107 P.R. Dec. 667 | Supreme Court of Puerto Rico | 1978
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
“(f) Prohibición contra actividad 'política.— (1) Ningún fun-cionario o empleado que trabaje en la administración de este Capítulo podrá (A) usar su autoridad oficial o influencia con el propósito de intervenir en una elección o selección de candidatos para cualquier posición, o que afecte el resultado de las mismas, o (B) directa o indirectamente ejercer o intentar ejercer coer-ción, ordenar o aconsejar a cualquier otro de tales empleados a pagar, prestar o contribuir con parte de su sueldo o compensa-ción o cualquier otra cosa de valor a cualquier partido, comité, organización, agencia o persona para fines políticos. Ninguno de tales funcionarios o empleados podrá tomar parte activa en la dirección de la política o en campañas políticas. Todas dichas personas retendrán el derecho a votar según ellas escojan y a ex-presar sus opiniones en toda cuestión política y sobre candidatos. A los fines de esta subsección el término ‘funcionario o empleado’ no incluirá (A) al Gobernador; (B) jefes debidamente electos o nombrados de departamentos ejecutivos del Gobierno de Puerto Rico, o los de cualquier municipio que no pertenezcan al Servicio por Oposición del Gobierno del Estado Libre Asociado; (C) fun-cionarios que ocupan posiciones electivas.
(2) Cualquier funcionario o empleado que trabaje en la ad-ministración de este Capítulo que viole las disposiciones de esta subsección será inmediatamente separado de la posición o del cargo que ocupe y desde ese momento no se usarán fondos asig-nados por la Asamblea Legislativa © concedidos por cualquier agencia del Gobierno Federal para pagar la compensación de tal persona.”
El Tribunal Superior ordenó la reposición de la empleada al declarar la transcrita Sec. 14(f) de la Ley Núm. 74 de 21 junio, 1956 (29 L.P.R.A. sec. 713(f)) inconstitucional por limitar irrazonablemente los derechos fundamentales de ex-presión, libre asociación, igual protección de las leyes y debido proceso, en ausencia de un superior interés del Estado que justifique la restricción. Resolvemos ahora el recurso de ape-lación del Secretario del Trabajo de Puerto Rico.
En Puerto Rico aspiramos a que el personal gubernamental forme un cuerpo de servidores públicos eficientes, honestos y que en su escala de valores guarden mayor lealtad a su compromiso de servir al pueblo en las distintas áreas que su vocación les ha llevado a ocupar, que al fervor eleccionario por dominar el poder público y envolver los empleados en los vaivenes del patronazgo político. Para proteger a los servidores públicos que honran su vocación tenemos la Ley de Personal y los variados recursos judiciales, inclusive la Ley de Derechos Civiles (Núm. 12 de 8 agosto, 1974 (32 L.P.R.A. see. 3524)). Esta legislación proclama la política pública pre-
La Ley de Seguridad de Empleo, en su Art. 14, impugnado, no está herida de discrimen inaceptable porque en Puerto Rico, a diferencia de los estados de la Unión, la prohibición de actividad política se aplique en forma selectiva a determinados grupos de funcionarios y empleados como jueces, miembros de la Policía de Puerto Rico y los que ahora nos ocupan empleados de la Administración de Seguridad de Empleo. La prueba de ácido para las clasificaciones legislativas ha tenido un desarrollo que va desde el criterio tradicional a tenor del cual se sostendrá la clasificación a menos que sea claramente arbitraria y carente de nexo alguno con un interés legítimo del Estado, hasta el de estricto escrutinio judicial que para el caso de clasificación inherentemente sospechosa impone al Estado la obligación de establecer la existencia de un interés público apremiante (compelling state interest) que se atiende y promueve con la clasificación. Zachry International v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 267, 277-278 (1975); Frontiero v. Richardson, 411 U.S. 677, 688 (1973). En el presente caso, el superior interés del Estado en erradicar la política del área de personal y proteger la estabilidad, integridad y eficiencia en un sistema administrativo capaz de sobrevivir cualquier cambio político en la dirección del Gobierno imparte una calidad a la reglamentación legislada en el citado Art. 14, que satisface aun el rigor del estricto escrutinio judicial.
En la cuestionada disposición de la Ley de Seguri-dad de Empleo se percibe la intención legislativa de Puerto Rico de imponer la prohibición en áreas particularmente sen-sitivas del servicio público, en las cuales la imparcialidad y objetividad se enervan con levísima desviación partidista de los incumbentes; o en las que la dispensa de oportunidades y beneficios a grandes números de personas da margen para convertir el empleo en agencia de favores especiales, en opera-
Reconociendo que no puede haber existencia personal donde falta la libertad y que ésta se halla en la misma raíz
La libertad jurídica no es la libertad amorfa o abstracta, sino la reconciliada con el orden, (
En Puerto Rico padecemos de algún retraso en los meca-nismos de separación de la política y el servicio público, y de-beríamos emular los Estados de la Unión en extender la pro-hibición de actividad política al cuerpo general de servidores públicos de carrera sin distingos ni clasificaciones aun cuando basados en criterios razonables de diferenciación. Mas la re-
El sustancial avance que hasta ahora ha alcanzado la erradicación de la política del servicio público y la protección del servidor público en su derecho a un trabajo del que no podrá ser removido sin justa causa, son valores respetables de nuestra vida de pueblo que la Asamblea Legislativa está llamada a preservar.
La sentencia apelada será revocada.
—O—
O Esta disposición reclama como precedente la Ley Hatch (6 U.S.C. •see. 7324) que en su inciso (a) prohíbe a todo empleado de una agencia ejecutiva del Gobierno federal “participar activamente en la dirección de la política, o en campañas políticas,” sostenida por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos al extender su ámbito a la organización de un partido o club político, aceptar una candidatura o hacer campaña para un cargo público electivo, dirigir la campaña de un candidato político a cargo pú-blico, al dictaminar que la proscripción de estos actos de conducta polí-tica partidista no contraviene ni la Primera Enmienda ni ningún otro pre-cepto de la Constitución. United States Civil Service Com. v. National Ass’n of Letter Carriers, 413 U.S. 548, 556 (1973).
(2)Las garantías de la Primera Enmienda jamás han significado que personas que desean difundir (propagandize) protestas o puntos de vista tienen un derecho constitucional a hacerlo cuándo, cómo y dónde les plazca. Adderley v. Florida,, 885 U.S. 39, 48. Los derechos esenciales garantizados por la Primera Enmienda en ocasiones están sujetos a una elemental necesi-dad de orden sin el cual la garantía de los derechos civiles de los demás sería una burla. Nuevamente hemos de equilibrar la extensión de las garantías de libertad contra legislación del Congreso tendiente a proteger la sociedad democrática contra el presunto mal de la política partidista practicada por empleados gubernamentales clasificados. United Public Workers of America v. Mitchell, 330 U.S. 75, 95-96 (1947).
Dissenting Opinion
Opinión disidente
San Juan, Puerto Rico, a 5 de octubre de 1978
La recurrida, señora Carmen N. Hermina González, En-trevistadora II en el Negociado de Seguridad de Empleo del Departamento del Trabajo de Puerto Rico, fue seleccionada por el Partido Socialista Puertorriqueño como candidata al Senado por el distrito de Arecibo para las elecciones generales de 1976. La recurrida ocupaba su puesto con carácter perma-nente. No ejercía funciones de confianza ni conllevaba su em-pleo la facultad de establecer normas ni directrices.
El 81 de agosto de 1976 el Director del Negociado de Se-guridad de Empleo le concedió cinco días a la señora Hermina González para renunciar a su cargo. Fundó el Director su re-querimiento en que el Art. 14(f) de la Ley de Seguridad de
El Art. 14 (f) (1) y (2) de la Ley de Seguridad de Empleo provee:
“(f) Prohibición contra actividad política.— (1) Ningún fun-cionario o empleado que trabaje en la administración de este Capítulo podrá (A) usar su autoridad oficial o influencia con el propósito de intervenir en una elección o selección de candidatos para cualquier posición, o que afecte el resultado de las mismas, o (B) directa o indirectamente ejercer o intentar ejercer coer-ción, ordenar o aconsejar a cualquier otro de tales empleados a pagar, prestar o contribuir con parte de su sueldo o compensa-ción o cualquier otra cosa de valor a cualquier partido, comité, organización, agencia o persona para fines políticos. Ninguno de tales funcionarios o empleados podrá tomar parte activa en la dirección de la política o en campañas políticas. Todas dichas personas retendrán el derecho a votar según ellas escojan y a ex-presar sus opiniones en toda cuestión política y sobre candidatos. A los fines de esta subsección el término ‘funcionario o empleado’ no incluirá (A) al Gobernador; (B) jefes debidamente electos o nombrados de departamentos ejecutivos del Gobierno de Puerto Rico, o los de cualquier municipio que no pertenezcan al Servicio por Oposición del Gobierno del Estado Libre Asociado; (C) fun-cionarios que ocupan posiciones electivas.
(2) Cualquier funcionario o empleado que trabaje en la administración de este Capítulo que viole las disposiciones de esta subsección será inmediatamente separado de la posición o del cargo que ocupe y desde ese momento no se usarán fondos asignados por la Asamblea Legislativa o concedidos por cual-quier agencia del Gobierno Federal para pagar la compensación de tal persona.”
En Estados Unidos se han formulado variados criterios para medir el cumplimiento de la cláusula análoga de la Constitución federal. (
El enfoque de los dos niveles se compone de un criterio tradicional mínimo — la prueba del nexo racional entre el pro-pósito y los medios del estatuto, a cuyos componentes y evolu-ción nos referiremos luego — y del criterio del escrutinio es-tricto o examen minucioso. Se utiliza usualmente el examen minucioso cuando la clasificación afecta derechos fundamen-tales del ciudadano o entraña una diferenciación sospechosa. Zachry International v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 267, 277 (1975); Note, Equal Protection: Modes of Analysis in the Burger Court, 58 Denver L. J. 687 (1976); Bice, Standards of Judicial Review under the Equal Protection and Due Process Clauses, 50 So. Cal. L. Rev. 689 (1977); Notes, Of Interests, Fundamental and Compelling: The Emerging Constitutional Balance, 57 Boston U. L. Rev. 462 (1977).
La estructuración de un análisis intermedio, más rigu-roso que el criterio tradicional mínimo pero menos que el del escrutinio estricto, representa el tercer nivel a que nos hemos referido antes. Craig v. Boren, 429 U.S. 190 (1976); L. Tribe, American Constitutional Law, The Foundation Press, N.Y., 1978, secs. 16-30 y 16-31. En términos históricos el criterio tradicional se produjo en época de escasa inclinación del Tribunal Supremo de Estados Unidos a intervenir con las clasificaciones que el Congreso establecía. El criterio del exa-men minucioso se desarrolló principalmente bajo la presiden-cia del Juez Warren y el análisis intermedio corresponde en esencia al período siguiente, de menos activismo judicial.
Diversos jueces y comentaristas han criticado la división en dos o tres clasificaciones, más o menos inflexibles, de las diferentes situaciones en que se invoca la igual protección de las leyes y sugieren criterios más amplios. El Juez Marshall ha escrito:
“Para comenzar, debo expresar nuevamente mi desacuerdo con el tratamiento rígido por el Tribunal de la igual protección*680 de las leyes. [Citas omitidas.] El Tribunal desea aparentemente establecer hoy que los pleitos sobre la igual protección de las leyes son divisibles en dos categorías nítidas que gobiernan el criterio de revisión a aplicarse — el escrutinio estricto o la. mera razonabilidad. Mas las decisiones de la Corte en este campo se rebelan ante un método de clasificación tan fácil.” San Antonio School District v. Rodríguez, 411 U.S. 1, 98 (1973). (Traducción nuestra.)
Véanse también las expresiones del Juez Stevens en Craig v. Boren, 429 U.S. 190, 212 (1976), y Gunther, The Supreme Court 1971 Term, Foreword: In Search of Evolving Doctrine on a Changing Court: A Model for a Newer Equal Protection, 86 Harv. L. Rev. 1 (1972); L. Hand, The Bill of Rights, 66-67 (1958); Notes, Of Interests, Fundamental and Compelling: the Emerging Constitutional Balance, 57 Boston U. L. Rev. 462, n. 3 (1977). La crítica a los criterios reseñados generalmente se funda en el argumento que la garantía de la igual protección de las leyes es de índole necesariamente uni-taria. Según expresó el Juez Stevens en Craig, supra, 211-212,
“Existe una sola cláusula sobre la igual protección de las leyes. Requiere que cada estado gobierne imparcialmente y no ordena que los tribunales apliquen un criterio de revisión en al-gunos casos y uno diferente en otros.” (Traducción nuestra.)
Lo que ocurre es que a menudo hay que sopesar derechos, resolver pugnas de valores, establecer que unos tienen que ceder ante otros en situaciones determinadas. Desde este punto de vista, los criterios discutidos representan un atrecho, una taquigrafía jurídica, una forma de establecer el necesario equilibrio de intereses. El peligro consiste en olvidar que tal es la naturaleza de los referidos criterios y que su uso no nos releva de la obligación de identificar y conciliar los intereses en conflicto y articular las razones para la solución esco-gida.!3 )
El criterio tradicional mínimo se ha utilizado en nuevas formas en los últimos años. Raras veces su uso provocaba antiguamente la invalidación de un estatuto. La situación ha ido cambiando en Estados Unidos. Véanse: Reed v. Reed, 404 U.S. 71, 76 (1971), y Eisenstadt v. Baird, 405 U.S. 438 (1972), en que se anularon diversas leyes por no hallar los tribunales nexo racional entre la clasificación establecida y el propósito del estatuto.
El criterio del nexo racional exige que las clasificaciones que establezca una Asamblea Legislativa cumplan propósitos legítimos y tengan una relación racional con tales metas. Bice, Standards of Judicial Review under the Equal Protection and Due Process Clauses, 50 So. Cal. L. Rev. 689, 698 y ss. (1977); Eisenstadt, supra. El ámbito de la clasificación es
¿Qué propósito persigue el Art. 14(f) de la Ley de Segu-ridad de Empleo? ¿A qué obedeció su inclusión en el esquema estatutario? El propio recurrente contesta estas preguntas, citando el informe sometido por el Departamento del Trabajo a la Asamblea Legislativa. (
“(f) Prohibición contra intervención política. La sección 13 (f) se incluye porque los empleados de las agencias de seguri-dad de empleo estatales son pagados de fondos federales y están, por lo tanto, sujetos a las disposiciones de la Ley Hatch y prohi-bidos [sic] de participar en actividades políticas.”
Adviértase que la disposición legislativa bajo examen no intenta prohibirle determinadas actividades políticas a la generalidad de los empleados federales, como en el caso de la Ley Hatch, Pub. L. 89-554, 6 de setiembre de 1966, 80 Stat. 525, 5 U.S.C.A. see. 7321 y ss., o siquiera a la casi totalidad de los empleados estatales subvencionados por fondos de los Estados Unidos, 5 U.S.C.A. see. 1501 y ss. La clasificación en el caso de autos afecta directa y exclusivamente a las per-sonas que laboran en el Fondo de Seguridad de Empleo. No se incluye en la clasificación a otros empleados públicos simi-larmente situados. Aun presumiendo sin resolver que es cons-titucionalmente permisible limitar los derechos de un grupo de ciudadanos para que el gobierno de Puerto Rico pueda ob-
Pero hay más. La premisa que motiva la inserción del Art. 14(f) en la Ley de Seguridad de Empleo está equivo-cada. La legislación federal no se aplica a la situación pre-sente. (
Si nos apartamos de las clasificaciones convencionales en este campo y ponderamos los problemas valorativos envueltos vemos aun con mayor claridad la grave deficiencia constitu-cional de enfoques como el que representa el Art. 14(f). El derecho a ser candidato a un cargo público electivo es un
Declararía inconstitucional el Art. 14(f) (1) y (2) de la Ley de Seguridad de Empleo, por confligir con la cláusula de igual protección de las leyes de la See. 7 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y confirmaría la sentencia apelada.
í1) Entre otras cláusulas de la Constitución del Estado Libre Asociado que cabría discutir aquí se cuentan las que garantizan la libertad de ex-presión (Art. II, sec. 4); la igualdad ante la ley (II, 1); la igual protec-ción de las leyes (II, 7) ; el libre ejercicio de la franquicia electoral (II, 2); el debido proceso de ley (II, 7); y otros derechos reservados al pueblo (II, 19). El impacto sobre este litigio de la doctrina de las condiciones incons-titucionales es tema también que normalmente requeriría análisis. Keyishian v. Board of Regents, 385 U.S. 589 (1967); Pickering v. Board of Education, 391 U.S. 563 (1968); Bruff, Unconstitutional Conditions Upon Public Employment: New Departures in the Protection of First Amendment Rights, 21 Hastings L.J. 129 (1969); Ramírez Lavandero, La Doctrina de las ‘Condiciones Inconstitucionales’ en Puerto Rico, 12 Rev. Jur. U.I.A. 111 (1977). También suscita problemas en este tipo de caso la teoría de la amplitud estatutaria excesiva. Minielly v. State, 411 P.2d 69 (Ore. 1966); Note, The Public Employee and Political Activity, 3 Suffolk U. L. Rev. 380, 388-389 (1959). Es innecesario pronunciarnos sobre los anteriores extre-mos en vista de las conclusiones a que más adelante llegamos en esta opinión.
(2) Debemos recordar al respecto que las decisiones del Tribunal Supremo de Estados Unidos delimitan únicamente el ámbito de los derechos garantizados por la Constitución federal. Los tribunales estatales no pueden achicar esos derechos al interpretar cláusulas análogas en las constituciones locales, pero pueden ampliarlos. Brennan, State Constitutions and the Protection of Individual Rights, 90 Harv. L. Rev. 489 (1977); Howard, State Courts and Constitutional Rights in the Day of the Burger Court, 62 Va. L. Rev. 873 (1976).
(3)En Zachry International v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 267 (1976) y Figueroa Ferrer v. E.L.A., 107 D.P.R. 250 (1978), este Tribunal
(4) Existe aun base respetable para la aplicación del examen minu-cioso. El Tribunal Supremo de Estados Unidos no ha empleado este criterio, pero sí diversas cortes estatales. United Public Workers v. Mitchell, 330 U.S. 75 (1947); Civil Service Commission v. National Association of Letter Carriers, 413 U.S. 548 (1973); Broadrick v. Oklahoma, 413 U.S. 601 (1973); cf. Minielly v. State, 411 P.2d 69 (Ore. 1966); Kinnear v. City and County of San Francisco, 392 P.2d 391 (Calif. 1964); Bagley v. Washington Township Hospital District, 421 P.2d 409 (Calif. 1966); De Stefano v. Wilson, 233 A.2d 682 (N.J. 1967); Commonwealth ex rel. Specter v. Moak, 307 A.2d 884 (Pa. 1973); State v. City of Follansbee, 233 S.E.2d 419 (W. Va. 1977). Con más razón hay base para la utilización del criterio intermedio, pues lo menos que puede decirse del derecho a postularse para un cargo público electivo es que representa un derecho importante, si no fundamental.
(5)E1 informe es parte del récord oficial sobre el P. de la C. 1329, proyecto que se convirtió en la Ley de Seguridad de Empleo, Ley Núm. 74 de 21 de junio de 1956. En el Diario de Sesiones no se debate la Sec. 13(f), hoy Art. 14(f) de dicha pieza legislativa. La versión de dicho artículo sometida por el Departamento del Trabajo se aprueba sin enmiendas.
(6)La ley federal, 5 U.S.C.A. see. 1503, dispone expresamente en su versión oficial:
“Section 1502(a) (3) of this title [la que prohíbe que empleados esta-tales que se dedican principalmente a actividades subvencionadas por fon-dos federales se postulen en elecciones generales a cargos públicos electivos] does not prohibit any State or local officer or employee from being a candidate in any election if none of the candidates is to be nominated or elected at such election as representing a party any of whose candidates for Presidential elector received votes in the last preceding election at which Presidential electors were selected.”
Los candidatos de los partidos políticos puertorriqueños no toman parte, como es sabido, en las elecciones para la selección de electores presi-denciales.
(7) Fuera de nuestra determinación sobre el Art. 14(f) de la Ley de Seguridad de Empleo, nada en esta opinión debe interpretarse como expre-sión favorable o desfavorable a la constitucionalidad de ninguna ley o regla-mento aquí mencionado.