LIGA DE CIUDADES PR, INC.; ORGANIZACIÓN BORICUÁ DE AGRICULTURA ECO ORGÁNICA, INC., FRENTE UNIDO PRO-DEFENSA DEL VALLE DE LAJAS, INC.; EL PUENTE DE WILLIAMSBURG, INC.; COMITÉ DIÁLOGO AMBIENTAL, INC.; SIERRA CLUB v. NEGOCIADO DE ENERGÍA, DEPARTAMENTO DE DESARROLLO ECONÓMICO Y COMERCIO, OFICINA DE GERENCIA DE PERMISOS, JUNTA DE PLANIFICACIÓN DE PUERTO RICO, ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO, SECRETARIO DE JUSTICIA
KLAN202400025
ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL VIII
26 de febrero de 2024
Apelación, procedente del Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan. Caso Núm.: SJ2023CV07758. Sala: 904. Sobre: Mandamus. Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez Monge Gómez y el Juez Cruz Hiraldo. Monge Gómez, Juez Ponente. Número Identificador SEN2024______________
En San Juan, Puerto Rico, a 26 de febrero de 2024.
Compareció ante este Tribunal la parte apelante, Liga de Ciudades PR Inc., Organización Boricuá de Agricultura Eco Orgánica Inc., Frente Unido Pro-Defensa del Valle de Lajas, Inc., El Puente de Williamsburg, Inc., Comité Diálogo Ambiental, Inc. y Sierra Club (en adelante, las “Organizaciones” o “Apelantes“), mediante recurso de apelación presentado el 9 de enero de 2024. Nos solicitó la revocación de la
Por los fundamentos que expondremos a continuación, se confirma la Sentencia apelada.
I.
El caso que nos ocupa se originó cuando los Apelantes presentaron ante el TPI una “Petición de Mandamus” en contra de las siguientes entidades gubernamentales, quienes conforman la parte apelada, a saber: (1) el Negociado de Energía (en adelante, “Negociado“) y su comisionado, Lcdo. Edison Avilés Deliz; (2) el Gobierno de Puerto Rico; (3) el Departamento de Desarrollo Económico (“DDEC“); (4) la Oficina de Gerencia de Permisos (“OGPe“); y (5) la Junta de Planificación (“JP“) (en adelante y en conjunto denominados, “Apelados“). Mediante la misma, sostuvo que al aprobarse el Plan Integrado de Recursos (“PIR“), en el caso número CEPT-AP-2018-0001, el Negociado le requirió a la Autoridad de Energía Eléctrica (“AEE“) que, entre otras cosas, implementara un proceso planificado para la adquisición de energía renovable, a través de requerimientos de propuestas para cumplir con las disposiciones de la política pública energética establecida en la
Expuso que el Negociado creó un proceso separado para implementar el PIR, no adjudicativo y confidencial, sin divulgar los proyectos, su ubicación y su extensión. Sostuvo que como parte de dicho
Manifestaron que, al comenzar a evaluar la referida información, las Organizaciones advinieron en conocimiento de que la gran mayoría de los proyectos industriales de energía renovable analizados estaban en terrenos de alto valor agrícola y ecológico, en alegada violación al Plan de Uso de Terrenos (“PUT“) y la política pública energética y de cambio climático. Preocupados por los graves efectos de estos proyectos, el 2 de septiembre de 2022, se notificó una carta a los Comisionados del Negociado, al Secretario del DDEC, a la Secretaria Auxiliar de la OGPE y al Presidente de la JP para solicitarles que cumplieran con su presunto deber ministerial de identificar los lugares aptos para los proyectos industriales de energía renovable, cumplieran con el PUT y establecieran un proceso que garantizara la protección de los suelos agrícolas y de valor ecológico, hídrico y de paisaje que fueron delimitadas por el PUT para su preservación y protección, así como las reservas naturales y agrícolas. Se solicitó que, además de cumplir con su alegado deber ministerial, respondieran en o antes del 15 de septiembre de 2022 y se calendarizara una reunión para discutir dichos asuntos.
Añadieron que de los dieciocho (18) proyectos del primer (1) tramo ante el Negociado, dieciséis (16) eran proyectos industriales de energía renovable que pretendían ubicarse en Suelos Especialmente Protegidos Agrícolas (“SREP-A“), en la Reserva Especial Agrícola, según delimitada
Asimismo, manifestaron que de las 5,961.16 cuerdas de terreno donde se pretendían ubicar los dieciocho (18) proyectos, 4,622.59 cuerdas son parte de la Reserva Especial Agrícola, clasificadas como Suelo Rústico Especialmente Protegido - Agrícola; esto es, aproximadamente el 77.54% donde se pretendían ubicar los proyectos industriales de energía renovable correspondían y eran parte de la Reserva Especial Agrícola. Así pues, puntualizaron que la ubicación de los proyectos industriales en la Reserva Especial Agrícola era incompatible con el PUT. De igual forma, arguyeron que quedaba pendiente la consideración por el Negociado de los proyectos a proponerse en los siguientes cinco (5) tramos o “tranches” requeridos por el PIR y, por ende, la consideración de más de ochenta (80) proyectos industriales de energía renovable, sin que antes se identificara para éstos la ubicación y los lugares aptos.
Luego de la presentación de varias mociones de desestimación por parte de los Apelados, el 28 de septiembre de 2023, las Organizaciones interpusieron “Petición Enmendada de Mandamus“, mediante la cual solicitaron lo siguiente:
- Que se le ordenara al Negociado a identificar los lugares aptos para integrar todos los proyectos industriales de energía renovable de propuestas del PIR, excluyéndose para dichos propósitos los SREP-A y la Reserva Especial Agrícola;
Que se le ordenara al DDEC a asistir en la identificación de los lugares aptos para viabilizar la integración de energía renovable a la red eléctrica y a someter sus conclusiones al NEPR, excluyéndose para estos fines los SREP-A y la Reserva Especial Agrícola; - Que se le prohibiera a los Apelados la aprobación de proyectos que incumplieran con las disposiciones legales aplicables al caso;
- Que se le ordenara a los Apelados a establecer alternativas a los proyectos industriales de energía renovable de los requerimientos de propuestas del PIR a ubicarse en SREP-A, en la Reserva Especial Agrícola, para que se ubicaran en terrenos contaminados o en los techos.
El 9 de octubre de 2023, la OGPe presentó una “Réplica a Oposición a Solicitud de Desestimación y solicitando la Desestimación de la Petición Enmendada de Mandamus“. Allí planteó que procedía la desestimación del pleito, toda vez que la “Petición de Mandamus” carecía de alegaciones suficientes contra la OGPe. Por su parte, el 10 de octubre de 2023, el Gobierno de Puerto Rico presentó una “Moción de Desestimación a Petición Enmendada de Mandamus” fundamentada en lo siguiente: (1) falta de jurisdicción del TPI sobre la materia; (2) falta de legitimación activa de los Apelantes; (3) la solicitud de mandamus era prematura; (4) ausencia de un deber ministerial incumplido; y (5) falta de parte indispensable. Ese mismo día, el Negociado presentó una “Solicitud de Desestimación de Petición Enmendada de Mandamus“. Enfatizó en que las Organizaciones carecían de legitimación activa para presentar la acción de epígrafe e hizo referencia a los argumentos esbozados en su solicitud de desestimación presentada en cuanto a la “Petición de Mandamus” original.
El 10 de octubre de 2023, el foro apelado celebró una Vista Argumentativa en la cual las partes reiteraron sus argumentos sobre las mociones dispositivas presentadas por los Apelados. El 20 de octubre de
El 25 de octubre de 2023, el TPI emitió Sentencia mediante la cual concluyó que conforme a la
Ante tales fundamentos, expuso el TPI que procedía la desestimación del pleito por falta de jurisdicción sobre la materia. Asimismo, expresó que aún si la Asamblea Legislativa no hubiera sido clara en cuanto a la jurisdicción del Negociado y el foro de instancia, no procedía el recurso extraordinario del mandamus, puesto que existía un recurso adecuado en ley por vía administrativa. Inconformes, el 10 de noviembre de 2023, los Apelantes presentaron “Moción de Reconsideración“, la cual fue declarada “No Ha Lugar” por el TPI mediante Resolución notificada el 13 de noviembre de 2023.
Aún insatisfechas, las Organizaciones presentaron el recurso de apelación que nos ocupa. Le imputaron al foro primario la comisión del siguiente error:
PRIMER ERROR: ERRÓ EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA AL DESESTIMAR EL MANDAMUS POR FALTA DE JURISDICCIÓN SOBRE LA MATERIA Y CONCLUIR QUE EL NEGOCIADO DE ENERGÍA PROVEE UN RECURSO ADECUADO EN LEY Y TIENE JURISDICCIÓN EXCLUSIVA PARA APLICAR EL PLAN DE
USO DE TERRENOS AL INTEGRAR LA ENERGÍA RENOVABLE.
El 22 de febrero de 2024, los Apelados presentaron sus respectivos alegatos en oposición al recurso de epígrafe.
Con el beneficio de la comparecencia de todas las partes, procedemos a resolver.
II.
A.
La Regla 10.2 de Procedimiento Civil y su jurisprudencia interpretativa le confiere al demandado la oportunidad de presentar cualquiera de las siguientes defensas: (1) falta de jurisdicción sobre la materia; (2) falta de jurisdicción sobre la persona; (3) insuficiencia del emplazamiento; (4) insuficiencia del diligenciamiento del emplazamiento; (5) que las alegaciones del demandante dejan de exponer una reclamación que justifique la concesión de un remedio; y (6) la falta de una parte indispensable.
Al considerar una moción para desestimar una demanda por ésta dejar de exponer una reclamación que justifique la concesión de un remedio, debe ser evaluada de forma crítica. Ello, puesto que el tribunal está obligado a tomar como ciertos los hechos bien alegados en la demanda. Hecha esta salvedad, el Tribunal interpretará las aseveraciones de la demanda en la forma más favorable para el demandante formulando en su favor todas las inferencias que puedan asistirle. Rivera Sanfeliz, et al. v. Jta. Dir. First Bank, 193 DPR 38, 49 (2015). De igual forma, nuestro más alto foro ha establecido que:
[A] los fines de disponer de una moción de desestimación, estamos obligados a dar por ciertas y buenas todas las alegaciones fácticas de la demanda presentada. Para prevalecer, el promovente de la moción tiene que demostrar que, aun así, la demanda no expone una reclamación que justifique la concesión de un remedio. Esta doctrina se aplica solamente a los hechos bien alegados y expresados de manera clara y concluyente, que de su faz no den margen a dudas. Pressure Vessels PR v. Empire Gas PR, 137 DPR 497, 505 (1994).
En fin, “la demanda no deberá ser desestimada a menos que se desprenda con toda certeza que el demandante no tiene derecho a remedio alguno bajo cualquier estado de hechos que puedan ser probados en apoyo de su reclamación“. Pressure Vessels PR. v. Empire Gas P.R., supra, pág. 505. Consecuentemente, se debe considerar si a la luz de la situación más favorable al demandante, y resolviendo toda duda a favor de éste, la demanda es suficiente para constituir una reclamación válida. El Día, Inc. v. Mun. de Guaynabo, 187 DPR 811, 821 (2013); Consejo Titulares v. Gómez Estremera, 184 DPR 407, 423 (2012). A esos efectos, “la privación a un litigante de su ‘día en corte’ es una medida procedente sólo en casos extremos y que debe usarse solamente en casos claros. Rosario Ortiz v. Nationwide Mutual Insurance Co., 158 DPR 775, 780 (2003).
B.
La jurisdicción es el poder o autoridad que ostenta un tribunal para resolver los casos y las controversias que tiene ante sí. Cobra Acquisitions v. Municipio de Yabucoa et al., 210 DPR 384, 394 (2022). Ante ello, los tribunales tienen el deber de, primeramente, analizar en todo caso si poseen jurisdicción para atender las controversias presentadas ante ellos, puesto que estamos llamados a ser fieles guardianes de nuestra jurisdicción, incluso cuando ninguna de las partes invoque tal defecto. Shell Chemical v. Srio. Hacienda, 187 DPR 109, 122-123 (2012). Ello responde a que las cuestiones jurisdiccionales son materia privilegiada y deben resolverse con preferencia a los demás asuntos. García v. Hormigonera Mayagüezana, 172 DPR 1, 7 (2007). La falta de jurisdicción sobre la materia conlleva las siguientes consecuencias inexorablemente fatales: (1) esta falta de jurisdicción no es susceptible de ser subsanada; (2) las partes
Como es sabido, los tribunales de Puerto Rico son de jurisdicción general, por lo que pueden entender en cualquier asunto, salvo que se les prive de jurisdicción en una materia particular. Clases A, B y C v. PRTC, 183 DPR 666, 686 (2011); CBS Outdoor v. Billboard One, Inc. et al., 179 DPR 391, 403 (2010). A esos efectos, la doctrina de jurisdicción primaria, también conocida como la doctrina de prelación de jurisdicción, surgió de forma jurisprudencial y, en esencia, procura establecer quién posee la facultad inicial de atender una controversia, si un foro judicial o un ente administrativo. D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da Ed., Colombia, Ed. Forum, 2001, pág. 433. La aplicación de esta doctrina presupone una jurisdicción concurrente o simultánea entre el organismo administrativo y el foro judicial. Báez Rodríguez et al. v. ELA, 179 DPR 231, 239 (2010). Es decir, la doctrina de la verdadera jurisdicción primaria, como también se le conoce, dilata o suspende la intervención judicial hasta tanto el asunto se dilucide en un foro administrativo, a pesar de que un tribunal tiene jurisdicción para adjudicarlo en primera instancia. CBS Outdoor v. Billboard One, Inc. et al., supra, pág. 405. Se trata, pues, de atender una cuestión de prioridad de jurisdicción para promover la armonía entre los tribunales y las agencias administrativas. Colón Rivera et al. v. ELA, 189 DPR 1033, 1057 (2013).
Para examinar si la doctrina de jurisdicción primaria es aplicable a determinada situación de hechos, es esencial tomar en cuenta lo dispuesto
Es decir, la regla general para la aplicación de esta doctrina es que el tribunal retiene su jurisdicción si se trata de una cuestión de estricto derecho, mientras que cede su jurisdicción al foro administrativo en los casos en los que el peritaje de la agencia resulte indispensable para resolver la controversia. Íd. Ahora bien, en el supuesto de que un mandato legislativo exprese que la agencia tiene facultad única para atender el asunto, estamos ante una situación de jurisdicción exclusiva, por lo cual, no es de aplicación la doctrina de jurisdicción primaria. Aguadilla Paint Center v. Esso, 183 DPR 901, 932 (2011).
Por tanto, cuando la ley habilitadora de una agencia o una ley especial establece que ésta tiene jurisdicción sobre un asunto, nos encontramos ante una situación a la cual aplica la doctrina de jurisdicción exclusiva y no la de jurisdicción primaria. Ante ello, la controversia no puede ser atendida primeramente por un tribunal, toda vez que la ley expresamente le confiere jurisdicción exclusiva a la agencia para atender el asunto en primera instancia. Aunque la doctrina de jurisdicción primaria y la de jurisdicción exclusiva guardan relación entre sí, se distinguen en cuanto a su alcance y naturaleza. Íd., pág. 932. “[L]a jurisdicción exclusiva se trata de situaciones en que no aplica la doctrina de jurisdicción primaria concurrente porque la propia ley aclara que esta última no existe“. Íd. En otras palabras, el propio estatuto establece una
Por consiguiente, cuando por mandato de ley la Asamblea Legislativa le confiere jurisdicción exclusiva sobre un asunto particular a un organismo administrativo, queda vedada toda autoridad judicial para dilucidar el caso en primera instancia. Clases A, B y C v. PRTC, supra, pág. 685 (énfasis suplido). Consecuentemente, es imprescindible examinar la ley habilitadora de la agencia y otras disposiciones legales aplicables a la materia de la controversia. Báez Rodríguez et al. v. ELA, supra, págs. 240-241. Por el contrario, si no se desprende de la ley habilitadora o de otro estatuto aplicable la jurisdicción exclusiva del organismo administrativo existe entonces concurrencia de jurisdicción entre los tribunales y la agencia, y el tribunal deberá razonar si procede la aplicación de la doctrina de jurisdicción primaria.
C.
El mandamus es un recurso que se expide para ordenar a una persona o personas naturales, corporación o tribunal de inferior jerarquía a cumplir o efectuar una actuación que forma parte de sus deberes o facultades. Carrasquillo Román v. Inst. Correccional, 204 DPR 699, 713 (2020); Art. 649 del Código de Enjuiciamiento Civil,
La petición de mandamus debe ser evaluada a la luz de varios requisitos, a saber: (1) que el demandado tenga un deber u obligación ministerial impuesto por ley; (2) que el peticionario tenga un interés especial en el derecho que reclama; (3) que el deber de actuar de la agencia y el derecho del peticionario surjan de la ley de forma clara y patente; (4) que el peticionario no tiene otro remedio legal para hacer valer su derecho; y (5) que el tribunal entienda que los fines de la justicia obligan a su expedición, luego de estimar el efecto que tendrá la expedición del auto.
Por ello, “[s]u expedición no se invoca como cuestión de derecho, sino que descansa en la sana discreción del foro judicial“. Carrasquillo Román v. Inst. Correccional, supra, pág. 713. Cónsono con lo anterior, el deber ministerial que se invoca por vía del mandamus no puede tratarse de “una directriz o una disposición que permite hacer algo, sino de un mandato específico que la parte demandada no tiene opción para desobedecer“. Íd.
D.
Mediante la aprobación de la
De conformidad, se le delegó al Negociado de Energía de Puerto Rico el poder para, entre otras cosas, colaborar “con el Programa de
(3) Los casos y controversias en las que se plantee el incumplimiento con la política pública energética del Gobierno de Puerto Rico según expresada en la “Ley de Política Pública Energética de Puerto Rico” y el derecho vigente.
(4) Los casos y controversias en las que se plantee el incumplimiento con cualquiera de los mandatos establecidos en la Ley Núm. 83 de 2 de mayo de 1941, según enmendada, conocida como la “Ley de la Autoridad de Energía Eléctrica” y con cualquiera de los mandatos establecidos en la “Ley de Política Pública Energética de Puerto Rico“, en relación con el servicio eléctrico o en relación con asuntos energéticos.
22 LPRA sec. 1054c (énfasis suplido).
De conformidad con lo anterior, el Artículo 6.4 (c) de la
De igual forma, dicho estatuto provee para que el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio asista en la identificación de las tecnologías y lugares idóneos para viabilizar la “integración de energía renovable a la red eléctrica en atención a los mejores intereses de Puerto Rico, y someter sus conclusiones al Negociado de Energía“. Art. 3.4 de la
Las Organizaciones nos plantean que el TPI erró al decretarse sin jurisdicción sobre la materia, por entender que el foro con dicha autoridad en ley lo es el Negociado. Para sustentar su posición expresan que el Negociado carece de jurisdicción exclusiva, pues la
No existe controversia sobre el hecho de que la solicitud de mandamus presentada por los Apelantes ante el TPI lo que perseguía era: (1) que se identificaran lugares aptos para efectuar los proyectos industriales de energía renovable de propuestas del PIR, excluyéndose para dichos propósitos los SREP-A y la Reserva Especial Agrícola; (2) que se le ordenara al DDEC a asistir en la identificación de los lugares aptos para viabilizar la integración de energía renovable a la red eléctrica y a someter sus conclusiones al NEPR, excluyéndose para estos fines los SREP-A y la Reserva Especial Agrícola; (3) que se le prohibiera a los Apelados la aprobación de proyectos que incumplieran con las disposiciones legales aplicables al caso; y (4) que se le ordenara a los Apelados a establecer alternativas a los proyectos industriales de energía renovable de los requerimientos de propuestas del PIR a ubicarse en SREP-A, en la Reserva Especial Agrícola.
Al examinar las alegaciones de la “Petición Enmendada de Mandamus” surge expresamente que el presunto deber ministerial que se
Es decir, si tomamos como ciertas todas y cada una de las alegaciones esgrimidas en la “Petición Enmendada de Mandamus“, lo que los Apelantes solicitaron ante el foro apelado no era otra cosa que se cumpliera con un mandato dispuesto en la
Es, pues, evidente que estamos ante un caso claro en que existe un mandato legislativo expreso, a los efectos de que la agencia tiene la facultad única para atender el asunto, por lo cual, es de aplicación la doctrina de jurisdicción primaria exclusiva. Aguadilla Paint Center v. Esso, supra, pág. 932. Ante ello, la controversia no puede ser atendida primeramente por un tribunal, toda vez que la ley manifiestamente le confiere jurisdicción primaria exclusiva al Negociado para atender el asunto en primera instancia. No olvidemos que, aunque la doctrina de jurisdicción primaria y la de jurisdicción exclusiva guardan relación entre sí, se distinguen en cuanto a su alcance y naturaleza. Íd., pág. 932. “[L]a jurisdicción exclusiva se trata de situaciones en que no aplica la doctrina de jurisdicción primaria concurrente porque la propia ley aclara que esta última no existe“. Íd. Siendo ello así, entendemos que el foro a quo actuó correctamente al declararse sin jurisdicción sobre la materia. Mediante la
Por otra parte, discrepamos de las aseveraciones contenidas en el recurso de apelación, a los efectos de que sostener la ausencia de jurisdicción del TPI equivale a dejar a las Organizaciones sin la oportunidad ni el derecho de una adjudicación en los méritos. Un análisis integrado del Artículo 6.4 (c) de la
Por tanto, contrario a lo planteado por los Apelantes, confirmar la Sentencia apelada no se traduce a dejarlos desprovistos de remedio legal alguno. Simplemente, deberán iniciar un proceso administrativo adjudicativo ante el Negociado y efectuar los planteamientos que entiendan pertinentes sobre la idoneidad de los lugares para erigir los proyectos industriales de energía renovable y de estar inconformes con la determinación final del Negociado, recurrir ante este Tribunal de Apelaciones por medio de un recurso de revisión judicial.
Alusivo a lo anterior, queda demostrado que existe otro mecanismo en ley para conseguir el remedio que persiguieron las Organizaciones con la interposición de la “Petición Enmendada de Mandamus“. Ello, de por sí, veda la expedición de dicho recurso extraordinario, pues el objetivo del mismo no es reemplazar remedios legales, sino suplir la falta de ellos.
Finalmente, y atinente a los reclamos de naturaleza constitucional, coincidimos con la exposición de la Oficina del Procurador General, en representación del DDEC, al exponer que las Organizaciones no presentaron alegaciones suficientes para establecer un reclamo de esa naturaleza. Es decir, no se desprende de la “Petición Enmendada de
IV.
Por los fundamentos que anteceden, los cuales hacemos formar parte integral del presente dictamen, se confirma la Sentencia apelada, por entender que el foro con jurisdicción primaria exclusiva para entender en los méritos de las controversias planteadas lo es el Negociado de Energía.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
Secretaria del Tribunal de Apelaciones