123 P.R. Dec. 113 | Supreme Court of Puerto Rico | 1989
emitió la opi-nión del Tribunal.
La cuestión esencial debatida en los tres (3) recursos con-solidados que hoy enjuiciamos se reduce a lo siguiente: ¿Puede un empleado gubernamental, que ejerce funciones normativas, perpetuarse mediante contrato en una posición de confianza vinculada íntimamente con el desempeño de un servicio público fundamental? El Tribunal Superior entendió que no. Confirmamos.
I
Los hechos que delimitan el ámbito de la cuestión plante-ada en los tres (3) recursos son los siguientes:
A. En marzo de 1979 el demandante Sr. Richard J. McCrillis comenzó a trabajar en la Autoridad de Las Navieras de Puerto Rico (en adelante Navieras). Entre 1979 y 1981 ocupó allí varias posiciones de confianza. Primero se
Así las cosas, el 1ro de julio de 1983 el recurrente Lugo D’Acosta, en su carácter de principal oficial ejecutivo de P.R.M.M.I., suscribió con McCrillis un contrato denominado Guaranteed Employment Agreement. Anejo I, págs. 9-20. Según admitió el propio McCrillis en el juicio, el contrato no alteró la naturaleza de su cargo y continuó ejerciendo las mismas funciones de su plaza anterior que dejó vacante. T.E. de 14 de marzo de 1985, pág. 21. De acuerdo con la determinación de hecho Núm. 7 del tribunal de instancia, la cual está ampliamente sostenida por la prueba, el demandante partici-paba activamente en la formulación de la política corporativa y establecía los programas y procedimientos relacionados con los controles financieros, el presupuesto y la contabili-
Un examen del contenido de la relación contractual revela, entre otros extremos, que el salario aumentó de $50,280 a $59,700 sin posibilidad de reducción, aunque sí de aumento. McCrillis obtuvo una garantía de empleo por cuatro (4) años. Según el acuerdo, cualquier revisión sustancial de deberes, sin la anuencia del demandante, constituía incumplimiento.
El contrato sólo podía resolverse por causas justificadas o, de lo contrario, la corporación estaba obligada a pagar en concepto de cláusula penal los salarios no devengados. Se estipuló igualmente, para gobernar el proceso, una cláusula de arbitraje compulsorio con selección de la ley del estado del domicilio del empleado. El demandante también tenía de-recho a todos los beneficios de que gozaban los altos ejecu-tivos de Navieras. Ello incluía automóvil, tarjetas de crédito y gastos de representación. Por último, se acordó una “cláu-sula de separabilidad” para que, en caso de que algún tribunal con jurisdicción declarase parcialmente nulo el contrato, no se afectaran las restantes disposiciones y partes del mismo.
Luego de celebrados los comicios generales en Puerto Rico, el 2 de enero de 1985 el Gobernador Rafael Hernández Colón tomó posesión de su cargo y ratificó el nombramiento de los miembros de la Junta de Gobierno de Navieras. La junta celebró su primera reunión el 4 de enero de 1985 y procedió de inmediato a confirmar la designación del Lie. Esteban Dávila como Director Ejecutivo de Navieras, y la del Sr. Sergio Casaine como Presidente de P.R.M.M.I.
El nuevo grupo gerencial comenzó a recopilar informa-ción necesaria para familiarizarse con las operaciones de P.R.M.M.I. McCrillis se negó a cooperar con el grupo de transición y a ser supervisado por González. Entendía que ello implicaba una renuncia a sus prerrogativas contractuales. T.E. de 14 de marzo de 1985, págs. 66-69. La situa-ción se tornó tensa rápidamente. El 8 de enero el propio Sergio Casaine recabó la cooperación del demandante. Íd., pág. 64. Al otro día, le reiteró que debía canalizar sus plante-amientos a través de González, pero su intervención personal no resolvió el problema surgido entre González y McCrillis. Este último continuó negándose a someter la información re-querida. Al día siguiente, Casaine decidió despedir a McCri-llis.
El mismo día de su despido, McCrillis inició una acción civil en el Tribunal Superior al amparo de la Ley de Derechos Civiles de Puerto Rico, Ley Núm. 12 de 8 de agosto de 1974 (32 L.P.R.A. sec. 3524). Demandó a Navieras, a P.R.M.M.I., a Esteban Dávila y a Sergio Casaine en sus ca-pacidades oficiales. Solicitó remedios de entredicho provisional, injunction preliminar y permanente, y sentencia decla-ratoria. Alegó, fundamentalmente, que su despido respondió “única y exclusivamente a un discrimen político”.
Tanto Navieras como P.R.M.M.I. contestaron la demanda y negaron la existencia de discrimen. Plantearon, entre innu-merables defensas alternativas, la nulidad del contrato, justa causa para la resolución de acuerdo a su clausulado, la condi-
Por su parte Navieras, al contestar la demanda, presentó una reconvención contra McCrillis y una demanda de tercero contra el anterior Director Ejecutivo Lugo D’Acosta. En esta última, Navieras suplicó que se condenase a Lugo D’Acosta al pago de todo o parte de lo que aquella viniese obligada a resarcirle al demandante. Lugo D’Acosta, a su vez, reconvino por difamación contra Navieras y P.R.M.M.I. Alegó que en la demanda contra tercero interpuesta en su contra se le hicieron unas imputaciones libelosas. Ambas en-tidades solicitaron la desestimación de la reconvención, cuya resolución aún está pendiente y no forma parte de este pro-ceso de revisión.
B. El pleito de Autoridad de las Navieras y Puerto Rico Marine Management, Inc. v. Froilán Ansa y Roberto Lugo D'Acosta, etc., Caso Núm. RE-85-415, consolidado con Richard J. McCrillis v. Autoridad de Navieras de Puerto Rico y otros, Caso Núm. CE-85-464, aunque de distinta génesis y desarrollo, tiene una misma raíz. El Sr. Froilán Ansa comenzó a trabajar con Navieras en mayo de 1977 como Director de Servicios al Consumidor. El 1ro de julio de 1978 fue nombrado Director de Mercadeo de P.R.M.M.I. y, finalmente, el 10 de mayo de 1980 pasó a ocupar el puesto de “Vice-Presidente Ejecutivo a cargo de la Región de Puerto Rico y el Caribe . . .”. Exhibit I, pág. 5.
La sala de instancia estimó probado que “[l]as funciones del señor Ansa consistían en formular los programas, planes y métodos diseñados para generar y desarrollar los ingresos por concepto de ventas, además de dirigir, coordinar, impíe-mentar [sic] y evaluar las actividades relacionadas con el
El 1ro de julio de 1983 los codemandados Ansa y Lugo D’Acosta suscribieron otro de los denominados “contratos de garantía”. Al igual que McCrillis, Ansa obtuvo una garantía de empleo hasta el 30 de junio de 1987, pero no se alteró la naturaleza de su cargo. A principios de enero de 1985, Ansa fue separado de su empleo por alegadas razones económicas. Mientras se tramitaba el caso instado por McCrillis contra Navieras, se inició el procedimiento de arbitraje dispuesto en la cláusula Núm. 8 del contrato. Exhibit II, pág. 7.
Días después, Ansa recibió el emplazamiento de una de-manda en la que Navieras y P.R.M.M.I. solicitaban la nuli-dad del contrato e injunction permanente para impedir que continuara el procedimiento de arbitraje. En la contestación a la demanda, Ansa hizo una reserva de derechos constitu-cionales federales y, acto seguido, presentó una acción civil en el Tribunal de Distrito federal por alegada violación de derechos civiles. 42 U.S.C. sec. 1983. Esta causa quedó en suspenso bajo la doctrina de abstención y principios de fede-ralismo hasta tanto fuera resuelta la controversia fundamental en el presente caso.
C. Ambos casos siguieron separadamente su curso en el Tribunal Superior. En el pleito Richard J. McCrillis v. Autoridad de Navieras de Puerto Rico y otros, supra, luego de varios incidentes procesales, se celebró la vista de injunction preliminar durante el 14 de marzo, 27 de marzo y 9 de abril de 1985. Las partes sometieron sus alegatos y, finalmente, el 6 de mayo de 1985 el tribunal a quo dictó la senten-cia objeto del recurso CE-85-464.
En virtud del mismo razonamiento, se impuso igual de-terminación tres (3) meses después en el caso Autoridad de las Navieras y Puerto Rico Marine Management, Inc. v. Froilán Ansa y Roberto Lugo D'Acosta, etc., supra. A ins-tancias de la parte demandante, el 1ro de agosto de 1985 el tribunal dictó una sentencia sumaria parcial que paralizaba los procedimientos de arbitraje y declaraba nulo el contrato.
McCrillis oportunamente presentó escrito de apelación al que dimos curso como recurso de revisión el 22 de agosto de 1985. Por su parte, los codemandados Ansa y Lugo D’Acosta recurrieron ante este Foro con solicitudes separadas de revisión (RE-85-414 y RE-85-415). Todos los recursos giran en torno a tres (3) controversias: (1) si el principio de mérito que establece la Ley de Personal aplica a P.R.M.M.I.; (2) si los “contratos de empleo garantizado” son válidos, y (3) si el despido del recurrente McCrillis fue por causa de discrimen
I
Antes de entrar a examinar los distintos aspectos objeto de debate, procede que nos expresemos sobre dos (2) asuntos preliminares.
El tribunal a quo sostuvo como posición procesal la validez del mecanismo sumario en el caso Autoridad de las Navieras y Puerto Rico Marine Management, Inc. v. Froilán Ansa y Roberto Lugo D'Acosta, etc., supra. Actuó correctamente. El caso sólo presentaba una controversia de derecho; no había cuestiones de hecho relevantes que dilucidar. Procedía que el tribunal de instancia dictara sentencia sumaria. En paráfrasis de lo resuelto en Zachry International v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 267, 271 (1975), los autos ante nuestra consideración revelan que el producto neto y final sometido con la solicitud de sentencia sumaria constituía un planteamiento de estricto derecho. Tello, Rivera v. Eastern Airlines, 119 D.P.R. 83 (1987); Corp. Presiding Bishop CJC of LDS v. Purcell, 117 D.P.R. 714 (1986).
Tampoco tiene méritos el argumento de que no procedía una determinación sobre la validez del contrato en la fase de injunction preliminar. Tal argumento se fundamenta en un
Ni como cuestión de mecánica procesal ni desde el punto de vista de derecho sustantivo era posible hacer una deter-minación sobre el derecho de reinstalación de McCrillis a su posición en abstracción del asunto de la validez del contrato. No empece la oposición de McCrillis a la consolidación de las vistas de injunction preliminar y permanente, en la diná-mica procesal para todos los efectos prácticos ambas queda-ron consolidadas al presentar la parte demandada su moción de desestimación y poner en controversia la validez del con-trato sin objeción del demandante.
III
No cabe duda que todas las controversias planteadas de-penden de la determinación sobre la naturaleza pública o pri-vada de la subsidiaria. Nótese que si P.R.M.M.I. fuese una entidad totalmente privada, no habría razón para dudar del alcance de los compromisos celebrados, así como tampoco existiría —en principio— ácción estatal (state action) que diera fundamento a una reclamación por discrimen político.
Los recurrentes McCrillis, Ansa y Lugo D’Acosta afir-man que, al momento de los hechos alegados en la demanda, P.R.M.M.I. era una corporación privada para todos los fines. Entienden que el caso de Torres Ponce v. Jiménez, 113
Diversas razones abonan a esta última conclusión. La prueba en efecto establece que, al momento de los hechos, Navieras era la tenedora del total (100%) de las acciones de P.R.M.M.I. Como tal, se encontraba bajo el completo domi-nio y control de Navieras.
Este aspecto de la controversia se trata de una consecuencia lógica de nuestra opinión en Torres Ponce v. Jiménez, supra. Allí, los hechos probados fueron que la Autoridad de Teléfonos era dueña del cien por ciento (100%) de las ac-ciones de la Puerto Rico Telephone Company. Fundados en ese dato, resolvimos que las entidades emisoras de acciones, organizadas al amparo de las leyes de corporaciones pri-vadas que están controladas totalmente por el Gobierno, son empresas público-privadas.
Las corporaciones públicas “[s]on parte importante de la organización administrativa del Estado moderno”. C. Ramos de Santiago, El Gobierno de Puerto Rico, Barcelona, Ed. Universitaria, 1979, pág. 653. Las mismas ocupan sectores muy amplios de la vida económica moderna. La variedad de formas y la enorme disparidad de regímenes jurídicos a que pueden estar sometidas, han dado paso a un amplio temario. Véanse: A.R. Brewer Carias, Las empresas públicas en el derecho comparado, 37 Revista de la Facultad de Derecho (1967); W. Friedmann, Governmental (Public) Enterprises, XIII-13 International Encyclopedia of Comparative Law 3
La corporación pública tiene un extenso historial en Puerto Rico, particularmente después de 1940, cuando se inició el programa de desarrollo socioeconómico. Estas em-presas gubernamentales se crearon con diversos propósitos, entre otros, para reducir los costos, mejorar los servicios ofrecidos por el Estado y proveer la infraestructura necesaria para el crecimiento industrial. Ramos de Santiago, op. cit., págs. 654-657.
En ocasiones, estas corporaciones públicas nacen y son producto de situaciones de emergencia como la que atravesaba la isla en el área del tráfico marítimo en la década de los setenta. Un examen de las disposiciones pertinentes de la ley que crea a Navieras y de su historial legislativo revela una clara intención del legislador de dotar a esta corporación y a sus órganos operacionales de la flexibilidad y autonomía necesarias para poder enfrentar con éxito el ambiente cambiante de un mercado particularmente competitivo.
Las Navieras se creó al amparo de la Ley Núm. 62 de 10 de junio de 1974 (23 L.P.R.A. sec. 3051 et seq.), en atención a dos (2) circunstancias básicas: la extrema dependencia de nuestro pueblo en la transportación marítima y el estado de deterioro del servicio existente.
En 1973 el comercio exterior representó para Puerto Rico el noventa y cuatro por ciento (94%) de su producto
El Gobierno de Puerto Rico tomó en consideración esta situación y comenzó estudios y negociaciones con las princi-pales compañías navieras dedicadas al tráfico comercial en-tre Puerto Rico y Estados Unidos. Luego de acuerdos tenta-tivos, se negoció la adquisición de los activos de las tres (3) empresas que servían la ruta. Para obtener el capital de ope-raciones inicial, el Banco Gubernamental de Fomento conce-dió una línea de crédito.
La intención legislativa claramente fue la de crear una instrumentalidad que operase las facilidades de terminales y de transportación marítima como un servicio público. Aun-que en el esquema previsto Navieras retendría para su deci-sión “todos aquellos asuntos de política pública tales como fletes, adquisición de buques, mantenimiento, contactos con la Comisión Marítima Federal, arrendamiento de termi-nales, auditoría, etc.”, se recomendó en los trabajos preparatorios de la ley que se dejara en manos privadas la adminis-tración de la operación. Informe de la Comisión Especial a Cargo del Estudio y Consideración del Sustitutivo del P. del S. 383, Cámara de Representantes, pág. 24. Véase, también, Informe de la Comisión Especial designada para estudiar el P. del S. 991 y el P. del S. 383.
Para asegurar que la empresa cumpliese exitosamente su encomienda, la Asamblea Legislativa otorgó vastos poderes a Navieras. Entre estas facultades estaba la de adquirir por compra las acciones emitidas por cualquier corporación privada. 23 L.P.R.A. sec. 3055(g), (j) y (s). Al amparo
No debemos sobreponer la forma a la sustancia. A la luz de estos datos no disputados, queda sin apoyo el argumento de los recurrentes. No existe diferencia entre los hechos de este caso y los de Torres Ponce v. Jiménez, supra. Nótese que el Director Ejecutivo de Navieras era el principal oficial ejecutivo de P.R.M.M.I. (Chief Executive Officer), por lo que resulta lógico inferir que P.R.M.M.I. no actuaba de manera independiente en la consecución de unos fines de naturaleza privada, sino que respondía cabalmente al fin esencial perseguido por las normas de política pública trazadas en la Ley Núm. 62, supra.
Si tomamos como fundamento la totalidad de las disposiciones pertinentes de la ley, así como sus fines y política pública, no podemos convenir con la tesis central de los recurrentes de que P.R.M.M.I., a pesar de haber sido adquirida por Navieras con fondos pertenecientes al Estado Libre Asociado de Puerto Rico, continuó siendo una entidad corporativa privada bajo las leyes de Delaware. Siguiendo la razón de decidir de Torres Ponce v. Jiménez, supra, concluimos que P.R.M.M.I. era para todo propósito un instrumento de la política pública del Estado, a pesar de tener algunos atributos privados. Torres Ponce v. Jiménez, supra, pág. 65. La figura de la subsidiaria —propiedad del Estado— representa un concepto preciso que hoy reafirmamos. Véase Adams, The National Railroad Passenger Corporation — A Modern Hybrid Corporation Neither Private Nor Public, 31 Bus. Law. 603 (1976).
La segunda controversia, en la misma línea que la anterior, viene determinada por la conclusión que precede. De-bemos determinar si los contratos aquí en cuestión son nulos por ser contrarios a la política pública que rige la adminis-tración del personal en el servicio público.
McCrillis y los otros recurrentes aducen que la ley que crea a Navieras expresamente exonera a dicha entidad y a sus subsidiarias del cumplimiento con la Ley de Personal y su Reglamento aprobado por la Oficina Central de la Administración de Personal. Se fundamentan los recurrentes en el Art. 5(h), (i) y (u) de la Ley Núm. 62, supra (23 L.P.R.A. sec. 3055(h), (i) y (u)), así como también en los Arts. 7, 11, 25 y 26 de la ley orgánica de esa corporación pública.
Los recurridos básicamente admiten que dicha ley faculta a Navieras y sus subsidiarias a contratar la administración de las operaciones de las empresas bajo su control. 23 L.P.R.A. sec. 3055. Admiten, también, que ésta autoriza la contratación de servicios personales y administrativos de acuerdo con la práctica prevaleciente en la industria marítima. Argumentan, no obstante, que “dichas disposiciones, en lo que sean incompatibles con el principio de mérito, quedaron derogadas por la Sección 10.2 de la Ley de Personal [3 L.P.R.A. sec. 1301] . . .”. Exhibit III, pág. 5
Esta afirmación no tiene el alcance que le atribuyen los recurridos. Los tribunales no favorecen las derogaciones tácitas. R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, pág. 419. Una ley general no deroga disposiciones de una ley especial a menos que tal derogación se consigne expresamente o surja claramente de la voluntad legislativa. En correcta hermenéutica debemos presumir que el legislador tenía conocimiento de otras leyes
La necesidad de dar una solución justa a la presente con-troversia nos exige que encaremos el problema con hori-zontes más amplios, conscientes de que en las corporaciones públicas surgen conflictos entre dos (2) objetivos de impor-tancia: por un lado, la flexibilidad y la autonomía; por el otro, la necesidad de que estas empresas funcionen en armonía con los objetivos básicos de gobierno. Con estas considera-ciones en mente, se impone una solución jurídica concilia-dora de las tensiones esbozadas. La presencia de un interés público en estos contratos justifica que revisemos el alcance de los compromisos celebrados.
Para los recurrentes, los contratos impugnados tienen consentimiento, objeto y causa, por lo que son perfectamente válidos. Art. 1213 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 3391. Alegan que bajo el esquema legal que provee la Ley Núm. 62, supra, Lugo D’Acosta, como principal ejecutivo de P.R.M.M.I., estaba autorizado para obligar a la empresa.
Si contemplamos el problema de esta forma limitada, hay que concluir que la normativa puramente civilista resulta insuficiente para explicar el fenómeno de la contratación en este caso. Aunque no dudamos que P.R.M.M.I. estaba sometida al derecho privado en lo que se refiere a sus relaciones con los proveedores, los usuarios y los clientes, en materia de régimen de personal, Torres Ponce v. Jiménez, supra, ya resuelto a la fecha de la otorgación de los contratos, constituía derecho positivo que vinculaba al Gobierno en su actuación.
La política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en materia de la administración de su personal,
Se trata de un ordenamiento de eminente orden público y así lo hemos reconocido consistentemente. Ortiz Ortiz v. Depto. de Hacienda, 120 D.P.R. 216 (1987); Reyes Coreano v. Director Ejecutivo, supra; Hermina González v. Srio. del Trabajo, 107 D.P.R. 667, 671-673 (1978); Díaz González v. Tribunal Superior, 102 D.P.R. 195, 211 (1974). Las corporaciones público-privadas también están obligadas a cumplir con dicho principio en cuanto a sus empleados no unionados. En vista de que P.R.M.M.I. no contaba al momento de los hechos con un reglamento que incorporara adecuadamente el principio de mérito, tenía que observar lo dispuesto en la Ley de Personal y su Reglamento. Torres Ponce v. Jiménez, supra; Delgado Rivera v. Alcalde de Carolina, 109 D.P.R. 5 (1979); Delbrey v. Municipio de Carolina, 111 D.P.R. 492 (1981).
A tenor con este ordenamiento, los puestos de confianza son de libre selección y remoción. Sec. 5.10 de la Ley de Personal, 3 L.P.R.A. sec. 1350. Nuestra jurisprudencia ha reconocido reiteradamente, tanto bajo la Ley de Personal actual como bajo la anterior, el poder de la autoridad nominadora para destituir a un empleado de confianza sin necesidad de la formulación de cargos ni de la celebración de una vista administrativa. Pastor Lozada v. Director Ejecutivo, 101 D.P.R. 923, 928-929 (1974); Díaz González v. Tribunal Superior, supra; Ramos v. Srio. de Comercio, 112 D.P.R. 514, 519 (1982); Morales Narváez v. Gobernador, 112 D.P.R. 761 (1982); Clemente v. Depto. de la Vivienda, 114 D.P.R. 763, 769 (1983); Colón v. C.R.U.V., 115 D.P.R. 503 (1984); Feliciano v. Mun. de Fajardo, 115 D.P.R. 675 (1984).
Este esquema no sólo incide como límite de la autonomía corporativa, sino también como condicionante de la plena validez de los contratos de personal. Ante este cuadro de factores jurídicos no podemos coincidir con los recurrentes en que los contratos en controversia deben ser examinados exclusivamente bajo la perspectiva del Código Civil.
El foro primario adjudicó correctamente, con apoyo en la abundante evidencia presentada, que los puestos de Ansa y McCrillis estaban debidamente definidos dentro de la clasificación de confianza provista por la Sec. 5.10 de la Ley de Personal, supra. No obstante, mediante los contratos aquí impugnados, la autoridad nominadora no podía modificar los deberes de tales empleados, variar los beneficios marginales o el salario y deponerlos del empleo, excepto por las causas fijadas en el contrato dentro de un término de cuatro (4) años. Se acordó una cláusula penal para el caso de lo que se denominó “justa causa”. Mediante la misma se pretendía obligar a la agencia a pagar con fondos públicos los salarios no devengados por la duración del contrato. Notamos que el problema se plantea con especial rigor en aquellos contratos
Esta realidad en modo alguno significa que Navieras o P.R.M.M.I., al momento de los hechos, estuviesen impedidas de formalizar contratos con garantías similares a las aquí impugnadas en áreas de consultoría o asesoramiento técnico especializado. Bajo los hechos del presente caso, no obstante, y examinadas las responsabilidades de los puestos en cuestión, la incorporación de un requisito de justa causa para la terminación del empleo de un funcionario de confianza con responsabilidad de formular la política pública constituye un acto nulo por ser contrario a la ley y a la política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
La voluntad pública se desenvuelve en un marco normativo que define el auténtico consentimiento. El recurrente Lugo D’Acosta no actuaba como titular de los intereses pú-blicos, sino sólo como su representante y defensor. En suma, como principal ejecutivo de P.R.M.M.I., Lugo D’Acosta po-día concertar los contratos y pactos que tuviese por conve-niente siempre que no fuesen contrarios al interés y al ordenamiento público, o a los principios de buena administración. Arts. 4 y 1207 del Código Civil, 31 L.P.R.A. secs. 4 y 3372.
V
Llegamos así a determinar el alcance y efecto de las violaciones señaladas. No hay duda de que los nuevos incum-bentes tanto de Navieras como de P.R.M.M.I. tienen legitimación activa para ejercer la acción de nulidad. El verdadero
La doctrina civilista acepta que “en algunos casos puede emplearse la nulidad parcial como técnica de pervivencia de un negocio en cuyo contenido fundamental no incide la imputación de su parte nula, o, incidiendo, no impide que el conjunto negocial no afectado perviva con consistencia suficiente”. A. Gordillo Cañas, La nulidad parcial del contrato con precio ilegal, 28 (Núm. 2) An. Der. Civ. 185 (1975); Gómez Martínez Faerna, La nulidad parcial de los negocios jurídicos, en Estudios de Derecho Privado (bajo la dirección de Martínez Radio), 1962, T. I, pág. 338; Delgado Echevarría, Comentarios al Código Civil y compilaciones forales, Madrid, Ed. Rev. Der. Privado, 1981, T. XVIII, Vol. 2, pág. 288 et seq.] Zannoni, Ineficacia y nulidad de los actos jurídicos, Buenos Aires, Ed. Astrea, 1986, pág. 159 et seq.
Explícase el fenómeno de la forma siguiente:
En primer lugar conviene destacar que no siempre que se produce un acto o negocio “contra legem” y, en su consecuen-cia, se sigue la sanción de su nulidad, no siempre —decimos— dicha sanción exige, sin más, la desaparición de la vida jurí-dica de lo actuado “contra legem”, y la restitución de las cosas al “statu quo” en que se encontraban antes de la celebración del acto nulo. Cabe, en efecto, matizar los efectos de la nuli-dad. Así, “cuando el fin de la ley —dice De Castro— se dirija sólo contra un aspecto del acto, para que se cumpla la volun-tad del legislador, se limitará la anulación a lo hecho contra la ley, manteniendo la validez de lo restante”. Gordillo Cañas, op. cit., pág. 179.
Para el profesor Diez-Picazo el problema consiste en decidir, en presencia de un supuesto de ineficacia, si ésta debe ser total o parcial “y cuáles han de ser las directrices gene-rales para optar por uno u otro tipo”. Concluye que la consi-deración decisiva es la “intención práctica de las partes”.
Un examen objetivo y sereno de la prueba vertida en instancia a la luz del texto del contrato demuestra que, independientemente de la irrelevancia jurídica de la parte cuya nulidad decretamos, los recurrentes Ansa y McCrillis —ejecutivos de experiencia en la industria de transporte marítimo— rindieron unas funciones perfectamente válidas desde el punto de vista estrictamente contractual. Las corporaciones recurridas se beneficiaron de estos trabajos. Lógico es que aquéllos devengaran unos salarios que en modo alguno se probó fueran excesivos para la industria en cuestión. Por común voluntad de las partes se estipuló, no obstante, la conservación parcial del contrato.
Por lo tanto, no procede la devolución de lo pagado. Este aspecto de la controversia no tiene que aguardar a una resolución en instancia. Aun si nos colocásemos en la línea de la nulidad más radical, la solución que permite la restitución de las prestaciones en un caso donde una de éstas ya ha sido realizada sin posibilidad de vuelta a la situación anterior, es cuando menos injusta. Como expresamos en Campos v. Tribl. Superior, 75 D.P.R. 370, 381 (1953), citando a Castán, Colin y Capitant, ‘“cuando la resolución se aplica a contratos de tracto sucesivo como el arrendamiento ... ofrece el carácter específico de que, a diferencia de la resolución ordinaria,
VI
Atendamos, por último, el reclamo de McCrillis de que fue separado de su empleo por motivo de discrimen político. Como veremos, aun aceptando la tesis de que la protección constitucional se extiende al empleado “por contrato en fun-ciones de confianza” dentro del sistema civil, el recurrente no probó en instancia un caso de despido por razones políticas.
Antes reconocimos que, en el caso de un empleado de confianza, la autoridad nominadora tiene entera libertad para despedir, trasladar, suspender y tomar cualquier otra acción que estime pertinente. 3 L.P.R.A. sec. 1350. No obstante esta realidad, al ponerla en juego con otras normas constitucionales, adquiere un contenido diferente. La condición de empleado de confianza de por sí no priva de la protección contra el discrimen político. Ramos v. Srio. de Comerc
Los recurridos proponen que interpretemos la Ley de Personal de forma tal que concluyamos que el primer párrafo de la Sec. 5.10 de la Ley de Personal, supra, cumple con los criterios constitucionales. Es decir, exponen que las posiciones a las que se refiere la primera parte de ese pá-rrafo —aquellos empleados que “intervienen o colaboran sustancialmente en la formulación de la política pública”— cumplen con la excepción a la prohibición constitucional de despidos de empleados públicos por razones políticas.
Reconocemos que los criterios elaborados por el legislador en la Sec. 5.10 de la Ley de Personal, supra, son un punto de partida valioso para el análisis de casos como el pre-sente.
Al amparo del poder de interpretación de la Constitución, tanto el Tribunal Supremo de Estados Unidos como este Tribunal hemos concluido que las actuaciones gubernamentales están sujetas a limitaciones constitucionales. La aplicación judicial de la doctrina de las condiciones inconstitucionales requiere un cuidadoso balance de los intereses en conflicto. Véase M. Ramírez Lavandero, La doctrina de las “condiciones inconstitucionales” en Puerto Rico, XII (Núm. 1) Rev. Jur. U.I.A. 111, 118-134 (1977).
Como secuela de esta doctrina, hemos establecido normas que limitan las facultades del Estado para despedir empleados de confianza. Ramos v. Srio. de Comercio, supra;
En Ramos v. Srio. de Comercio, supra, pág. 516, adoptamos la doctrina Elrod-Branti y resolvimos que “reca[ía] sobre la autoridad nominadora (el gobierno) desfilar prueba demostrativa de que la afiliación política particular del em-pleado es ‘requisito apropiado’ para el desempeño efectivo del cargo en cuestión, o sea, le corresponde establecer la existencia de intereses gubernamentales que son de impor-tancia y jerarquía superior a los derechos del empleado bajo la Primera Enmienda”. Véanse, también: Báez Cancel v. Alcalde Mun. de Guaynabo, 100 D.P.R. 982 (1972); Colón v. C.R.U.V., supra; Feliciano v. Mun. de Fajardo, supra.
En Báez Cancel v. Alcalde Mun. de Guaynabo, supra, pág. 990, establecimos la presunción siguiente:
... [S]i no hay un motivo racional que justifique el despido y se sustituye al empleado por otro de diferente afiliación política, que resulta ser la misma del Alcalde, se crea una presunción de discrimen que el Alcalde viene obligado a refutar. (Énfasis suplido.)
Esta presunción, está gobernada en sus alcances por la Regla 14 de Evidencia, que dispone:
En una acción civil, una presunción impone a la parte contra la cual se establece la presunción el peso de la prueba para demostrar la inexistencia del hecho presumido. Si la parte contra la cual se establece la presunción no ofrece evidencia para demostrar la no existencia del hecho presumido, el juzga-dor debe aceptar la existencia de tal hecho. Si se presenta evidencia en apoyo de la determinación de la no existencia de tal hecho, la parte que interesa rebatir la presunción debe persuadir al juzgador de que es más probable la no existencia que la existencia del hecho presumido. 32 L.P.R.A. Ap. IV.
Nótese que, a tenor con la norma de Báez Cancel v. Alcalde Mun. de Guaynabo, supra, los hechos básicos que permi-ten la inferencia de discrimen político son los siguientes: (1) ausencia de un motivo racional que justifique el despido y (2)
En Colón v. C.R.U.V., supra, pág. 507, señalamos que la alegación de los allí recurrentes “de que fueron sustituidos por ser afiliados de un partido distinto crea[ba] una fuerte inferencia de que ... el verdadero móvil” del despido fue el discrimen político.
La mención de que la alegación de discrimen crea una “fuerte inferencia” debe analizarse a la luz de los casos que allí citamos en apoyo, a saber, Báez Cancel v. Alcalde Mun. de Guaynabo, supra, y Navedo v. Municipio de Barceloneta, 113 D.P.R. 421 (1982). O sea, la referida expresión de Colón v. C.R.U.V., supra, reitera la norma probatoria de Báez Cancel, supra, y debe entenderse que la mera alegación de un hecho básico, sin que haya sido debidamente establecido, no activa una presunción que permita la inferencia de un hecho presumido. Bajo la norma de Báez Cancel, supra, el deman-dante tendría que establecer la ausencia de motivo racional para el despido y la sustitución por otro empleado de dife-rente afiliación política que resulta afín con la de la autoridad nominadora. De otra forma no es posible ni razonable exi-girle al Estado que derrote una presunción sostenida sola-mente por una alegación. Véase Olivieri Morales v. Pier
El Tribunal Supremo de Estados Unidos estableció en Mt. Healthy City Board of Ed. v. Doyle, 429 U.S. 274, 287 (1977), una norma probatoria-procesal muy similar. A tenor con dicho precedente, para poder prevalecer un demandante en una acción al amparo de la Constitución de Estados Unidos fundada en discrimen político, la mera alegación de su existencia no es suficiente. Al igual que en otras acciones civiles, el demandante tiene que cumplir con los requisitos de prueba necesarios para establecer su reclamación. Específi-camente, tiene el peso inicial de probar por preponderancia de la prueba que la conducta protegida fue el factor “sustancial” o “motivante” para la acción de despido. Véanse: Kercado-Melendez v. Aponte-Roque, 829 F.2d 255, 264 (1er Cir. 1987); Rosaly v. Ignacio, 593 F.2d 145, 148-149 (1er Cir. 1979). Una vez el empleado cumple con su deber de probar un caso prima facie, le corresponde al Estado demostrar que el demandante fue despedido por otras razones legítimas ajenas a su afiliación política. Articulado de esta forma un motivo no discriminatorio, el empleado demandante puede entonces presentar prueba de que no hubiera sido despedido salvo por (but for) sus creencias políticas. Givhan v. Western Line Consol. School Dist., 439 U.S. 410, 417 (1979); Kercado-Melendez v. Aponte-Roque, supra, pág. 264.
En este tipo de casos donde el demandante alega que fue despedido de un empleo por razones políticas, el Estado puede, además de refutar la presencia de discrimen, demostrar que la posición que ocupaba el demandante está cu-
Es decir, el demandado puede presentar cualquiera de sus dos (2) defensas, o ambas, luego de que el demandante haya probado los hechos básicos necesarios para que entre en vigor la presunción de Báez Cancel v. Alcalde Mun. de Guaynabo, supra, y haya establecido su caso prima facie. El mecanismo procesal de sentencia sumaria es el apropiado para este tipo de defensas.
VII
La prueba aportada por el recurrente McCrillis en ins-tancia se limitó a su propio testimonio. El mismo fue al efecto de que era votante y contribuyente del Partido Nuevo Progresista y que dicha circunstancia era conocida tanto en Navieras como en P.R.M.M.I. No se pasó prueba relacionada con la afiliación política del alegado sustituto. El resto de la prueba del demandante consistió en que éste había sido re-emplazado a unos ocho (8) días del cambio de gobierno y en
Por otro lado, Sergio Casaine sostuvo bajo juramento que, antes de entrar a P.R.M.M.I. en 1985, no conocía al de-mandante ni sabía de su afiliación política. Sobre este particular, el licenciado Dávila declaró también que para el 4 de enero de 1985 no conocía al demandante. La prueba aportada por los recurridos y creída por el tribunal demostró, no obs-tante, que las razones del despido fueron la insubordinación y la falta de cooperación. En cuanto a la controversia sobre la “indemnización” a Carr, el foro primario adjudicó que “[ljos contratos que le otorgó P.R.M.M.I. a una serie de altos ejecutivos, fueron rescindidos por la actual administración de la A.N.P.R. Entre [éjstos se rescindió el de Bernar[d] Carr. A éste P.R.M.M.I. le otorgó un contrato de consultoría. Otros de los ejecutivos que tenían contratos, ahora son fun-cionarios de P.R.M.M.I. y de la A.N.P.R. en los Estados Unidos”. (Escolio omitido.) Opinión y sentencia parcial, pág. 14.
Los recurridos informan en su alegato que en efecto la suma que Carr recibió “correspondía a vacaciones acumu-ladas, ‘severance pay’ y a un adelanto de un contrato de con-sultoría que se le extendiera el cual incluía estar disponible para ser testigo en varios casos en foros federales”. Véase, también, T.E. de 9 de abril de 1985, pág. 20.
Un examen de la transcripción de evidencia que obra en autos refleja que este aspecto de la controversia no se confi-guró plenamente en instancia desde el punto de vista evidenciario.
Aclarado este extremo, un examen del resto de la prueba nos convence de que no hay razón para alterar las determi-naciones del tribunal a quo de que la prueba de discrimen fue “insuficiente”. Por el contrario, quedó probado que la verda-dera razón del despido fue la insubordinación y la falta de cooperación.
En este caso, nuestros pronunciamientos en Colón v. C.R.U.V., supra, pág. 509, son particularmente pertinentes. McCrillis, amparado en los términos contractuales, se negó a cooperar con el nuevo Presidente de P.R.M.M.I. en una etapa crítica del proceso de transición entre un gobierno y otro, privando a los nuevos incumbentes de obtener información vital sobre la situación financiera del brazo operativo de Navieras. Tanto la “eficiencia” como la “lealtad a los postulados del servicio” del demandante, quien era empleado de confianza, estaban en entredicho.
El recurrente argumentó ante nos en la vista oral que el despido, en este caso, debía considerarse discriminatorio a la luz de la “totalidad de las circunstancias”, refiriéndose al hecho de haberse producido a escasos días del cambio de gobierno.
No podemos coincidir con el argumento de que dicha cir-cunstancia levanta una “inferencia absoluta” de discrimen político. Tampoco coincidimos con la afirmación de que en
La prueba presentada por el recurrente no cumple con los requisitos que exige nuestra jurisprudencia. Tampoco puede considerarse lo suficientemente robusta como para es-tablecer una presunción de discrimen de acuerdo con la doc-trina de Báez Cancel v. Alcalde Mun. de Guaynabo, supra.
Por último, independientemente de la insuficiencia proba-toria, el puesto que ocupaba el recurrente está dentro de la excepción a la prohibición de despidos por razones políticas.
McCrillis era uno de los principales ejecutivos de autori-dad administrativa real dentro de la estructura de Navieras. Participaba en la formulación de la política pública de la cor-poración público-privada, particularmente en lo relativo a sus finanzas. Intervenía activamente en la preparación y eva-luación de los planes a corto y largo plazo de una empresa que provee un servicio de enorme importancia para el pú-blico en general. Sus atribuciones se extendían sobre todo lo que de alguna forma interesaba a la economía de la empresa y, como resultado, a la economía del país. Por contrato, se le otorgaron unos deberes extremadamente amplios en una instrumentalidad gubernamental que desde sus comienzos ha motivado intensas controversias políticas. El recurrente tenía participación en el proyecto de presupuesto, así como refrendaba toda documentación que tuviese repercusiones fi-nancieras. De hecho, era quien mantenía una vigilancia coti-diana sobre la marcha de los asuntos financieros de la corpo-ración. Su oficina era el centro de dirección y coordinación de la vida económica de P.R.M.M.I.; una especie de “estado mayor” donde se organizaba todo un reparto de competencias
VIII
A modo de resumen, el balance adjudicativo nos lleva a concluir que: (1) P.R.M.M.I. era una empresa público-pri-vada al momento de los hechos alegados en la demanda; (2) los contratos aquí en controversia son nulos en todo aquello que inhibe y coarta la capacidad del Gobierno para tomar las medidas de personal que las leyes permiten, y (3) el recu-rrente McCrillis, además de no probar que su despido res-pondiera a razones políticas, era un arquitecto y ejecutor de política pública de alto rango que ocupaba un puesto donde la afiliación política era un requisito adecuado para su efectivo desempeño.
Por las razones que anteceden, se confirmarán las sen-tencias recurridas. Sin embargo, se devolverán los recursos al foro de instancia únicamente para la dilucidación a fondo del asunto de la liquidación de las vacaciones acumu-ladas y de cualquier otro beneficio al que puedan tener dere-cho los recurrentes McCrillis y Ansa. En el orden jurisdic-cional correcto y lógico, también seguirán los procedi-mientos ulteriores relativos a la reconvención presentada por el recurrente Lugo D Acosta contra Navieras y P.R.M.M.I. por difamación y a cualquier otra reclamación instada por las partes que no sea incompatible con lo aquí dispuesto.
A tenor con este esquema, dichos servicios se ofrecieron en los primeros años gracias a la relación funcional existente entre la Autoridad de las Navieras de Puerto Rico (en adelante Navieras) y su compañía operadora Puerto Rico Marine Management, Inc. (en adelante P.R.M.M.I.). El 30 de junio de 1978 Navieras adquiere el cien por ciento (100%) de las acciones de P.R.M.M.I. Hasta esa fecha, y desde el 2 de agosto de 1974, P.R.M.M.I. fue una corporación privada incorporada en Delaware que se desempeñaba como agente general de Navieras, su único y exclusivo cliente. En marzo de 1985 se negoció la venta de las acciones de la compañía operadora P.R.M.M.I. a la compañía T.N.T. Containerships, Inc. De esa forma, P.R.M.M.I. dejó de ser una subsidiaria propiedad de Navieras y se convirtió nuevamente en una compañía privada a cargo de las operaciones de Navieras mediante un contrato de administración. Nuestros pronunciamientos, por lo tanto, están condicionados por las circunstancias existentes al momento de los hechos alegados en la demanda.
Ordenamos que se elevara la transcripción de la evidencia en el caso Richard J. McCrillis v. Autoridad de Navieras de Puerto Rico y otros, Caso Núm. CE-85-464, y dimos un término simultáneo a las partes para someter alegatos. En el caso Autoridad de las Navieras y Puerto Rico Marine Management, Inc. v. Froilán Ansa y Roberto Lugo D’Acosta, etc., Caso Núm. RE-85-415, no existe transcripción de la prueba por haberse decidido en el tribunal de instancia me-diante sentencia sumaria. El codemandado Ansa renunció a su derecho a presen-tar alegato y sometió su recurso a base de los fundamentos aducidos en la solicitud de revisión. El codemandado Lugo D’Acosta, por su parte, presentó ale-gato en apoyo de su recurso, aunque no recurrió en el caso CE-85-464. Navieras y P.R.M.M.I. presentaron alegatos conjuntos en los que discuten las cuestiones planteadas.
La cuestión no recibe, desde el punto de vista del recurrente McCrillis, un tratamiento enteramente coherente. En efecto, si se admite en su plenitud la tesis del carácter netamente privado de P.R.M.M.I., no se puede explicar el argu-mento de discrimen político en los términos formulados.
Lee la cláusula onceava de los contratos:
“11. Severability of Provisions: The covenants and agreements herein contained are separate and independent, and in the event any part or paragraph hereof shall be declared invalid by a court of competent jurisdiction, such invalidity shall not in any manner affect the validity or our enforceability of any other part or provision hereof.” Anejo I, pág. 9.
Para el recurrente Ansa el problema se plantea únicamente en el terreno de mantener o anular los contratos impugnados, controversia ya resuelta. No es necesario pasar juicio sobre si es o no eficaz la reserva de derechos federales hecha por los recurrentes Ansa y McCrillis. Nuestros pronunciamientos se limi-tan ex profeso a interpretar las normas que rigen en Puerto Rico —dentro de los alcances mínimos fijados por la Constitución federal— a la luz de la Constitución del Estado Libre Asociado en lo que se refiere a los despidos de empleados públi-cos por alegadas razones políticas. Aunque no estamos obligados a seguir la inter-pretación que otros tribunales le hayan dado a garantías similares, podemos acudir a los precedentes que, adaptados a las necesidades de nuestro medio, re-sulten persuasivos o ilustrativos.
Dicha disposición lee, en lo pertinente, que:
“Los empleados de confianza son aquellos que intervienen o colaboran sus-tancialmente en la formulación de la política pública, que asesoran directamente o que prestan servicios directos al jefe de la agencia . . .”. 3 L.P.R.A. sec. 1350.
Para una discusión a fondo de la fórmula Elrod-Branti, véanse: Notas, An Objective and Practical Test for Adjudicating Political Patronage Dismissals, 35 (Núms. 1-2) Clev. St. L. Rev. 277 (1986-1987); Notas, Polities and the Non-Civil Service Public Employee: A Categorical Aproach to First Amendment Protection, 85 (Núm. 3) Colum. L. Rev. 558 (1985); Comentarios, Consideration of Administrative Loyalty in Identifying Positions Exempt from the “Shakman” Decree, 17 (Núm. 1) Loy. U. Chi. L.J. 119 (1985); Comentarios, First Amendment Limitations on Patronage Employment Practices, 49 (Núm. 1) U. Chi. L. Rev. 181 (1982); Notas, Patronage Dismissals under a First Amendment Analysis: The Aftermath of Branti v. Finkel, 25 (Núm. 1) St. Louis U.L.J. 189, 212 (1981); Notas, Constitutional Law: The Impact of Branti v. Finkel on Political Patronage Employment, 34 (Núm. 1) Okla. L. Rev. 93, 104 (1981); Notas,
En Ibáñez v. Molinos de P.R., Inc., 114 D.P.R. 42 (1983), consideramos el efecto de la presunción de discrimen en el empleo establecida en la Ley Núm. 100 de 30 de junio de 1959 (29 L.P.R.A. sec. 146). Véanse, también: Odriozola v. S. Cosmetic Dist. Corp., 116 D.P.R. 485 (1985); Báez García v. Cooper Labs., Inc., 120 D.P.R. 145 (1987).
Véanse: T.E. de 27 de marzo de 1985, págs. 72-81 y 144; T.E. de 9 de abril de 1985, págs. 18-21 y 33-44.
