136 P.R. Dec. 776 | Supreme Court of Puerto Rico | 1994
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
Acude ante nos la parte demandada peticionaria para que dejemos sin efecto la orden emitida por el Tribunal Superior, Sala de Ponce, el 25 de febrero de 1994, mediante la cual se declara con lugar una solicitud de remedio provisional del Municipio de Ponce contra el Estado Libre Aso-ciado y varias de sus agencias, y se les ordena a éstas dar fiel cumplimiento a los cinco (5) convenios suscritos entre las partes. El Municipio ha comparecido en un extenso y documentado escrito oponiéndose a la expedición del auto solicitado. Por los fundamentos que exponemos a continua-ción, se expide el auto de certiorari y se dicta sentencia para modificar la orden del tribunal de instancia a los efec-tos de limitarla a la transferencia inmediata de los fondos convenidos y dejar sin efecto aquella parte que ordena la transferencia de personal. Así modificada, se confirma.
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El caso que nos ocupa tuvo su génesis en la otorgación de cinco (5) convenios de delegación de competencia de va-
En enero de 1993 el Municipio de Ponce comenzó a im-plantar las competencias que le fueron delegadas bajo los cinco (5) convenios. El 21 de mayo de 1993 el Municipio de Ponce instó una demanda en el Tribunal Superior, Sala de Ponce, contra el Estado Libre Asociado, el Gobernador Pedro Rosselló González y los cinco (5) directivos de las agen-cias concernidas, para exigir el cumplimiento específico de los convenios y solicitar las transferencias de los fondos según pactado y de aquel personal que no fue transferido por las agencias.
Los demandados fueron emplazados en o antes de 8 de jimio de 1993 y el 21 de septiembre de 1993 el Municipio de Ponce presentó una Moción de Sentencia Sumaria, acom-pañando copia de los diferentes convenios, cartas y decla-raciones juradas en las cuales fundamenta su posición. El 15 de octubre de 1993 los demandados contestaron la de-manda negando las alegaciones principales de ésta y pre-sentando como defensas afirmativas que los convenios son
El 14 de diciembre de 1993 el Municipio de Ponce pre-sentó "una Moción para solicitar Remedio Provisional a tenor con las Reglas 55, 56 y 57 de Procedimiento Civil de 1979”. El Municipio señaló en su moción que, bajo los cri-terios jurisprudenciales establecidos por este Tribunal para evaluar si procede un injunction preliminar, el reme-dio solicitado debía otorgarse y, a esos efectos, solicitó que se ordenase a las partes demandadas a que en un plazo de diez (10) días depositasen en la Secretaría del Tribunal, para ser retirados por el Municipio, la totalidad de los fon-dos que acordaron transferir para el período del Año Fiscal que terminó el 30 de junio de 1993 y el Año Fiscal 1993-1994 a tenor con los cinco (5) convenios mencionados. A la vez, solicitó vista urgente.
El 16 de diciembre de 1993 el tribunal de instancia emi-tió una resolución señalando vista y discusión del remedio provisional solicitado para el 22 de diciembre de 1993. La vista se celebró el 22 y 23 de diciembre de 1993. En dicha vista el Municipio de Ponce presentó prueba testifical y documental en apoyo de su posición. La parte demandada no presentó prueba, sino que sometió su caso a base de argumentos de derecho.
El 25 de febrero de 1994 el tribunal de instancia declaró con lugar la solicitud de remedio provisional y dictó la or-den siguiente:
Se ordena al Estado Libre Asociado de Puerto Rico, a sus empleados, agentes y/o representantes así como a sus agencias e instrumentalidades: Departamento de Transportación y Obras Públicas, Departamento de la Vivienda, Departamento de Recursos Naturales, Junta de Calidad Ambiental, Junta [de] Planificación, Administración de Reglamentos y Permisos y así como cualquier otra persona que actúe bajo sus órdenes o en su representación a dar fiel cumplimiento a los términos de los Cinco (5) convenios suscritos entre las partes y en su conse-cuencia transferir inmediatamente los fondos y el personal es-tablecido conforme a los mismos durante la pendencia de este*781 litigio y hasta su resolución final. Petición de certiorari, Anejo I, págs. 13-14.
Oportunamente, la parte demandada acudió ante nos mediante petición de certiorari para que dejemos sin efecto la orden recurrida. Aduce que no procedía remedio provisional alguno en derecho; que el remedio provisional resol-vió para efectos prácticos la controversia entera sin pro-veer a la parte demandada oportunidad adecuada de defenderse, y que lo procedente en derecho era desestimar la demanda y remitir el asunto para conciliación y arbi-traje conforme a los términos del convenio.
Visto el trasfondo procesal y fáctico del caso de autos, pasemos a discutir si el asunto que nos ocupa debía refe-rirse a un proceso de conciliación y arbitraje compulsorio.
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La parte demandada peticionaria argumenta que el tribunal de instancia carecía de jurisdicción para entender en este recurso ya que los cinco (5) convenios en cuestión con-tienen cláusulas de arbitraje compulsorio. No le asiste la razón.
De acuerdo con la cláusula de arbitraje presente en los convenios, una disputa en torno a la implantación de los convenios debe ser sometida a arbitraje si ésta no ha podido solucionarse mediante un procedimiento de conciliación ante el Comisionado de Asuntos Municipales. Dicha cláusula está presente en los convenios conforme a la disposición del Art. 14.005 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. see. 4655, que requiere que todo convenio de delegación de competencias contenga, inter alia, el “compromiso de la agencia delegante y el municipio de someterse al procedimiento de arbitraje para la solución de cualquier disputa relacionada con la competencia delegada” (énfasis suplido), conforme la Ley de Arbitraje, 32 L.P.R.A. see. 3201 et seq., luego de agotado un procedi-
En sus planteamientos el Estado omite señalar que cada uno de los convenios en cuestión contiene una claú-sula de “Acciones Judiciales” que le brinda exclusiva com-petencia al Tribunal Superior, Sala de Ponce, sobre toda disputa en torno a la interpretación del convenio. Dicha cláusula dispone así:
E. Acciones Judiciales
Toda acción civil ordinaria o procedimiento legal especial rela-cionado con la interpretación, alcance o cumplimiento de este Convenio será de la competencia exclusiva de la Sala de Ponce del Tribunal de Primera Instancia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Las partes estipulan que todo procedimiento judicial que sea presentado en otra sala será trasladado a la Sala de Ponce del Tribunal de Primera Instancia. (Énfasis suplido y en el original.) Petición de certiorari, Anejo III, Anejo A, pág. 97.
Los cinco (5) convenios en cuestión contienen el mismo lenguaje claro e inequívoco de la citada cláusula en cuanto a que toda acción sobre la interpretación, alcance o cumpli-miento de los convenios no solamente será objeto de adju-dicación por los tribunales, sino que será de la competencia exclusiva del Tribunal Superior, Sala de Ponce. El presente caso no gira en torno a una “disputa relacionada con la competencia delegada” ni sobre “la implantación” de los convenios, sino que versa propiamente sobre la nulidad o validez de los cinco (5) convenios, asunto que cae fuera de la cláusula de arbitraje. La defensa afirmativa principal del Estado, desde su contestación a la demanda, ha sido que “Q]os convenios otorgados entre el Municipio de Ponce y las agencias demandadas son nulos”. Petición de certio-rari, Anejo IV, pág. 311. En el caso de autos, ni la ley ni los convenios han cerrado las puertas de los tribunales para entender en una acción en la que se deba adjudicar la va-
Aclarado este aspecto de umbral, veamos si el remedio concedido por el tribunal de instancia procede en derecho.
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En la vista ante el tribunal a quo se acordó que sola-mente se discutiría la petición de remedio provisional. Por consiguiente, en su Resolución y Orden el tribunal indicó que únicamente resolvía lo concerniente a la solicitud del remedio provisional.
El injunction preliminar es el remedio provisional que se emite en cualquier momento de un pleito, después de haberse celebrado una vista en que las partes han presentado prueba en apoyo y en oposición de tal solicitud. El propósito fundamental del injunction preliminar es el de mantener el status quo hasta que se celebre el juicio en sus méritos. Sucn. Figueroa v. Hernández, 72 D.P.R. 508 (1951). De esa forma, la orden de injunction preliminar, ya sea requiriendo un acto o prohibiéndolo, evita que la conducta del demandado produzca una situación que convierta en académica la sentencia que finalmente se dicte o que se le ocasionen daños de mayor consideración al peticionario mientras perdura el litigio. Cobos Liccia v. De Jean Packing Co., Inc., 124 D.P.R. 896 (1989).
La concesión o no de un injunction preliminar debe determinarse a la luz de los cinco (5) criterios establecidos por este Tribunal en P.R. Telephone Co. v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 200 (1975), y A.P.P.R. v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 903 (1975). Estos criterios son:
(1) la naturaleza de los daños que pueden ocasionárse-les a las partes de concederse o denegarse el injunction;
(2) su irreparabilidad o la existencia de un remedio adecuado en ley;
(3) la probabilidad de que la parte promovente preva-lezca eventualmente al resolverse el litigio en su fondo;
(4) la probabilidad de que la causa se tome académica de no concederse el injunction, y sobre todo,
(5) el posible impacto sobre el interés público del reme-dio que se solicita.
El tribunal a quo, luego de evaluar la prueba testifical y documental que desfiló ante sí, consideró los hechos parti-culares del caso de autos a la luz de los criterios menciona-dos y determinó que procedía el injunction preliminar contra la parte demandada. Debemos determinar si el
Naturaleza de los daños. El Municipio de Ponce ha asu-mido los costos para la implantación de los convenios y además ha tenido que utilizar de sus limitados fondos mu-nicipales para cubrir gastos en concepto de salarios, bene-ficios marginales y otros, de los empleados que fueron transferidos mediante convenio. Es decir, el Municipio ha realizado el trabajo y ha ofrecido los servicios que el Es-tado, antes de los convenios, estaba obligado a hacer, y ha pagado de sus fondos por ello en todo o en parte.
Según surge de las determinaciones hechas por el tribunal de instancia, la situación fiscal del Municipio de Ponce se ha agravado con el incumplimiento por parte del Go-bierno Central. No se les han renovado contratos a emplea-dos, se considera dejar cesantes a otros y los servicios mu-nicipales básicos a la ciudadanía han sido reducidos tanto en cantidad como en calidad. Los testimonios presentados en la vista ante el tribunal a quo establecen que a partir de enero de 1993 (febrero de 1993 en el caso del convenio con el Departamento de la Vivienda y la Administración de Me-joras de Viviendas) el Municipio ha asumido los costos y gastos relacionados con la implantación de los cinco (5) convenios.
Irreparabilidad de los daños o la existencia de un reme-dio adecuado en ley. El Estado sostiene que el Municipio sólo ha alegado y probado que su problema es monetario y este es el daño reparable por excelencia. Alega el Estado que en la eventualidad de que el Municipio de Ponce pre-valezca, recibiría lo que se solicita. Claramente, la situa-ción no es tan simple. La prueba demuestra que la ausen-cia de estos fondos imposibilita el que se cumpla con la implantación de los convenios y aun cuando luego el Es-tado efectúe la transferencia de fondos, el remedio sería inadecuado y académico. La reducción en la cantidad y la calidad de los servicios municipales, resultante de los ce-santes y de otras medidas de austeridad que de forma drástica se han tomado y que son necesarias aumentar, es un daño irreparable que no podrá ser resarcido aunque eventualmente el Gobierno Central, de prevalecer el Mu-nicipio de Ponce en el juicio en su fondo, haga las transfe-rencias de los fondos correspondientes. Tal situación de es-trechez económica ha forzado al Municipio a no renovar los
Probabilidad de que la parte promovente prevalezca eventualmente al resolverse el litigio en su fondo. En nuestra jurisdicción el principio rector en materia de contratos es la libertad de contratación entre las partes. Los pactos entre contratantes tienen fuerza de ley y deben ser cumplidos. Art. 1044 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. see. 2994; García v. World Wide Entmt. Co., 132 D.P.R. 378 (1992). El Estado es un contratante como otro cualquiera y tiene que cumplir con lo que se comprometió independientemente de los cambios en administraciones de gobierno. Esta obligación es independientemente del partido político en el poder.
Al día de hoy los mencionados convenios se presumen válidos y por lo tanto obligan con fuerza de ley hasta que se decrete su nulidad. Hasta ahora el Estado simplemente ha impugnado los convenios mediante alegaciones. Art. 1210 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. see. 3375.
De una simple lectura de los convenios se desprenden los compromisos a los que se obligó el Estado con el Muni-cipio de Ponce. De un análisis desapasionado y exhaustivo de la prueba también se desprende el incumplimiento del Estado con dichos compromisos.
El Estado alega que no existe el deber de cumplir con los convenios hasta que el tribunal determine su validez. Con excepción del convenio de la Junta de Planificación y la
6 — Resolución del Convenio
(a) Se podrá exigir la resolución total o parcial de este Con-venio de conformidad con el Artículo 14.008 de la Ley de Muni-cipios Autónomos:
(1) Cuando se determine, conforme a la ley, que la delega-ción no ha agilizado o mejorado la consecución del fin público que se persigue.
(2) Cuando el Municipio contravenga normas y guías pro-cesales adoptadas formalmente por [el Departamento o Agencia concernida].
(3) Cuando haya un incumplimiento de cualesquiera de las obligaciones principales aquí contraídas.
(b) En caso de resolución total o parcial del Convenio, las facultades, deberes, funciones, responsabilidades y actividades delegadas revertirán al [Departamento o Agencia concernida] y previa auditoría e inventario, el Municipio devolverá los bienes y los fondos no utilizados, si algunos. (Énfasis en el original.) Petición de certiorari, Anejo III, Anejo A, pág. 92.
El Art. 14.008 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. see. 4658, dispone lo siguiente:
4658. Delegación de competencias-incumplimiento
En el convenio de delegación se establecerán con meridiana claridad las consecuencias por el incumplimiento de cuales-quiera de las partes de las obligaciones principales contraídas, pudiéndose disponer una penalidad económica por el incumpli-miento y para su resolución. En tales casos las facultades, de-beres, funciones, responsabilidades o actividades delegadas re-vertirán a la agencia delegante y previa auditoría e inventario, el municipio devolverá los bienes, personal y fondos transferi-dos no utilizados y el Gobernador podrá exigir al municipio el pago de la penalidad pactada.
Por otra parte, entre las disposiciones generales de dichos convenios (con excepción nuevamente del convenio de la Junta de Planificación y la Administración de Regla-
D. Resolución Unilateral del Convenio
EL MUNICIPIO tiene el derecho absoluto de terminar este Convenio en cualquier momento en que así lo estime conve-niente y esta terminación unilateral por parte del MUNICIPIO no se considerará un incumplimiento o violación del Convenio. EL MUNICIPIO notificará por escrito su determinación de ter-minar el Convenio, y deberá especificar en su notificación el plazo a partir del cual será efectiva la terminación del Convenio. El plazo no podrá ser menor de treinta (30) días. (Énfasis en el original.) Petición de certiorari, Anejo III, Anejo A, pág. 96.
Bajo nuestro derecho contractual las partes contratantes pueden pactar para incluir en sus contratos una cláusula que le confiera a una sola de ellas la facultad de poner fin a la relación contractual sin exigir para ello otro requisito que la mera voluntad de la parte. Camacho Arroyo v. E.L.A., 131 D.P.R. 718 (1992); Flores v. Municipio de Caguas, 114 D.P.R. 521 (1983).
En el caso de autos no opera la cláusula de resolución unilateral porque, como vimos, el único que posee tal facul-tad —y de manera absoluta— es el Municipio de Ponce, y éste lo que precisamente solicita en este caso es lo contra-rio: que se ordene el cumplimiento de lo pactado.
Por otro lado, tampoco opera la cláusula de resolución por incumplimiento a la luz del texto de los convenios y de la Ley de Municipios Autónomos, en particular su Art. 14.003 (21 L.P.R.A. see. 4653) referente a las condiciones y requisitos para la delegación de competencias, porque el Estado no ha alegado que la delegación no ha agilizado el fin público que persigue; ni que el Municipio de Ponce ha ido contra normas o guías adoptadas por la agencia o de-partamento en cuestión; ni que el Municipio ha incumplido con cualquiera de las obligaciones contraídas.
Cuando el Estado decide unilateralmente no dar fiel cumplimiento a los convenios, ciertamente está usur-
... la introducción del Injunction en nuestro ordenamiento ju-rídico abrió la posibilidad, por primera vez, de exigir el cumpli-miento de ciertos contratos de manera forzosa.
Fue, por tanto, con la introducción del Injunction que nues-tros tribunales adquirieron el poder de compeler al cumpli-miento específico de las obligaciones de la misma forma y ma-nera que lo logran los tribunales de la equidad norteamericana. Rivé Rivera, op. cit., pág. 47.(4)
Probabilidad de que la causa se torne académica de no concederse el “injunction”. El criterio en torno a la academicidad de la causa está estrechamente relacionado con el de la irreparabilidad de los daños o la existencia de un remedio adecuado en ley. Existe la probabilidad de que de continuar el incumplimiento de las obligaciones contraídas en los convenios por el Estado, el Municipio de Ponce se vea obligado a eliminar la implantación de los convenios y esto tomaría académico cualquier remedio que se pueda conceder posteriormente.
Posible impacto sobre el interés público. El Estado no demostró un alto grado de interés público que impidiera la concesión del remedio que se concede. El Municipio de Ponce, por el contrario, lo hizo. La prueba desfilada en la vista ante el tribunal de instancia demuestra claramente el impacto adverso que el incumplimiento contractual del Estado ha tenido sobre el Municipio de Ponce, sus servi-cios, sus obras y el bienestar y la calidad de vida de sus residentes. Véase el esc. 3.
La concesión de un injunction preliminar descansa en el ejercicio de una sana discreción judicial que se ejercerá ponderando las necesidades y los intereses de to-
Más aún, aunque bajo la Regla 57.3 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, no se le puede requerir a los municipios la prestación de fianza como condición para un injunction preliminar, según se señala en la resolución del tribunal de instancia, la prueba traída por el Municipio de Ponce demuestra que el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (C.R.I.M.) tiene un procedimiento mediante el cual se les deduce a los municipios cualquier deuda que éstos tengan con el Gobierno Central o con las corporaciones públicas.
El Estado no sometió sus alegaciones al balance de de-rechos y equidades implicados en el caso de autos, con-forme las directrices jurisprudenciales antes elaboradas. Tampoco sometió prueba en la vista celebrada ante el tribunal de instancia en apoyo de su contención. Las alega-ciones del Estado en cuanto a la nulidad de los convenios no constituyen prueba que pueda derrotar la prueba docu-mental y testifical presentada por el Municipio de Ponce en la vista sobre el remedio provisional ante dicho tribunal. Reece Corp. v. Ariela, Inc., 122 D.P.R. 270 (1988); Asoc. Auténtica Empl. v. Municipio de Bayamón, 111 D.P.R. 527, 531 (1981). La nulidad o validez de los convenios es asunto a determinarse en el juicio en su fondo y no mediante el presente recurso.
No obstante los anteriores pronunciamientos, se modifi-cará la orden para eliminar la disposición que decreta la transferencia de personal, remedio que no fue solicitado por el Municipio de Ponce. Así modificada, se confirmará.
El Juez Asociado Señor Negrón García disintió con opi-nión escrita. El Juez Asociado Señor Rebollo López disintió “por entender que, en esta etapa de los procedimientos, re-sulta improcedente en derecho ordenarle a la parte deman-dada que le satisfaga al Municipio de Ponce, demandante, las sumas de dinero por éste reclamadas en la demanda; sobre todo, cuando se considera que tanto el foro de instan-cia como este Tribunal estiman que la defensa levantada por la parte demandada, sobre nulidad de los contratos
(Fdo.) Francisco R. Agrait Liadó
Secretario General
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La Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (en adelante Ley de Municipios Autónomos) contiene disposiciones sobre la “Jurisdicción de los Tribunales” en su Capítulo 229, sees. 4701-4708, que, a modo de ejemplo, confieren exclusividad al Tribunal de Distrito para conocer de las infraccio-nes a las ordenanzas municipales —Art. 15.001 (21 L.P.R.A. see. 4701)— y al Tribunal Superior para revisar cualquier acto legislativo o administrativo de cualquier funcionario u organismo municipal que lesione derechos constitucionales de los que-rellantes o que sea contrario a las leyes de Puerto Rico, y para compeler el cumpli-miento de deberes ministeriales por los funcionarios del municipio. Art. 15.002 (21 L.P.R.A. see. 4702).
Nada hay en el historial legislativo de la ley que evidencie una intención del legislador de que las partes no puedan recurrir a los tribunales para que se inter-prete y adjudique la validez o nulidad de los convenios. Aunque hemos establecido que una cláusula de arbitraje puede ser lo suficientemente amplia como para incluir entre los asuntos que han de ser llevados a dicho foro la existencia o no de un contrato, World, Films, Inc. v. Paramount Pict. Corp., 125 D.P.R. 352 (1990), la cláu-sula de arbitraje en los convenios del caso de autos no tiene tal amplitud. Esto surge claramente no sólo del propio texto de dicha cláusula, sino de la inclusión en los convenios de la cláusula referente a “Acciones Judiciales” y su disposición en cuanto a la competencia exclusiva de los tribunales en torno a la interpretación, el alcance o cumplimiento de los convenios. El arbitraje, después de todo, “es un asunto contractual y no se puede obligar a una parte a someter a arbitraje una disputa que dicha parte no ha acordado someter”. (Traducción nuestra.) Steelworkers v. Warrior & Gulf Co., 363 U.S. 574, 582 (1960), citado con aprobación en World Films, Inc. v. Paramount Pict. Corp., supra, pág. 361 esc. 8.
El juez de instancia, Hon. Miguel A. Montalvo Rosario, consignó en su reso-lución que en la vista “[s]e convino en que solo se discutiría la petición de Remedio Provisional y se le concedió tiempo al [EJstado para replicar por escrito la Moción de Sentencia Sumaria para estudiarla el Juez a quien el caso se le asignara posteriormente. Por ende sólo tenemos que resolver la solicitud de Remedios Provisionales”. (Civil Núm. JAC93-0233, pág. 2.) Petición de certiorari, Anejo I, pág. 2.
La prueba documental unida al expediente, consistente en declaraciones ju-radas y comunicaciones escritas, tiende a apoyar dicha determinación.
En la vista ante el tribunal de instancia la prueba testifical del Municipio de Ponce consistió de los testimonios del Sr. Ramón Anglada, Administrador Municipal Interino (City Manager) del Muncipio de Ponce; del Ing. Oscar Ramírez, Director de la Oficina de Permisos del Municipio de Ponce; del Sr. Héctor Avilés, Director del Departamento de Obras Públicas Municipales; del Sr. Adalberto Maldonado, Director del Departamento de Ornato del Municipio de Ponce; de la Srta. Waleska Murphy Pacheco, quien hasta septiembre de 1993 fue contadora del Programa de Rehabili-tación de Vivienda en el Municipio de Ponce conocido por el nombre “Ponce en Mar-cha”; del Sr. Héctor Estrada, Director del Programa de Rehabilitación de Vivienda; del Sr. Jaime Zengotita, empleado del Programa de Rehabilitación de Vivienda, y del testimonio de la Sra. Ivonne Laborde, Directora de Personal del Municipio de Ponce.
En dicha vista se estipuló la autenticidad de los cinco (5) convenios en cuestión; la admisibilidad de las nóminas pertinentes de los empleados del Municipio de Ponce; un resumen detallado de las nóminas preparado por el Municipio, el cual incluye el nombre de los empleados transferidos por convenio, los salarios pagados
Según se señala en la resolución del tribunal de instancia, el Estado no presentó prueba, sino que sometió su caso a base de argumentos de derecho.
Véanse, además: Vázquez v. Tribl. Superior, 78 D.P.R. 744 (1955); Compañía Teatral v. Lloverás, 40 D.P.R. 148 (1929); Fajardo Sugar Co. v. Porrata Doria, 37 D.P.R. 747 (1928); Loíza Sugar Company v. Hernaiz y Albandoz, 32 D.P.R. 903 (1924); Núñez v. Soto Nussa, Juez de Distrito, 14 D.P.R. 199 (1908).
El Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (C.R.I.M.) fue creado mediante la Ley Núm. 80 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, 21 L.RR.A. see. 5801 et seq., como una entidad municipal independiente que tiene el objetivo primordial de recaudar, recibir y distribuir a los municipios los fondos obtenidos mediante los impuestos sobre la propiedad mueble e inmueble. Entre las amplias facultades y poderes del C.R.I.M. están:
“1) hacer cumplir la Ley de Contribución Municipal sobre la Propiedad Mueble e Inmueble;
“2) poner y mantener al día el catastro de propiedades inmuebles;
“3) recaudar la contribución sobre la propiedad según los tipos impuestos por los municipios y de acuerdo a los topes máximos [establecidos por ley];
“4) establecer un fideicomiso en el Banco Gubernamental de Fomento para los siguientes ingresos, los cuales constituirán el Fondo de Equiparación;
"a) la contribución sobre la propiedad mueble (1.00%) e inmueble (3.00%), “b) la lotería adicional,
“c) el 2.02% de las rentas internas netas del Fondo General;
“5) cobrar cuentas transferidas por el Departamento de Hacienda;
“6) contratar con agencias públicas, instituciones financieras y cooperativas para que presten servicios de recaudación;
“7) agilizar la tasación de propiedades nuevas y las no tasadas anteriormente;
“8) distribución y proveer fondos a los municipios[;]
“9) tomar préstamos y emitir pagarés para hacer anticipos de contribuciones a los municipios;
“10) adoptar, derogar y enmendar reglamentos;
“11) embargar y ejecutar propiedades en pagos de deudas;
*792 “12) ajustar el valor de la exoneración a propiedades ocupadas por sus dueños y las tasas contributivas con excepción de la tasa de 1.03 por ciento que corresponde al Pondo de Redención de Deuda;
“13) otras funciones administrativas.” Rodríguez Castro, Finanzas municipales y análisis presupuestario, en L. Santana Rabell y M. Negrón Portillo (editores), La reforma municipal en Puerto Rico: retos y oportunidades, Escuela Graduada de Ad-ministración Pública, U.P.R., 1993. En esta útil obra se analizan diversos aspectos del proceso de reforma municipal iniciado en 1991, con particular énfasis en la Ley de Municipios Autónomos.
Dissenting Opinion
Opinión disidente del
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La recta solución de este recurso nos recuerda a Sa-vigny: “A los juristas les es indispensable un doble sentido -escribía en el Beruf de 1814-: el histórico, para captar con agudeza lo peculiar de cada época y de cada forma jurídica, y el sistemático, para ver a cada concepto y a cada precepto en una conexión y una interacción vivas con el todo, es decir, en la única conexión que es verdadera y natural.” F.K. Von Savigny, De la vocación de nuestra época para la legislación y la ciencia del Derecho, (J. Díaz García, Trad.), Madrid, Ed. Aguilar, 1970, pág. 83.
Es improcedente el injunction preliminar que ordena al Gobernador Hon. Pedro Rosselló González y demás funcio-narios ejecutivos del Gobierno Central la inmediata trans-ferencia de cuantiosas sumas de fondos públicos al Muni-cipio de Ponce. Como cuestión de derecho debimos anularlo y desestimar sumariamente la demanda, pues no es probable que dicha municipalidad pueda prevalecer en los méritos.
De entrada, en buena técnica judicial dispositiva, ex-pongamos sucinta, pero ordenadamente, las premisas jurí-
De un lado se acepta que este caso “versa propiamente sobre la nulidad o validez de los cinco (5) convenios” ((én-fasis en el original) opinión mayoritaria, pág. 783); que la “defensa afirmativa principal del Estado, desde su contes-tación a la demanda, ha sido que ‘[l]os convenios otorgados entre el Municipio de Ponce y las agencias demandadas son nulos’ ” (id); que no se “han cerrado las puertas de los tribunales” para esa adjudicación (id), y que la concesión o no del injunction preliminar conlleva, entre otros requisi-tos, examinar “la probabilidad de que [el Municipio] preva-lezca eventualmente” (id., pág. 785), para luego afirmar que la validez o nulidad de los convenios debe determi-narse “en el juicio en su fondo” (id., pág. 793).
Esa posposición adjudicativa es más aparente que real. Choca con las múltiples aseveraciones que prejuzgan los méritos del caso, tales como que el Municipio de Ponce ha pagado con sus fondos “salarios, beneficios marginales y otros, de los empleados que fueron transferidos mediante convenio” ((énfasis suplido) opinión mayoritaria, pág. 786); que los “convenios se presumen válidos” y el Estado tiene que cumplirlos “independientemente de los cambios en ad-ministraciones de gobierno ... del partido político en el po-der” ((énfasis suplido) id., pág. 788); que la cláusula de resolución unilateral en los convenios no opera pues la po-see sólo el Municipio “de manera absoluta” (id., pág. 790) y que “[cjuando el Estado decide unilateralmente no dar fiel cumplimiento a los convenios, ciertamente está
Finalmente, la mayoría ordena la transferencia de cien-tos de miles de dólares, pero revoca el traslado del “personal” adicional aduciendo que el Municipio de Ponce no lo solicitó.
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Por sus propios términos, de su faz son nulos los cinco (5) convenios suscritos después de las elecciones —y pocos días antes (25 y 30 de noviembre y 31 de diciembre de 1992) de cesar en sus cargos— por el entonces Gobernador Hon. Rafael Hernández Colón, los Secretarios y Directores del Departamento de Transportación y Obras Públicas, el Departamento de la Vivienda, el Departamento de Recur-sos Naturales, la Junta de Calidad Ambiental, la Junta de Planificación y la Administración de Reglamentos y Permi-sos (A.R.Pe.), con el Alcalde del Municipio de Ponce, Hon. Rafael Cordero Santiago.
Mediante tales convenios, efectivos el 1ro de enero de 1993, delegaron en dicha municipalidad la competencia y ejecución de las funciones que tradicionalmente, como go-bierno central, les correspondían. Coetáneamente se obli-garon a transferirle personal y fondos, ello al amparo de la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, 21 L.P.R.A. see. 4001 et seq.
En dos (2) importantes vertientes los convenios atentan contra el interés público, la propia Ley Núm. 81, supra, y la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, según enmendada, 3 L.P.R.A. see. 1301 et seq. Expongámoslas.
Primero, según indicado, los convenios fueron suscritos por el Gobernador Honorable Hernández Colón, el Alcalde Honorable Cordero Santiago y otros funcionarios ejecuti-vos los días 25 y 30 de noviembre y 31 de diciembre de 1992, próximo a expirar el mandato de ese cuatrienio. Los traslados de personal y, por imperativo funcional, la trans-ferencia de fondos para sufragar sus nóminas, fueron pac-tados violándose crasa y directamente la prohibición conte-nida en la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico que así lo prohíbe “dos meses antes y dos meses des-pués de la celebración de las Elecciones Generales”, salvo “necesidades urgentes del servicio, previa la aprobación del Director, conforme a las normas que se establezcan me-diante reglamento”. 3 L.P.R.A. see. 1337. De paso, aclara-mos que este impedimento se extiende a los municipios “hasta el segundo lunes del mes de enero siguiente”. íd. Paralelamente, la propia Ley Núm. 81, supra, que estable-ció este esquema de convenios de delegación, en su Art. 12.014 (21 L.P.R.A. see. 4564) ratificó esa veda electoral bajo sanción expresa de nulidad.
Aparte de la circunstancia de que esos funcionarios ce-saban en sus cargos pocos días después, ¿qué “necesidades urgentes del servicio” podrían justificar esos masivos tras-lados, vía excepción?
No cabe argumentar que debido a que los traslados del personal se hicieron en enero de 1993 —con posterioridad al comienzo de la nueva administración y con la aprobación en ese momento de la Oficina Central de Administración de Personal (en adelante O.C.A.P.)— son inaplicables las pro-hibiciones electorales. El impedimento legislativo en torno a cualquier transacción de personal estatal y municipal du-rante los períodos pre y post eleccionarios no puede sosla-yarse a base de que su implantación y ejecución serán efec-tivos después de expirada la prohibición. Si el convenio
Nótese que el permiso del Director de la O.C.A.P. tiene que ser antes (“previo”), no después, condición que no se dio en ninguno de los contratos. Aparte de esa violación a la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, al sus-cribir dichos convenios el Gobernador Honorable Hernán-dez Colón, el Alcalde Honorable Cordero Santiago y otros jerarcas máximos ejecutivos, para todos los efectos, dieron por sentado que el Director de O.C.A.P. autorizaría esos traslados rutinariamente y así le trazaron e impusieron un único curso de acción, sin siquiera cumplir las normas mí-nimas reglamentarias vigentes de excepcional urgencia.
En el fondo estamos ante una vulneración de norma le-gislativa de sana moralidad y administración pública que intenta evitar que aquellos funcionarios en el umbral de su gestión gubernamental puedan extender, ejercer y perpetuar su poder e influencia más allá del cuatrienio en el cual les correspondía servir.
En resumen, los convenios para trasladar el personal de estas agencias son ilegales y nulos ab initio. Su efectividad e implantación no podía postergarse para después de cesar
Para superar esta realidad, la mayoría del Tribunal or-dena sólo la transferencia de fondos, no del personal. Es imposible fraccionar el remedio, pues personal y fondos es-tán inextricablemente atados. Si el traslado del personal acordado durante el período de veda electoral está viciado de nulidad, ¿cómo pueden ordenar el pago precisamente de los "gastos en concepto de salarios, beneficios marginales y otros, de los empleados que fueron transferidos mediante convenio”? (Enfasis suplido.) Opinión mayoritaria, pág. 786.
IV
Segundo, el Gobernador Honorable Hernández Colón y demás funcionarios le concedieron ilegalmente al Munici-pio de Ponce la facultad absoluta de terminarlos unilate-ralmente, independientemente de que éste hubiese o no cumplido sus cláusulas. Curiosamente pactaron —salvo la Junta de Planificación y A.R.Pe.— que esa “terminación unilateral ... no se considerarla como] incumplimiento o violación del Convenio”. Petición de certiorari, Anejo III, Anejo A, pág. 96. Paradójicamente le negaron ese mismo derecho al Gobierno Central.
En otras palabras, le dieron la abrumadora ventaja al Municipio de Ponce de dejar sin efecto los convenios cuando lo estimara conveniente, sin consecuencia legal al-guna y, simultáneamente, obligaron y sometieron al Go-bierno Central al perjuicio de mantenerse atado sin poder invocar igual prerrogativa. La Ley Núm. 81, supra, no per-mite ese tipo de resolución unilateral; por el contrario, su Art. 14.008 (21 L.P.R.A. see. 4658) visualiza unas negocia-ciones balanceadas entre los funcionarios ejecutivos del Gobierno Central y las municipalidades.
La situación es más grave en cuanto al convenio trans-
Es inconcebible que pueda argüirse la legitimidad de ese acto que intenta privar para siempre a la Asamblea Legislativa y al Primer Ejecutivo de la facultad de regular los importantes procesos de planificación en el Municipio de Ponce, imponiéndoles el riguroso deber de demostrar —para su revocación— que “el Municipio ha incurrido en negligencia crasa, fraude o conducta criminal”.
Estamos ante unos convenios nulos e ilegales que favo-recen y aprovechan en extremo al Municipio de Ponce y evi-dentemente atentan contra el interés público y la ciudada-nía en general. La única forma de salvar esta anomalía es reconocerle al Gobierno Central igual facultad; lo demás es simplemente un absurdo jurídico. ¿Cómo la mayoría del Tribunal puede avalar que el Municipio de Ponce tenga más poderes y facultades contractuales que el Gobierno Central?
Como precedentes, los casos Flores v. Municipio de Caguas, 114 D.P.R. 521 (1983), y Camacho Arroyo v. E.L.A., 131 D.P.R. 718 (1992), invocados por la mayoría, más bien abonan a nuestro disentir. Al respecto, en Flores v. Municipio de Caguas, supra, pág. 530, reconocimos que la facul-tad del gobierno de terminar unilateralmente un contrato “se estima presente, aunque no se haya estipulado expresa-mente en los contratos”. (Enfasis suplido.) Más aún, como resolvimos en Camacho Arroyo v. E.L.A., supra, pág. 732, una cláusula bilateral de este tipo la consideraremos no “nociv[a] al orden público y que, por el contrario, a la luz del Art. 1207 del Código Civil, supra, lo que en efecto sería detrimental al interés público es negarle al Estado la flexi-
La no inclusión en estos convenios de la cláusula de ter-minación unilateral en favor del Gobierno Central favore-ció al Municipio de Ponce, al decir mayoritario, “de manera absoluta”. Refleja que sus suscribientes, Honorables Her-nández Colón, Cordero Santiago y funcionarios concerni-dos, optaron por omitirla, siendo claro que no estaban en libertad de hacerlo por oponerse a la ley y al orden público. Art. 1207 del Código Civil, 31 L.P.R.A. see. 3372.
Aun así, esa ventaja contractual municipal no varía la verdadera ruta adjudicativa. Nuestra jurisprudencia es-tima que dicha cláusula está “presente”, esto es, escrita e inserta en todos los convenios. En consecuencia, la negativa del Gobierno Central a desembolsar los fondos públicos es una actuación compatible con el derecho y la determinación que ha adoptado de darlos por finalizados; así debimos decidirlo.
V
Recapitulando, de su faz los convenios de delegación de competencias y funciones suscritos por el Alcalde del Mu-nicipio de Ponce Honorable Cordero Santiago con el enton-ces Gobernador Honorable Hernández Colón y demás fun-cionarios ejecutivos —pocos días antes de cesar en sus cargos— son nulos pues fueron firmados durante un pe-ríodo de veda post electoral. No podían comprometer ni im-ponerle semejantes obligaciones a la nueva administración entrante.
Además de este fundamento, la nulidad de los convenios es radical porque la cláusula de resolución que le concedió al Municipio de Ponce como ventaja “absoluta”, esa facul-tad unilateralmente atenta contra el interés público. De ser válida, según nuestra doctrina jurisprudencial, debe
“Resolver en otra forma sería propiciar el craso incum-plimiento por los funcionarios públicos de las leyes y regla-mentos que rigen sus actuaciones.” Morales v. Municipio de Toa Baja, 119 D.P.R. 682, 693 (1987). Fueron ilegales y no procedía el traslado del personal; menos la transferen-cia de fondos.
