade-lante A.R.Pe.) aprobó el desarrollo preliminar del proyecto el 28 de diciembre de 1995. En su resolución, A.R.Pe. de-terminó que Bosque Real debía cumplir con los requisitos para la zonificación R-3.
Los codemandados señor Sinz y MAC otorgaron una es-critura de compraventa mediante la cual Bosque Real ad-quirió el predio donde se desarrollaría el proyecto. Poste-riormente, en una carta de 2 de abril de 1996, la Oficina Estatal de Preservación Histórica le informó a la Junta de Planificación y a Bosque Real que el predio perteneciente a la Fundación era candidato para inscripción en el Registro Nacional de Lugares Históricos. Debido a lo anterior, la
Ante tales actos, el Municipio de San Juan (en adelante Municipio) presentó la Consulta de Ubicación y Adquisi-ción Núm. 96-17-0656-JGUT para establecer un parque en el predio donde se había autorizado la construcción del complejo residencial. La Junta de Planificación emitió una resolución, notificada el 10 de julio de 1996, en la cual aprobó la referida consulta. Bosque Real solicitó una recon-sideración, por lo cual la Junta dejó la resolución en sus-penso y ordenó la celebración de una vista administrativa.
Por su parte, la Fundación presentó dos escritos, titula-dos “Moción de Desestimación” y “Comparecencia de la Fundación Luis Muñoz Marín Interventor y Vecino Colin-dante”, en el procedimiento referente a la consulta de ubi-cación presentada por el Municipio. En éstos cuestionó la validez de la autorización de la consulta de ubicación pre-sentada por Bosque Real. El 30 de septiembre de 1996 la Junta de Planificación emitió una resolución en la que de-claró sin lugar la solicitud de reconsideración presentada por Bosque Real y confirmó su aprobación a la consulta presentada por el Municipio. La agencia condicionó su aprobación al cumplimiento por parte del Municipio con los requisitos para la expropiación del terreno. En la misma resolución, la Junta de Planificación desestimó la solicitud de la Fundación por entender que carecía de autoridad para dejar sin efecto una determinación llevada a cabo por un funcionario debidamente autorizado.
La Fundación presentó una demanda.de intervención el 23 de septiembre de 1996, en la cual alegó que la consulta de ubicación y los permisos otorgados para la construcción de Bosque Real fueron autorizados en contravención a los requisitos de notificación, vista pública y declaración de impacto ambiental establecidos en la legislación y regla-mentación aplicables. Basándose en lo anterior, alegó que éstos carecían de validez y finalidad. Además, solicitó que el tribunal dictara los remedios apropiados para reparar los daños continuos y progresivos que la construcción ha-bía ocasionado al sistema ecológico existente en su predio. El Tribunal de Primera Instancia declaró con lugar la soli-citud de intervención presentada por la Fundación.
El 23 de septiembre de 1996 se celebró una vista para atender la solicitud de interdicto preliminar presentada por el Municipio. El 11 de octubre del mismo año, dicho foro emitió una resolución interlocutoria en la cual deses-timó la referida solicitud. Luego de varios incidentes pro-cesales, el Municipio desistió de su demanda con perjuicio. Sin embargo, la Fundación continuó con el pleito. La Junta de Planificiación solicitó la desestimación de la demanda alegando que: (1) de acuerdo con la doctrina de incuria, la Fundación estaba impedida de solicitar remedios interdic-tales; (2) la demanda constituía un ataque colateral a una decisión final y firme de la Junta de Planificación; (3) la Fundación tenía disponible el recurso de revisión judicial y no lo utilizó, por lo cual estaba impedida de incoar una
El Tribunal de Primera Instancia dictó sentencia suma-ria parcial el 8 de agosto de 1998, en la cual desestimó la demanda incoada por la Fundación. La parte demandante presentó un recurso apelativo ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. El referido foro dejó sin efecto la sentencia sumaria emitida por el Tribunal de Primera Instancia y devolvió el caso para que la Fundación tuviera la oportu-nidad de probar los daños que alegadamente Bosque Real ocasionó a su predio. De esta sentencia recurren ante nos las peticionarias Bosque Real y MAC alegando que:
A. ERRÓ EL TRIBUNAL APELATIVO AL DETERMINAR QUE PROCEDE LA CONCESIÓN DE REMEDIOS SI LA FUNDACIÓN PRUEBA DAÑOS CONTINUADOS Y AL NO DETERMINAR QUE FALTAN PARTES INDISPENSABLES.
B. ERRÓ EL TRIBUNAL APELATIVO AL DECLARAR NU-LOS LA AUTORIZACIÓN DE LA CONSULTA DE BOSQUE REAL Y LOS OTROS PERMISOS OTORGADOS PARA EL DESARROLLO DEL PROYECTO.
(1) Contrario a lo determinado por el Tribunal Apelativo, el proyecto Bosque Real no tiene una densidad mayor que la del área circundante. Por ende, la Junta de Planificación no es-taba obligada a celebrar una vista pública bajo la subsección 97.03 [sic] del Reglamento de Zonificación.
(2) El Tribunal Apelativo actuó contrario a principios claros*755 de hermenéutica al concluir que la subsección 97.02(3) del Re-glamento de Zonificación requiere la celebración de una vista pública cuando se dé cualquiera de las dos condiciones allí establecidas.
(3) Contrario a lo que concluyó el Tribunal Apelativo, la Junta de Planificación no tenía la obligación de celebrar vistas públicas porque el cambio autorizado de un distrito R-l a R-3 no constituye una variación en “uso”. C. ERRÓ EL TRIBUNAL APELATIVO AL DECLARAR LA FALTA DE FINALIDAD DE LA CONSULTA DE UBICACIÓN DE BOSQUE REAL.
D. ERRO EL TRIBUNAL APELATIVO AL DETERMINAR QUE SE VIOLÓ LA LEY DE POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL.
(1) Contrario a lo que concluyó el Tribunal Apelativo, la Junta de Planificación cumplió con su deber ministerial de evaluar adecuadamente el impacto ambiental del proyecto Bosque Real.
(2) Contrario a lo que concluyó el Tribunal Apelativo, Bos-que Real no tenía la obligación de identificar el predio de la Fundación como “bosque” ni como sistema ecológico de particular interés.
E. ERRÓ EL TRIBUNAL APELATIVO AL NO DETERMI-NAR QUE LA CAUSA DE ACCIÓN EN DAÑOS DE LA FUN-DACIÓN ESTÁ PRESCRITA.
Con este trasfondo fáctico, procederemos a resolver la presente controversia a la luz de la normativa aplicable.
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Para analizar el primer señalamiento de error es necesario acudir a las Reglas de Procedimiento Civil y su jurisprudencia interpretativa. Dispone la Regla 16, sobre la acumulación indispensable de partes:
Regla 16.1. Acumulación indispensable
Las personas qne tuvieren un interés común sin cuya pre-sencia no pueda adjudicarse la controversia, se harán partes y se acumularán como demandantes o demandadas según corresponda. Cuando una persona que deba unirse como de-mandante rehusare hacerlo, podrá unirse como demandada. Regla 16.2. Acumulación no indispensable
El tribunal podrá ordenar la comparecencia de aquellas per-*756 sonas sujetas a su jurisdicción, que a pesar de no ser partes indispensables, deban ser acumuladas si se ha de conceder un remedio completo a las personas que ya sean partes en el pleito. 32 L.P.R.A. Ap. III.
Este precepto procesal forma parte del esquema de rango constitucional que prohíbe que una persona sea pri-vada de su libertad o propiedad sin el debido proceso de ley. Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. También obedece a la necesidad de que se incluyan en el pleito aque-llas partes que sean necesarias para obtener un remedio completo. Cepeda Torres v. García Ortiz, 132 D.P.R. 698, 704 (1993). Mediante esta regla se protege a las personas ausentes de un pleito de los posibles efectos perjudiciales que le pueda ocasionar un decreto judicial y, además, se evita la multiplicidad de litigios. Rodríguez Rodríguez v. Moreno Rodríguez, 135 D.P.R. 623, 627 (1994); Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407, 412-413 (1982).
Una parte indispensable es “aquella ... cuyos derechos e intereses podrían quedar destruidos o inevitablemente afectados por una sentencia dictada estando esa persona ausente del litigio”. (Énfasis suplido.) Fuentes v. Tribunal de Distrito, 73 D.P.R. 959, 981 (1952). El tercero ausente debe tener un interés común en el pleito que convierte su presencia en un requisito indispensable para impartir justicia completa. Hernández Agosto v. López Nieves, 114 D.P.R. 601, 605 (1983). La frase “remedio completo” tiene un significado especial. Ésta no debe interpretarse conforme a criterios estrictamente semánticos.
El remedio completo a que se refiere la Regla 16 alude al re-medio entre las personas y entidades que ya son partes en el pleito y no al obtenible entre una parte y el ausente. (Enfasis en el original.) Hernández Agosto v. López Nieves, supra, pág. 607.
Para determinar si se debe acumular una parte es necesario evaluar los hechos particulares de cada caso. En
Conforme a la Regla 10.2 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, la omisión de una parte indispensable constituye una defensa para la parte contra la cual se reclama y puede dar lugar a la desestimación del pleito. Sin embargo, lo anterior no es óbice para que el tribunal ordene traer al pleito a la parte omitida. J.A. Cuevas Segarra, Tratado de Derecho Procesal Civil, San Juan, Pubs. JTS, 2000, T. 1, pág. 371; Vencedor Dev. Corp. v. Aut. de Carreteras, 136 D.P.R. 456, 460 (1994); Meléndez Gutiérrez v. E.L.A., 113 D.P.R. 811, 816 (1983). Por otro lado, hemos establecido que cuando el tercero ausente es el Estado o alguna de sus agencias o funcionarios, existe una tendencia a evitar dificultar la labor del demandante con planteamientos sobre partes indispensables. Hernández Agosto v. López Nieves, supra, pág. 611.
La parte peticionaria alega que el Departamento de Re-cursos Naturales es parte indispensable en el caso de autos debido a que tiene la responsabilidad de establecer las me-didas que sean necesarias para la conservación forestal. Además, dicha agencia es la encargada de estimular la conservación forestal en la iniciativa privada, de acuerdo con la Ley de Bosques de Puerto Rico, Ley Núm. 33 de 1 de julio de 1975, según enmendada, 12 L.P.R.A. see. 191 et seq. Arguyen los peticionarios que el foro apelativo erró al ordenarles la reparación de los daños ocasionados al sis-tema ecológico de la Fundación, ya que sería el Departa-mento de Recursos Naturales el encargado de toda la siem-bra y del establecimiento de una zona de amortización ambiental. No les asiste la razón.
En segundo lugar, no es indispensable la comparecencia del Departamento de Recursos Naturales para que este Tribunal pueda conceder un remedio completo. Conforme a la jurisprudencia citada, el remedio completo al que aluden las Reglas de Procedimiento Civil se refiere al obtenible entre las partes que ya están en el pleito y no entre una parte y el tercero ausente. Hernández Agosto v. López Nieves, supra. El remedio solicitado en la presente causa de acción es el resarcimiento de los daños ambientales que sufrió el predio de la Fundación colindante con Bosque Real. De probarse tales daños, Bosque Real tiene plena capacidad para repararlos ya sea reemplazando los árboles cortados, creando una zona de amortización entre ambos predios o mediante cualquier otro medio que el foro de ins-tancia estime apropiado. En tales circunstancias, no es indispensable la intervención del Departamento de Recursos Naturales. Aunque dicha agencia es la encargada de im-plantar la política pública de conservación, expansión y protección forestal del Estado Libre Asociado, 12 L.P.R.A. see. 192, nuestro ordenamiento no excluye la iniciativa pri-vada en la siembra de árboles y conservación ambiental. La ausencia del Departamento de Recursos Naturales
Por otra parte, aducen los peticionarios que los dueños de los apartamentos de Bosque Real son partes indispensables para adjudicar la presente controversia ya que son ellos los actuales dueños del predio objeto de este litigio. Respecto a este señalamiento, debemos hacer referencia a la Regla 22.3 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, que establece, en lo pertinente, que
[e]n caso de cualquier cesión de interés, podrá continuarse el pleito por o contra la parte original, a menos que el tribunal, previa solicitud al efecto, disponga que el cesionario sea susti-tuido en el pleito o acumulado a la parte original.
Cuando ocurre la cesión de un crédito o un bien, la sustitución es optativa.
Quiere decir que no es indispensable verificar la sustitución del cesionario por el cedente como parte ya que una vez cedido un bien o crédito litigioso la R. 22.3, 1979 permite que el caso continúe tramitándose en pro o en contra del titular original, o sea del cedente. R. Hernández Colón, Práctica jurídica de Puerto Rico: derecho procesal civil, San Juan, Michie of Puerto Rico, 1997, pág. 120.
En Pereira v. I.B.E.C., 95 D.P.R. 28 (1967), reiteramos esta norma al establecer que la demanda incoada en contra de una compañía desarrolladora y los compradores de las residencias, quienes llevaron a cabo ventas sucesivas, pudo haber continuado a nombre de los compradores originales según la Regla 22.3 de Procedimiento Civil, supra. “La rea-lidad es que el trámite procesal de sustitución en nada afecta los derechos sustantivos de las partes.” Pereira v. I.B.E.C., supra, pág. 66. Al no ser compulsoria la sustitu-ción de Bosque Real y MAC por los adquirentes de los apartamentos, no procede desestimar la demanda instada
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En su segundo señalamiento de error los peticionarios alegan que incidió el tribunal apelativo al declarar la nuli-dad de la consulta de ubicación y de los permisos otorgados para el desarrollo del proyecto Bosque Real por haber in-cumplido con los requisitos de notificación a los colindantes y de celebración de vista pública.
La Junta de Planificación es el organismo gubernamental creado con el propósito de desarrollar los recursos humanos, económicos, ambientales y físicos de forma, coordinada para crear las condiciones necesarias que propendan al desarrollo integral de la sociedad. 23 L.P.R.A. sec. 62c. Su creación obedece a la necesidad de velar por la ordenada y adecuada utilización de nuestros escasos terrenos y recursos naturales. Art. VI, Sec. 19, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. La Junta de Planificación debe ejercer sus funciones conforme con la política pública del Estado Libre Asociado de “fomentar la participación de la ciudadanía en el proceso de planificación de Puerto Rico”. 23 L.P.R.A. sec. 62v(a). Entre los deberes de dicho cuerpo se encuentra el de promover la comprensión pública del proceso de planificación mediante aquellos medios informativos que estime adecuados. 23 L.P.R.A. sec. 62v(b).
Al amparo de las facultades delegadas en ley, la Junta de Planificación aprobó el Reglamento de Zonificación de 1992.
*761 Mediante la zonificación se establecen las normas esenciales sobre cómo y dónde deben ubicarse las múltiples actividades sociales y económicas de Puerto Rico. A través de este proceso se clasifican los terrenos en zonas o distritos y se establecen para cada uno disposiciones específicas sobre el uso de los te-rrenos y sobre las obras y estructuras a permitirse. Regla-mento de Zonificación de Puerto Rico, Reglamento de Planifi-cación Núm. 4 de 16 de septiembre de 1992 (23 R.P.R. see. 650.1640).
Para evadir la rigidez del esquema de zonificación, el reglamento establece el procedimiento de la consulta de ubicación. El mismo constituye una solicitud para que la Junta de Planificación
... evalúe, pase juicio y tome la determinación que estime pertinente sobre propuestos usos de terrenos que no son per-mitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas zonificadas pero que las disposiciones reglamentarias proveen para que se consideren. Reglamento de Zonificación, Sec. 2.01 (23 R.P.R. see. 650.1648(59)).
La Junta de Planificación tiene gran discreción en el ejercicio de su facultad de evaluar las consultas de ubica-ción; sin embargo, está sujeta al cumplimiento de las nor-mas y requisitos establecidos en la ley y en la jurisprudencia. T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 D.P.R. 70 (1999).
Cuando una consulta de ubicación conlleva la variación de las disposiciones reglamentarias, se requiere la presentación de una solicitud de variación. Las variaciones que pueden solicitarse son de dos tipos: una variación en uso y “otras variaciones”. Reglamento de Zonificación, Secs. 98.05-98.06 (23 R.P.R. see. 650.1745(4X5)). La variación en uso
... es un permiso para dedicar una propiedad a un uso prohi-bido por las restricciones impuestas por el Reglamento de [Zonificación] en una zona o un distrito y que sólo se concede, vía excepción, para evitar peijuicios a una propiedad cuando se demuestre que, debido a circunstancias extraordinarias, la aplicación estricta de esa reglamentación equivaldría a una confiscación de la propiedad. (Énfasis en el original.) T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, supra, pág. 82.
El Reglamento de Zonificación también faculta a la Junta de Planificación para autorizar “otras variaciones” a los usos permitidos en el distrito. Reglamento de Zonificación, Sec. 98.06 (23 R.P.R. see. 650.1745(5)). Hemos establecido que
[e]n estos casos la variación no va dirigida a alterar el uso, sino a dispensar al propietario del cumplimiento de uno o más de los requisitos que establece el Reglamento de Zonificación ... para la zona donde radica el inmueble .... Una persona que solicita una variación según este apartado, al contrario de aquel que invoca la variación en uso, desea seguir utilizando la propiedad para el uso permitido, pero necesita que se le exima de uno de los requisitos de zonificación para “asegurar la viabilidad del uso permitido”. Asoe. Res. Park Side, Inc. v. J.P. I, 139 D.P.R. 349, 356 (1995).
Cuando se solicitan “otras variaciones”, la celebración de una vista pública tiene carácter discrecional. Regla-mento de Zonificación, Sec. 98.06 (23 R.P.R. see. 650.1745(5)).
Por la naturaleza del interés público en la planificación urbana, las variaciones no se favorecen. Éstas deben concederse cuando concurran circunstancias extraordi-
En el caso ante nos el Tribunal de Circuito resolvió que Bosque Real había solicitado una variación en uso para el desarrollo del proyecto y, por lo tanto, la celebración de la vista pública era de carácter mandatorio. Diferimos de la conclusión del tribunal apelativo. El complejo multifami-liar Bosque Real pretendía ser ubicado en un distrito zoni-ficado R-l,
Conforme a las diferencias entre una variación en uso y “otras variaciones” que hemos expuesto, la variación en uso implica autorización para utilizar la propiedad para un uso prohibido en el distrito. El uso que pretende darle Bosque
En el caso Asoc. Res. Park Side, Inc. v. J.P. I, supra, tuvimos que interpretar las escuetas definiciones que esta-blece el Reglamento de Zonificación para determinar si la Junta de Planificación estaba obligada a celebrar vistas públicas ante una solicitud por parte de la Compañía Tele-fónica de Puerto Rico para que se le eximiera de los requi-sitos reglamentarios aplicables a unos terrenos. La Com-pañía Telefónica pretendía construir un edificio de cuatro niveles con facilidades recreativas, enfermería y estaciona-miento en dos solares. Uno de los solares estaba destinado a uso residencial, zonificado R-3, mientras que el otro es-taba limitado a ciertas actividades comerciales, zonificado C-2. Luego de distinguir las figuras de variación en uso y otras variaciones, resolvimos que la solicitud de la Compa-ñía Telefónica “al menos respecto al lote R-3, debió haber sido considerada como una variación en uso”. Asoc. Res. Park Side, Inc. v. J.P. [I], supra, pág. 357. Esta determina-ción obedeció a que evidentemente el uso comercial pro-puesto por la Telefónica estaba prohibido en un distrito clasificado para uso residencial.
El complejo residencial Bosque Real conllevaba una densidad poblacional mayor a la admitida en un distrito R-l. Por tal razón, A.R.Pe. desde sus consideraciones pre-liminares evaluó el proyecto de acuerdo con los parámetros de un distrito R-3,
En López v. Antonio Roig Suers., Inc., 157 D.P.R. 186, 198 (2002), al referirnos a consultas de ubicación que conllevan cambios en la zonificación del predio, establecimos que
... todo proyecto que conlleve un cambio de zonificación tiene que cumplir con los requisitos aplicables para una rezonificación. Así, están sujetos a cumplir con las normas so-*766 bre cambios de zonificación, tanto los cambios de zonificación “directos” (aquellos en los que una parte propiamente solicita un cambio de zonificación para un predio de su pertenencia) como los “indirectos” (aquellos en que mediante el vehículo procesal de la consulta de ubicación una parte pretende la aprobación de un proyecto que eventualmente conllevará la rezonificación del predio).
... [E]l mero hecho de utilizar un mecanismo de consulta de ubicación no exime a una parte de cumplir con los requisitos de un cambio de zonificación —o una variación o excepción según sea el caso— si dicha consulta conlleva eventualmente una rezonificación del área.(8) (Enfasis en el original.)
El Reglamento de Zonificación establece que la Junta de Planificación podrá considerar el rezonificar algún sector o solar, siempre que la parte peticionaria: notifique su inten-ción de presentar la solicitud de cambio de zonificación a los dueños de las propiedades más cercanas al área cuya rezonificación se propone; incluya un plano de localización; prepare un memorial explicativo con una descripción com-pleta del sector, explique las razones para su solicitud y los beneficios que derivará la comunidad con el cambio; in-cluya la cabida del solar en metros cuadrados. Reglamento de Zonificación, Sec. 4,06 (23 R.P.R. see. 650.1650(6)). Ade-más, el Reglamento establece que “se requerirá la celebra-ción de una vista pública previa a cualquier determinación de la Junta sobre la propuesta de zonificación o rezonificación”. (Énfasis suplido.) Reglamento de Zonifica-ción, Sec. 4.08 (23 R.P.R. see. 650.1650(8)).
Los peticionarios presentaron una consulta de ubicación que implicaba la rezonificación de un predio de R-l a R-3, por lo cual tenían que cumplir con la notificación a los co-lindantes, entre otros requisitos reglamentarios. Por su parte, la Junta de Planificación estaba obligada a celebrar una vista pública. Al examinar el expediente de autos ha-llamos que la Fundación, predio colindante con Bosque Real, no fue notificada de ninguno de los incidentes proce-
Aunque lo anterior dispone del segundo error aducido por la parte peticionaria, conviene señalar que en su con-sulta de ubicación Bosque Real solicitó que su proyecto se denominara como un desarrollo residencial extenso. Tal so-licitud, aunada a la rezonificación que implicaba la cons-trucción, obligaba a los peticionarios a cumplir con los re-quisitos de rezonificación y de desarrollo extenso. Un desarrollo extenso
[c] ompren.de los desarrollos residenciales para veinte (20) o más familias o solares en pueblos o áreas con una población urbana censal menor de diez mil (10,000) personas; treinta (30) o más familias o solares en pueblos o áreas con una po-blación urbana censal entre diez mil (10,000) a cuarenta mil (40,000) personas y cuarenta (40) o más familias o solares en pueblos o áreas con una población urbana censal sobre cua-renta mil (40,000) personas conforme a los resultados del úl-timo censo poblacional. ... Reglamento de Zonificación, See. 2.01 (23 R.P.R. sec. 650.1648(68)).
Al evaluar un proyecto de desarrollo residencial extenso, la Junta de Planificación debe tomar en consideración los siguientes factores: conformidad del uso propuesto y su intensidad con el Plan de Usos de Terrenos; disponibilidad, programación y mejoras propuestas por el proyecto a la infraestructura del sector, y la forma en que el proyecto propiciaría el desarrollo integral del sector y mantendría las mejoras existentes. Reglamento de Zonifi-
[s]e celebr[ej vista pública con notificación a los dueños de los terrenos circundantes cuando el desarrollo residencial extenso tenga acceso a mía calle municipal a la cual den frente más de diez (10) estructuras residenciales en una distancia de dos-cientos cincuenta (250) metros, medidos desde las entradas al proyecto, y siempre que la densidad propuesta sea mayor que la del área circundante. Reglamento de Zonificación, See. 97.02 (23 R.P.R. sec. 650.1744(l)(c)).
Los peticionarios alegan que la recién citada disposición establece el requisito de vista pública cuando concurran las dos condiciones allí establecidas. Tal conclusión es errónea a la luz de nuestra decisión en Ortiz, Gómez et al. v. J. Plan., 152 D.P.R. 8, 20-21 (2000):
[Este inciso] del Reglamento de Zonificación ... en relación con proyectos de desarrollo residencial extenso, establece dos (2) circunstancias en las cuales es obligatorio que la Junta celebre vistas públicas con notificación a los dueños de terrenos circundantes. La primera es cuando el proyecto tenga acceso a una calle municipal bajo las condiciones allí descritas. Y, la segunda, que es de aplicación al caso de autos, siempre que la densidad propuesta sea mayor que la del área circundante. Esta interpretación no sólo le insufla vida a la política pública de “fomentar la participación de la ciudadanía en el proceso de planificación” esbozada por la propia Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico ... sino que establece un balance entre el poder del Estado para velar por la adecuada utilización de los terrenos y el derecho de los ciudadanos al libre disfrute de sus propiedades. Además, fomenta la con-fianza del Pueblo en que las zonificaciones de las áreas donde tienen sus hogares no serán alteradas a sus espaldas y sin brindarles la oportunidad de que los funcionarios públicos a cargo del proceso tomen en consideración sus puntos de vista. (Énfasis suplido.)
El Tribunal de Circuito interpretó correctamente la mencionada disposición, ya que será necesaria la celebra-ción de una vista pública en los casos de desarrollos resi-denciales extensos cuando concurran cualquiera de las dos circunstancias establecidas en el reglamento. En el caso
Por las razones expuestas, para declarar la nulidad de la consulta de ubicación de Bosque Real, es innecesario abordar el cuarto señalamiento de error en el cual se aduce que la Junta de Planificación evaluó adecuadamente el im-pacto ambiental del proyecto. Procederemos a determinar si la decisión de la Junta de Planificación era final a la luz de las doctrinas de cosa juzgada y de agotamiento de reme-dios administrativos.
IV
La doctrina de cosa juzgada, de origen ro-mano, tiene base estatutaria en el Art. 1204 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. see. 3343. De acuerdo con éste, para que se active la presunción de cosa juzgada en otro juicio
... es necesario que entre el caso resuelto por la sentencia y aquél en que ésta sea invocada, concurra la más perfecta iden-tidad entre las cosas, las causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron.
La doctrina está fundamentada en el interés del Estado en ponerle fin a los litigios y en proteger a los ciudadanos para que no se les someta en múltiples ocasiones a los ri-gores de un proceso judicial. Pérez v. Bauzá, 83 D.P.R. 220, 225 (1961). El efecto de la aplicación de esta doctrina es que la sentencia emitida en un pleito anterior impide que se litiguen posteriormente, entre las mismas partes y sobre las mismas causas de acción y cosas, las controversias ya litigadas y adjudicadas, y aquellas que se pudieron haber litigado. Pagán Hernández v. U.P.R., 107 D.P.R. 720,
En el campo del derecho administrativo, la doctrina de cosa juzgada es aplicable en las siguientes vertientes: dentro de la misma agencia; interagencialmente, es decir, de una agencia a otra, y entre las agencias y los tribunales. Pagán Hernández v. U.P.R., supra, pág. 733. A pesar de lo anterior, la aplicabilidad de la doctrina a los procesos administrativos no es automática y absoluta.
Judicialmente existe el poder de modificar y hasta de recha-zar las determinaciones administrativas cuando ese curso sea el más justo y conveniente en orden al interés público. Igual-mente existe la facultad de evaluar si las partes han podido litigar oportuna y adecuadamente la controversia presentada en el foro administrativo. Acevedo v. Western Digital Caribe, Inc., 140 D.P.R. 452, 454 (1996). Justino Cruz Echeandía v. Autoridad de Energía Eléctrica KLRA0400285 (2004).
Al considerar las excepciones para aplicar la doctrina de cosa juzgada en el contexto administrativo, hemos expre-sado que
... si la aplicación rigurosa de la [doctrina] derrotaría en la práctica un derecho permeado en alguna forma del interés pú-blico, los tribunales se inclinan hacia la solución que garantice cumplida justicia, en lugar de favorecer en forma rígida una ficción de ley que obedece fundamentalmente a un principio de conveniencia y orden procesal. En otras palabras, la regla no es absoluta y debe siempre considerarse conjuntamente con el saludable principio de que debe dispensarse justicia en cada caso. (Citas omitidas.) Pérez v. Bauzá, supra, pág. 226. Véanse, además: Millón v. Caribe Motors Corp., 83 D.P.R. 494, 505, 510 (1961); Pagán Hernández v. U.P.R., supra, págs. 735-37; Banco de la Vivienda v. Carlo Ortiz, 130 D.P.R. 730, 739 (1992).
En primer lugar, entre el presente caso y el procedi-miento administrativo no existe la perfecta identidad de partes requerida para la aplicación de la doctrina de cosa juzgada. La Fundación no fue parte de los incidentes pro-
En segundo lugar, la controversia que nos atañe está indiscutiblemente revestida de interés público, circunstancia que opera como excepción a la aplicación de la doctrina de cosa juzgada. Constitucionalmente se estableció como política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico la conservación eficaz de los recursos naturales y lograr el mayor aprovechamiento de éstos para el beneficio de la ciudadanía en general. Art. VI, Sec. 19, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. La Junta de Planificación es la agencia encargada de implantar dicha política pública mediante proyectos de desarrollo que armonicen los intereses de modernizar el país y de conservar un balance adecuado entre los recursos naturales. Hoy los fines de la justicia y el interés de proteger el medio ambiente y la pureza en los procesos de planificación urbana nos urgen a adjudicar una controversia sobre la validez de una consulta de ubicación que a todas luces fue aprobada mediante un procedimiento viciado y carente del indispensable requisito de la participación de los principales afectados con la construcción. Bajo estas circunstancias, no es aplicable la doctrina de cosa juzgada.
Los peticionarios también han alegado que la Fundación está impedida de acudir al foro judicial por falta de agotamiento de remedios administrativos al no solicitar
De acuerdo con los peticionarios, la Fundación estaba obligada a agotar los remedios administrativos mediante la solicitud de revisión judicial de la determinación de la Junta. Nuevamente debemos destacar la importancia de la falta de notificación a los demandantes. El incumplimiento con este requisito impidió a la Fundación solicitar la revisión de la aprobación de la consulta y de los permisos otorgados para el proyecto. En Ortiz, Gómez et al. v. J. Plan., supra, resolvimos que el término jurisdiccional para solicitar la reconsideración de la decisión administrativa es inaplicable cuando se trata de una solicitud de reconside-
No obstante haber declarado la nulidad de la consulta de ubicación y de los permisos otorgados, no podemos orde-nar la paralización o demolición del proyecto de construc-ción, ya que éste finalizó y se ha convertido en la vivienda de ciento ochenta familias. La Fundación, ante esta cir-cunstancia, ha solicitado la reparación de los daños conti-nuos que ha sufrido su predio como consecuencia de la construcción, pero los peticionarios alegan que la causa de acción prescribió. Es con este trasfondo que pasamos a exa-minar el quinto error, relacionado con la figura de la pres-cripción extintiva.
V
El Art. 1802 del Código Civil, 31 L.P.R.A. see. 5141, establece que el principio de la responsabilidad civil extracontractual es: “[e]l que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado.” Este precepto está inspirado en el deber general de todas las personas de actuar con la debida circunspección. Para que prospere una causa de acción bajo este artículo es necesario que concurran tres requisitos: un acto u omisión culposa o negligente; que cause daño, y que exista una relación causal entre el acto u omisión y el daño sufrido. Soc. de Gananciales v. González
El término prescriptivo para ejercitar una causa de acción en daños y perjuicios al amparo del Art. 1802, supra, es de un año contado a partir del momento en que el perjudicado tuvo conocimiento del daño y de la identidad de quien lo causó. Art. 1868 del Código Civil, 31 L.P.R.A. see. 5298; Marrero v. Caribbean Hosp. Corp. et al., 156 D.P.R. 327 (2002). La prescripción extintiva se basa en el imperativo de castigar la inercia en el ejercicio de los derechos. De Jesús v. Chardón, 116 D.P.R. 238, 242 — 243 (1985).
La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor. Art. 1873 del Código Civil, 31 L.P.R.A. see. 5303.
¿Interrumpió la Fundación el término prescriptivo para ejercitar su causa de acción en daños y perjuicios mediante su demanda de intervención? Nuestra respuesta es en la afirmativa. Según surge de la estipulación de hechos, el 11 de mayo de 1996 Bosque Real comenzó la limpieza y nive-lación del terreno, actividades que implicaron cortar parte de la colección arbórea de la Fundación. El 18 de septiem-bre el Municipio presentó una demanda y una moción de interdicto preliminar y permanente contra los peticionarios. Fue el 23 de septiembre del mismo año cuando la Fundación presentó su demanda de intervención dentro del procedimiento iniciado por el Municipio. En su demanda, la Fundación enumeró los árboles que Bosque Real había derribado para comenzar su construcción y alegó los daños que su predio había sufrido como conse-cuencia de los trabajos en el proyecto. Además, suplicó al tribunal que dictara los remedios procedentes para prote-ger el balance ecológico del predio donde ubica la Fundación. A todas luces la demanda fue presentada den-tro de un año desde que los peticionarios cortaron los árbo-
En virtud de todo lo anterior, se modifica la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones para establecer que la consulta de ubicación no era una variación en uso, y así modificada se confirma. Se devuelve el caso para que con-tinúen los procedimientos de forma compatible con lo aquí resuelto.
El Formulario Ambiental se limitó a informar lo siguiente: “Flora: Árboles como el mangó, quenepa, y flamboyán entre otros. Se observó crecimiento de pangóla y yerba de guinea. Fauna: Se observaron mamíferos pequeños como las ratas, aves entre ellas las reinitas, lagartijos y un sin número [sic] de insectos. No se observaron especies en peligro de extinción.” Anejo B, pág. BR 551.
De acuerdo con un inventario llevado a cabo por la Fundación antes de que Bosque Real derribara los árboles ubicados en el predio de ésta, la institución con-taba con una colección arbórea compuesta por: Palo de Goma, Areca, Caimito, Guaba, Palma Real, Coco, Casia Amarilla, Flamboyán, Algarrobo, Terocarpo, Madre de Cacao, Jagua, Almendra, Aceitillo, Ajala, Reina de las Flores, Yagrumo, Teca, Palma MacArthur, Péndula, Maga, Bambú, Manzana Malaya, Anacaguita, Burro Prieto, Mango, Tulipán Africano, Quenepa, Panapén, Jaca, Havilla, Hang-Hang, Balsa, Camasey, María, Coralitos, Mariposa, Caoba de Honduras, Roble Blanco, Al-canfor y Ceiba.
La Ley de Bosques de Puerto Rico faculta al Gobernador para declarar como Bosque Estatal cualquier terreno que crea es más apropiado para uso forestal que para otros usos. El Secretario de Recursos Naturales podrá clasificar como Bosques Auxiliares tierras privadas que excedan de cinco cuerdas contiguas a aquellas dedi-cadas exclusivamente a la producción y desarrollo de bosques. 12 L.P.R.A. sees. 193 y 200.
Dicho reglamento fue enmendado el 5 de noviembre de 2000 mediante el Reglamento de Planificación Num. 6211. Sin embargo, para resolver la controversia de autos haremos referencia a la versión de 1992 por ser la vigente al momento de los hechos.
El reglamento define distrito R-l como un distrito “de baja densidad pobla-cional [que] se establece para clasificar terrenos para facilitar, según se justifique, las necesidades del crecimiento urbano, y para preservar el carácter residencial de áreas desarrolladas o que puedan desarrollarse en solares de novecientos (900) metros cuadrados o más”. Reglamento de Zonificación, Sec. 11.01 (23 R.RR. see. 650.1657(1)).
Véase Memorial de la Administración de Reglamentos y Permisos, 17 de marzo de 1995. Un distrito zonificado R-3 es de una densidad poblacional interme-dia y “se establece para clasificar áreas residenciales desarrolladas o que puedan desarrollarse y en donde se permitirán diferentes tipos de viviendas en solares de trescientos (300) metros cuadrados o más”. Reglamento de Zonificación, Sec. 13.01 (23 R.P.R. sec. 650.1659(1».
Véase Memorial de la Administración de Reglamentos y Permisos, 4 de enero de 1995, pág. 6.
Con. estos señalamientos interpretamos y confirmamos nuestra decisión de T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 D.P.R. 70 (1999).
Véanse en general sobre la doctrina de agotamiento de remedios administra-tivos: K.C. Davis, Administrative Law Treatise, 2da ed., San Diego, K.C. Davis Pub. Co., 1983, Vol. 4, Cap. 26, Sec. 26:1, págs. 414r-415; D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y ley de procedimiento administrativo uniforme, 2da ed., Forum, 2001, Sec. 8.7, págs. 459-475.
