129 P.R. Dec. 824 | Supreme Court of Puerto Rico | 1992
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
Mediante el presente recurso de apelación, el Goberna-dor de Puerto Rico, Hon. Rafael Hernández Colón, el Director de la Oficina de Presupuesto y Gerencia, José M. Alonso García, y el Secretario de Hacienda, Hon. Ramón García Santiago, solicitan que revisemos la sentencia del Tribunal Superior, Sala de San Juan, que declaró inconsti-tucional la Resolución Conjunta de Presupuesto de Mejo-ras Capitales y Gastos de Funcionamiento del Estado Li-bre Asociado de Puerto Rico para el año fiscal 1991-1992, Resolución Núm. 163 de 10 de agosto de 1991, por ser ésta creadora de un presupuesto deficitario al momento de su aprobación.
El Procurador General sostiene que la controversia de autos no es justiciable por cuanto los demandantes, miem-bros de la Cámara de Representantes de uno de los parti-dos de minoría, carecen de legitimación activa y por razón de que la controversia plantea una cuestión política. Ade-más, señala que el presupuesto general de 1991-1992, aprobado mediante la Resolución Conjunta Núm. 163, supra, no viola el Art. VI, Sec. 7 de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1. Analizada la controver-sia, revocamos.
Alegaron en su petición que la Resolución Conjunta Núm. 163, supra, que provee las asignaciones para los gastos ordinarios de las Ramas Legislativa, Judicial y Ejecutiva del Estado Libre Asociado, y aprobada para el año fiscal 1991-1992, es "inconstitucional e ilegal”, puesto que crea un presupuesto deficitario y, por consiguiente, violatorio del Art. VI, Sec. 7 de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra(
También señalaron que el desbalance presupuestario emanaba de una serie de “deudas millonarias por concepto de servicios” (Anejo III, pág. 34) que tenían ciertas agen-cias gubernamentales y de una acreencia que tenía la Au-toridad de Energía Eléctrica contra el gobierno central en concepto del subsidio a sus abonados y por los programas de electrificación rural y del sistema de riego, esto a pesar de que no había sido incluida en el presupuesto partida alguna en concepto de esas deudas. Por razón de este des-balance solicitáron que el Tribunal Superior declarara in-constitucional la referida resolución Conjunta, que emi-
Mediante “Moción de desestimación y/o de sentencia su-maria” los demandados en el pleito esgrimieron sus argumentos. En primer lugar, alegaron que la expedición del injunction estaba vedada por el Art. 678 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. sec. 3524.
Adujeron, además, que la controversia traída ante la atención del tribunal no era justiciable por estar presente una situación en la que aplica la doctrina de cuestión polí-tica y porque los legisladores peticionarios carecían de le-gitimación activa para lograr su pretensión en el tribunal. Para sustentar su posición de que la ausencia de legitima-ción activa era patente, dejaron establecido en su moción que los promoventes no habían alegado ni establecido un daño real, inmediato y preciso, y que además no habían demostrado que alguna de sus prerrogativas o facultades en su función de legisladores había sido entorpecida o menoscabada.
Los Representantes demandantes se opusieron y refuta-ron las contenciones de los demandados en cuanto a la doc-trina de justiciabilidad y los méritos de la controversia. Por considerar que no existía una controversia real de hechos y bajo la teoría de que les asistía la razón como cuestión de derecho, los Representantes Hernández Torres y Misla Al-darondo también solicitaron que el tribunal dictara sen-tencia sumaria.
El 11 de octubre de 1991 se celebró una vista para la discusión de las respectivas mociones de sentencia suma-ria, pero quedando ciertos asuntos pendientes que fueron traídos a la atención del tribunal ese día, una segunda vista quedó señalada para una fecha posterior.
Estando el pleito en esta etapa, el 28 de octubre de
En cuanto a la alegación del Estado Libre Asociado de que los Representantes Hernández Torres y Misla Alda-rondo carecían de legitimación activa para iniciar el litigio, el tribunal de instancia escuetamente concluyó que “[l]os legisladores tienen capacidad para cuestionar en los tribu-nales la constitucionalidad de una ley que atenta contra los intereses del país”. Anejo I, pág. 1. No citó caso o auto-ridad otra alguna. Además, determinó que la controversia no planteaba una cuestión política y, por ende, era justiciable.
Finalmente, el tribunal resolvió que el presupuesto anual aprobado mediante la Resolución Conjunta Núm. 163, supra, era inconstitucional por ser deficitario al mo-mento de su aprobación en violación al Art. VI, Sec. 7 de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra. También, libró el auto de injunction permanente solicitado, ordenán-dole al Director de la Oficina de Presupuesto y Gerencia y al Secretario de Hacienda que “reconozcan y atiendan” la asignación dispuesta en el Art. 2 de la Ley Núm. 4 de 8 de junio de 1981 (22 L.P.R.A. sec. 212n.) aclarando que si los recursos disponibles para el año económico 1991-1992 no
Ese mismo día, la Procuradora General de Puerto Rico recurrió ante nos e invocó el auxilio de nuestra jurisdicción para que ordenásemos la paralización de la sentencia emi-tida en el caso hasta que nos pronunciáramos sobre el es-crito. de apelación, que simultáneamente había presentado. Por plantear la apelación una cuestión constitucional sus-tancial la acogimos, y en virtud de la Regla 57.6 de Proce-dimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, suspendimos los efectos del injunction permanente librado.
Después de presentada por la Procuradora General una moción para que se acortaran los términos reglamentarios, mediante Resolución de 20 de diciembre de 1991 concedi-mos a las partes hasta el 7 de enero de 1992 para presen-tar los correspondientes alegatos. Debido a la importancia de la controversia planteada instruimos, además, al Banco Gubernamental de Fomento que expresara su postura res-pecto al asunto en calidad de amicus curiae. Dispusimos, además, para la celebración de una vista oral a llevarse a cabo el 14 de enero de 1992.
Una vez celebrada la vista oral, el caso quedó sometido para la correspondiente decisión. Hoy resolvemos que los Representantes demandantes carecen de legitimación ac-tiva para iniciar la presente acción en representación del interés público y que, por lo tanto, ni este Foro ni el tribunal de instancia tienen jurisdicción para adjudicar la con-troversia referente a la constitucionalidad del presupuesto general del año fiscal en curso. Veamos por qué.
Al resolver la controversia de autos, partimos de la premisa que nuestra facultad constitucional de revisar las leyes de acuerdo con los preceptos constitucionales sólo
El principio de justiciabilidad nos impone el deber de examinar si los demandantes poseen legitimación activa, elemento necesario para la debida adjudicación de los méritos de una controversia. Aunque durante las últimas décadas hemos interpretado liberalmente los requisitos de acción legitimada de personas afectadas por una actuación gubernamental, esto “no quiere decir que la puerta está abierta de par en par para la consideración de cualquier caso que desee incoar cualquier ciudadano en alegada protección de una política pública”. Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716, 723-724 (1974).
Bajo esta normativa requerimos que “[l]a persona que pretende ser parte ha de tener una capacidad individualizada y concreta ‘en la reclamación’ procesal”. Col. Opticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124 D.P.R. 559, 563 (1989). De esta manera aseguramos “que el promovente de la acción es uno cuyo interés es de tal índole que, con toda probabilidad, habrá de proseguir su causa de acción vigorosamente y habrá de traer a la atención del tribunal las cuestiones en controversia”. Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407, 413 (1982). Véanse: Flast v. Cohen, 392 U.S. 83, 99-100 (1968); Baker v. Carr, 369 U.S. 186, 204 (1962).
Corresponde a cada litigante demostrar que tiene acción legitimada para acudir al foro judicial. Al amparo de esta doctrina, y en ausencia de un estatuto que expresamente confiera legitimación activa a ciertas personas —Salas Soler v. Srio. de Agricultura, supra, pág. 723— es
Estos criterios son especialmente más rigurosos si se pretende reclamar los derechos de terceros al revisar la constitucionalidad de leyes. Esto corresponde a “la regla general de que un litigante no puede impugnar la constitucionalidad de una ley aduciendo que la misma infringe los derechos constitucionales de terceras personas que no son parte en la acción”. Zachry International v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 267, 271 (1975). Como corolario de esta norma, en el caso particular de las agrupaciones o colectividades, cuando demandan a nombre de sus miembros requerimos (1) que sus miembros tengan legitimación activa para demandar a nombre propio; (2) que los intereses que se pretenden proteger estén relacionados con los objetivos de la organización, y (3) que la reclamación y el remedio solicitado no requieran la participación individual de los socios en el pleito. Véase, a modo ilustrativo, Hunt v. Washington Apple "Advertising Comm’n, 432 U.S. 333, 343 (1977).
En el caso particular de los cuerpos legislativos, tanto en la jurisdicción federal como en Puerto Rico, se reconoce que tienen acción legitimada para comparecer por sí o para autorizar a uno de sus miembros o a una comisión legislativa para representarlos en los tribunales. Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra, pág. 415. Véase, también, Nota, Congressional Access to the Federal Courts, 90 Harv. L. Rev. 1632, 1647-1648 (1977).
En esa decisión támbién declaramos que “los legisladores en su condición de miembros de la Asamblea Legislativa tienen capacidad jurídica para vindicar sus prerrogativas y funciones constitucionales tales como, en este caso, la participación de los miembros del Senado en el proceso de confirmación alegadamente menoscabada por el Gobernador”. (Énfasis suplido.) Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra, pág. 416. Véanse: Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 638 (1991); Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 405 (1990); Comentario, Standing for State and Federal Legislators, 23 Santa Clara L. Rev. 811 (1983).
Bajo esta normativa, un legislador tiene acción legitimada para defender un interés individual tradicional, vinculado con el proceso legislativo o como representante oficialmente nombrado por el cuerpo para impugnar una actuación ejecutiva. Véase L.H. Tribe, American Constitutional Law, 2da ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 1988, pág. 150. También tiene acción legitimada para vindicar un interés personal en el ejercicio pleno de sus prerrogativas legislativas. Íd., pág. 151.
En estos casos, corresponde a los promoventes demostrar que tienen derechos de origen constitucional o estatutario que han sido vulnerados. Al igual que cualquier
Al amparo de esta doctrina, el legislador tiene legitimación activa cuando reclama un derecho personal a base de un daño que ha sufrido vinculado con su función legislativa. Bajo este razonamiento, le hemos reconocido legitimación activa a un legislador cuando la controversia giraba en torno a la elegibilidad del promovente a ocupar un escaño legislativo. Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977).
Igualmente hemos adjudicado controversias en las que un legislador ha sido designado como representante oficial de un cuerpo legislativo ante el foro judicial, conforme a una autorización expresa del cuerpo mediante resolución debidamente aprobada para vindicar derechos y prerrogativas de dicha cámara. Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra, pág. 413. Véase, también, Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576 (1983).
También, hemos permitido que los legisladores de la minoría cuestionen una regla senatorial que coarta sus derechos constitucionales a participar en las etapas esenciales y significativas de los procesos investigativos o deliberativos en las comisiones de la Cámara Alta. Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986).
Finalmente, hemos reconocido que un legislador personal y directamente afectado por una actuación gubernamental puede cuestionar la constitucionalidad de una ley o de una actuación estatal al amparo de los derechos de terceras personas igualmente perjudicados, siempre que
No obstante, en ninguno de los casos analizados ante-riormente nos confrontamos con una controversia análoga a la de autos. En este caso los Representantes demandan-tes reclaman legitimación activa a nombre del interés pú-blico o como representante de su electorado. Sostienen que la aprobación de un presupuesto alegadamente desbalan-ceado causa un perjuicio general a toda la ciudadanía.
A modo ilustrativo, examinemos la experiencia en los Estados Unidos en situaciones similares antes de emitir un pronunciamiento sobre la legitimación de los Represen-tantes demandantes.
IV
Aunque el Tribunal Supremo federal no ha establecido unos criterios aplicables a la evaluación de la legitimación activa de los congresistas, la norma prevaleciente en los tribunales federales y estatales es que los legisladores no tienen legitimación en representación de sus votantes o del interés público. En su tratado sobre derecho constitucional en Estados Unidos, el Prof. Laurence H. Tribe examina la jurisprudencia pertinente sobre este asunto y concluye que claramente los legisladores per se no reúnen los requisitos necesarios para representar a terceros ni tampoco tienen la legitimación para reclamar a nombre de sus votantes o de la ciudadanía en general. En estos casos no se alega un daño individual o personal, sino un asunto de interés público donde el agravio es de índole general. Estas acciones violan el principio cardinal de an-
Just as clearly, however, a legislator’s suit in the second capacity —purely as a representative of constituents’ interests— falls short of minimal standing requirements. On occasion legislators have invoked this theory to challenge alleged infringements of their powers based on their constituents’ interest in these powers. Such an approach does riot fall within recognized exceptions to the general ban on the assertion of the rights of absent third parties, nor does it meet the more generous standards governing organizational or parens patriae suits discussed earlier in this section. Moreover, recognition of any such constituent interest might violate the bar on assertion of “generalized grievances”; interested constituents should therefore be required to intervene if this theory is advanced, to allow careful examination of their asserted interest. (Énfasis supri-mido y escolios omitidos.) Tribe, op. eit., pág. 151.
Un examen cuidadoso de toda la doctrina desarrollada en Estados Unidos sobre este tema revela que existe unanimidad de criterios de que la posición de legislador no le confiere a él un derecho especial a tener acceso a las cortes federales:
Although the interest he asserts is unique to congressmen, just as a trustee asserts an interest unique to his official capacity, the analysis used to determine whether he has standing should not be unique to this kind of plaintiff. Indeed, the proposition that the official position of a congressman confers on him a special entitlement to access to the federal courts has been uniformly rejected.. There is no warrant for a standing test unique to congressmen. (Énfasis suplido.) Nota, supra, pág. 1636.
La norma prevaleciente tanto en las cortes federales como estatales es que los legisladores tienen que demostrar un daño claro y palpable, y cumplir con los criterios de legitimación aplicables a las otras personas. Nota, supra, pág. 1636. Por su posición, tampoco pueden obtener un remedio judicial fundamentándose únicamente en la alegación de un daño indirecto o de que lo hacen para evi-
En Warth v. Seldin, supra, pág. 500, el Tribunal Supremo federal señaló los peligros inherentes a la intervención judicial en los casos en que se reclamaba acción legitimada en asuntos de interés público:
Without such limitations —closely related to Art. Ill concerns but essentially matters of judicial self-governance— the courts would be called upon to decide abstract questions of wide public significance even though other governmental institutions may be more competent to address the questions and even though judicial intervention may be unnecessary to protect individual rights.
En este tipo de acción también ocurre el problema que entre la ciudadanía o el electorado en general hay diversi-dad de criterios en conflicto en cualquier asunto de interés público y es imposible representar una posición sin discre-par con uno de los sectores de su comunidad.
Perhaps the most troubling aspect of legislative attempts to invoke representational standing stems from the fact that there presumably is a wide difference of opinion among a legislator’s constituents on any given issue. Thus it generally will be impossible for a legislator to represent one part of his or her constituency in the courts without taking a position that another part of that constituency opposes. Because of such conflicts of interest, representational standing should not be afforded congressmen seeking to assert the rights of their constituents. (Escolios omitidos.) R.L. Dessem, Congressional Standing to Sue: Whose Vote is This, Anyway?, 62 Notre Dame L. Rev. 1, 21 (1986).
A través de todo el desarrollo doctrinal se entiende que los legisladores lo que realmente pretenden, al reclamar legitimación activa a base de un perjuicio general, es que los tribunales revoquen una decisión aprobada mayoritariamente en un proceso democrático en que no ha habido menoscabo alguno de sus prerrogativas legislativas.
In congressional lawsuits against the Executive Branch, a concern for the separation of powers has led this court consistently to dismiss actions by individual congressmen whose real grievance consists of their having failed to persuade their fellow legislators of their point of view, and who seek the court’s aid in overturning the results of the legislative process. Barnes v. Kline, 759 F.2d 21, 28 (Cir. D.C. 1984).
En este tipo de acción no se trata de una demanda incoada por el legislador para vindicar su interés personal en cuanto al ejercicio de sus prerrogativas legislativas, tanto directa como derivada. Tribe, op. cit., pág. 150; Kennedy v. Sampson, 511 F.2d 430 (Cir. D.C. 1974); Harrington v, Bush, supra; Moore v. U.S. House of Representatives, 733 F.2d 946 (Cir. D.C. 1984); Mitchell v. Laird, 488 F.2d 611 (Cir. D.C. 1973); Williams v. Phillips, 360 F. Supp. 1363 (D.C. 1973). Simplemente, se trata de situaciones donde los litigantes no logran persuadir a sus colegas de los méritos de su posición y recurren al foro judicial para impugnar la validez del estatuto aprobado por los cuerpos legislativos, no empece a sus objeciones. En estas circunstancias, la intervención judicial afectaría el delicado balance del esquema de separación de poderes:(
Courts are justifiably cautious when individual congressmen seek to vindicate political rights as legislators. Indiscriminately entertaining congressional-plaintiff suits could lead to poten*843 tial misuse of the courts by congressmen. It would encourage congressmen to bypass the political process to alter thereby a carefully developed balance between Congress and the President, and perhaps to inhibit their harmonious relations. In addition, a permissive approach to congressional standing might require continual, intolerable supervision by the judiciary of the workings of government. The powers of the President and Congress would be subject to constant judicial scrutiny, thus giving courts an inordinate amount of power over the elected branches. Finally, courts inevitably would upset the normal legislative process if they agreed to intervene in intra-legislative disputes. (Escolios omitidos.) Nota, The Justiciabi-lity of Congressional-Plaintiff Suits, 82 Colum. L. Rev. 526, 528 (1982). Véase, además, Nota, Equitable Discretion to Dismiss Congressional-Plaintiff Suits: A Reassessment, 40 Case W. Res. L. Rev. 1075 (1989-1990).
Examinada la experiencia en Estados Unidos, considerando nuestro ordenamiento constitucional y, en particular, su esquema de separación de poderes y los peligros inherentes que tiene la intervención judicial en litigios de esta índole, concluimos que los legisladores no tienen legitimación activa para impugnar la validez de un estatuto únicamente en representación del interés de la ciudadanía en general. Corresponde a los ciudadanos directamente perjudicados por esta acción, que hayan sufrido un daño claro y palpable, recurrir a los tribunales en defensa de sus intereses.
V
Alegan los apelados en su alegato, y así lo reconoce el foro de instancia, que tienen legitimación para iniciar este pleito y aducen que tienen el derecho y el deber de fiscali-zar la obra pública y el funcionamiento del Gobierno como parte de sus prerrogativas como legisladores. Reclaman que la continuada aplicación de un presupuesto que es in-constitucional menoscaba y entorpece esta prerrogativa le-gislativa fiscalizadora.
Hon. Hernandez Denton:
Con permiso, licenciado. Antes de entrar en esa parte de su exposición yo tengo una serie de preguntas relacionadas con legitimación activa que quisiera que el compañero me conteste.
De su alegato entiendo que ustedes sostienen que su partici-pación en la aprobación de la Resolución del presupuesto no fue limitada de alguna manera por la acción en el hemiciclo en el proceso de aprobación del presupuesto.
Lcdo. Santiago Tavarez:
Bueno, es limitada siempre y cuando el debate en el hemici-clo al ...., pues, al final la votación.
Hon. Hernandez Denton: •
Pero participaron plenamente los Senadores de la Minoría en
las Comisiones,.
Lcdo. Santiago Tavarez:
Participaron en las Comisiones,.
Hon. Hernández Denton:
.obtuvieron la información.
Lcdo. Santiago Tavarez:
.... participaron en el debate en el hemiciclo, inclusive la re-presentación en la Cámara de Representantes radicó un in-forme sobre la medida donde una de las alegaciones principales que se hicieron era esto mismo. Se le indicó así también.
Hon. Hernandez Denton:
En términos de su prerrogativa como Legisladores, ¿en al-guna manera se vieron afectadas en ese proceso?
Lcdo. Santiago Tavarez:
Bueno, en ese proceso no, porque ese es un proceso político donde finalmente se suman los votos.
Hon. Hernandez Denton:
¿No fueron afectadas negativamente? ¿No se afectaron en el proceso?
Lcdo. Santiago Tavarez:
No.
Hon. Hernandez Denton:
¿Y cómo se afectaron?
Lcdo. Santiago Tavarez:
Bueno, la alegación nuestra es que solamente ellos participa-ron en ese proceso político. Pero lo que sucede con el plantea-miento en este caso es que esto va más allá de una cuestión política. O sea, los peticionarios lo que están alegando es que en la medida que se apruebe legislación que sea contraria a los*845 preceptos constitucionales y legales establecidos, pues en esa medida la actuación legislativa es inválida porque lo que se está haciendo es ejerciendo una actividad política que al final debe ser que se apruebe una legislación que sea válida y ellos como representantes del pueblo tienen la obligación y el deber de fiscalizar para que se lleve a cabo la aprobación de las leyes de la manera correcta como dispone la ley suprema del país, que es la Constitución. Porque ir allí a debatir y a votar por unas medidas que sean inconstitucionales, que sean ilegales, pues obviamente ese no es el propósito para el cual se creó la Legislatura.
HON. HERNANDEZ DENTON:
O sea, el reclamo es uno, no de representación de terceros ni de representación ...
Lodo. Santiago Tavahez:
No, también incluye representación de terceros.
Hon. HERNANDEZ DENTON:
¿En qué medida ?
Lodo. Santiago Tavajrez:
En la medida en que ellos son representantes de un pueblo que los eligió y que uno de sus deberes es, en nombre de ese pueblo, fiscalizar y realizar unas actuaciones que sean legales. Y en esa medida ellos están representando unos terceros que es el pueblo, podríamos llamar consumidor, el pueblo contribuyente de este país que somos los que aportamos los fondos para que se distribuyan dentro de esa Resolución. Y esa Resolución tiene que distribuirse como indica la Constitución y como indican las leyes. (Énfasis suplido.) Moción de reconsideración, págs. 7-9.
Surge claramente de las expresiones del abogado de la parte apelada y del expediente de autos que sus prerroga-tivas como legisladores no fueron lesionadas. Si hubiera sido así no vacilaríamos en ejercer nuestra jurisdicción en protección de sus prerrogativas. Silva v. Hernández Agosto, supra.
Hemos dicho que “[l]as minorías tienen una obligación especial de descargar su responsabilidad fiscalizadora sin obstaculizar el funcionamiento legislativo. Las Cámaras tienen los poderes e instrumentos necesarios para asegurar que tanto la mayoría como la minoría cum-plan con sus obligaciones hacia el cuerpo y el país sin que se viole[n] el equilibrio y el carácter representativo de la
La función fiscalizadora “implica la provisión de los instrumentos razonables y necesarios e igualdad de oportunidades en todas las etapas críticas del proceso legislativo”. Rexach Benitez v. Gobernador, 119 D.P.R. 521, 536 (1987), voto disidente del Juez Asociado Señor Negrón García. En el caso de autos, los legisladores ejercieron su función fiscalizadora a cabalidad. Según admitieran en la vista oral los Representantes de la minoría obtuvieron la información necesaria del presupuesto y sometieron un informe con unas propuestas para modificar las asignaciones contempladas por el proyecto remitido a la Asamblea Legislativa. También participaron activamente en las comisiones que estudiaron el presupuesto y tuvieron oportunidad de interrogar a los funcionarios del Gobierno que testificaron en las vistas. Por último, expusieron su posición en los debates en el hemiciclo de la Cámara y votaron en contra de la Resolución Conjunta Núm. 163, supra.
En otras palabras, ellos aceptaron que tuvieron los ins-trumentos necesarios y la igualdad de oportunidades en todas las etapas significativas del proceso legislativo y que enérgicamente defendieron sus posiciones. También pudie-ron participar plenamente en el proceso legislativo. Clara-mente no se les menoscabaron sus prerrogativas legislativas.
No obstante, los apelados sostienen que tienen legitimación porque representan al “pueblo contribuyente de este país que somos los que aportamos los fondos para que se distribuyan dentro de esa Resolución”. Transcripción de la vista oral, pág. 53. En su exposición no toman en consideración las disposiciones de la Ley Núm. 2 aprobada el 25 de febrero de 1946, conocida como la ley que prohíbe los pleitos del contribuyente (32 L.P.R.A. secs. 3074-3076).
Artículo 2:
La acción conocida en equidad como acción del contribuyente queda por la presente prohibida.
Artículo 3:
Ningún tribunal de Puerto Rico tendrá jurisdicción para co-nocer, o continuar conociendo si se hubiera ya iniciado, bien en primera instancia o en grado de apelación, de ninguna acción o procedimiento en que se impugne la validez o constitucionali-dad de cualquier ley o resolución de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico o de cualquier actuación de un funcionario público autorizada por ley de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, cuando el demandante no alegue otro interés en la acción o procedimiento, ni otra capacidad para demandar, que la de ser contribuyente o representar a los contribuyentes como clase y que, como tal, sufre o pueda sufrir daños por virtud de dicha ley, resolución o actuación.
Como vemos, la Asamblea Legislativa expresamente prohibió no solamente los pleitos del contribuyente, sino también la representación de éste en los tribunales de justicia cuando se impugne la validez de un estatuto y que se alegue que se sufre un daño por virtud de éste. Véase, en términos ilustrativos, Frothingham v. Mellon, supra; Flast v. Cohen, supra. La alegación de “representación del pueblo contribuyente” de los legisladores en el caso de autos no procede como cuestión de derecho.
Tampoco nos resulta convincente la alegación de los legisladores sobre su representación del “interés público”. Surge del análisis detenido de nuestra jurisprudencia que este Tribunal no ha reconocido legitimación a un legislador cuando lo que invoca es “interés público”. Este tipo de alegación es ambigua y no cumple con los criterios doctrinales de legitimación activa ya analizados anteriormente y es contraria a la norma uniforme que prevalece en Estados Unidos de que un legislador no puede
Por otro lado, ignora que existen otras personas y enti-dades, tales como la propia Autoridad de Energía Eléctrica y sus bonistas, que podrían ser directamente agraviados por la deuda contraída por el pago del subsidio de petróleo para los consumidores de escasos recursos. Por el hecho de que la Autoridad de Energía Eléctrica llegó a un acuerdo con la Oficina de Presupuesto y Gerencia, no significa que debamos otorgar legitimación activa a una parte que cla-ramente no la posee.
En estas circunstancias, resulta realmente sorpren-dente que con una escueta aseveración de que los legisla-dores representan el interés público, el juez de instancia, sin ulterior análisis jurídico y sin fundamento alguno, le haya reconocido acción legitimada a los peticionarios en este pleito. Con el pretexto de examinar los méritos de la controversia y emitir pronunciamientos sobre la validez del presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa, dicho foro ignoró el rigor jurídico que nos impone el principio de justiciabilidad.
Finalmente, no podemos ceder a la tentación de obviar los principios de legitimación activa expuestos anterior-mente para adjudicar los méritos de este recurso en vista del innegable interés público que reviste el presupuesto general del Gobierno de Puerto Rico. Por razón de “interés público” no podemos olvidar que a través de la historia de la revisión judicial en Estados Unidos y Puerto Rico, los tribunales han “establecido valiosísimos criterios de auto-limitación [judicial] para guiar su conducta en situaciones que requieren el ejercicio de su ‘grave y delicada función’ de juzgar la validez constitucional de las medidas legisla-tivas .... Factores determinantes de estas normas son la falibilidad del juicio humano, la condición negativa del po-der judicial que no posee la autoridad directa que adviene a las otras dos ramas por ser electas por el pueblo, y la
Si descartásemos este principio histórico de prudencia judicial, socavaríamos la doctrina constitucional de separa-ción de poderes, faltaríamos el respeto a la soberanía del pueblo y asumiríamos la función que Platón asignó a los filósofos reyes en su monumental obra La República. Acep-tar esta función violaría los principios rectores de nuestro ordenamiento democrático que juramos defender al asumir nuestros cargos.
Por los pronunciamientos expuestos anteriormente, pro-cede la revocación de la sentencia recurrida. Los Represen-tantes Hon. Zaida Hernández Torres y Hon. Edison Misla Aldarondo no demostraron que habían sufrido daños per-sonales, claros y palpables, ni que tampoco se les había menoscabado sus prerrogativas legislativas. Su reclamo fundamental es de un perjuicio general a nombre de toda la ciudadanía y, por las razones expuestas anteriormente, no tienen legitimación activa para incoar esta acción.
Se dictará la sentencia correspondiente.
(1) “Las asignaciones hechas para un año económico no podrán exceder de los recursos totales calculados para dicho año económico, a menos que se provea por ley para la imposición de contribuciones suficientes para cubrir dichas asignaciones.” Art. VI, Sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 369.
(2) En ese caso, el Representante David Noriega junto al Lie. Graciany Miranda Marchand alegaron que ellos habían sido perjudicados en su carácter personal por la práctica del Gobierno de preparar listas y expedientes de personas por razones ideológicas.
(3) Véanse: A.M. Biekel, The Passive Virtues, 75 Harv. L. Rev. 40 (1961); G. Gunther, The Subtle Vices of the “Passive Virtues”— A Comment on Principle and Expediency in Judicial Review, 64 Colum. L. Rev. 1 (1964).
Dissenting Opinion
Opinión disidente del
“La disidencia es el poder de los sin poder.” Vaclav Havel. Aún frente a la multiforme intolerancia, el juez de vocación jamás renuncia a señalar y remediar la injusticia
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La decisión mayoritaria suscrita por el Juez Asociado Señor Hernández Denton, con “rigor jurídico” (opinión ma-yoritaria, pág. 848), acoge la tesis restrictiva de los deman-dados Hons. Rafael Hernández Colón, José M. Alonso Gar-cía y Ramón García Santiago que niega legitimación activa (standing) a los legisladores Hons. Zaida Hernández Torres y Edison Misla Aldarondo. De ese modo revocan la exhaustiva y documentada sentencia del Tribunal Superior, Sala de San Juan (Hon. A. López Rodríguez, Juez), que el 16 de diciembre de 1991 decretó inconstitucional la Resolución Conjunta Núm. 163 de 10 de agosto de 1991 de la Asamblea Legislativa sobre el presupuesto general para el año fiscal de 1991 — 1992. Súbitamente, detienen todo el proceso evolutivo liberal de “las últimas décadas” (id., pág. 834) que implícita y expresamente les reconoció el derecho a reivindicar las prerrogativas de sus cargos. Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 638 (1991); Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 405 (1990); Noriega v. Goberna-
Estimamos esa interpretación errónea e injusta. Si-guiendo las mismas fuentes de autoridad, demostraremos que ambos legisladores satisfacen los requisitos de legiti-mación activa, esto es, que sufrieron un daño claro, real, inmediato y preciso, que la causa de acción surge bajo el palio de la Constitución y de una ley, y que existe una conexión entre el daño y dicha causa de acción. A fin de cuentas, su función principal es “asegurar al tribunal que el promovente de la acción es uno cuyo interés es de tal índole que, con toda probabilidad, habrá de proseguir su causa de acción vigorosamente y habrá de traer a la aten-ción del tribunal las cuestiones en controversia”. (Enfasis suplido.) Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra, pág. 413; Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124 D.P.R. 559 (1989).
Incluso, bajo las categorías citadas por la mayoría, “pro-cede reconocerle a un legislador legitimación activa [standing] cuando demuestra que la actuación impugnada tiene el efecto de anular su voto, pasado o futuro, o cuando están en juego otros aspectos fundamentales de sus prerro-gativas legislativas”. (Énfasis y traducción nuestros.) L.H. Tribe, American Constitutional Law, 2da ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 1988, pág. 153. Véase Kennedy v. Sampson, 511 F.2d 430 (Cir D.C. 1974).
En dos dimensiones, los demandantes Honorables Her-nández Torres y Misla Aldarondo probaron ante el foro de instancia un interés sustancial en el resultado de una con-troversia legítima que afecta significativamente el desem-peño de sus funciones, prerrogativas, derechos y privilegios frente a un deber afirmativo impuesto por la Constitución. Nos explicamos con mayores detalles.
Primero, aparte del planteamiento principal de presu-puesto desbalanceado y desde sus inicios, en las alegacio-
La posición del Primer Ejecutivo fue y ha sido que no viene obligado a cumplir con esa ley, pues la Resolución Conjunta Núm. 163, supra, derogó tácitamente la obliga-ción autorrenovable, impuesta por la Asamblea Legislativa y asumida previamente por el Estado, de pagar el subsidio. Es innegable que esa contención y actuación tuvo —y con-tinúa teniendo— el efecto perjudicial inmediato de anular los votos pasados de todos los legisladores en torno a la asignación vigente renovada automáticamente; obligación que permaneció inalterada aun cuando la Asamblea Legis-lativa enmendó subsiguientemente la ley con la Ley Núm.
Por otro lado, es unánime el consenso de que el Art. VI, Sec. 7 de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, impone un deber afirmativo al Primer Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa de aprobar un presupuesto balanceado. Se trata de una función constitucional compartida, análoga a la del proceso senatorial de confirmación. Nogueras v. Her-nández Colón, 127 D.P.R. 638 (1991); Hernández Agosto v. López Nieves, 114 D.P.R. 601 (1983). Tan es así, que los codemandados Hernández Colón et al. alegaron ante el foro de instancia que la participación en el presupuesto de la Asamblea Legislativa los llevaba a concluir que dicho Cuerpo era “una parte indispensable”. Anejo IV, pág. 29.
Ante una función de ese género -compartida — - nuestro esquema constitucional no deja al arbitrio de ninguno de esos poderes su cumplimiento. Es obvio que si cualesquiera —Primer Ejecutivo o la Asamblea Legislativa— menos-caba o incumple dicho deber constitucional, el otro poder puede legítimamente venir a los tribunales a compeler su cumplimiento. Y en sana lógica es ineludible concluir que si la Asamblea Legislativa, como Cuerpo, no actúa en de-fensa de sus prerrogativas constitucionales, cualquiera de
Ciertamente, la controversia ante nos, lejos de presen-tarse como simplemente un asunto de interés general —que esquiva los criterios clásicos de legitimación activa— cae perfectamente dentro de la zona de intereses protegi-dos de los miembros — mayoritarios o minoritarios— de la Asamblea Legislativa. Naturalmente, la inacción de la ma-yoría legislativa no afecta la legitimación de los miembros de la minoría. Recuérdese que “[e]n contraste con la Cons-titución federal, la nuestra reconoció y garantizó expresa-mente, como medio de fiscalización, a las minorías legislativas. ‘[E]s básico para la salud democrática que las minorías tengan una representación que, aun bajo las cir-cunstancias más desfavorables, les permita cumplir ade-cuadamente su función de fiscalizar y estimular a la ma-yoría en su obra de gobierno sin crear entorpecimientos que puedan resultar en detrimento de la democracia.’... 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2590 (1952)”. (Énfasis en el original.) Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 678, 680-681 (1991), voto preliminar disidente.
Lo absurdo del ratio decidendi mayoritario es que se nutre de un razonamiento circular vicioso. Como no pene-tran en los méritos de la controversia, les resulta imposible constatar que los reclamantes Honorables Hernández Torres y Misla Aldarondo efectivamente han sufrido un daño
Esa observación trasciende la simple interrogante teórica. El control del Primer Ejecutivo logró convertir en realidad un “acuerdo” de pago suscrito únicamente por el Director Ejecutivo de la Autoridad de Energía Eléctrica, Sr. José A. Del Valle, y el codemandado Director de Presu-puesto, Honorable Alonso García, de finiquitar el asunto. Aceptado por la Junta de Directores, significa que esta con-troversia jamás podría traerse a los tribunales.
Esa tesis forense ha sido exitosa y ha logrado sofocar la JUSTICIA. En virtud de una interpretación estrecha sobre legitimación activa se ha levantado una muralla infran-queable que rebasa este recurso. A partir de hoy, en el ám-
Abiertas las puertas del tribunal, examinemos en los méritos si verdaderamente el presupuesto 1991-1992 es nulo por ser desde su inicio deficitario, esto es, si cumple con “el plan mínimo [constitucional] para mantener la es-tabilidad económica del gobierno.” Diario de Sesiones, supra, pág. 2587. Este “plan mínimo” quedó trazado en cua-tro (4) disposiciones básicas que analizaremos separadamente.
La primera —Art. IV, Sec. 4, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 349— impone al Gobernador el de-ber ministerial de “[pjresentar a la Asamblea Legislativa, al comienzo de cada sesión ordinaria, un mensaje sobre la situación del Estado y someterle además un informe sobre
En lo concerniente al concepto “presupuesto”, la frase “datos necesarios”, en palabras del delegado Víctor Gutié-rrez Franki, “incluyen los sobrantes que pueda haber, los e[s]timados del producto de las contribuciones estableci-das, el montante de los bonos que puedan estar sujetos a venta en el mercado de bonos, las ayudas federales, o sea, todos los fondos que van a engrosar lo disponible en el Te-soro de Puerto Rico, para hacer frente a los gastos de ese año económico. Y sigue diciendo la proposición que, ade-más, someterá los gastos relativos a los desembolsos propuestos”. (Énfasis suplido.) Diario de Sesiones, supra, Vol. 2, pág. 882. Más adelante aclaró: “[E]l Gobernador tiene que mandar ambas cosas. Hay que leer la sección completa. El estimado de ingresos de recursos y el esti-mado de gastos y esto es, como muy bien dice el compañero Figueroa, lo que se llama en hacienda pública, un presu-puesto para el año económico. Y ese presupuesto contendrá el estimado de recursos y el estimado de gastos.” (Énfasis suplido.) Íd., pág. 887.
En síntesis, “el Gobernador debe presentar a la Asam-blea Legislativa un mensaje sobre el estado del gobierno y además un informe detallado sobre los propuestos ingresos y desembolsos para el próximo año”. (Énfasis suplido.) In-forme de la Comisión de la Rama Legislativa, Diario de Sesiones, supra, Vol. 4, pág. 2587.
Ese informe detallado sobre los propuestos ingresos y desembolsos es la base para que la Asamblea Legislativa apruebe el presupuesto balanceado. El término “presu-puesto” incorpora dos (2) acepciones generales. La acepción derivada de la forma verbal latina suppónere —poner, co-locar, poner debajo, subordinar, substituir— significa “mo-tivo”, “causa” o “pretexto” con que se ejecuta una acción. Es
Cabanellas añade una definición “legal” para la ley de contabilidad: “Los presupuestos generales del Estado son la enumeración de las obligaciones que la Hacienda debe satisfacer en cada año con relación a los servicios que ha-yan de mantenerse en el mismo, y el cálculo de los recursos o medios que se consideren realizables para cubrir aque-llas atenciones.” G. Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho Civil, T. VI, 1981, pág. 394. Por su parte, el ilustrado juez sentenciador incorporó la definición si-guiente: “acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos que el Gobierno puede rea-lizar durante un período de tiempo determinado en las atenciones que detalladamente se especifican y se prevén los ingresos necesarios para cubrirlos.” A. Rodríguez Be-reijo, El Presupuesto del Estado, Madrid, Ed. Tecnos, 1970, pág. 19.
Estas definiciones ponen de manifiesto que el valor y la utilidad del “informe detallado” del Primer Ejecutivo de-penderá realmente de que las categorías de ingresos y gas-tos estén razonable y correctamente valoradas. “Los fallos en la valoración pueden ser objetivos o subjetivos. Los fa-llos de valoración pueden considerarse objetivos si son re-sultado de una omisión o error involuntarios debido a una deficiencia sencilla en el aparato administrativo y contable
Según la Asamblea Constituyente, el presupuesto no es una ley unitaria, sino que comprende todas las leyes de asignaciones. El concepto incluye “no solamente los gastos ordinarios de funcionamiento, sino también mejoras per-manentes, asignaciones a empresas públicas y otras asig-naciones, incluyendo, desde luego, el principal e intereses de la deuda pública, de manera que se pueda utilizar una mejor técnica de presupuesto”. Diario de Sesiones, supra, Vol. 3, pág. 2009. Ese mismo historial demuestra que la Asamblea Legislativa confirió al Primer Ejecutivo una am-plia facultad para formular y controlar el proceso presu-puestario, claro está, dentro de los parámetros constitucionales.
Estos parámetros nos llevan a la segunda disposición —Art. VI, Sec. 7, Const. E.L.A., supra, pág. 369— que es-tablece: “[l]as asignaciones hechas para un año económico no podrán exceder de los recursos totales calculados para dicho año económico, a menos que se provea por ley para la imposición de contribuciones suficientes para cubrir dichas asignaciones.” (Énfasis suplido.)
Su texto nos revela que estamos precisamente ante la
La Constitución rompió de este modo con el molde rigu-roso de visualizar la ley de presupuesto como una sola pieza legislativa; se “contempla la ley de presupuesto general como una ley que englobará todos los presupuestos que va a hacer la Asamblea Legislativa”. (Énfasis suplido.) Diario de Sesiones, supra, Vol. 2, pág. 896. Ello respondió a la visión moderna de que la “formulación de un programa de gobierno conlleva la aprobación de una ley de presu-puesto general y de mucha más legislación en adición a ésa. Hay leyes que no tienen que ser de asignación necesa-riamente y, por consiguiente, no tienen que ir en la ley de presupuesto general y que se refieren a la formulación del programa de gobierno. Y hay leyes que asignan fondos, que no tienen que ir a la ley de presupuesto general y que for-man parte del programa de gobierno que se formule por el poder legislativo”. (Énfasis suplido.) Íd., pág. 898.
Este nuevo enfoque constitucional explica la dinámica doble, en tiempo, que sustancialmente se proyecta sobre la Asamblea Legislativa. La primera, durante la etapa de confección del presupuesto antes de 1ro de julio. Si “des-pués de considerados todos los recursos que se estimen o se calculen para un año económico si desea el poder legislativo proveer para que haya asignaciones por encima de esos re-cursos, o sea, después de considerar cualquier emisión de
Igual limitación tiene la Asamblea Legislativa durante el curso del año fiscal yá presupuestado. Si no hay fondos disponibles, no puede realizar válidamente más asignacio-nes, salvo que imponga contribuciones.
Ahora bien, ¿qué sucede cuando a posteriori, vigente el presupuesto —sobre la marcha— surge que las asignacio-nes excedieron los recursos? La interrogante nos lleva a visitar el Art. VI, Sec. 8 de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra, pág. 369, el cual dispone: “[c]uando los recursos disponibles para un año económico no basten para cubrir las asignaciones aprobadas para ese año, se proce-derá en primer término, al pago de intereses y amortiza-ción de la deuda pública, y luego se harán los demás des-embolsos de acuerdo con la norma de prioridades que se establezca por ley” (Énfasis suplido.)
Por sus propios términos, esta sección no es susceptible de activarse para remediar la situación cuando la Asam-blea Legislativa comienza con un presupuesto deficitario, por razón de ab initio haber incurrido en asignaciones en exceso de los cálculos de los recursos totales. El precepto constitucional fue concebido para remediar situaciones ex-cepcionales creadas por circunstancias aleatorias y distin-tas, fuera de las esferas evolutivas legislativas, y claro está, del Primer Ejecutivo. Se orienta hacia el futuro: “[s]i
Recapitulando: la cláusula constitucional de presu-puesto balanceado impide a la Asamblea Legislativa y al Primer Ejecutivo aprobar el presupuesto general si cono-cen, a la luz de las proyecciones de todos los recursos dis-ponibles, que éstos son limitados y sobrepasan las asignaciones. En ese momento ninguno de esos poderes puede “balancear” o “cuadrar” el presupuesto a base de ac-tivar el mecanismo excepcional de reserva previsto en el Art. VI, Sec. 8 de la Constitución del Estado Libre Aso-ciado, supra, y las disposiciones de la Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 230 de 23 de julio de 1974 (3 L.P.R.A. sec. 283 et seq.). Lo contrario significa-ría crear artificialmente la impresión de que el presu-puesto es balanceado, esto es, uno en el que los egresos no exceden los recursos estimados. En esa etapa inicial, cuando las asignaciones aprobadas exceden los recursos calculados, hay que recurrir al mecanismo de imponer contribuciones. Si no lo hacen, como el Gobernador está impedido constitucionalmente de refrendar un presu-puesto deficitario, tiene que ir al veto de partidas —Const. E.L.A., supra, Art. III, Sec. 20— y rebajar o eliminar cual-quier asignación que otorgue fondos en más de una partida. Unicamente de este modo se salva el vicio consti-tucional de un presupuesto deficitario en su origen.
No es posible argumentar que durante el proceso de aprobar el presupuesto el Gobernador puede invocar el me-canismo de prioridades contenido en el Art. VI, Sec. 8 de la
No podemos dejar de remachar que, bajo nuestra Cons-titución, los presupuestos son anuales. Enfatizamos esta característica, pues muchos de los argumentos de los de-mandados Honorable Hernández Colón et al., sostenidos también por el amicus curiae Banco Gubernamental de Fo-mento, no toman en cuenta —y por ende pierden validez— que las cláusulas constitucionales que rigen la solución del caso giran en torno a ese período anual; no se extienden más allá. En la medida en que algunas de las disposiciones de la Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 230, supra, y la Ley Orgánica de la Oficina de Pre-supuesto y Gerencia, Ley Núm. 147 de 18 de junio de 1980 (23 L.P.R.A. sec. 101 et seq.), violan el esquema integral anual constitucional, son nulas. Ninguna ley, reglamento o acto ejecutivo pueden contrariar la Constitución.
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A la luz de estos horizontes constitucionales, es evidente que el presupuesto —Resolución Núm. 163, supra— al mo-mento de ser aprobado por el codemandado Honorable Her-nández Colón —10 de agosto de 1991— contenía en su ori-gen un déficit de noventa y cuatro millones ochocientos setenta y nueve mil doscientos setenta dólares y cuarenta y ocho centavos ($94,879,270.48). Este dato matemático no se discute. El presupuesto violó el Art. VI, Sec. 7 de nuestra Constitución, supra, porque las asignaciones para el año fiscal 1990-1991 —incluso las obligaciones existentes del Gobierno Central con la Autoridad de Energía Eléctrica— excedieron los recursos totales calculados para el mismo
La verdad es que desde el año fiscal 1988-1989, el Go-bierno Central no ha cumplido con la obligación legal que asumió de satisfacerle a la Autoridad de Energía Eléctrica el costo del subsidio otorgado a los abonados. Repetimos, esa deuda asciende a noventa y cuatro millones novecien-tos mil ochocientos diez dólares y cuarenta y ocho centavos ($94,900,810.48).
Obsérvese que estamos ante una asignación autorreno-vable que ha de ser cubierta de los “fondos no comprometidos”. En la vista oral (T.E., pág. 40), la Procu-radora General aceptó la definición de “fondos no compro-metidos” elaborada por la ilustrada sala de instancia, esto es, los “estimados como ingresos al inicio del año fiscal para ser asignados luego de que en el presupuesto se cubra la deuda pública y las asignaciones dispuestas por ley o asignaciones autorrenovables montantes a $839,657,826”. (Énfasis suplido.)
Para salvar la inconstitucionalidad del presupuesto, en su alegato el amicus curiae Banco Gubernamental de Fo-mento hace referencia a la recomendación de la Comisión para la Reorganización de la Rama Ejecutiva de que se eliminaran las asignaciones autorrenovables. Alegato del amicus curiae, págs. 12-13. En alto vuelo imaginativo afirma que la Asamblea Constituyente “repudió el concepto de la asignación autorrenovable como método ya obsoleto para achicar el papel del Gobernador en la formación del presupuesto”. (Énfasis suplido.) Íd., pág. 13. Incluso llega al extremo de concluir que “ha desaparecido ... toda ... base constitucional para [el] empleo [de asignaciones autorrenovables]”. Íd., pág. 25.
Estos asertos son un juego de palabras carentes de apoyo sólido. La realidad es que esa nota cautelar no fue
La validez post constitucional de este tipo de asignacio-nes presupuestarias autorrenovables ha servido de base para las constantes gestiones del Poder Judicial en las que solicita de los Poderes Ejecutivo y Legislativo por “disposi-ción de ley, el presupuesto de ... de partidas autorrenova-bles cuya asignación no haya que justificar anualmente ante la Asamblea Legislativa y el Gobernador”. Informe al
Para superar esta realidad, en sus alegatos, los deman-dados Honorable Hernández Colón et al. y el amicus curiae Banco Gubernamental de Fomento insisten que la asigna-ción autorrenovable de la Ley Núm. 4, supra, quedó “táci-tamente derogadla] con la acción legislativa de ignorar la partida, obedeciendo a un juicio político (ejecutivo-legisla-tivo) de atender el subsidio mediante fondos de la A.E.E.”. (Énfasis suplido.) Alegato de los apelantes, pág. 65. La cuestión amerita cierta elaboración, pues en la vista oral la Procuradora General reiteró el argumento de derogación tácita, aunque reconoció la existencia de la deuda por parte del Gobierno, la cual sería atendida por el acuerdo de plan de pago de quince (15) años. T.E., págs. 8-12. No compren-demos cómo puede argüirse la tesis de derogación tácita y, sin embargo, se acepte que el Gobierno asumió esa obligación. Aun así, examinemos el planteamiento de dero-gación tácita.
Este planteamiento se fundamenta en dos (2) argumentos. El primero, que en los detalles presupuesta-rios sometidos por el Gobernador a la Asamblea Legisla-tiva durante los últimos tres (3) años se expresó que la Autoridad de Energía Eléctrica asumiría el pago del subsi-dio; el segundo, que la Resolución Conjunta Núm. 163, supra, no asignó esos fondos. Sobre el particular, el ilustrado foro de instancia correctamente determinó que los detalles presupuestarios proyectados en los “mamotretos son el desglose de la petición presupuestaria que el Poder Ejecu-
Ahora bien, arguyendo que esas expresiones formaran parte de la Resolución Núm. 163, supra, estaríamos ante un acto nulo. Distinto a la Constitución federal, la nuestra, en su Art. III, Sec. 17, Const. E.L.A., supra, pág. 344, dis-pone: “La ley de presupuesto general sólo podrá contener asignaciones y reglas para el desembolso de las mismas.” Esta cláusula prohíbe terminantemente que en la Ley de Presupuesto General se incluyan asuntos no germanos, a saber, tirillas (ryders). Véase Diario de Sesiones, supra, Vol. 2, págs. 919-920. En otras palabras, la doctrina que rechaza derogaciones tácitas de los elementos sustantivos de una ley —por silencio o implicación— a través de una subsiguiente Ley General de Presupuesto, es de rango constitucional en Puerto Rico, no reglamentario. Ante esa diferencia crucial, no nos explicamos cómo el amicus curiae Banco Gubernamental de Fomento invoque como autorida-des judiciales City of Los Angeles v. Adams, 556 F.2d 40, 48 ( Cir. D.C. 1977); Republic Airlines, Inc. v. U.S. Dep. of Transp., 849 F.2d 1315, 1320 (10mo Cir. 1985), y United States v. Dickerson, 310 U.S. 554, 555 (1940). Estos casos, de su faz, son distinguibles, resueltos al amparo de una “reglamentación” congresional, no una limitación constitucional. Curiosamente, Soto v. MacLeod, Auditor, 56 D.P.R. 807, 814-815 (1940), también citado para soste-ner que una Ley General de Presupuesto puede enmendar una ley contentiva de una asignación separada, es clara-mente inaplicable. Allí la voluntad legislativa quedó plas-mada con una reducción expresa de un sueldo de cuatro mil dólares ($4,000) a tres mil ciento treinta y cinco dólares
Aclaramos que salvo esa limitación constitucional, no negamos facultad a la Asamblea Legislativa para dejar sin efecto una ley o asignación autorrenovable, creadora de obligaciones. Ahora bien, su naturaleza continua exige que sea una derogación expresa; la voluntad legislativa debe surgir diáfanamente. Aquí no es así. Cabe acentuar que el Presupuesto General del año 1989-1990 fue aprobado el 30 de julio de 1989. Seis (6) días antes, la obligación había sido reiterada por la Asamblea Legislativa y el Primer Eje-cutivo mediante la Ley Núm. 34, supra, enmendatoria de la Sec. 22(b)(1) y (2) de la Ley de la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico, 22 L.P.R.A. sec. 212(b)(1) y (2). Esa enmienda no varió el mandato original de que el “costo del anterior subsidio constituirá una obligación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que deberá cubrirse de cua-lesquiera fondos no comprometidos del Tesoro, no más tarde de sesenta (60) días a partir de la facturación men-sual de la Autoridad al Departamento de Hacienda por este concepto.” (Énfasis suplido.) 22 L.P.R.A. sec. 212(b)(1).
Más aún, un (1) año y cuatro (4) meses después, el pro-pio demandado Honorable Hernández Colón reiteró inequí-vocamente el criterio de que era una obligación anual vi-gente, que se cubriría con fondos no comprometidos del Tesoro Estatal. A tal efecto, el 21 de noviembre de 1990, al aprobar el reglamento para la concesión del subsidio, mandó que fuera “costeado por el Fondo General del Tesoro Estatal” (Regla 1.4r), y que en la fórmula de ajuste se to-mara en cuenta la “[ajportación del Gobierno de Puerto Rico para el pago del subsidio en el mes o año” (Regla 2.4a). Sin ambages, el Honorable Hernández Colón diáfana-mente reconoció y reafirmó su convicción de que “[ejl sub-sidio o crédito en la factura a que se refiere la Ley y este Reglamento constituye una obligación económica del Go-bierno Central de Puerto Rico, que se cubre con fondos no
No es menester abundar más. La tesis de derogación tácita choca contra la Constitución, las actuaciones del Primer Ejecutivo y los demás fundamentos jurídicos. Como sentenció el reputado juez de instancia, “[n]i el Gobernador ni la Asamblea Legislativa pueden pasar por alto el man-dato de ley que les compele a asignar el dinero para el pago del subsidio. Mientras la ley continúe vigente hay que cumplirla. Si el Gobernador o las cámaras legislativas de-sean alterar la carga del subsidio tienen que tomar acción afirmativa sobre la ley para modificarla o derogarla. Lo que no pueden hacer es obviar la asignación autorrenova-ble como si la ley no existiera, a pesar de que ésta continúa en pleno vigor sin que haya sido alterad[a] o modificada en forma alguna y el subsidio se ha continuado brindando.... Resolvemos que la omisión de la asignación en el presente Presupuesto para el pago del referido subsidio no queda subsanada con el alegado compromiso de presentar legis-lación prospectiva”. (Énfasis suplido.) Anejo I, págs. 1EE-1FF y III.
IV
Presupuesto balanceado no es una frase obscena. Para su consecución, no podemos perder de vista la íntima rela-ción que existe entre la Autoridad de Energía Eléctrica y las demás corporaciones públicas creadas para hacer viable y hacer posible el tomar prestado dinero mediante la “emisión de bonos” para fines públicos, suplementando así el Fondo General.
En economía, como en otras área del quehacer humano, los excesos son malos. Distinto a las grandes potencias, economías marginales como la puertorriqueña dependen fundamentalmente del crédito para su estímulo. Tienen que garantizar de la forma más diáfana posible su solven-
Puerto Rico usa el dólar como papel moneda. No tene-mos autoridad para crear más de la misma especie por medio de la impresión de moneda o de créditos. Ello nos obliga a hacer el mejor uso posible de las teorías moneta-ristas para influir las distintas etapas de nuestra economía. Tomamos conocimiento judicial de los distintos programas gubernamentales y de innumerable legislación tendente a estimularla, y así contrarrestar el alto y crónico desempleo y ahorro negativo. Recurrir a la alternativa de coger empréstitos (bonos, etc.) e inyectarlos al país a través del Banco Gubernamental de Fomento, la Autoridad de Energía Eléctrica, la Autoridad de Edificios Públicos y la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados ha sido la prác-tica tradicional. En un mercado libre ello implica atraer el capital y requiere de valoraciones (ratings) crediticia 0Standard and Poor’s —Moodys, etc.). Para no crear som-bras y robustecer esa credibilidad de buen deudor, se con-signó en la Constitución el principio de presupuesto balan-ceado y control del margen prestatario. Ello explica el ratio entre deuda total de Puerto Rico e ingreso anual público, y es una de las razones que clásicamente se aducen para el Departamento de Hacienda no limpiar de sus computado-res las “deudas incobrables”.
Definitivamente, en la Constitución, el presupuesto ba-lanceado representa la piedra angular para nuestro pasado y futuro crecimiento económico. Se esculpió en nuestra Ley Fundamental, a modo de un mensaje a la comunidad fi-nanciera de Estados Unidos, que nuestro Gobierno no gas-taría más de lo que recaudase en contribuciones, aportacio-nes federales, etc. Ese mensaje era tan importante que el afán de restaurar la credibilidad y brindar las más amplias garantías a los inversionistas del importante programa de
La comparecencia del amicus curiae Banco Guberna-mental de Fomento entremezcla válidas teorías económi-cas no implantables en esta realidad. Los presupuestos desbalanceados, incluso los deficitarios, son complejas me-dicinas para el capitalismo moderno, no viables en una economía como la nuestra, tan singularmente dirigida por la función gubernamental y que depende principalmente del crédito gubernamental para insuflar capital de desarrollo.
Reconocemos que este Tribunal no es el llamado a esta-blecer ni pautar la política económica del país. Ello no sig-nifica que debemos abdicar la obligación de velar que se cumplan las normas mínimas que el pueblo plasmó en la Constitución. No podemos permitir que una armoniosa in-terrelación del Primer Ejecutivo y de la Asamblea Legisla-tiva la subvierta en aras de salvar situaciones transitorias, sean o no político-partidistas.
La opinión mayoritaria elabora una normativa escurri-diza sobre legitimación activa y sacrifica la sustancia y justicia. La aplicación de esa teoría restrictiva de acceso a los tribunales es a costa del crédito y la reputación finan-ciera del país. Ello augura consecuencias funestas para el pueblo en general y las administraciones futuras.
Dar por no leída la cláusula constitucional que, en ga-rantía del buen crédito del E.L.A. exige un presupuesto ba-lanceado, equivale a ignorar que nuestro mecanismo eco-nómico visualizó el crédito para influenciar gubernativamente el monto de dinero local en circulación. Se puso así en la Constitución porque se creyó necesario e indispensable. Evitemos que los vientos pasajeros derrum-ben esa piedra angular de nuestra economía; respetemos la letra clara de la Constitución.
La técnica de presupuestos deficitarios como fundamen-tos para atender los graves problemas sociales, hasta
V
A modo de epílogo, una aclaración. En este disenso he-mos demostrado que el proceso que se siguió para aprobar el actual presupuesto es inconstitucional. El sustrato que nutre ésta conclusión ha sido que no es válida la práctica generalizada de anualmente omitir asignar recursos sufi-cientes para cumplir con las deudas contraídas con las cor-poraciones públicas, acumulando deudas millonarias y en-cubriendo así un presupuesto deficitario. La utilización de los recursos de las corporaciones públicas para financiar programas o cubrir el déficit presupuestario es inconstitu-cional, pues rompe el esquema de autonomía y separación fiscal que sirve de basamento a esas instrumentalidades. Tiende a menoscabar su solidez económica, lo que even-tualmente conlleva aumentos de tarifas que han de ser sa-tisfechas por todos los consumidores. No es constitucional que el Gobierno gaste los dineros de las corporaciones pú-blicas y que éstas asuman las deudas.
Resolver estas verdades constitucionales no son, al decir mayoritario, “[asumir] la función que Platón asignó a los filósofos reyes ...”. Opinión mayoritaria, pág. 849. Si así fuera, la descargamos “platónicamente”, esto es,
Reiteramos nuestro voto preliminar disidente de que no es permisible constitucionalmente que la Asamblea Legis-lativa ni el Primer Ejecutivo excluyan del presupuesto la totalidad de las deudas gubernamentales con las corpora-ciones públicas por servicios prestados. La práctica signi-fica que los libros nunca reflejarán el monto total real-mente adeudado de aproximadamente más de ochocientos millones de dólares ($800,000,000). La magia documental no debe ocultar un presupuesto en verdad deficitario, ba-lanceado artificialmente.
(2) Incluso, algunos tribunales han reconocido legitimación activa a legisladores para cuestionar la constitucionalidad de una actuación de otra rama de gobierno, Harrington v. Bush, 553 F.2d. 190 (Cir. D.C. 1977), y la validez de una cláusula de la Constitución. Trombetta v. Florida, 353 F. Supp. 575 (Fia. 1973); Dyer v. Blair, 390 F. Supp. 1291 (N.D. III. 1975).
(3) Motu proprio, “[d]ada la naturaleza de la controversia planteada” (Resolución de 20 de diciembre de 1991), la mayoría del Tribunal estimó conveniente ordenar la participación del Banco Gubernamental de Fomento. No proveyeron igual trámite en cuanto a la Autoridad de Energía Eléctrica.
(4) Véase, además, Esso Standard Oil v. A.P.P.R., 95 D.P.R. 772 (1968), que toma como trasfondo la Resolución Conjunta Núm. 103 de 24 de junio de 1958 que otorgó una asignación autorrenovable a la Autoridad de los Puertos.
Del historial legislativo de esa resolución se desprende que el concepto de “asig-nación autorrenovable” consiste en unos fondos que se verán reproducidos automá-ticamente a lo largo de un período preestablecido, a menos que se disponga en contrario.
Dissenting Opinion
Opinión disidente emitida por el
El campo de las leyes —distinto a otras disciplinas como las matemáticas, la física, la química, etc.— no es uno pre-ciso y exacto. En relación con cualquier controversia legal existen, como regla general, dos "caras de la moneda”. Como consecuencia de ello, cualquier profesional del dere-cho puede desarrollar, y fundamentar, un razonamiento legal en apoyo de cualquiera de las dos posiciones en contro-versia en un caso en particular de tal forma que cualquiera de dichas posiciones, aun cuando realmente no lo sea, pa-rezca lógica, razonable y correcta.
Esa particularidad, que es tan “distintiva” del Derecho, es la que precisamente le permite a esta disciplina evolu-cionar y mejorarse continuamente y, por qué no decirlo, a los abogados ganarse la vida, ya que si sólo hubiera una “solución” a un problema legal, no habría ninguna necesi-dad para la existencia de la litigación contenciosa. Por otro lado, esa misma particularidad es la que causa que, en ocasiones, la actividad y labor del abogado resulte incom-
Esa situación, esto es, la existencia de “dos caras de la moneda” en toda controversia legal es la que precisamente hace tan complicada y difícil la labor del juez. Su ministe-rio no puede consistir en meramente limitarse a escoger, en forma acomodaticia, una de la posibles soluciones y funda-mentar la misma citando, como obediente autómata, deci-siones y escritos en apoyo de la posición seleccionada; de-cisiones y escritos que aun cuando puedan parecer aplicables, por tratar del mismo tema, realmente no lo son pues han sido emitidas por jueces de otras jurisdicciones a la luz de las circunstancias, específicas y particulares, que imperan en dichas jurisdicciones.
La labor del juez requiere algo más. Este tiene que estar en disposición, en primer lugar, de actuar únicamente con-forme los dictados de su conciencia, esto es, libre de toda atadura o influencia ajenas a su función y, en adición, libre de todo prejuicio o discrimen de clase alguna. En otras pa-labras, la objetividad e imparcialidad son requisitos indispensables del buen juez. Ausentes estas cualidades, la de-cisión que se emita por éste, por más fundamentada que luzca, será siempre una insatisfactoria.
Por otro lado, no puede enfatizarse lo suficiente el hecho de que ante posiciones conflictivas y, en ocasiones, igual-mente fundamentadas, el “norte” que debe guiar el inte-lecto del juez no puede ser otro que el bien común. Ese es el factor determinante en, o fin último de, toda decisión judicial. Ello así por cuanto el propósito que inspira el es-
Ahí la razón por la cual la interrogante a ser contestada por el juez no se puede limitar a decidir cuál es la posición que encuentra más apoyo en la jurisprudencia y los comentaristas. Esa labor, aun cuando importante, la puede realizar una computadora primitiva o, inclusive, un estu-diante de primer año de Derecho. El término “jurídicamen-te procedente” implica, y conlleva, algo más que unas nu-merosas citas legales. Dicho término necesariamente significa que la solución a ser decretada por el juez no sólo esté dentro de los parámetros establecidos por el ordena-miento jurídico sino que la referida solución debe ser en beneficio general de la ciudadanía.
Es debido a ello que si en la consecución de esa solución justa y beneficiosa, esto es, “jurídicamente procedente”, el juez no encuentra precedente aplicable que apoye la misma, entonces ese juez tiene que estar presto y decidido a “abrir brecha” y establecer, conforme las guías generales del ordenamiento, nueva jurisprudencia. No debe olvi-darse, después de todo, que en el “comienzo” no existían precedentes. Pero aún en el caso de que existan preceden-tes en contrario, si éstos no satisfacen su sentido de justi-cia, el juez no puede permitir que los mismos le impidan decretar la solución correcta que la situación, el momento y el bienestar de la ciudadanía, requieren y exigen que él determine. Esa, repetimos, es precisamente la razón por la cual el que lleva con orgullo la toga es un ser pensante, sensible e inteligente, y no una computadora o un autómata.
La decisión que emite una mayoría de los integrantes del Tribunal en el presente caso ciertamente no es ejemplo de lo anteriormente expresado. La misma —en unión a un sinnúmero de decisiones emitidas en los pasados seis (6) años — es una que posiblemente tendrá el efecto de destruir
La Opinión mayoritaria, pág. 834, al resolver que los legisladores demandantes “carecen de legitimación activa para iniciar la presente acción en representación del inte-rés público y que, por lo tanto, ni este Foro ni el tribunal de instancia tienen jurisdicción para adjudicar la controversia referente a la constitucionalidad del presupuesto general del año fiscal en curso” no sólo le pone punto final a la presente controversia sino que, desgraciadamente para este País, igualmente causa la desestimación inmediata de va-rios pleitos y recursos de gran interés público, actualmente pendientes ante los tribunales de instancia y este Foro, tales como: la impugnación del nombramiento, como juez del Tribunal Superior, del Ledo. Wilfredo Santos López; la im-pugnación del contrato que le fuera otorgado al Ledo. Héctor Rivera Cruz en relación con la liquidación de la Corpo-ración de Renovación Urbana y Vivienda; el pleito en que se impugna la constitucionalidad del Departamento de Asuntos de la Comunidad Puertorriqueña en los Estados Unidos, y cualquier otro pleito que se radique en el futuro en representación y vindicación del interés público y en beneficio de nuestro País. La “suerte está echada” en cuanto a este tipo de casos.
La decisión hoy emitida es una tan errónea, dañina y jurídicamente improcedente que constituye, a nuestro jui-cio, índice de un tribunal confundido y que confunde al País en general, y a la profesión legal en particular, me-diante la emisión de decisiones contradictorias, inconsis-tentes y totalmente carentes de una filosofía judicial definida. La reputación y credibilidad de este Tribunal tiene que necesariamente afectarse mientras se continúe —apoyándose en tecnicismos legales y so color de “pruden-cia judicial”— eludiendo y rehusando cumplir con la fun-ción principal de este Tribunal, esto es, la de ilustrar al País y de pautar el Derecho respecto a las cuestiones fun-
¿Palabras fuertes? Ciertamente que sí. ¿Doloroso tener que decirlas? Definitivamente, sí. ¿Justificadas las mis-mas? Igualmente creemos que sí. Veamos por qué.
Este Tribunal siempre ha sido un foro judicial imagina-tivo, teniendo siempre razones de sobra para sentirse ge-nuinamente orgulloso de tener a su haber el estableci-miento de normas jurisprudenciales de avanzada, en beneficio de nuestros conciudadanos, relativas las mismas a áreas del Derecho en que tribunales de otras jurisdiccio-nes todavía se encuentran “en pañales”. Una de esas áreas en que habíamos “abierto brecha” lo es la referente a la “capacidad jurídica o legitimación activa” {standing) del ciudadano que comparece al foro judicial en solicitud de remedio, en específico, en situaciones en que están envuel-tas cuestiones de vasto interés público.
En esa área específica del Derecho, y haciendo “derecho criollo”, este Tribunal ha sido más liberal e innovador que, inclusive, los tribunales de la jurisdicción federal norteamericana. En dicha jurisdicción, no hay duda, el trato que se le ha dado a la llamada “acción pública” ha sido una conservadora y restringida. Véanse: Sierra Club v. Morton, 405 U.S. 727 (1972); Schlesinger v. Reservists to Stop the War, 418 U.S. 208 (1974); Warth v. Seldin, 422 U.S. 490 (1975). Esta interpretación restrictiva por parte
Como es sabido, a diferencia de la acción judicial refe-rente a una contienda privada, las “acciones públicas” tie-nen el propósito de remediar actuaciones gubernamentales ilegales que afectan a un gran sector de la ciudadanía. Las mismas, en adición, tienen el fin último de vindicar la “po-lítica pública”. En esta clase de casos, por lo general, los tribunales implantan remedios prospectivos y correctivos, a diferencia de remedios compensatorios. A. Chayes, The Supreme Court 1981 Term; Foreword: Public Law Litigation and the Burger Court, 96 Harv. L. Rev. 4 (1982).
Es norma fundamental reiterada y ratificada por este Tribunal que las fuentes de la política pública son la Cons-titución, las leyes y los precedentes legales —Ocasio v. Alcalde Mun. de Maunabo, 121 D.P.R. 37 (1988); Ortiz Andújar v. E.L.A., 122 D.P.R. 817 (1988); J.R.T. v. Vigilantes, Inc., 125 D.P.R. 581 (1990); Hurd v. Hodge, 334 U.S. 24 (1948)— constituyendo la política pública de más alto rango la que emana de nuestra Constitución.
Como correctamente expresa el amicus curiae —Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico— en el ale-gato que radicara a petición nuestra, el concepto de presu-puesto en Puerto Rico ha evolucionado hacia el “servicio del mejoramiento planificado de la sociedad” (Alegato del
Como consecuencia del hecho que el Primer Ejecutivo del País y la Asamblea Legislativa de Puerto Rico omitie-ron consignar, o presupuestar, en la referida Resolución Conjunta Núm. 163 la asignación de fondos que vienen en la obligación de hacer anualmente, referente la misma al subsidio por concepto de energía eléctrica, en virtud de las disposiciones de la Ley Núm. 83 de 2 de mayo de 1941 (22 L.P.R.A. secs. 191-217) y de la Ley Núm. 4 de 8 de junio de 1981 (22 L.P.R.A. sec. 212(b) y n.) los demandantes cues-tionan la constitucionalidad de dicha Resolución Conjunta Núm. 163 al amparo de la política pública establecida por los forjadores de nuestra Constitución en las Secs. 6, 7 y 8 del Art. VI, y la Sec. 4 del Art. IV de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1, las cuales requieren, en síntesis y en lo pertinente, que el pre-supuesto sea uno “balanceado”.(
Estos cuatro artículos integran un plan mínimo para mante-ner la estabilidad económica del gobierno.
En primer lugar el Gobernador debe presentar a la Asamblea Legislativa un mensaje sobre el estado del gobierno y además un informe detallado sobre los propuestos ingresos y desembol-sos para el próximo año. Las asignaciones que haga la Asam-blea Legislativa no podrán exceder el cálculo de los recursos totales, a menos que se impongan contribuciones suficientes para cubrir el exceso. Si a pesar de esta precaución los recursos disponibles no son suficientes para cubrir las asignaciones se debe establecer un orden de prioridades comenzando con el pago de intereses y amortización de la deuda pública. Esta prio-ridad constitucional se adopta con el propósito de asegurar ga-rantías para mantener el crédito público, tan necesario para el mejoramiento económico del pueblo. (Énfasis suplido.) 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2587(1952).
Nadie, por lo menos con alguna seriedad, podrá negar, en consecuencia, que nos encontramos frente a una acción judicial en que está envuelta una cuestión de vasto interés público, esto es, llana y sencillamente nos enfrentamos a la llamada “acción públicaConforme a dicha situación es que venimos en la obligación de examinar si los demandan-tes tienen o no “capacidad jurídica” (standing) para radicar la acción en controversia; ello en vista de que según surge de la demanda radicada, y de la sentencia emitida por el foro de instancia, los referidos demandantes incoaron el
Procedemos a examinar la jurisprudencia que ha emi-tido este Tribunal durante las pasadas cuatro (4) décadas en lo referente a la capacidad jurídica (standing) de los ciudadanos en relación con acciones que están revestidas de alto interés público.
I — I
Hace poco más de cuarenta y cuatro (44) años —al re-vocar una sentencia emitida a nivel de instancia de-sestimatoria de una petición de mandamus, referente dicha solicitud al idioma a ser utilizado en las escuelas públicas del País— este Tribunal expresó, en Asociación de Maestros v. Pérez, Gobernador Int., 67 D.P.R. 848, 851 (1947), que:
No cabe duda .... que la selección del idioma que ha de servir de vehículo a la enseñanza pública de un país, es una cuestión de interés público. También lo es que las leyes se pongan en ejecución. Tratándose de cuestiones de interés público, sostiene la mayoría de las autoridades que interpretan preceptos simi-lares al nuestro, que cuando la cuestión envuelta es de interés público y el mandamus tiene por objeto conseguir la ejecución de un deber público, el pueblo es considerado como la parte especialmente interesada y el demandante no necesita probar que tiene interés especial en el resultado del caso. Basta demos-trar que es un ciudadano y como tal está interesado en la ejecu-ción y protección del derecho público. (Énfasis suplido.)
Veintisiete (27) años más tarde este Tribunal —demos-trando un ejemplarizante sentido del deber que tenemos de ilustrar y pautar el Derecho en el País, y echando a un lado una interpretación restrictiva del concepto de “capacidad jurídica” (standing)— entró a decidir en los méritos el de-recho, reclamado por otros, del ex Gobernador Roberto Sánchez Vilella a ocupar un escaño legislativo. Al así ha-
... Es controvertible si los demandantes tienen capacidad ju-rídica (standing) para traer este pleito ....
Decimos que es controvertible la capacidad jurídica de los demandantes porque este pleito tiene el propósito nominal de sentar en la Cámara de Representantes de Puerto Rico al señor Roberto Sánchez Vilella pero el señor Sánchez Vilella quien se-ría la persona realmente interesada no es demandante ni es parte en el litigio. Sin embargo, debido al interés público del asunto y a que están envueltas en él varias disposiciones cons-titucionales, una disposición de la Ley Electoral y una actua-ción de la Junta Estatal de Elecciones, hemos decidido entrar en los méritos. (Énfasis en el original suprimido y énfasis suplido.)
En Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716 (1974) —caso en que el Tribunal Superior se había negado, por razón de alegada falta de capacidad jurídica del de-mandante para radicar la acción, a expedir un auto de mandamus requiriendo del Secretario de Agricultura que sometiera la declaración de impacto ambiental que exige la Ley sobre Política Pública Ambiental de Puerto Rico— ex-presamente ratificamos la norma, antes transcrita, estable-cida en el año de 1947 en el caso de Asociación de Maestros v. Pérez, Gobernador Int., ante. Entre otros señalamientos, expresamos entonces que:
El tema general de los criterios que deben regir la definición de las personas o entidades con capacidad para entablar litigios ha sido y continúa siendo objeto de discusión intensa. Freund estima que la materia se cuenta entre “las más amorfas en todo el dominio del derecho público” (traducción nuestra), Hearings on S. 2097 Before the Subcommittee on Constitutional Rights of the Senate Committee on the Judiciary, 89th Cong., 2d Sess., parte 2, pág. 498 (1966). El Juez Douglas ha afirmado que “Las generalizaciones sobre la capacidad para demandar son en gran parte inservibles.” (Traducción nuestra.) Association of Data Processing Serv. Organizations v. Camp, 397 U.S. 150, 151 (1970). Davis considera que “las decisiones del Tribunal Supremo [de Estados Unidos] sobre la capacidad para deman-*883 dar son confusas y contradictorias y continúan en estado de desorden” (Traducción nuestra.) 3 Davis, Administrative Law Treatise, sec. 22.18 (Supp. 1965).
Puede notarse también que la tendencia general es hacia la liberalización de la doctrina. Davis, The Liberalized Law of Standing, 37 U. Chi. L. Rev. 450 (1970); Jaffe Standing Again, 84 Harv. L. Rev. 633 (1971). El desarrollo de esta tendencia ha sido mucho más pronunciado en la jurisprudencia estatal que en la federal. Homburger, A., Private Suits in the Public Interest in the United States of America, 23 Buffalo L. Rev. 343, 390 (1974). (Énfasis suplido.) Salas Soler v. Srio. de Agricultura, ante, págs. 718-719.
Por otro lado, añadimos y establecimos en el citado caso de Salas Soler v. Srio. de Agricultura, ante, págs. 723-724, que para '
... demostrar que se es una persona afectada por una acción gubernamental ...no hay necesidad de demostrar daño econó-mico. ...El daño puede basarse en consideraciones ambientales, recreativas, espirituales o aun simplemente estéticas. ... Nues-tra decisión ...no quiere decir que la puerta está abierta de par en par para la consideración de cualquier caso que desee incoar cualquier ciudadano en alegada protección de una política pública. Debe examinarse el nexo entre el interés del ciudadano y la acción radicada; el hecho de que los demandantes puedan representar adecuadamente el interés público y asumir su de-bida defensa; si el caso es justiciable o si puede montar a una intervención indebida del poder judicial con el funcionamiento de otra parte del gobierno; si la controversia está madura para decisión, y si el litigio en cuestión constituye un medio ade-cuado para plantear en su debida dimensión y particularidad el problema de que se trate. (Énfasis suplido.)
Finalmente, expresamos en el citado caso de Salas Soler v. Srio. de Agricultura, ante, págs. 725-726, que:
En el derecho de algunos otros países la tendencia hacia una liberalización creciente de las oportunidades de demandar es igualmente marcada. ... La ley impone un claro deber público y no existe impedimento para exigir su observancia en la referida doctrina ...”. (Énfasis suplido.)
En Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716 (1974), comentamos ampliamente las dificultades de este campo. Véase: Data Processing Service v. amp, 397 U.S. 150, 151 (1970). Estas dificultades tienen diversas fuentes. En primer término, tendemos a veces a olvidar que, a fin de cuentas, la doctrina de capacidad para demandar es tan solo un meca-nismo que los tribunales utilizan en ocasiones para delimitar su propia jurisdicción, para no adentrarse en los dominios de otras ramas del gobierno, para no lanzarse a resolver cuestio-nes hipotéticas o planteadas dentro de un contexto inadecuado de hechos, para ejercer, en suma, las “virtudes pasivas” sobre las que teorizaba Alexander Bickel. Bickel, The Supreme Court 1960 Term-Foreword: The Passive Virtues, 75 Harv. L. Rev. 40 (1961). Hay que ir, para sopesarlas a plena luz, a las fuerzas subyacentes que motivan en la realidad la abstención o inter-vención judicial en una situación dada.
En segundo lugar, nos inclinamos mucho a la generalización, a sentar normas con vocación de universalidad en circunstan-cias muy dispares que requieren tratamientos diferentes. El familiar modelo de la contienda privada ha nublado en algunos casos, por ejemplo, el análisis de la acción pública emergente. Se sigue buscando por algunas cortes el daño personal al liti-gante, cuando el problema es formular otro juego de normas para la consideración de cuestiones de vasto interés público. A Chayes, The Supreme Court 1981 Term-Foreword: Public Law Litigation and the Burger Court, 96 Harv. L. Rev. 4 (1982).
Estimamos que debe distinguirse entre situaciones diversas. (Enfasis suplido.)
Terminamos este breve análisis jurisprudencial con una de las más recientes expresiones de este Tribunal respecto a la norma, amplia y liberal, imperante en esta jurisdic-ción en materia de capacidad jurídica (standing) para demandar. En Solis v. Municipio de Caguas, 120 D.P.R. 53, 53-56 (1987) —al revocar una sentencia emitida por el Tribunal Superior que había desestimado la acción radicada
Nos toca revisar una escueta sentencia del Tribunal Superior, Sala de Caguas que, de sostenerse, tiene el efecto de revocar, dejar sin efecto y alterar el estado de Derecho sobre la capaci-dad jurídica para demandar que hemos uniformemente seguido durante los últimos cuarenta años. Asociación de Maestros v. Pérez, Gobernador Int., 67 D.P.R. 848 (1947).
Reiteradamente hemos expresado en nuestras decisiones desde Asociación de Maestros v. Pérez, Gobernador Int., ante, que la doctrina sobre capacidad jurídica para entablar demanda contra las agencias y funcionarios gubernamentales, debe ser interpre-tada amplia y liberalmente. (Enfasis suplido.)
HH H-H
Ante este claro e incuestionable historial jurispruden-cial de liberalidad de parte de este Tribunal en relación con la materia de capacidad jurídica (standing) —acorde el mismo con la tendencia jurídica moderna de otros Países-interpone la mayoría de los integrantes del Tribunal en el día de hoy el “mecanismo que los tribunales utilizan en ocasiones”, E.L.A. v. P. R. Tel. Co., ante, del “principio his-tórico de prudencia judicial” (opinión mayoritaria, pág. 849) —la frivolidad del cual, en el presente caso, es trans-parente— para sostener o apoyar su errónea tesis de que los demandantes no tienen capacidad jurídica para incoar la acción judicial ante nuestra consideración.
Al así actuar, la Mayoría no sólo echa a un lado, y des-truye, toda una rica tradición jurisprudencial de avanzada que tomó años perfeccionar, sino que le niega a la ciudada-nía puertorriqueña —al no entrar en los méritos del caso— unas importantes, y necesarias, pautas legales sobre un asunto de obvia trascendencia e importancia pública. En adición, y en relación con el caso específico ante nuestra consideración, el Tribunal arbitrariamente descarta el he-
Por otro lado, y aun cuando nuestra jurisprudencia y la tendencia liberal moderna en materia de standing no re-quiere que el ciudadano demandante demuestre que ha su-frido un “daño económico” —pudiendo basarse la acción, inclusive, en “consideraciones ambientales, recreativas, es-pirituales o aun simplemente estéticas”, Salas Soler v. Srio. de Agricultura, ante, pág. 723, la Mayoría echa a un lado, y prefiere ignorar, el hecho innegable de que en el presente caso el daño que puede sufrir el Pueblo de Puerto Rico, por la acción oficial que hoy no permite que se im-pugne, es uno concreto, real, económico y no abstracto. Al concederle este Tribunal “carta blanca” a los Poderes Eje-cutivos y Legislativos para que, en flagrante violación de una ley válida y obligatoria, no consignen en el presu-puesto anual una asignación requerida por esa ley —la deuda de la cual asciende, en la actualidad, a la suma de noventa y seis (96) millones de dólares— se está poniendo en riesgo el buen nombre y crédito del Gobierno de Puerto Rico, y en peligro la salud fiscal de este Pueblo.
Cabe preguntarse: si en el pasado le hemos concedido capacidad jurídica a unos ciudadanos demandantes, que en realidad no la tenían, únicamente “debido al interés pú-blico del asunto y a que están envueltos en [el caso] varias
No debe ni puede existir la menor duda. Los demandan-tes del epígrafe obviamente tienen la suficiente capacidad jurídica, cuando menos en su carácter de ciudadanos, para entablar la presente acción en protección del interés general de la ciudadanía y para poner en vigor, y salvaguardar, la política pública que emana de la See. 7 del Art. VI de nuestra Constitución, ante. Los demandantes, en resumen, cumplen con todos los requisitos que exige nuestra juris-prudencia en lo referente a capacidad jurídica (standing). A esos efectos, véanse: Salas Soler v. Srio. de Agricultura, ante; Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407 (1982).
Como se expresara por este Tribunal en fecha suma-mente reciente, la “función principal [de la doctrina de standing] es ‘asegurar al tribunal que el promovente de la acción es uno cuyo interés es de tal índole que, con toda probabilidad, habrá de proseguir su causa de acción vigo-rosamente y habrá de traer a la atención del tribunal las cuestiones en controversia’ ”. (Énfasis suplido.) Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124 D.P.R. 559, 564 (1989). No hay que temer por esa situación en el presente caso. La conducta responsable y vigorosa observada por los demandantes hasta la fecha en la tramitación del caso constituye la mejor garantía de ello.
En conclusión, la Opinión mayoritaria emitida en el pre-sente caso, al negarle capacidad jurídica a los demandan-tes apelados, es una tan errónea, inconsistente y absurda que hay “que ir, para sopesarlas a plena luz, a las fuerzas subyacentes que [motivaron] en la realidad la abstención o intervención judicial en una situación” como la planteada. Expresiones del Ledo. José Trías Monge, Juez ponente, en E.L.A. v. P.R. Tel. Co., ante, pág. 399.
Resulta preferible, en observancia del “principio histó-rico de prudencia judicial” (Opinión mayoritaria, pág. 848), no especular sobre las fuerzas subyacentes que motivaron la abstención judicial del Tribunal en el caso de autos.
(1) El pasado 29 de noviembre de 1991, esa misma Mayoría —alegando que carecía de jurisdicción para emitir un recurso de injunction— rehusó dilucidar en los méritos la procedencia jurídica del referéndum del 8 de diciembre de 1992. Véase, Gierbolini Rodríguez v. Gobernador, 129 D.P.R. 402 (1991).
(2) Véase L.L. Jaffe, The Citizen as Litigant in Public Actions: The Non-Hohfeldian or Ideological Plaintiff, 116 U. Pa. L. Rev. 1033 (1968); L.L. Jaffe, Judicial Control of Administrative Action, Boston, Ed. Little Brown and Company, 1965, págs. 459-500.
En adición, se ha expresado, en lo pertinente, que:
“There is good reason to believe that Sierra Club is not constitutionally compelled and that the Court may in time recognize suits for citizens representing the public interest. If such suits become available, congressmen should be able to challenge executive action not as congressmen but as representatives of the public interest. Since such suits are likely to be accepted, if at all, only in a court’s discretion, the official position of the congressman wall still be important since his role as a publicly-elected representative makes him an especially able plaintiff. (Énfasis suplido y escolios omitidos.) Nota, Congressional Standing to Challenge Executive Action, 122 U. Pa. L. Rev. 1366, 1380 (1974).
(3) Alegato del amicus curiae, pág. 25.
(4) El Art. IV, Sec. 4 de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 349, dispone:
“Los deberes, funciones y atribuciones del Gobernador serán:
“Presentar a la Asamblea Legislativa, al comienzo de cada sesión ordinaria, un mensaje sobre la situación del Estado y someterle además un informe sobre las condiciones del Tesoro de Puerto Rico y los desembolsos propuestos para el año eco-nómico siguiente. Dicho informe contendrá los datos necesarios para la formulación de un programa de legislación.”
La See. 6 del Art. VI de nuestra Constitución, ante, págs. 368-369, provee:
“Cuando a la terminación de un año económico no se hubieren aprobado las asignaciones necesarias para los gastos ordinarios de funcionamiento del gobierno y para el pago de intereses y amortización de la deuda pública durante el siguiente año económico, continuarán rigiendo las partidas consignadas en las últimas leyes apro-badas para los mismos fines y propósitos, en todo lo que fueren aplicables, y el Gobernador autorizará los desembolsos necesarios a tales fines hasta que se aprue-*880 ben las asignaciones correspondientes.”
La See. 7 del Art. VI de nuestra Constitución, ante, pág. 369, dispone:
“Las asignaciones hechas para un año económico no podrán exceder de los re-cursos totales calculados para dicho año económico, a menos que se provea por ley para la imposición de contribuciones suficientes para cubrir dichas asignaciones.”
La See. 8 del Art. VI de nuestra Constitución, ante, pág. 369, provee:
“Cuando los recursos disponibles para un año económico no basten para cubrir las asignaciones aprobadas para ese año, se procederá en primer término, al pago de intereses y amortización de la deuda pública, y luego se harán los demás desembol-sos de acuerdo con la norma de prioridades que se establezca por ley.”
