135 P.R. Dec. 57 | Supreme Court of Puerto Rico | 1993
emitió la opinión del Tribunal.
Hechos
La Corporación Iberia, Líneas Aéreas de España, S.A. (en adelante Iberia) es una empresa nacional española pro-piedad del Instituto Nacional de Industria, que a su vez es un Organismo Autónomo de la Administración del Estado español dependiente del Ministerio de Industria. La parti-cipación del Instituto Nacional de Industria en el capital social de Iberia es de un 97%.
Iberia se dedica a la transportación de carga y de pasa-jeros mediante pago. Tiene tres (3) oficinas en Puerto Rico
Subsiguientemente, Iberia presentó la demanda objeto de este caso, el 28 de julio de 1981, reclamando el reintegro de las sumas de dinero antes detalladas. Alegó que la Ley Pública Núm. 600 de 3 de julio de 1950, Cap. 446, 64 Stat. 931, que proveía para la Organización de un Gobierno
El tribunal de instancia desestimó la demanda, conclu-yendo que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, a partir de la Constitución de 1952, tiene el poder inherente para imponer contribuciones sobre la propiedad de una corpora-ción foránea en la que un Estado soberano extranjero tiene una participación mayoritaria. Además, basándose primor-dialmente en el caso United States v. Pink, 315 U.S. 203 (1942), concluyó que era necesario interpretar restrictiva-mente el Acuerdo entre España y Estados Unidos, ya que éste ponía en riesgo la autonomía fiscal del Estado Libre Asociado. A esos efectos, interpretó que dicho Acuerdo so-lamente prohibía las contribuciones federales.
Inconforme, Iberia presentó un recurso de revisión donde planteó la comisión de los siguientes errores:
A. Primer Señalamiento de Error
Es nuestra contención que el Tribunal de Instancia cometió error de derecho en su Sentencia de 27 de febrero de 1986 cuando concluye que aún cuando el Acuerdo Sobre Transportéis] Aéreos suscrito entre el Gobierno de España y el Gobierno de los Estados Unidos de América el 20 de febrero de 1973, 24 U.S.T. 2103[,] ... el cual obliga al Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico, el mismo tiene que interpretarse restric-tivamente ya que el Acuerdo puede afectar la autonomía fiscal del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
*63 B. Segundo Señalamiento de Error
Es nuestra contención que el Tribunal de Instancia cometió error de derecho en su Sentencia de 27 de febrero de 1986 al determinar que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico puede imponer [c]ontribuciones sobre propiedad mueble de una enti-dad corporativa que es propiedad del Gobierno de España en contravención con las prerrogativas inherentes al Gobierno de los Estados Unidos de América en cuanto a reglamentación co-mercial con naciones extranjeras.
Habiendo examinado detenidamente los alegatos some-tidos por las partes y los autos originales, procedemos a resolver.
Conforme a lo resuelto por el tribunal de instancia, es-tamos de acuerdo con que el Estado Libre Asociado tiene poder inherente para imponer el tipo de contribución en controversia. La recurrente no cuestiona esta determinación. Por lo tanto, en la presente opinión nos li-mitamos a examinar, a la luz del Acuerdo internacional en controversia y de la legislación congresional referente al transporte aéreo internacional, si la imposición contribu-tiva llevada a cabo es válida.
Las partes están contestes en que el Acuerdo aplica a Puerto Rico, pero no están conformes sobre la base legal que justifica dicha aplicación. Por un lado, el recurrido sostiene que el Federal Aviation Act de 1958 incluye a Puerto Rico como parte del territorio al cual se extiende dicha ley. 49 U.S.C. see. 1301(31).
El primer error planteado presenta una controversia en torno a la interpretación que debe darse al Art. 8 del Acuerdo en cuestión. Veamos las reglas de hermenéutica que la jurisprudencia ha esbozado a estos efectos.
H — I I — I
Reglas de Hermenéutica
Al enfrentarnos anteriormente a una controversia relativa a la interpretación de un tratado internacional sobre materia contributiva, adoptamos las reglas de hermenéutica o de interpretación de tratados y demás acuerdos internacionales seguidas por el Tribunal Supremo de Estados Unidos. Véase Greig v. Srio. de Hacienda, 86 D.P.R. 345, 351-354 (1962).
Un tribunal puede examinar un tratado o acuerdo internacional en cuanto se relacione al caso específico ante sí. La Rama Judicial debe interpretar los acuerdos internacionales como se interpreta un contrato privado. Sullivan v. Kidd, 254 U.S. 433, 439 (1921); Rocca v. Thompson, 223 U.S. 317, 331-332 (1912). A estos efectos, el tribunal debe mirar, en primer lugar, el texto y el con-
En Puerto Rico priva la norma de la interpretación liberal de los tratados y demás acuerdos internacionales.
... [Éjstos deben interpretarse liberalmente, de manera que se cumplan sus propósitos y se le dé efectividad a sus disposiciones. A esos fines deben evitarse las interpretaciones restrictivas y técnicas. ... “[CJuando las disposiciones de un tra-tado son susceptibles de dos interpretaciones razonables, una que restringe los derechos que pueden invocarse bajo el mismo, y otra que los amplía, debe preferirse la interpretación más liberal.” Greig v. Srio de Hacienda, supra, pág. 351, citando a Factor v. Laubenheimer, supra, pág. 293.(6)
HH I — I HH
Interpretación del acuerdo
Con estas reglas de hermenéutica en mente, pasemos a interpretar el Acuerdo en cuestión. El Acuerdo suscrito en-tre España y Estados Unidos regula el servicio aéreo y ru-tas aéreas entre ambos países. Entre los ángulos regula-dos, se encuentran la concesión y revocación de permisos operativos, la aplicación de la reglamentación relativa a la salida y entrada de aeronaves, el establecimiento de tari-
ARTÍCULO 8
A. Sobre la base de reciprocidad, cada Parte Contratante exonerará, en la máxima medida posible que sus leyes naciona-les lo permitan, a la empresa aérea o [e]mpresas aéreas desig-nadas de la otra Parte Contratante de las restricciones de im-portación, impuestos de aduanas, impuestos de consumos, derechos de inspección y otros impuestos o gravámenes nacio-nales y tasas por concepto de combustible, lubricantes, materia-les técnicos fungibles, piezas de repuesto inclusive, motores, equipo corriente, equipo terrestre, provisiones y otros artículos que hayan de usarse sólo en relación con la operación o servi-cios de mantenimiento y suministro de las aeronaves de las [ejmpresas aéreas de la otra Parte Contratante dedicadas al servicio aéreo internacional. Las exoneraciones estipuladas conforme a este apartado se aplicarán a los artículos:
(1) Introducidos en el territorio de una Parte Contratante por o a nombre de una de las empresas aéreas designadas de la otra Parte Contratante;
(2) Retenidos a bordo de una aeronave de la empresa aérea designada de una Parte Contratante al llegar al territorio de lá otra Parte Contratante o al salir del mismo; o
(3) Embarcados a bordo de una aeronave de la empresa aérea designada de una Parte Contratante en el territorio de la otra y para ser usados en el servicio aéreo internacional; aunque estos artículos sean o no usados o consumidos totalmente dentro del territorio de la Parte Contratante que otorgue la exoneración.
B. Las exoneraciones previstas en este Artículo también se concederán en los casos en que la empresa aérea o empresas aéreas designadas de una Parte Contratante hayan concertado acuerdos con otra u otras empresas aéreas para prestar o trans-ferir en el territorio de la otra Parte Contratante los artículos especificados en el Apartado A, siempre que dicha o dichas em-presas aéreas gocen igualmente de tales exoneraciones conce-didas por la otra Parte Contratante. (Enfasis suplido.) Art. 8 del Acuerdo, 24 U.S.T. 2124-2125.
El tribunal de instancia interpretó que el citado artí-culo, específicamente el término “nacional” que aparece en el primer párrafo, solamente eximía del pago de imposicio-nes contributivas federales, y no las impuestas por “esta-
El tribunal a quo basó esta interpretación principal-mente en las expresiones contenidas en United States v. Pink, 315 U.S. 203, 230 (1942), referentes a que un tratado debe interpretarse cuidadosamente para no limitar la au-toridad estatal a menos que dicha interpretación sea nece-saria para llevar a cabo la política pública nacional. Ade-más, el tribunal concluyó que de no dársele una interpretación restrictiva, el Acuerdo confligiría con una sección del Federal Aviation Act, 49 U.S.C. sec. 1513(b), que le concedió permiso a Puerto Rico para imponer contri-buciones sobre la propiedad de aerolíneas internacionales.
La recurrente, Iberia, alega: (1) que dicha interpreta-ción va contra el propósito del Acuerdo; (2) que sería un acto fútil exonerarse mutuamente de las contribuciones fe-derales solamente, y (3) que la interpretación restrictiva utilizada por el tribunal únicamente aplica cuando un acuerdo interfiere con materias puramente locales.
Entendemos que la actuación del Estado Libre Asociado al imponer contribuciones sobre los bienes muebles de Iberia no conflige con el Acuerdo en cuestión. Coincidimos con la conclusión del tribunal de instancia, aunque por otros fundamentos.
El texto del Art. 8(A) del Acuerdo, supra, es claro. Las exenciones provistas no incluyen ni el tipo de contribución impuesta en este caso (i.e., contribución sobre propiedad mueble) ni el tipo de artículos sobre el que se impuso (i.e.-, bienes muebles localizados en oficinas de venta
El Art. 8(A), supra, provee específicamente para la exen-ción de “restricciones de importación, impuestos de adua-nas, impuestos de consumos, derechos de inspección”. El tipo de contribución sobre propiedad mueble impuesta en el presente caso obviamente no fue incluida entre las par-tidas específicas del articulado. Por otro lado, se podría ar-gumentar que la contribución en controversia está incluida dentro de la frase general “y otros impuestos o gravámenes nacionales y tasas”. íd. De terminar ahí la frase, no hay duda que incluiría las contribuciones sobre la propiedad en general. Solamente faltaría definir el término “nacionales” para decidir si la exención es a nivel federal, estatal o ambos. Sin embargo, esta frase está necesariamente cuali-ficada y limitada por las palabras que le siguen: “por con-cepto de combustible, lubricantes, materiales técnicos fungibles, piezas de repuesto inclusive, motores, equipo corriente, equipo terrestre, provisiones y otros artículos que hayan de usarse sólo en relación con la operación o servicios de mantenimiento y suministro de las aeronaves”.
El único artículo enumerado en el Art. 8(A) del Acuerdo, supra, que posiblemente podría incluir el tipo de propiedad
Debido a la interpretación textual y contextual que antecede, no es necesario definir el término “nacional”, utilizado en el Art. 8 del Acuerdo, supra, para resolver el presente caso.
La presente interpretación no es restrictiva, sino que surge del claro texto y contexto del documento en cuestión. Las reglas de hermenéutica guían a considerar en primera instancia el texto y contexto de un acuerdo. La recurrente, a base de la norma general de interpretación liberal de los acuerdos y tratados internacionales, no puede pretender que inventemos palabras donde no las hay. Contrario a la posición de Iberia, la intención de las partes no
IV
Política federal con relación a la imposición contributiva estatal sobre el comercio aéreo internacional
Como segundo error, Iberia alega que la actuación del Estado al imponer contribuciones sobre su propiedad mueble viola la Cláusula de Comercio internacional. El Art. I, Sec. 8, Cl. 1, Const. EE. UU., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 173, en parte dispone que “[e]l Congreso tendrá facultad ... [p]ara reglamentar el comercio con naciones extranjeras”. Aunque este poder recae, en primera instancia, sobre el Congreso, no es exclusivo y puede ser delegado. 1 Treatise on Constitutional Law: Substance and Procedure Sec. 6.8 (1992). La mejor prueba de que este poder no es exclusivo surge del análisis desarrollado jurisprudencialmente para determinar la validez de las contribuciones estatales sobre el comercio internacional. Específicamente, Iberia argumenta que la contribución estatal impuesta en este caso no cumple con los seis (6) requisitos exigidos a tenor con dicho análisis, a saber: (1) que exista un nexo sustancial entre la actividad sujeta a la contribu-
Sin embargo, el análisis señalado por la recurrente es inaplicable al presente caso. El referido análisis solamente aplica cuando el Congreso no ha actuado afirmativamente, cuando ha quedado silente en determinada área, activándose así lo que tradicionalmente se llama “Cláusula de Comercio durmiente”.
Prohibición; exención
(a) Ningún estado (o subdivisión política de- dicho estado, in-cluyendo el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Islas Vírge-nes ...) impondrá o recaudará una contribución, tarifa, “head charge”, u otra carga, directa o indirectamente, sobre las per-sonas que viajan en el comercio aéreo o sobre el transporte de personas que viajan en el comercio aéreo o sobre la venta de la transportación aérea o sobre los ingresos brutos devengados.
Contribuciones y gravámenes estatales permisibles
(b) Nada en esta sección prohibirá a un estado ... incluyendo al Estado Libre Asociado de Puerto Rico ... imponer o recaudar contribuciones que no estén enumeradas en la subsección (a) de esta sección incluyendo contribuciones sobre la propiedad, con-tribuciones sobre ingresos, contribuciones de franquicia, y con-tribuciones sobre la venta o uso de bienes o servicios .... (Tra-ducción nuestra y énfasis suplido.)
Para comprender cabalmente el significado de la sección citada, es necesario un poco de historia. En 1970, el Gobierno federal, mediante legislación, se comprometió a asistir a los Gobiernos estatales para lograr el mejoramiento del sistema de transportación aérea. A esos efectos, se aprobó el Airport Travel Airway Development Act de 1970, Pub.L. No. 91-258, 84 Stat. 219. El Congreso procedió a establecer el Airport and Airway Trust Fund con el propósito de canalizar recursos federales hacia proyectos estatales de expansión y mejoramiento de aeropuertos. Originalmente, este fondo recibía sus ingresos de varias contribuciones federales sobre la aviación como, por ejemplo, sobre la venta de boletos, pasajeros y carga. Como consecuencia de la creación de este fondo federal y del riesgo de imposición contributiva múltiple, surgió una gran incertidumbre con relación a la autoridad estatal para imponer
En 1972 (un año antes de suscribirse el Acuerdo en cuestión) por razón de las expresiones del Tribunal Supremo de Estados Unidos en Airport Authority v. Delta Airlines, 405 U.S. 707 (1972),
Al interpretar la relación entre los incisos (a) y (b) de la Sec. 1513, en Aloha Airlines, Inc. v. Director of Taxation, supra, se dijo que no se veía ninguna paradoja entre las secs. 1513(a) y 1513(b). La sec. 1513(a) prohíbe (preempts) un número limitado de contribuciones y cargas estatales, incluyendo las contribuciones de ingreso bruto (gross receipts taxes), sobre la venta de transportación aérea o el transporte de personas viajando en el comercio aéreo. De otra parte, la sec. 1513(b) clarifica la visión del Congreso de la contribución que los estados todavía pueden imponer sobre las aerolíneas y porteadores aéreos, o sea, “otras con-tribuciones que no estén enumeradas en la subsección a”, tales como contribuciones sobre la propiedad. Aloha Airlines, Inc. v. Director of Taxation, supra, pág. 12.
El presente texto de la see. 1513 es el producto final tras la deliberación congresional sobre cuál debería ser el rol estatal en la imposición contributiva sobre el comercio aéreo. Como surge del claro texto de dicha sección, los es-tados aún pueden imponer contribuciones sobre la propiedad.
El tipo de imposiciones contributivas que el Congreso decidió permitirle a los estados en el área de la transpor-tación y comercio aéreo se extiende al área internacional. La definición estatutaria de “comercio aéreo” según el Federal Aviation Act de 1958, incluye “el comercio aéreo in-terestatal, de ultramar o internacional”. (Traducción nuestra.) 49 U.S.C. see. 1301(4). Similarmente, la defini-ción de “transportación aérea” incluye “la transportación aérea interestatal, de ultramar o internacional”. (Traduc-ción nuestra.) 49 U.S.C. see. 1301(10). Además, el propio texto de la ley en cuestión y su historial legislativo de-muestran que el Congreso tuvo la intención y era cons-ciente de que la ley cubriría el comercio aéreo internacional. El Departamento de Estado y el Consejo Le-gislativo del Senado le advirtieron al Congreso que el tér-mino “comercio aéreo”, según utilizado a través del pro-
En este sentido, estamos de acuerdo con la opinión concurrente del Juez Burger en Wardair Canada v. Florida Dept. of Revenue, supra, donde expuso que un análisis del texto del Airport Development Acceleration Act de 1973, del Federal Aviation Act y de sus historiales legislativos, es suficiente para concluir que el Congreso, en el área del comercio aéreo internacional, ha autorizado expresamente a los estados la imposición de las contribuciones incluidas en la sec. 1513(b) de dicho estatuto, incluyendo las contri-buciones sobre la propiedad.
En el citado caso, la opinión mayoritaria, sin embargo, cuestionó si el Congreso, al aprobar la sec. 1513(b) en cues-tión, consideró el tráfico aéreo internacional. A esos efectos, la opinión mayoritaria expresó que “es de seguro posible, que el Congreso nunca consideró si los estados podrían im-poner contribuciones de venta sobre los porteadores ex-tranjeros, en lugar de sobre los domésticos”. (Traducción nuestra.) Wardair Canada v. Florida Dept. of Revenue, supra, pág. 9. En vez de limitar su análisis a los estatutos federales aplicables, la mayoría procedió a dilucidar si las actuaciones del Congreso, a nivel internacional, autoriza-ban la imposición contributiva estatal en controversia. A esos efectos, el Tribunal consideró: (1) el Chicago Convention on International Civil Aviation, que es la génesis del tipo de acuerdo bilateral sobre transporte aéreo en cues-tión; (2) una resolución de la Organización sobre la Avia-ción Civil Internacional (International Civil Aviation Organization), y (3) numerosos acuerdos bilaterales suscritos
La aplicación del análisis de fuentes internacionales utilizado por la posición mayoritaria en Wardair Canada v. Florida Dept. of Revenue, supra, nos lleva a concluir que el Congreso de Estados Unidos ha autorizado el tipo de con-tribución impuesta en el presente caso.
La génesis del Acuerdo ejecutivo en controversia fue el convenio multilateral titulado Chicago Convention on International Civil Aviation, suscrito el 7 de diciembre de 1944, T.I.A.S. 159 (61 Stat. 1180), sobre un “convenio multilateral”.
El propósito tras este convenio multilateral es el si-guiente:
Considerando que el desarrollo mutuo de la aviación civil in-ternacionál puede ayudar grandemente a crear y preservar la amistad y entendimiento entre las naciones; pero que su abuso puede ser un riesgo a la seguridad general; y;
Considerando que es deseable evitar la fricción y promover la cooperación entre las naciones y las personas sobre la cual de-pende la paz mundial;
Por consiguiente, los gobiernos suscribientes han acordado ciertos principios y medidas para que la aviación civil interna-cional se desarrolle de manera segura y ordenada y para que los servicios de transporte civil internacional se establezcan so-bre una base de igualdad de oportunidades y se operen sana-mente y económicamente .... (Traducción nuestra.) 3 Bevarís*78 Treaties and other Agreements of the United States of America 1776-1949 944 (1969).
Entre las áreas reglamentadas por este convenio multilateral se encuentra el vuelo sobre el territorio de otra Na-ción, nacionalidad de las aeronaves, accidentes, condicio-nes de las aeronaves y la creación de la Organización sobre la Aviación Civil Internacional (International Civil Aviation Organization, en adelante I.C.A.O.). Mediante este convenio multilateral, los países signatarios se com-prometieron a adoptar medidas para facilitar y expeditar la navegación aérea internacional.
Por otro lado, el Art. 24(a) del convenio multilateral es-tablece que la “gasolina, aceites lubricantes, piezas de re-puesto, equipo regular y tiendas a bordo de una aeronave (iaircraft stores) de un Estado contratante, al llegar al te-rritorio de otro Estado contratante y ser retenido a bordo, al partir de dicho territorio será exento de impuestos de aduana, tarifas de inspección o cargas y tarifas nacionales o locales similares”. (Traducción nuestra y énfasis suplido.) Bevarís, supra, pág. 950. Por otro lado, el Art. 15 del citado convenio dispone que “ninguna tarifa, derechos, u otras cargas se impondrán por cualquier Estado contratante con relación solamente al derecho a transitar sobre, entrar a, o salir de su territorio sobre la aeronave de un Estado con-tratante o a las personas o propiedad ahí contenidas”. (Tra-ducción nuestra.) Id., pág. 948.
Ni del prólogo ni del texto del convenio multilateral suscrito en Chicago surge una obligación de las Naciones suscribientes a eximir de la imposición contributiva estatal sobre la propiedad mueble. El único artículo que hace referencia a una exención estatal, el Art. 24(a), lo hace en torno a partidas que no están relacionadas al tipo de contribución envuelta en este caso. La contribución sobre la propiedad en controversia no cualifica como una carga o tarifa nacional o local similar a los impuestos de aduana o tarifas de inspección mencionadas en dicho
Por otro lado, la prohibición de imponer contribuciones sobre la propiedad, estatuida en la Sec. 15, se limita a la contribución impuesta por el mero derecho a transitar, en-trar o salir del terreno de determinada Nación. Iberia no ha alegado, ni los hechos lo demuestran, que la contribu-ción en controversia se base sobre este concepto.
Ahora pasemos a considerar el rol que ha desempeñado el I.C.A.O. sobre la imposición y exención de contribuciones sobre el tráfico aéreo internacional. El I.C.A.O. fue creado mediante la convención multilateral de Chicago en 1944. El I.C.A.O. fue establecido como un brazo de las Naciones Unidas para supervisar y regular el desarrollo de la aviación internacional. Su jurisdicción incluye el fomentar el crecimiento seguro y ordenado de la aviación civil internacional y la “responsabilidad de promover el desarrollo, diseño y operación de aeronaves, aeropuertos y facilidades de navegación apropiadas”. (Traducción nuestra.) P.S. Dempsey, Law & Foreign Policy In International Aviation, Nueva York, Ed. Transnational Pub., 1987, pág. 273. Aunque tradicionalmente el I.C.A.O. se limitó a las materias técnicas de navegación, al surgir la tendencia de desregular la aviación civil internacional, la cual fue iniciada por Estados Unidos, se adentró en la reglamentación de los aspectos económicos. íd., pág. 276. Así, en 1966 el I.C.A.O. aprobó tres (3) resoluciones y una recomendación en las que instaba a los Gobiernos de las Naciones suscribientes de la convención de Chicago a eximirse recíprocamente de ciertas contribuciones sobre la propiedad e ingreso. íd., págs. 272 y 291.
Sin embargo, las resoluciones aprobadas tampoco se re-fieren a la imposición contributiva sobre la propiedad mue-ble en controversia. Una (1) de las resoluciones trata sobre
A lo sumo, estas resoluciones evidencian la existencia de una meta internacional de lograr la mayor exención contributiva posible en el ámbito del tráfico aéreo. Sin embargo, no podemos decir que estas resoluciones incluyen el tipo de imposición contributiva sobre la propiedad mueble de una aerolínea internacional localizada en sus oficinas de venta. Además, aunque existiera una resolución emitida por el I.C.A.O. que expresamente prohibiera el tipo de contribución en controversia, esta resolución no representa una política pública de Estados Unidos, sino de una entidad internacional a la que Estados Unidos pertenece. Así lo explicó el Tribunal Supremo de Estados Unidos en Wardair Canada v. Florida Dept. of Revenue, supra:
Mientras la resolución [del I.C.A.O.] innegablemente endosa un esquema internacional mediante el cual [la contribución es-tatal en controversia estaría exenta]... la Resolución es formal-mente y meramente el resultado de una organización interna-cional de la cual los Estados Unidos es miembro; no ha sido específicamente endosada, suscrita, acordada, aprobada, o emi-tida ni por la rama ejecutiva ni por la rama legislativa del Go-bierno Federal. (Traducción nuestra.) Wardair Canada v. Florida Dept. of Revenue, supra, pág. 11.
Sobre la base de reciprocidad, cada Parte Contratante exone-rará, en la máxima medida posible que sus leyes nacionales le permitan ... de las restricciones de importación, impuestos de aduanas, impuestos de consumo, derechos de inspección y otros impuestos o gravámenes nacionales y tasas por concepto de combustible, lubricantes ....(18)
Similarmente, el Acuerdo de Servicios de Transporte Aéreo entre el Gobierno de los Estados Unidos y el Gobierno de Costa Rica de 20 de octubre de 1983, Art. 9(1), T.I.A.S. 10894, se refiere a las cargas impuestas por las “autorida-des nacionales”. Otros acuerdos se refieren a las “contribu-ciones federales” y a “los impuestos o gravámenes naciona-les de la parte contratante”. Véase, respectivamente, el Acuerdo de Servicios de Transporte Aéreo entre el Gobierno de Estados Unidos y el Gobierno de Brasil de 23 de junio de 1982, Art. 9, T.I.A.S. 10896, y el Acuerdo de Servicios de Transporte Aéreo entre el Gobierno de Estados Unidos y el Gobierno de Ecuador de 8 de enero 1947, Art. 3(b), T.I.A.S. 1606.
Es interesante notar que algunos de los acuerdos bila-terales suscritos en años más recientes expresamente se dirigen a las contribuciones impuestas por subdivisiones políticas tales como los estados, las provincias, etc. Sin embargo, todos estos acuerdos utilizan el lenguaje típico de una cláusula de mejor esfuerzo (best efforts). A esos efectos, típicamente disponen que las partes contratantes “utiliza-rán sus mejores esfuerzos para asegurar a las líneas aé-reas designadas por la otra Parte, sobre la base de recipro-cidad, una exención de contribuciones, impuestos, gravámenes y tarifas impuestas por autoridades estatales, regionales y locales ...”.
Los acuerdos que específicamente se refieren a una
En resumidas cuentas, niguno de los acuerdos mencio-nados prohíbe el tipo de contribución estatal envuelta en el presente caso. Como hemos visto, las exenciones estatales provistas son inaplicables al caso de autos.
De las actuaciones del Gobierno de Estados Unidos a nivel internacional no se puede colegir que el Congreso haya tenido la intención de prohibir el tipo de actuación estatal en controversia. Al contrario, los actos del Congreso demuestran que éste permite la imposición contributiva estatal en cuestión. Igualmente, el esquema legislativo federal, según esbozado en el Airport Development Acceleration Act de 1973 y él Federal Aviation Act de 1958, demues-tran que el Congreso autorizó a los estados a imponer contribuciones sobre la propiedad de las aerolíneas inter-nacionales como Iberia. Ante este panorama, contrario a la posición de Iberia, la actuación del Estado Libre Asociado
V
Conclusión
Por todos los fundamentos que anteceden, se dictará sentencia confirmando la dictada por el Tribunal Superior, Sala de San Juan, de 27 de febrero de 1986.
El citado artículo fue derogado por la Ley Núm. 83 de 30 de agosto de 1991, siendo sustituido por disposiciones similares. Véase 21 L.P.R.A. see. 5001 y ss. Sin embargo, este cambio en nada afecta la controversia planteada que gira sobre la responsabilidad contributiva de la recurrente durante el periodo 1976-1979 bajo la anterior ley.
La propiedad afectada incluyó el equipo, los muebles, los enseres, las mejoras y el efectivo en dichas oficinas.
Dicho acuerdo fue enmendado mediante Protocolo suscrito el 21 de mayo de 1989. Las enmiendas efectuadas se limitaron a añadir un artículo sobre la seguridad en la aviación.
Debido a la interpretación textual que hacemos del Acuerdo en la parte III de esta opinión, la cual nos lleva a concluir que las exenciones fiscales ahí contenidas no aplican al caso de autos, y debido a que dicha interpretación no interfiere de manera alguna con el Federal Aviation Act, 49 U.S.C. sec. 1513(b) (véase la parte IV de esta opinión), la autonomía fiscal del Estado Libre Asociado queda intacta en el presente caso. No es necesario, pues, pronunciarnos sobre la situación en que la autonomía fiscal del Estado, reconocida en R.C.A. v. Gobierno de la Capital, 91 D.P.R. 416 (1964), pueda verse afectada por una interpretación de un acuerdo o tratado inter-nacional, sea esta interpretación de tipo liberal o restrictivo.
Mediante el Federal Aviation Act, el Congreso de Estados Unidos reglamentó muchos aspectos de la aviación civil, en parte mediante la creación de la Junta de Aeronáutica Civil y la Administración de la Aviación Federal, y además autorizó a la
En cuanto a esta norma general, véanse, además: Nielsen v. Johnson, 279 U.S. 47, 51-52 (1929); Jordan v. Tashiro, 278 U.S. 123, 127 (1928); Asakura v. Seattle, 265 U.S. 332, 342 (1924), citados en Greig v. Srio. de Hacienda, 86 D.P.R. 345, 351 (1962); United States v. Pink, 315 U.S. 203, 225 (1942).
El citado pasaje leería, conforme la interpretación del ilustrado tribunal de instancia, de la siguiente manera:
“Sobre la base de reciprocidad, cada Parte Contratante exonerará, en la máxima medida posible que sus leyes federales lo permitan, a la [ejmpresa aérea o [e]mpresas aéreas designadas de la otra Parte Contratante de las restricciones de importación, impuestos de aduanas, impuestos de consumo, derechos de inspección y otros im-puestos o gravámenes federales y tasas (Énfasis suplido.)
La fraseología utilizada en la versión en inglés abona la misma conclusión: “and other national duties and charges on fuel, lubricants, consumable technical supplies, spare parts including engines, regular equipment, ground equipment, stores, and other items intended for use solely in connection with the operation or servicing of aircraft....” Art. 8 del Acuerdo, 24 U.S.T. 2107. Tanto el texto en inglés como en español, pueden considerarse igualmente auténticos. Art. 16 (24 U.S.T. 2131).
Sin embargo, es necesario notar que la interpretación del tribunal de instan-cia, según la cual “nacional” equivale a “federal”, atenta contra la buena fe y recipro-cidad que guía la interpretación de los tratados y acuerdos ejecutivos. Véase Greig v. Srio. de Hacienda, supra, pág. 351. Esto, porque tanto a la fecha en que se suscribió el Acuerdo como cuando se efectuaron dos de las tres imposiciones contributivas en el presente caso, específicamente para los años 1976-1977 y 1977-1978, el Gobierno de España no contaba con una estructura federalista. No fue sino hasta el 29 de diciembre de 1978 cuando se hizo efectiva la presente Constitución española, que erigió un sistema federalista de Gobierno en España. Véase Modern Legal Systems Cyclopedia, Nueva York, Ed. Law Publisher, 1989, Vol. 4, Parte 1, Secs. 1.6(A), 1.6(D), 1.1(E)(5), págs. 4.160.16, 4.160.17 y 4.160.11.
En Wardair Canada v. Florida Dept. of Revenue, 477 U.S. 1 (1986), se sos-tuvo la imposición contributiva del estado de Florida sobre la venta de gasolina utilizada en la aviación internacional a base de las actuaciones del Gobierno de Estados Unidos a nivel internacional. En Japan Line, Ltd. v. County of Los Angeles, 441 U.S. 434 (1979), se declaró inconstitucional una ley de California que imponía contribuciones sobre la propiedad a unas compañías japonesas dedicadas al trans-porte de carga en el comercio marítimo internacional por incumplir con el quinto requisito mencionado.
Dado que el análisis señalado no aplica al presente caso, es innecesario pronunciarnos sobre la aplicabilidad de la Cláusula de Comercio al Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Véase R.C.A. v. Gobierno de la Capital, 91 D.P.R. 416, 431 (1964); Gómez Hnos., Inc. v. Srio. de Hacienda, 114 D.P.R. 367, 370 (1983); South P.R. Sugar Corp. v. Com. Servicio Público, 93 D.P.R. 12, 15 (1966); Banco Popular de Puerto Rico v. Mun. de Mayagüez, 126 D.P.R. 653 (1990).
Japan Line, Ltd. v. County of Los Angeles, supra, contrario a la posición de Iberia, no aplica al presente caso en cuanto a su conclusión, ya que trata del trans-porte marítimo internacional y no aéreo, y porque se resolvió bajo la Cláusula de Comercio durmiente internacional.
AI momento de imponerse las contribuciones en controversia, aún no se habían efectuado las enmiendas de 1982. El texto relevante de los incisos (a) y (b) quedó prácticamente inalterado.
En este caso se reconoció la autoridad estatal para imponer contribuciones al amparo de la Cláusula de Comercio y de la ley federal en general.
Se celebraron unas vistas con relación al S. 2398 ante el Subcomité de Aviación del Comité de Comercio del Senado, 92d Cong., 2d Ses. 129-198 (1972); Vistas sobre H.R. 2337 ante el Subcomité de Transportación y Aeronáutica del Co-mité de Comercio Interestatal e Internacional de la Cámara de Representantes, 92d Cong., 2d Ses. (1972).
En Aloha Airlines, Inc. v. Director of Taxation, 464 U.S. 707 (1972), se decidió que una contribución impuesta por el estado de Hawaii sobre el ingreso anual bruto de las aerolíneas que operaban dentro del estado estaba prohibida por el len-
En Wardair Canada v. Florida Dept. of Revenue, supra, pág. 15, el Tribunal citó las vistas sobre proyecto S. 2398 ante el Subcomité de Aviación del Comité de Comercio del Senado, 92d Cong., 2d Ses., pág. 136 (1972); vistas sobre H.R. 2337, ante Subcomité de Transportación y Aeronáutica, 92d Cong., 2d Ses., págs. 35-37 (1972).
El Acuerdo en cuestión, entre Estados Unidos y España, expresa en su preámbulo que “El Gobierno de Estados Unidos de América y el Gobierno de España ... siendo parte del Convenio sobre Aviación Civil Internacional ... han acordado lo siguiente”. 24 U.S.T. 2120.
Acuerdo de Servicios de Transporte entre el Gobierno de Estados Unidos y el Gobierno de Jamaica de 2 de octubre de 1969, Art. 8(a) (20 U.S.T. 2962, 2966) (len-guaje idéntico); Acuerdo de Servicio Aéreo entre el Gobierno de Estados Unidos y el Gobierno de Canadá de 8 de mayo de 1974, Art. 12(1) (25 U.S.T. 794) (lenguaje idéntico); Acuerdo de Servicios de Transporte Aéreo entre el Gobierno de Estados Unidos y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos de 15 de agosto de 1960, Art. 7 (12 U.S.T. 61, 65) (provee para exenciones de “impuestos de aduana, derechos de inspección, y otros impuestos o gravámenes nacionales”); Acuerdo de Servicios de Transporte Aéreo entre el Gobierno de Estados Unidos y el Gobierno de la República de Colombia de 24 de octubre de 1956, Art. 7 (14 U.S.T. 429, 432) (provee para exenciones de “derechos de aduana, tarifas de inspección y de cualquier gravamen o impuesto nacional”).
Véanse: Acuerdo de Servicios de Transporte Aéreo entre el Gobierno de Estados Unidos y el Gobierno de Barbados de 8 de abril de 1982, Art. 9(5), T.I.A.S. 10370 (84-1041 J.S. App. 110); Acuerdo de Servicios de Transporte Aéreo entre el Gobierno de Estados Unidos y el Gobierno de Costa Rica de 20 de octubre de 1983, Art. 9(5) (84-922 J.S. App. 88a); Acuerdo de Servicios de Transporte Aéreo entre el Gobierno de Estados Unidos y el Gobierno de El Salvador de 2 de abril de 1982, Art. 9(5), T.I.A.S. 10488 (84-1041 J.S. App. 115); Acuerdo de Servicios de Transporte Aéreo entre el Gobierno de Estados Unidos y el Gobierno de Jamaica de 4 de abril de 1979, Art. 10(6), T.I.A.S. 9613 (84-1041 J.S. App. 104).
