80 P.R. Dec. 4 | Supreme Court of Puerto Rico | 1957
emitió la opinión del Tribunal.
Eduardo López Luiggi prestó servicios como policía desde 1934 al 1955. En este último año radicó reclamación ante el Jefe de la Policía solicitando pensión bajo la Ley núm. 189, Leyes de Puerto Rico, 1951, 25 L.P.R.A. sees. 361 a 374. Basaba su reclamación en tres accidentes que le ocurrieron en 1943, 1949 y 1955, respectivamente.
López radicó entonces demanda ante el Tribunal Superior con el fin de establecer su derecho a pensión a tenor con la Ley núm. 189. La demanda alegaba lo siguiente: Primero, en 1943, mientras hacía fuerzas en un hospital con una ramera que trataba de agredir a una enfermera, el deman-dante sufrió la fractura de la rodilla izquierda, por la cual el Fondo del Seguro del Estado le concedió una incapacidad del 30 por ciento de las funciones fisiológicas de la pierna. Segundo, en 1949 y mientras investigaba un escalamiento, el demandante resbaló y se cayó, sufriendo una torcedura de la rodilla izquierda y golpes en la cara y oreja del mismo lado,, por los cuales el Fondo le concedió una incapacidad del 5 por ciento de su pierna. Tercero, en 1955, mientras el deman-dante conducía a una persona ante un juez en relación con una investigación por escalamiento, la referida persona se dió' a la fuga. Al tratar de perseguirla, el demandante se cayóy recibió golpes en la rodilla y antebrazo izquierdos, por los cuales el Fondo le concedió una incapacidad del 10 por ciento-de la pierna. La demanda alega que como resultado de estos, accidentes el médico de la Policía dictaminó que el deman-dante estaba totalmente incapacitado para las funciones de-
Los demandados radicaron contestación admitiendo los ■anteriores hechos, excepto que negaron que en el accidente de .1955 la persona envuelta hubiera sido arrestada. También .alegaron que la negativa del Jefe de la Policía al concederle una pensión al demandante bajo la Ley núm. 189 “no le priva de sus derechos”.
Ante el Tribunal Superior no se practicó prueba en este vaso. Más bien el tribunal sentenciador lo trató como una petición para que se revisara la decisión de una agencia administrativa. Por consiguiente, se limitó a un examen del récord de la prueba que se le sometió al Comité únicamente para determinar si el Jefe de la Policía había cometido algún error de derecho al ceñirse a la recomendación del Comité. El Tribunal Superior declaró como conclusión de derecho que, "bajo los hechos envueltos en los tres accidentes, según los encontró probados el Comité, ninguno de dichos accidentes ■caía dentro de las disposiciones de la Ley núm. 189. De con-formidad, dictó sentencia a favor de los demandados. De dicha sentencia el demandante apeló para ante este Tribunal.
Eevocamos la sentencia del Tribunal Superior ordenán-dole que celebrara un juicio sobre los hechos a fin de deter-minar si el demandante tenía derecho a una pensión bajo la Ley núm. 189. El caso se encuentra ahora ante nos en moción de reconsideración radicada por los demandados.
Examinaremos primeramente la contención de los demandados al efecto de que la decisión del Jefe de la Policía denegando la reclamación de pensión del demandante es final y obligatoria y no puede ser revisada judicialmente.
Existen casos que resuelven que cuando se conceden bene-ficios o privilegios por el Estado bajo leyes que disponen que las decisiones administrativas sobre reclamaciones de aquéllos son finales y concluyentes, no puede instarse acción judicial contra el Estado para hacer valer tal reclamación. Mario Mercado e Hijos v. Benson, 231 F.2d 251 (C.A. D.C., 1956); Bravo v. Tesorero de P. R., 76 D.P.R. 154, 164, confirmado en Iglesias Costas v. Secretary of Finance, 220 F.2d 651, 653 (C.A. 1, 1955); Ford v. United States, 230 F.2d 533 (C.A. 5, 1956); Schwartz, supra, págs. 157-59; Schwartz, 9 Ad. L. Bull. 75, 110-12 (1957); Jaffe, Judicial Review: Question of Fact, 69 Harv. L. Rev. 1020, 1045-52, y casos citados; 1956 Annual Survey of American Law, Schwartz, Administrative Law, 32 N. Y. U. L. Rev. 75, 85, escolio 45, y casos citados; Gellhorn y Byse, Administrative Law, págs. 171-204; Forkosch, Administrative Law, págs. 54-60, 585; Parker, Administrative Law, págs. 262-64. Cf. Sacarello v. Junta de Retiro, 75 D.P.R. 267, 277, discutido en el escolio 6, infra; Application of Iverson, 39 N.W.2d 797 (Neb., 1949).
Pasamos ahora a la cuestión del alcance de la revisión por los tribunales en el caso ante nos. No podemos; convenir con los demandados y con el tribunal sentenciador en que el caso de Rivera v. Benítez, Rector, supra, sea decisivosobre este punto. En este último caso la Asamblea Legislativa expresamente dispuso una vista y una decisión por un.
Al contestar la primera pregunta resolvimos que existía una revisión judicial implícita. Sobre la segunda pregunta, dijimos a las págs. 381-82 que “. . . no encontramos base alguna para resolver que tal revisión judicial deba consistir de un juicio de novo. Por el contrario, este último método se usa para revisar la actuación de una agencia administrativa solamente cuando el estatuto expresamente así lo provee. In re Ortiz v. Venegas, Alcalde, 43 D.P.R. 390; Coll v. Todd, Alcalde, 35 D.P.R. 625; Marín et al. v. Pagán, 52 D.P.R. 966 (per curiam); Davis, supra, pág. 425 et seq. En ausencia de tal disposición estatutaria, las cortes no celebran un juicio de novo. Más bien se limitan a examinar el récord de los procedimientos habidos ante la agencia administrativa, siem-pre y cuando exista como en este caso un récord completo de tales procedimientos. Y cuando, como ocurre aquí, también ■el estatuto guarda silencio con respecto al alcance de la revi-sión, las cortes sólo determinan si el cuerpo administrativo cometió error sobre cuestiones de derecho. Sin embargo, una de las cuestiones de derecho es si el récord administrativo ■contiene evidencia sustancial para basar las conclusiones de .hecho del cuerpo administrativo. . . .”.
El haber dejado el estatuto de establecer un procedimiento administrativo no quiere decir que las autoridades adecuadas no puedan hacer determinaciones administrativas de recla-maciones de pensiones bajo la Ley núm. 189. Véanse Ios-escolios 4 y 5. Pero tal maquinaria interna, creada por acción ejecutiva para llenar una laguna en el estatuto, no-puede servir de base para restringir la autoridad de los tribunales. Ya hemos resuelto que una vez que se deniega una. pensión bajo la misma — en vista de (1) el no proveer la Ley núm. 189 una vista administrativa, (2) la naturaleza del' caso y (3) la ausencia de una prohibición estatutaria contra remedio judicial — al reclamante no se le puede prohibir el
El tribunal sentenciador determinó que bajo los hechos que la Junta de Retiro halló probados, los accidentes de 1943 y de 1949 no caían dentro de las disposiciones de la Ley núm. 189 como cuestión de derecho. Creemos conveniente indicar que la Ley núm. 189 no contiene lenguaje alguno indicativo de que la misma tendría efecto retroactivo.
Devolveremos el caso para que el tribunal sentenciador practique prueba y emita conclusiones de hecho y de derecho. Existen por lo menos dos cuestiones con que dicho tribunal debe enfrentarse. Primeramente, debe determinar los hechos en cuanto al accidente de 1955, y entonces decidir como cues-
La sentencia del Tribunal Superior será revocada y él caso devuelto para vista en los méritos.
Bajo el art. 1 de la Ley núm. 189, Leyes de Puerto Rico, 1951, 25 L.P.R.A. see. 361, un policía tiene derecho a pensión en “casos de incapa-cidad para el trabajo físico o muerte” sobrevenida “al evitar o tratar de evitar la comisión de un delito, o al apresar o tratar de apresar a alguien que se pueda presumir razonablemente que está conectado con la comisión de un delito.” El art. 1 también dispone que los miembros de la Guardia Nacional, el Cuerpo Insular de Bomberos y los Guardias de Penales' — -y por una enmienda de 1956, 25 L.P.R.A. see. 361, Suplemento Acumulativo
Esta pensión consiste del sueldo completo que percibía el funcionario. En caso de muerte las viudas y los beneficiarios menores de edad reciben-dicha pensión, la cual está exenta de embargo y de contribución sobre in-gresos. Esta pensión es en adición a cualquier compensación concedida por el Fondo del Seguro del Estado.
El íirt. 9 dispone: “Los procedimientos judiciales que fueren nece-sarios para cumplir las disposiciones de esta Ley se tramitarán por el De-partamento de Justicia, libres del pago de derechos y de honorarios a los funcionarios judiciales ..En el caso de autos el Secretario de Justicia comparece en representación de los demandados, mientras que el deman-dante está representado por abogados designados por él mismo.
Los demandados no interpusieron tal contención ante el tribunal sentenciador. Más bien radicaron una contestación en los méritos y asu-mieron la posición de que el tribunal a quo debe determinar — -a base del récord aducido ante el Comité designado por el Jefe de la Policía — si éste cometió algunos errores de derecho. También, es de aplicación aquí, según los demandados, el alcance de la revisión expuesto en Rivera v. Benitez, Rector, 73 D.P.R. 377. Véase el texto de la opinión que precede al escolio 7.
Los casos que envuelven problemas tales como la deportación de extranjeros, ningún papel jueg'an en situaciones como la del presente caso. Cf. Jay v. Boyd, 351 U.S. 345; Heikkila v. Barber, 345 U.S. 229; Schwartz, French, Administrative Law and the Common-Law World 156.
Como indicamos más luego, por necesidad el ejecutivo puede llenar la laguna existente en la Ley núm. 189 y designar un funcionario específico para que pase sobre tales solicitudes. Por ejemplo, el Jefe de la Policía, el ■Jefe del Servicio Insular de Bomberos, el Secretario de Justicia para los Guardias Penales, y el Secretario de Hacienda para los Agentes de Rentas Internas concebiblemente pueden ser designados para resolver reclamaciones ■de sus subalternos. (Estas designaciones variadas tenderían a menoscabar la supuesta pericia de los funcionarios que adjudicarían las reclamaciones. "Véase Schwartz, French Administrative Lato and the Common-Law World, pág. 193.) Pero la posibilidad de la designación de estos funcionarios y la creación de un procedimiento administrativo por acción ejecutiva no invalida nuestro razonamiento de que el dejar la Ley núm. 189 de confe-rirle a un funcionario ejecutivo específico o a una agencia administrativa la facultad de resolver tales reclamaciones bajo la Ley núm. 189, es uno de los factores indicativos de que la Asamblea Legislativa no tuvo por miras impedir el que se recurra a los tribunales cuando por acción ejecutiva ■se deniega una reclamación de retiro bajo la Ley núm. 189.
En este caso se celebró una vista. Pero toda vez que ninguna era •exigida por la Ley núm. 189, debemos tratar el estatuto — al determinar la intención legislativa en cuanto a la disponibilidad de la revisión judicial— «orno si no se hubiera provisto vista alguna. Doherty v. McElligott, 16 N.Y.S. 2d 489 (N.Y., 1939); Nota, Review of Administrative Action, 70 Harv.L.Rev. 698, 703. Si bien convenimos con el caso de Doherty en •cuanto a la disponibilidad de la revisión judicial bajo tales circunstancias, ■según se indicará en el escolio 9, no convenimos con el criterio expresado *en el caso de Doherty al efecto de que una presunción de corrección acom-paña la decisión del administrador en la clase de caso aquí envuelto cuando «1 estatuto no dispone vista administrativa alguna.
Aun cuando el Tribunal se dividió sobre si la demanda en el caso de-Sacarello aducía una causa de acción, concurrimos unánimemente en el principio de que el reciamente de una pensión en dicho caso tenía derecho, a acudir a los tribunales. (La opinión de la mayoría a la pág. 276 y la opinión disidente del Juez Asociado Sr. Negrón Fernández, a las págs. 282’ a 283, indican que de conformidad con los casos sobre beneficios o privi-legios arriba citados la actuación de la Junta de Personal, en casos de-empleados del Gobierno, con la excepción de los de destitución, era final según lo disponía el estatuto. Cf. la opinión disidente del Juez Asociado Sr. Belaval, a las págs. 294 a 297.)
Al sostener que en este caso no existe revisión judicial alguna, los. demandados descansan en casos que han resuelto en el pasado que los. reclamantes no tiene derechos adquiridos en pensiones del gobierno.. Véanse Esteves v. Junta de Retiro, supra; MacLeod v. Fernández, 101 F.2d 20 (C.A. 1, 1938); Buscaglia, Tes. v. Tribl. de Contribuciones, 67 D.P.R. 568. Es innecesario que reexaminemos lo resuelto en dichos casos.. Basta decir que ninguno de ellos niega acceso a los tribunales cuando,, como en este caso, la Asamblea Legislativa no ha tratado de despojar a los-reclamantes de sus derechos a pensiones.
Cf. Cruz v. Comisión Hípica, 65 D.P.R. 749; Las Monjas Racing Corp. v. Com. Hípica, 67 D.P.R. 45; Mercado v. Comisión Hípica, 71 D.P.R. 403; Archilla v. Com. Hípica, 72 D.P.R. 425; Denis v. Asoc. Fondo de Ahorro, 75 D.P.R. 847, apelación desestimada, 222 F.2d 78 (C.A. 1, 1955).
Al mismo efecto, Ledesma, Admor. v. Tribl. de Distrito, 73 D.P.R. 397; Ferenz v. Folsom, 237 F.2d 46 (C.A. 3, 1956); Schaffer v. United States, 139 F.Supp. 444, 448 (U.S. Dist.Ct., S.D. 1956); Hornauer v. Division of Alcoholic Beverage Control, 123 A.2d 574 (N.J., 1956); Schwartz, 9 Ad.L.Bull. 75, 123-24; Goldstein, Judicial Review of Administrative Action through Article 78 of the Civil Practice Act (1937-1951), 2 Syracuse L. Rev. 199, 202-03; Jaffe, Judicial Review: Question of Fact, 69 Harv.L.Rev. 1020, 1025 et seq.; Gelhorn y Byse, supra, Scope of Judicial Review, pág. 424 et seq.; 1956 Annual Survey of American Law, Schwartz, Administrative Law, 32 N.Y.U. L. Rev. págs. 87-88; Davis, Administrative Law 868; Forkosch, supra, 716; Davis, Cases on Administrative Law 980.
Los policías — así como todo otro empleado del Gobierno — que que-den incapacitados para el servicio como resultado de una incapacidad que se origine por causa del empleo y surja en el curso del mismo, tienen-, derecho a recibir una anualidad por incapacidad ocupacional a tenor con el art. 9 de la Ley núm. 447, Leyes de Puerto Rico, 1951, 3 L.P.R.A. see. 769. Pero según convienen los demandados, este artículo no es de apli-cación aquí. El mismo cubre una incapacidad ocupacional corriente; además provee para pago del Fondo de Retiro y no, como bajo la Ley núm. 189, de los fondos generales del Tesoro. En igual forma, el art. 11 de la Ley núm. 447, 3 L.P.R.A. see. 771, en tanto en cuanto el mismo esta-blece un procedimiento administrativo para determinar las reclamaciones de retiro, únicamente se aplica a casos que surjan bajo la see. 769 y no-a reclamaciones como la presente que surgen a tenor con la Ley núm. 189-Véanse los escolios 4 y 5.
“A1 revisar actuaciones administrativas realizadas sin vista, los tribunales de ordinario revisan las conclusiones de hecho del administrador. Para poder revisar estas conclusiones, debe aducirse prueba sobre todas las cuestiones de hecho en disputa ya que no hay un récord contencioso en que el tribunal pueda descansar.” Nota, Review of Administrative Action, 70 Harv.L.Rev. 698, 699; Jaffe, Judicial Review: Constitutional and Jurisdictional Fact, 70 Harv.L. Rev. 953, 966. Aun cuando en el presente caso de hecho se celebró una vista, el estatuto ninguna requería y, por consiguiente, debemos tratar el caso como si ninguna se hubiera celebrado. Véase el escolio 5.
Los casos de Nueva York, si bien permiten la revisión judicial y la presentación de prueba en la vista judicial bajo tales circunstancias, con-fieren una presunción de corrección a la decisión del administrador, no empece la falta de una vista estatutaria ante éste. Véanse las auto-ridades citadas en el escolio 5; Eichler v. McElligott, 18 N.Y.S.2d 508 (N.Y., 1940); Goldstein, supra, 203-05. Sin pasar sobre la cuestión de si adoptaríamos esta fórmula en otras situaciones, no podemos adoptar la misma en la clase de caso que ahora está ante nos. En ausencia de una vista propiamente dicha, provista por el estatuto, ante un perito que se designe que emita conclusiones específicas de hecho basada en la prueba que por el estatuto viene obligado a anotar y someter a los tribunales, creemos que, hasta que la Asamblea Legislativa actúe, los tribunales deben en un caso de pensión, ejercitar su criterio independiente tanto sobre los hechos como sobre la ley en el procedimiento judicial original. Esto está de acuerdo con el criterio expresado en Nota, supra, 70 Harv.L.Rev. 698, 701: “A tal fin, la determinación judicial independiente de hechos en controversia parece proceder en aquellos casos en que la Asamblea Legis-lativa no haya conferido expresamente a la determinación administrativa alguna presunción de corrección.” (Bastardillas nuestras.) Véase Hughes v. Board of Higher Education of City of N. Y., 130 N.E.2d 638 (N.Y., 1955). Cf. New Hampshire Fire Ins. Co. v. Murray, 105 F. 2d 212 (C.A. 7, 1939); Jaffe, Judicial Review: Constitutional and Jurisdictional Fact, 70 Harv.L.Rev. 953, 967, escolio 48. Véase, además, Jaffe, Judicial Review: Question of Law, 69 Harv. L Rev- 239.
Nos damos cuenta de nuestro lenguaje en el caso de Rivera v. Benitez, Rector, a la pág. 382, arriba citado al efecto de que un juicio de novo “... se usa para revisar la actuación de una agencia administra-tiva solamente cuando el estatuto expresamente así lo provee.” Pero dicho lenguaje solamente se aplica cuando, como en el caso de Rivera, a una agencia administrativa se le faculta específicamente por estatuto para ■celebrar una vista y emitir una decisión. Como hemos visto, bajo la Ley núm. 189 no se establece tal procedimiento. No podemos, reiteramos, in-ventar (1) un procedimiento administrativo, (2) una revisión judicial del mismo, y (3) una limitación del alcance de dicha revisión judicial. El silencio de la Ley núm. 189 en todos y cada uno de estos tres puntos, nos compele a resolver que toda vez que el estatuto no impide una revisión judicial, un reclamante cuya pensión le es denegada administrativamente puede demandar por la misma en una acción judicial ordinaria. Cf. Arzola v. Asoc. Fondo de Ahorro, 72 D.P.R. 421. Solamente la Asamblea Legislativa puede corregir este resultado indeseable.
En otros casos el Tribunal Superior ha usado el enfoque que adop-tamos en este, caso: ha recibido prueba y ha emitido sus propias conclu-siones de hecho en casos surgidos bajo la Ley núm. 189. Montañez v. Roig, etc., núm. 11646, y González v. Gobernador de Puerto Rico, etc., núm. 11895, confirmados mediante sentencia en el día de hoy.
El art. 2 de la Ley núm. 189 prescribe en parte como sigue: “Pol-la presente se ordena el pago a todo miembro del Cuerpo de la Policía Insular de Puerto Rico ... que resultare incapacitado para continuar en el servicio ... cuando tal incapacidad ... ocurriere bajo las circunstancias relacionadas en el Artículo 1 de esta Ley, de una pensión anual ... La .enmienda de 1956 — 25 L.P.R.A. see. 362, Suplemento Acumulativo de 1956— no efectuó cambio alguno a °ste respecto.
Si bien estos casos de compensaciones por accidentes del trabajo no son estrictamente aplicables, creemos que la Asamblea Legislativa tuvo por miras el mismo resultado en la Ley núm. 189.
En los casos de Atiles, Salazar y Rivera, este Tribunal se dividió sobre la cuestión de si había ocurrido un accidente. Ese problema no existe aquí. El Tribunal es unánime en cuanto a la proposición de que si la prueba demuestra que ocurrió un accidente, un reclamante — bien sea en un caso de compensaciones por accidentes del trabajo o bajo la defini-ción hallada en la Ley núm. 189' — -tiene derecho a obtener su remedio cuando el accidente agravó una condición que existía anteriormente. La opinión de la mayoría en el caso de Salazar admite esto en cuanto a com-pensaciones por accidentes del trabajo. Dice a la pág. 119: “Si el Dr. Salazar, en el curso de aplicarle Rayos X a sus pacientes, se hubiera que-mado la mano en una o en varias ocasiones razonablemente identificares y hubiera por ello contraído o se hubiera agravado un cáncer que ya tenía, el caso sería uno de lesión por accidente.” (Bastardillas nuestras.)
Al discutir el problema de determinar la cubierta de la Ley núm. 189 como cuestión de derecho, el alegato de los demandados cita por ana-logía les casos de Holmberg v. City of Oakland, 203 Pac. 167, 168, segunda columna (Calif., 1921); Buckley v. Roche, 4 P.2d 929 (Calif., 1931); Vernon v. Firemen’s Pension Fund of Philadelphia, 52 A.2d 199 (Pa., 1947); Sabathier v. Board of Trustees, 72 So. 2d 1 (La., 1954). Dejamos para otra oportunidad la determinación de si cualquiera de estos casos vierte alguna luz sobre la cubierta de la Ley núm. 189.