140 P.R. Dec. 873 | Supreme Court of Puerto Rico | 1996
emitió la opinión del Tribunal.
Nos corresponde resolver si el Municipio de San Juan (en adelante el Municipio) tiene derecho a utilizar el dinero en exceso que había sido depositado en el Fondo de Reden-ción de la Deuda Municipal (en adelante el Fondo de Re-dención) en el Banco Gubernamental de Fomento (en ade-lante el Banco) para pagar sus deudas operacionales contraídas. El dinero depositado en dicho fondo se recauda anualmente mediante una Contribución Adicional Especial (en adelante C.A.E.), que se impone sobre la propiedad en San Juan.
En el recurso ante nos, el Municipio apela la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones que concluyó que el Banco no tenía la obligación de devolver el exceso de dinero que hay en el Fondo de Redención para revocar así la sen-tencia del Tribunal de Primera Instancia. Dado que los re-caudos depositados en el Fondo de Redención sobrepasan lo necesario para pagar el principal y los intereses de los empréstitos que habían vencido este año y de los que ven-cen durante los próximos doce (12) meses, el Municipio re-clama que tiene derecho a utilizar dicho exceso acumulado
I
La controversia del caso de autos surge a raíz de una solicitud que hiciera el Municipio al Banco mediante una carta cursada el 28 de septiembre de 1994 para que dicha institución le hiciera entrega de cualquier “exceso” deposi-tado en su cuenta en el Fondo de Redención. El Municipio reclamaba que, una vez fueron substraídas las sumas com-prometidas para asegurar el pago del principal y de los intereses de sus obligaciones generales que habrían de vencer durante los doce (12) meses siguientes, se le devol-viera el sobrante millonario depositado en el Fondo de Redención. Fundamentó su solicitud en las disposiciones pertinentes de la Ley Municipal de Préstamos,
El Banco se negó a remitir el exceso fundamentándose en que, según su interpretación de la Ley Municipal de Préstamos, los municipios sólo pueden utilizar estos fondos de la C.A.E. como una garantía colateral adicional para
El 3 de noviembre de 1994 el Municipio acudió al Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan, y solicitó la expedición de un auto de mandamus para que el Banco cumpliera con su deber ministerial de remitirle los “excesos correspondientes”. El 14 de junio de 1995 el juez de instancia, Hon. Ángel Hermida, dictó sentencia en la que expidió el mandamus solicitado. Luego de varias en-miendas a la parte dispositiva de la sentencia, el foro de instancia ordenó al Banco la entrega inmediata de $20,785,327.82 al Municipio, más cualquier suma adicio-nal que el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales depositara en el Fondo de Redención después de haber sido liquidadas finalmente las cuentas del Municipio para el Año Fiscal 1994 — 1995.
Al determinar que existían los “excesos”, el Tribunal de Primera Instancia se fundamentó en que la obligación del Municipio de pagar su deuda pública es a su vencimiento anual y nunca con relación a la totalidad de dicha deuda: “La deuda pública se emite en diferentes momentos y con diferentes vencimientos a tenor con las necesidades de cada municipio y las condiciones de los mercados financieros. Es obvio pues, que la obligación de pagar se da periódicamente, con relación a aquella fracción de la deuda total que vence cada año, y nunca con relación a la totali-dad de la deuda. ”
Si interpretáramos que la sección 2 de la Ley 66 aplica a esa situación exclusivamente, entonces la misma resultaría total-mente estéril desde un punto de vista práctico. Y como señaló el Tribunal Supremo en Díaz Aponte v. Comunidad San José Inc., opinión de 23 de junio 1992, JTS 81 [sic], es norma “reiterada” en el derecho puertorriqueño que los tribunales no deben “atri-buirle futilidad a los actos legislativos.(6)
Además, el Tribunal de Primera Instancia sostuvo que la enmienda introducida por la Ley Núm. 66, supra, bus-caba proveer a los municipios un mecanismo para atender el problema de las deudas operacionales. Esta ley les per-mitió atender el pago de las obligaciones mediante dos (2) mecanismos complementarios: la Sec. 1, que permite la emisión de nueva deuda a largo plazo, y la See. 2, que permite el pago directo de la deuda existente para evitar de esta manera tener que incurrir en una deuda mayor. 21 L.P.R.A. see. 922 n. Sostuvo el Tribunal de Primera Instan-cia que la única limitación impuesta por la citada Ley Núm. 66 es que los municipios no utilizan el exceso de la reserva dispuesto en el Art. 13 de la Ley Municipal de Préstamos, supra, para contraer nuevas deudas sino para el pago de las deudas previamente contraídas.
Inconforme, el Banco acudió en recurso de certiorari ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. El 7 de no-viembre de 1995 dicho foro dictó la sentencia que revocó la determinación del Tribunal de Primera Instancia. En su decisión concluyó que el Municipio no tiene derecho a reci-bir, ni el Banco obligación de remitir, el exceso depositado en el Fondo de Redención. Sostuvo que su derecho estaba limitado a que, una vez se determine el exceso en dicho fondo, si alguno, se coloque éste a su disposición para que lo utilice como garantía para refinanciar aquellas deudas operacionales en las que haya incurrido previamente.
El Tribunal de Circuito de Apelaciones interpretó que el Art. 13 de la Ley Municipal de Préstamos, supra, no auto-riza la remisión a los municipios del producto de la C.A.E. Concluyó que el único uso que esta ley permite hacer de las contribuciones adicionales especiales (C.A.E.) que nutren el Fondo de Redención es pagar el principal y los intereses de la deuda pública; independientemente de que las canti-dades recaudadas excedan las necesarias para dichos pa-gos según venzan. Finalmente, en lo referente al lenguaje de la See. 2 de la Ley Núm. 66, supra, expresó el Tribunal de Circuito de Apelaciones que, al emplear el vocablo refi-nanciar, la Asamblea Legislativa perseguía que los muni-cipios pudieran obtener préstamos a largo plazo con los
El Municipio presentó ante nos un recurso de apelación a tenor con el Art. 3.002(f) de la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 1994 (4 L.P.R.A. sec. 22i),
Presentados los escritos de las partes, acogida la solici-tud de intervención como amicus curiae de la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales y en consideración a la trascendencia y el interés público del caso, el 19 de marzo de 1996 este Foro celebró una vista oral. Luego de haber examinado los alegatos, la extensa documentación suplementaria sometida, y con el beneficio de la compare-cencia de todas las partes en la audiencia, estamos en po-sición de resolver.
H-H i — I
Reglas de hermenéutica legal
La controversia del caso de autos esencialmente requiere que interpretemos la Ley Municipal de Préstamos de 1972, según enmendada por la Ley Núm. 66, supra, y a tenor con el esquema estatutario que forman las leyes de la reforma municipal de 1991. Al cumplir con nuestra función adjudicativa partimos de la premisa de que cuando el len-
En ocasiones, es necesario rechazar la interpretación literal del texto cuando ésta conduce a un resultado distinto al . que el Legislador intentó. Pueblo v. Seda, 82 D.P.R. 719, 725 (1961). De igual forma, al precisar la voluntad del Legislador, debemos presumir la sensatez y razonabilidad de dichos actos legislativps. Una interpretación de ley que conduzca a una conclusión absurda, debe ser rechazada. E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed. rev., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. 1, pág. 242. Por ello, al ejercer nuestra función de interpretar las leyes, “tenemos la obligación de armonizar hasta donde sea posible todas las disposiciones de ley envueltas para lograr el resultado más sensato, lógico y razonable”. (Escolio omitido y énfasis suplido.) Andino v. Fajardo Sugar Co., 82 D.P.R. 85, 94 (1961).
Hemos expresado, además, que “[l]a ley nunca debe in-terpretarse tomando una frase aislada, sino tomando en consideración integralmente todo su contexto”. Marina Ind., Inc. v. Brown Boveri Corp., 114 D.P.R. 64, 90 (1983). “ ‘[A]l interpretar la ley hay que leerla y considerarla en su totalidad, no fraccionalmente y para encontrarle su signi-ficado, el tribunal tiene que tener en cuenta el propósito de la misma.’ ” Delgado v. D.S.C.A., 114 D.P.R. 177, 182 (1983), citando a Cirino v. Fuentes Fluviales, 91 D.P.R. 608, 616 (1964).
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El ordenamiento legal de los municipios en Puerto Rico
En 1991 la Asamblea Legislativa aprobó varias leyes para reformar integralmente la constitución, la organización, la administración y el funcionamiento del régimen del gobierno municipal en Puerto Rico. Las leyes que integran la reforma municipal de agosto de 1991 son las siguientes: (1) la Ley de Municipios Autónomos; (2) la Ley del Centro de Recaudación de Ingresos Municipales; (3) la Ley de Contribución Municipal sobre la Propiedad de 1991 (21 L.P.R.A. see. 5001 et seq.), y (4) la Ley de Patentes Municipales, 21 L.P.R.A. see. 651 et seq.
A. Ley de Municipios Autónomos
La ley rectora de esta reforma fue la Ley de Muni-
A tenor con su espíritu, la Ley de Municipios Autónomos expresamente dispone que los poderes y las facultades conferidos a los municipios “por este subtítulo o cualquier otra ley, excepto disposición en contrario, se interpretarán liberalmente, de forma tal que se propicie el desarrollo e implantación de la política pública enunciada en este subtítulo de garantizar a los municipios facultades necesarias en el orden jurídico, fiscal y administrativo para atender eficazmente las necesidades y bienestar de los habitantes del mismo”. (Énfasis suplido.) 21 L.P.R.A. see. 4002. Es dentro de este marco estatutario de mayor autonomía administrativa y fiscal de los municipios, y a tenor con la norma hermenéutica de interpretación liberal adoptada en la Ley de Municipios Autónomos, que debemos interpretar las disposiciones aplicables a las controversias de autos.
B. Ley del Centro de Recaudaciones de Ingresos Muni-cipales (Ley del C.R.I.M.)
Como parte de esta reforma, y para viabilizar la autonomía de los municipios, se creó el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (en adelante C.R.I.M.) con la función de tasar, cobrar y distribuir el producto de las contribuciones sobre la propiedad y de cualesquiera otros ingresos recaudados que se disponga por ley para los municipios. 21 L.RR.A. sees. 5802 y 5803(b). Para otor-
A tenor con estos propósitos, se creó una junta de go-bierno independiente, compuesta en su mayoría por alcal-des, asegurando así que éstos tuvieran control tanto sobre los recaudos, como sobre la distribución de los ingresos ob-tenidos mediante las contribuciones municipales. Para asegurar que los recaudos de las contribuciones fueran dis-tribuidos adecuadamente a los municipios, se le transfirie-ron al C.R.I.M. las funciones que tenía el Secretario de Hacienda con relación a la tasación, la determinación y el cobro de las contribuciones municipales sobre la propiedad. 21 L.P.R.A. see. 5803. Finalmente, por virtud de esta legis-lación, el C.R.I.M. estableció un fideicomiso con el Banco para recibir todos los ingresos recaudados de las contribu-ciones sobre la propiedad. 21 L.P.R.A. secs. 5803(c) y 5004.
C. Ley de Contribución Municipal sobre la Propiedad
La tercera ley de importancia que fue aprobada como parte de la reforma es la Ley de Contribución Municipal sobre la Propiedad. Esta ley dispone la imposición de
La contribución básica (C.B.) es utilizada primordial-mente para cubrir los gastos operacionales de los municipios. La contribución especial (C.E.) es un impuesto fijo de 1.03% anual sobre el valor tasado de la propiedad mueble e inmueble, cuyo producto se destina a la amorti-zación y el pago de obligaciones generales del Estado Libre Asociado. 21 L.P.R.A see. 5002. La C.E., por lo tanto, no se utiliza para gastos del municipio, sino que se utiliza para el pago de la deuda pública del gobierno central.
El tercer tipo de contribución que imponen los munici-pios es la C.A.E. 21 L.P.R.A. see. 5002. Los municipios tie-nen la facultad para imponer contribuciones adicionales especiales (C.A.E.) sobre la propiedad para el pago de empréstitos. 21 L.P.R.A. sec. 4052(b). Dado que la C.A.E. se impone con el propósito primordial de garantizar el pago puntual de la deuda pública municipal, ella está sujeta a las disposiciones y los requisitos establecidos en la Ley Municipal de Préstamos. Véase 21 L.P.R.A. see. 4401. Los ingresos de la C.A.E. se depositan en el “Fondo de Reden-ción de la Deuda Municipal” en el Banco. 21 L.P.R.A. see. 4052(b).
D. Ley Municipal de Préstamos
Al adoptarse las leyes de la reforma de 1991, el Legislador entendió que el esquema de financiamiento, contenido en la Ley Municipal de Préstamos vigente, era compatible con la aspiración de mayor autonomía local que inspiró dicha reforma. De tal modo, por ser innecesario reformar el esquema legislativo en esta área, la Ley de Mu-nicipios Autónomos provee que la emisión y el pago de la
En particular, el Art. 13 de la Ley Municipal de Préstamos, supra, rige lo relacionado a las garantías de pago de los bonos que emiten los municipios. Este artículo es de central importancia para la solución de la controversia de autos en cuanto dispone sobre el uso que debe dársele a la C.A.E., una vez garantizado el pago de la deuda pública. En síntesis, mientras el Municipio sostiene que dicho artículo impone la obligación al Banco de remitirle los excesos de la C.A.E. acumulados en el Fondo de Redención, el Banco alega que tal obligación no está dispuesta en el estatuto. Veamos.
IV
La Ley Municipal de Préstamos: disposiciones sobre la im-posición y utilización de la C.A.E.
A. El Artículo 13 déla Ley Municipal de Préstamos
Con el fin de garantizar el pago de la deuda pública emitida por los municipios, el citado Art. 13 dis-pone que la Asamblea Municipal, al autorizar la emisión de bonos, tiene el deber de imponer una C.A.E. anual sin límite,
De esta manera la legislación actual tiene un me-
A tenor con estos propósitos, el Art. 13 de la Ley Municipal de Préstamos, supra, le ordena al C.R.I.M.
Del lenguaje del citado Art. 13 claramente se desprende que el Legislador reconoció que el producto de la C.A.E. en cierto momento podía exceder la cantidad necesaria para responder por la deuda pública vencida. En tal situación, el Municipio tiene el derecho de disponer de tales excesos. Por ello, y para garantizar la reserva de un año, el Legislador dispuso, en lo pertinente, lo siguiente:
Al recibo del producto de tales contribuciones el Secretario de Hacienda deberá, antes de remitir cualquier producto de tales contribuciones al municipio, separar rma cantidad suficiente. (Énfasis suplido.) 21 L.P.R.A. see. 932.
Además, un análisis del Art. 13, supra, antes de su en-mienda en 1972 revela que anteriormente el Secretario de Hacienda (hoy sería el C.R.I.M.) sólo tenía autoridad para retener fondos de la C.A.E. para pagar la deuda pública según esta vencía y nada más. En 1972 se incorporó el mecanismo del primer gravamen sobre todas las contribu-ciones, mediante el cual se autoriza la retención de los re-caudos de tales contribuciones para el servicio de la deuda por los próximos doce (12) meses. Hasta ese momento, el Secretario de Hacienda tenía que remitir a los municipios cualquier exceso que se recaudara de la C.A.E. para su utilización sin retenciones adicionales. El primer gravamen que se impone sobre la C.A.E. y sobre las demás con-
El esquema vigente hoy según el Art. 13, supra, en cuanto a la autoridad del C.R.I.M. o del Banco de retener los excesos es el mismo que existía cuando la función de recaudación la realizaba el Secretario de Hacienda. Exami-nado tanto el texto del Art. 13 de la Ley Municipal de Prés-tamos, supra, como su desarrollo a través de los últimos años, concluimos que ni al C.R.I.M. ni al Banco como fidu-ciario legal les asiste autoridad alguna para retener el “ex-ceso” de la C.A.E. que el Municipio impone sobre sus ciu-dadanos y que le pertenece por ley a dicho municipio. Por lo tanto, el Banco como depositario de esos fondos tiene el deber de remitir dichos excesos a los municipios, una vez ha establecido la reserva de los doce (12) meses requerida por ley. El único cambio que ha sufrido el esquema del Art. 13, descrito anteriormente, está contenido en la Ley Núm. 66, supra, la cual enmienda la Ley Municipal de Préstamos y que explicamos a continuación. Como hemos anticipado, las partes argumentan posiciones contrarias en cuanto al alcance de la referida enmienda de 1985.
B. La enmienda de 1985 a la Ley Municipal de Prés-tamos
Por razones ajenas a una correcta interpretación del Art. 13 de la Ley Municipal de Préstamos, supra, en la práctica, el sobrante de la C.A.E. no se devolvió a los municipios. Por ello se fueron acumulando anualmente ex-cesos en el Fondo de Redención, los que a mediados de la década de 1980 sumaban cantidades millonarias. Es den-tro de esta realidad que en medio de la crisis fiscal de los años 80 se aprobó la Ley Núm. 66, supra, para enmendar la Ley Municipal de Préstamos (en adelante enmienda de 1985).
La enmienda de 1985 consta de una segunda sección, la cual dispone lo siguiente:
Todo municipio que tenga excesos en el Fondo de Redención de la Deuda podrá utilizar dichos excesos para el refinancia-miento de otras deudas u obligaciones contraídas. (Énfasis suplido.) 21 L.P.R.A. see. 922 n.
Las restantes controversias en el caso de autos entre el Municipio y el Banco radican precisamente en sus diferen-tes interpretaciones sobre el alcance de texto de la See. 2 de la enmienda de 1985, en particular el sentido de los términos excesos y refinanciamiento. El Municipio señala que excesos, según utilizado en la See. 2 de la Ley Núm. 66 supra, son los fondos de la C.A.E. que se encuentren en el
El Municipio también afirma que la Ley Municipal de Préstamos le autoriza a utilizar los excesos que se han acu-mulado en el Fondo de Redención para pagar deudas u obligaciones en las que se haya incurrido. El Banco, por otro lado sostiene que el ordenamiento legal vigente no dis-pone la devolución de los referidos excesos al Municipio. Afirma que esta porción de la C.A.E. debe mantenerse per-manentemente en el Fondo de Redención y sólo podrá ser utilizada por el Municipio como una garantía colateral adi-cional para nuevos préstamos.
Aunque reconocemos que el escueto texto de la See. 2 de la enmienda de 1985 no es un modelo de claridad, es nues-tro deber interpretar su lenguaje a tenor con la intención legislativa y en armonía con el esquema vigente del Art. 13 de la Ley Municipal de Préstamos, supra. En particular nos corresponde interpretar el sentido normativo de los términos utilizados de tal forma que el Municipio pueda cumplir eficazmente con su deber de atender las necesida-des y procurar el bienestar de sus habitantes.
1. El significado del término “excesos” según utilizado en la See. 2 de la Ley Núm. 66
Para resolver si existen excesos en la cuenta del Muni-cipio del Fondo de Redención es preciso determinar a qué excesos se refería el Legislador al aprobar la enmienda de 1985. El Banco ha sostenido, y así lo acogió el Tribunal de Circuito de Apelaciones, que sólo existe un exceso en el Fondo de Redención de la Deuda Pública cuando los muni-cipios han pagado la totalidad de su deuda vigente, incluso la que todavía no ha vencido.
Por esta razón, la Ley Municipal de Préstamos parte de la premisa de que la deuda pública que emiten los municipios es de carácter periódico. Es decir, a través del estatuto se reconoce que ésta no vence en un sólo momento, sino en distintas fechas. Por lo tanto, la Ley Municipal de Préstamos sólo obliga a los municipios a pagar anualmente la porción de la deuda que esté vencida, y nunca requiere que se pague la totalidad de sus obligaciones en un año en particular. Es decir, el propio estatuto implícitamente reconoce que en términos prácticos es muy poco probable que en un año determiñado un municipio opere libre de toda deuda u obligación. Tomamos conocimiento judicial de que nunca, ni el E.L.A. ni municipio alguno en Puerto Rico ha pagado la totalidad de su deuda pública en un solo año.
Tomando lo anterior en consideración, la interpretación del Banco de lo que son excesos, para todos los efectos prác-ticos, convierte a la See. 2 de la Ley Núm. 66, supra, en una disposición inoperante. El Gobierno, ya sea central o municipal, siempre tiene la necesidad de obtener fondos para realizar obras públicas y proveer los servicios, y el mecanismo básico que la ley provee para financiar estas obras y estos servicios es la emisión de deuda pública.
¿Cómo es posible entonces bajo la interpretación del Banco, que surja un exceso, si siempre habrá una deuda
En estas circunstancias, resolvemos que al utilizar el término excesos el Legislador se refería en específico a los excesos que el Art. 13 de la Ley Municipal de Préstamos, supra, exige que el gobierno central devuelva. Ausente una intención expresa o implícita de eliminar la remisión de la C.A.E. presentada en el Art. 13, debe entenderse que los excesos son recaudos de la C.A.E. que se acumulan en el Fondo de Redención, luego de sustraer lo suficiente para cubrir el servicio de la deuda pública municipal vencida ese año y la que vencerá dentro de los doce (12) meses siguientes a la remisión.
Por supuesto, al computar el exceso de la cuenta corres-pondiente del Municipio, debe tomarse en cuenta la porción de la deuda que vencerá dentro de los próximos doce (12) meses de los préstamos que están pendientes de aprobación por el Banco. Si finalmente dichos préstamos no se aprue-ban o se conceden por una cantidad que requiere un pago anual menor en los próximos doce (12) meses, el sobrante deberá ser remitido al Municipio.
2. Significado del vocablo “refinamiento” según utili-zado en la See. 2 de la Ley Núm. 66
El uso del vocablo refinanciar en el contexto de la Ley Núm. 66, supra, no es el más preciso. Un análisis integral de esta disposición y de otras secciones de la ley revela que el término no tiene una acepción única, inequívoca y de aceptación general en nuestro ordenamiento. Por ello, lo determinante en cualquier interpretación de esta legisla-ción es el significado normativo que represente de forma adecuada la verdadera intención del Legislador y que sea
Un análisis de toda la legislación municipal revela que el Legislador ha utilizado el término refinanciamiento con dos (2) acepciones distintas. Esto se evidencia, por ejemplo, en la Ley de Municipios Autónomos, en la cual empleó el término refinanciar: (1) para referirse a la sustitución de obligaciones vigentes por una deuda nueva, y (2) lo ha utilizado también en el sentido del pago de deudas con ingresos ordinarios y corrientes.
A modo de ejemplo, en el Art. 9.002(c) de la citada ley, según enmendado por la Ley Núm. 57 de 11 de agosto de 1994 (21 L.P.R.A. sec. 4402(c)), se utiliza el término refi-nanciamiento para referirse a la sustitución de una deuda operacional por nuevas emisiones de bonos o pagarés que los municipios están autorizados a llevar a cabo. Esta sec-ción dispone que:
Cuando lo estime necesario, el Banco Gubernamental de Fo-mento podrá evaluar la deuda municipal pagadera con ingresos operacionales y recomendar a los municipios el refinancia-miento de dicha deuda mediante la emisión de bonos y pagarés sobre la contribución básica. 21 L.P.R.A. see. 4402.
En esta disposición, claramente se trata de un meca-nismo de sustitución de deudas. No obstante, en ese mismo Art. 9.002(c), supra, más adelante, se autoriza otro tipo de refinanciamiento al disponer que:
El Banco también podrá, cuando lo estime conveniente o nece-sario, considerar y recomendar el refinanciamiento de la deuda operacional a tenor con las disposiciones de la sec. 4311(b)....
La sec. 4311(b) (Art. 7.011(b)) en el texto citado no autoriza emisión alguna de deuda, ni dispone sobre la sustitución de deudas vigentes por deudas nuevas. En este Art. 7.011b —21 L.P.R.A. sec. 4311(b)— sólo se autoriza a los municipios a pagar deudas que constituyen un déficit presupuestario, con sus ingresos ordinarios, y dispone que
En vista de lo anterior, aunque pueda argumentarse que en su acepción más generalizada el término refinan-ciar se refiere a la sustitución de una deuda contraída por una nueva deuda, no podemos concluir sin más que ese fue el sentido que quiso darle el Legislador. Una interpretación restrictiva y literal de dicho término, dentro de la norma-tiva amplia, compleja y en ocasiones ambigua que gobierna la emisión y el pago de la deuda pública municipal, puede llevarnos a un resultado contrario a la verdadera intención del Legislador al aprobar la enmienda de 1985. A tenor de los principios de hermenéutica ya expuestos, dicho término debe interpretarse: (1) presumiendo la razonabilidad y sensatez de los actos legislativos; (2) en armonía con el resto de las leyes y disposiciones aplicables a la adminis-tración fiscal de los municipios; (3) interpretando liberal-mente cualquier facultad concedida a los municipios, y (4)
A pesar de la ambigüedad con que el vocablo “refinan-ciamiento” ha sido utilizado en esta legislación, el Banco sostiene que sólo puede ser interpretado como la sustitu-ción de deudas ya contraídas por deudas nuevas. El Tribunal de Circuito de Apelaciones acoge la posición del Banco y en la pág. 50 de su sentencia resume su postura:
En lo que respecta al exceso a que se refiere la [S]ección [2] de la Ley Núm. 66, supra, en armonía con el propósito que la inspira y basado en los fundamentos antes expuestos, debemos concluir que la Asamblea Legislativa pretendía que los munici-pios utilizaran el exceso en el Fondo de Redención como garan-tía o colateral para financiar, según hemos interpretado este término con anterioridad, las deudas operacionales existentes y acumuladas, ya fuese con el BGF o con la banca privada. Al contemplar que el exceso se utilizará para garantizar los nue-vos préstamos u obligaciones a largo plazo, evidentemente pre-tendía que ese excedente continuara depositado en el Fondo de Redención, no que los municipios recibieran en efectivo el ex-ceso que pudiera producirse en el Fondo de Redención que se refiere la [S]ección [2] de la Ley Núm. 66, supra. Ello nos luce como una medida prudente, pues permite que los municipios se beneficien del exceso, si alguno hubiese, sin consumirlo, a la vez que éste se mantiene en el Fondo de Redención para cumplir los propósitos que originaron su creación: El pago de los bonos. (Enfasis suprimido.)
La interpretación restrictiva de la ley que sugiere el Banco y que adopta el Tribunal de Circuito de Apelaciones presenta problemas de lógica interpretativa y evidencia la impracticabilidad de tal postura.
El problema central de la interpretación es que requiere que el Municipio tenga que endeudarse más para poder utilizar los excesos en el Fondo de Redención que por virtud del Art. 13 de la Ley Municipal de Préstamos, supra, le pertenecen. En otras palabras, aunque el Municipio tiene fondos suficientes en dicho fondo para pagar el servicio de la deuda por el año en curso y por los próximos doce (12) meses, la interpretación del Banco lo obliga a continuar
Por otra parte, si la Sec. 1 de la enmienda de 1985 ya autorizaba la emisión de una deuda pública para pagar gastos ordinarios, sin necesidad siquiera de ofrecer una ga-rantía colateral, ¿qué necesidad tendría el Municipio de endeudarse más al utilizar el exceso del Fondo de Reden-ción como colateral? Este planteamiento se refuerza ante la existencia de otros mecanismos de endeudamiento para los gastos operacionales ya previstos en la ley. Por ejemplo, el Art. 9.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, autoriza a los municipios a contratar empréstitos en forma de anticipos de la contribución básica sin la necesidad de ofrecer colateral de clase alguna. 21 L.P.R.A. see. 4402.
En caso de que el mecanismo de refinanciamiento sea que el propio Banco le preste el dinero en el Fondo de Re-dención a los municipios, también surge la situación de que el dinero sale del citado fondo y deja de estar allí “in-tacto” para responder exclusivamente por las deudas por empréstitos. No existe, por lo tanto, manera de que dichos excesos estén únicamente dispuestos para responder por los empréstitos municipales según la definición adoptada por el Banco y el Tribunal de Circuito de Apelaciones, en contradicción con sus propios argumentos sobre el uso ex-clusivo de la C.A.E.
Reconocemos que la C.A.E. tiene como propósito principal el pago del principal y de los intereses de la deuda pública municipal. Pero una vez se cumple con ese propósito, al reservarse para el pago de la deuda vencida y aquella que vence por los próximos doce (12) meses, como
Por otro lado, la interpretación del Tribunal de Primera Instancia de que el Municipio puede utilizar los excesos es compatible con una sana política fiscal, pues representa el mejor balance entre el interés gubernamental de garanti-zar el pago de los bonos emitidos y el interés del municipio de pagar sus deudas operacionales sin endeudarse más y así poder disponer de más fondos operacionales para pro-veer los servicios que debe ofrecer a la ciudadanía.
Concluimos que la See. 2 de la Ley Núm. 66, supra, al disponer que “[t]odo municipio que tenga excesos en el Fondo de Redención de la Deuda podrá utilizar dichos excesos para el refinanciamiento de otras deudas u obligaciones contraídas”, se refiere al uso de dichos excesos —sobre los cuales ya el Art. 13 de la Ley Municipal de Préstamos, supra, disponía su remisión a los municipios— para financiar o pagar obligaciones contraídas por los municipios. Este sentido es compatible con el uso que en ocasiones el Legislador le ha adjudicado a refinanciamiento. Además, ésta es la única interpretación que armoniza con el Art. 13 vigente, con el esquema de autonomía municipal y representa el más lógico y sensato propósito legislativo.
Por todo lo anterior, acogemos el criterio del Tribunal de Primera Instancia de que “[l]a única limitación que impone la Ley 66 es que los municipios no usen el exceso de la reserva de la que habla la sección 932 [el Art. 13 de la Ley Municipal de Préstamos] para contraer deudas adicionales, y embarcarse en nuevos proyectos, sino para pagar deudas ya existentes, que constituyen el pro-
V
Experiencia particular de la C.A.E. en San Juan
Aunque la narrativa antes expuesta dispone de los mé-ritos del recurso ante nos, a modo de epílogo atendemos las preocupaciones del Banco de que acceder a lo solicitado por el Municipio provocaría un descalabro financiero en las fi-nanzas municipales. Esta aseveración no tiene base al-guna en la experiencia histórica del Municipio. Desde 1980 los recaudos anuales de la C.A.E. en San Juan exceden lo necesario para responder por el servicio de la deuda. Ese sobrante se ha ido acumulando en el Fondo de Redención. La cantidad total acumulada aumenta cada año y hoy la cuenta del Municipio asciende a más de veinte millones de dólares ($20,000,000). El propio Informe Sobre la Deuda Pública de 1994, preparado y presentado por el Banco ante las Comisiones de Hacienda de la Cámara y el Senado, refleja el patrón acumulativo en el caso de San Juan. En la Tabla 14 de dicho informe, el Banco muestra que, contrario a lo que ocurría con otros municipios, San Juan no tenía ni un solo centavo de préstamos operacionales. Según el in-forme, la deuda pública total de San Juan era de $51,660,000, de los cuales ese año vencía una cantidad total de $9,693,571. Las contribuciones cobradas del tipo C.A.E. ascienden para ese mismo año a la cantidad de $11,288,510, para una diferencia positiva de $1,594,939, que se suma a todos los sobrantes ya acumulados anterior-mente en el Fondo de Redención.
VI
Por las razones expuestas anteriormente, se revoca la sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para que sin demora determine la cuantía que corresponde ser remitida al Municipio de San Juan, con-forme a los pronunciamientos antes vertidos.
Se dictará la sentencia correspondiente.
Ley Núm. 7 de 28 de octubre de 1954, según enmendada, 21 L.P.R.A. see. 921 et seq.
Ley Núm. 80 de 30 de agosto de 1991 (21 L.P.R.A. see. 5801 et seq.).
Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991 (21 L.P.R.A. see. 4001 et seq.).
Deuda pública, según utilizado en esta opinión, se refiere a las deudas en forma de bonos y pagarés en anticipación de bonos en que incurren tanto los gobier-nos municipales como el gobierno central.
Sentencia de Tribunal de Primera Instancia de 14 de junio de 1995, págs. 6-7.
íd., pág. 16.
Sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional de San Juan, 7 de noviembre de 1995, págs. 17-18.
Ley Núm. 1 de 28 de julio de 1994 (4 L.P.R.A. see. 22 et seq.).
Todas estas leyes se aprobaron el 30 de agosto de 1991.
Esta facultad de imponer contribuciones adicionales ilimitadas para responder por el pago de los bonos tuvo el propósito de proveer la seguridad necesaria a los bonos municipales para competir adecuadamente en el mercado de bonos de Estados Unidos.
El Art. 13 de la Ley Municipal de Préstamos dispone:
“La buena fe, el crédito y la facultad del municipio para imponer contribuciones ilimitadas, quedan por la presente empeñados para el pago puntual del principal de y de los intereses sobre todos los bonos y pagarés en anticipación de bonos emitidos bajo las disposiciones de este Capítulo. La junta de gobierno deberá en la ordenanza autorizando bonos, proveer para la imposición anual de una contribución sobre el valor de la propiedad sin limitación en cuanto a tipo o cantidad sobre toda la propie-dad sujeta a contribución en el municipio, suficiente para pagar el principal de y los intereses sobre todos los bonos emitidos bajo este Capítulo, según venzan tales principal e intereses, excluyendo, sin embargo, cualquier interés que se provea pagarse del producto de los bonos. Tales contribuciones y cualesquiera otras contribuciones sobre el valor de la propiedad serán cobradas por el Secretario de Hacienda de Puerto Rico y el principal de y los intereses sobre todos los bonos que se emitan bajo este Capítulo constituirán un primer gravamen sobre el producto de tales contribu-ciones y todas otras contribuciones sobre el valor de la propiedad. Al recibo del pro-ducto de tales contribuciones el Secretario de Hacienda deberá, antes de remitir cualquier producto de tales contribuciones al municipio, separar una cantidad sufi-ciente para que conjuntamente con otros fondos entonces en depósito y disponibles para tales propósitos sean suficientes para pagar el capital y los intereses a vencer durante los siguientes doce (12) meses sobre bonos del municipio. Dicho principal e intereses serán pagados por el Secretario de Hacienda de Puerto Rico (a través del agente o agentes pagadores designados en tales bonos) a nombre del municipio del producto de tales contribuciones y de cualquiera otros fondos disponibles para tal propósito.” 21 L.P.R.A. see. 932.
El Legislador reconoce que cabe la probabilidad de que los recaudos, en un año particular, sean menores que la cantidad impuesta de la Contribución Adicional Especial (en adelante la C.A.E.). Esta inusual situación puede ocurrir, por ejemplo, en años en que se registre un número considerable de evasores contributivos.
En la Ley Municipal de Préstamos, esta función la ejercía el Secretario de Hacienda. La Ley del Centro de Recaudación de Ingresos Municipales le adjudicó dicha función al Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (en adelante el C.R.I.M.).
La Ley Municipal de Préstamos de 1954, en su Art. 3(a), prohibía expresa-mente la emisión de bonos municipales para gastos corrientes. 1954 Leyes de Puerto Rico 259. Esta prohibición fue expresamente eliminada por la Sec. 1 de la Ley Núm. 66 de 5 de julio de 1985 (21 L.P.R.A. see. 922).
El Segundo Informe Conjunto de la Cámara de Representantes sobre el P. de la C. 544 de 30 de mayo de 1985, lOma Asamblea Legislativa, 2da Sesión Ordi-naria, pág. 2, arroja luz sobre el alcance de la sección primera de la Ley Núm. 66 cuando expresa que:
“La medida claramente contempla autorizar a los municipios a emitir obligacio-nes a largo plazo para el pago de la deuda corriente y así liberar los recursos corrien-tes para ofrecer servicios a la ciudadanía.”
El Art. 7.011(b) autoriza al municipio para que al cierre de libros pueda:
“(b) Proveer para que los déficit acumulados por el municipio a la fecha de efectividad de esta ley, una vez cuantificados y registrados en los registros de conta-bilidad del municipio, se amorticen en un período de treinta (30) años. La cantidad equivalente a la amortización anual se consignará como cuenta de gastos en los pre-supuestos anuales del municipio con déficit acumulados.” (Énfasis suplido.) 21 L.P.R.A. sec. 4311(b).
La definición de “refinanciar” incluida en este mismo diccionario contempla la acepción de dicho término en el sentido de pagar obligaciones contraídas con dinero disponible sin tener que incurrir en nueva deuda. Al definir el vocablo financiar, lo equipara a refinanciar:
“Aportar el dinero necesario para una empresa. Sufragar los gastos de una actividad, obra, etc. También ‘refinanciar’.” I. Rivera García, Diccionario de Términos Jurídicos, 2da ed., New Hampshire, Ed. Equity, 1985, pág. 105.
(Énfasis suprimido.) Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, pág. 12.
Sobre la preocupación del Banco con respecto al pago de empréstitos de otros municipios, resultan ilustrativas las preguntas sobre este aspecto, formuladas al representante legal del Banco en la vista oral:
“Hon. Rebollo López:
“Que usted sepa o que sepa[n] los abogados del C.RJ.M. cuántos municipios de los ... 72 municipios que hay en Puerto Rico, han tenido problemas con su Fondo de Redención. O sea, porque claro, en el caso de San Juan, sabemos que es un Municipio grande y poderoso y puede ser distinto a un municipio pequeño. ¿Cuántos munici-pios, si alguno, han tenido problemas de déficit con su [FJondo de [R]edeneión, [en que el C.R.I.M. haya tenido que [tomar] de otro dinero para poder completar el Fondo de Redención?]
“Lie. García Sola:
“La contestación, su señoría, es ninguno.” Vista de 19 de marzo de 1996, pág. 42.
