139 P.R. Dec. 877 | Supreme Court of Puerto Rico | 1996
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
Una vez más, nos confrontamos con una reglamentación temporera que, al impedir todo uso económico productivo, privó al dueño de una propiedad de una porción sustancial de ésta: diez punto dieciséis (10.16) cuerdas de un total de diecisiete punto dieciséis (17.16) cuerdas, es decir, el cin-cuenta y nueve punto veintiún por ciento (59.21%) del predio.
Debemos determinar si tras haber sido liberada la pro-piedad de las restricciones impuestas, procede la compen-
En 1968 Hampton Development Corp. (en adelante Hampton) obtuvo un derecho de opción sobre una propie-dad de diecisiete punto dieciséis (17.16) cuerdas en el Barrio Las Cuevas en Trujillo Alto. En esa época la propiedad estaba siendo utilizada para la extracción de tierra. Hampton interesaba dedicarla al desarrollo de un proyecto de viviendas a bajo costo, subsidiado con fondos federales. A esos fines, sometió una consulta de ubicación a la Junta de Planificación (en adelante la Junta) para un proyecto residencial multifamiliar, con un total de seiscientas ochenta (680) unidades de vivienda.
Mediante Resolución de 12 de marzo de 1970, la Junta denegó la consulta al concluir que la finca estaba afectada por el futuro Expreso Ruta Núm. 66. Poco después, Hampton sometió a la Junta una segunda consulta de ubi-cación, en la cual redujo a cuatrocientos (400) el número de unidades residenciales en el complejo multifamiliar de ocho (8) edificios. Mediante Resolución de 8 de diciembre de 1970, la Junta denegó esta segunda consulta por care-cer “de un acceso permanente adecuado para servir al proyecto”.
Según determinó el tribunal, Hampton confió en poder
Para mayo de 1971, el entonces Gobernador de Puerto Rico aprobó el Plano Regulador del Area Metropolitana de San Juan, el cual, según enmendado, regiría el proceso de planificación, uso de terrenos y trazado de vías para la re-gión metropolitana durante la década siguiente. Entre esas vías, en la parte correspondiente al Plan de Uso de Terrenos y Transportación y el Mapa Oficial de Carreteras, estaba el Expreso Ruta Núm. 66. El trazado de esta ruta afectaba varias propiedades, incluyendo una porción de la finca de Hampton. Determinó el foro de instancia que en la segunda consulta de ubicación se había tomado en conside-ración el Expreso Ruta Núm. 66, por lo que aparentaba que el proyecto no presentaba un conflicto con éste.
El 26 de octubre de 1971, Hampton adquirió la referida propiedad de diecisiete punto dieciséis (17.16) cuerdas. El precio de la compraventa fue de diez dólares con veinti-cinco centavos ($10.25) por metro cuadrado, para un total de seiscientos noventa y un mil trescientos dieciséis dóla-res con veintisiete centavos ($691,316.27).
El 3 de febrero de 1972, la Junta, en reconsideración, emitió una consulta de ubicación favorable al desarrollo del proyecto de Hampton. El proyecto consistiría de un complejo de seis (6) edificios y cuatrocientas once (411) uni-dades de viviendas. La resolución condicionó la aprobación de la consulta a varios requisitos.(
Hampton comenzó a realizar los preparativos para el proyecto. Preparó los planos preliminares; realizó movi-mientos extensos de tierras para restaurar la topografía de la propiedad e incurrió en otros trabajos de naturaleza ad-
Para septiembre de 1972 Hampton fue informado por los oficiales de la Autoridad de Carreteras que la alinea-ción del Expreso Ruta Núm. 66 había sido alterada para incluir una estación de peaje, ampliándose de este modo la servidumbre necesaria. Esto tornaba el proyecto de Hampton en uno no viable. Por ello, Hampton optó por abandonar sus planes de desarrollo del terreno e intentó expeditar la adquisición por el Gobierno de la porción de su propiedad afectada, diez punto dieciséis (10.16) cuerdas.(
Mediante una comunicación de 22 de septiembre de 1972 al Secretario de Obras Públicas, Hampton informó que la variación en la alineación del Expreso Ruta Núm. 66 eliminó su proyecto definitivamente y le causó daños sus-tanciales, dejando a la compañía en estado gravoso. El 29 de septiembre de 1972, en respuesta, el Departamento de Obras Públicas le prometió a Hampton que se investigaría el asunto y que se sometería al entonces existente Comité de Casos Gravosos de la Junta y de Obras Públicas.
El 12 de diciembre de 1972, el Subsecretario del Depar-tamento de Obras Públicas le notificó a Hampton que por recomendación del Comité de Casos Gravosos se había aprobado la adquisición de la propiedad y que se había dado instrucciones para iniciar los trámites de mensura.
Hampton, amparándose en lo antes señalado, abandonó los trámites relacionados a su proyecto. No sometió el de-sarrollo preliminar requerido por la Junta, por lo que su solicitud fue archivada. Tampoco adquirió la parcela de ac-ceso para el proyecto.
Debido a la crisis económica de mediados de la década de los setenta, al Estado no le fue posible asignar los fon-dos necesarios para la compra. El Estado nunca adquirió la propiedad.
Finalmente, el 3 de mayo de 1979, Hampton presentó una acción de expropiación a la inversa. El 25 de junio de 1981 obtuvo una sentencia parcial a su favor, mediante la cual se ordenó la liberación de la propiedad de cualquier restricción impuesta por la Junta. (
Finalmente, después de haber transcurrido trece (13) años de su presentación y de haber intervenido tres (3) jueces, el 15 de octubre de 1992 el tribunal dictó la senten-cia que dispuso del caso.(
Concluyó el tribunal que el Estado podía congelar una parte sustancial de la propiedad de Hampton sin tener que compensarla por un período de ocho (8) años, o sea, desde septiembre de 1972 a septiembre de 1980. Impuso daños por el período en exceso de los ocho (8) años por entender que fue desde ese momento que la congelación constituyó una incautación de una parte sustancial de la propiedad de Hampton.
El tribunal concluyó que, según las normas establecidas por nuestra jurisprudencia, Hampton fue privada de "todo uso económico” de su propiedad. Razonó, sin embargo, que según una aplicación estricta de las normas federales, por
Por otro lado, el tribunal no concedió otras partidas de gastos reclamadas por Hampton, tales como, los gastos de movimiento de tierras y de preparación de planos. Entre otros fundamentos, señaló que Hampton incumplió con el requisito de notificación de estas reclamaciones al Estado.
Inconforme con la determinación del foro de instancia, Hampton presentó un escrito de apelación el 8 de febrero de 1993.(
En resumen, los planteamientos incoados por el ape-lante señalan:
1) que las actuaciones del Estado con respecto a la propiedad del apelante se efectuaron bajo el poder de dominio eminente y constituyeron una incautación desde diciembre de 1972.
2) que la clasificación como caso gravoso constituyó un recono-cimiento por el Estado de que el apelante sufrió daños econó-micos y que la actuación del Estado fue irrazonable y confisca-toria, constituyendo una incautación de la propiedad sin el pago de una justa compensación.
3) que la incautación comenzó en diciembre de 1972 y duró hasta agosto de 1981.
(4) que la aplicación por analogía al caso de autos del período de ocho (8) años estatuido en la Ley Núm. 2 de 29 de enero de 1979, constituye una aplicación retroactiva de la ley.
(5) que la tasa del 6% de interés que el tribunal de instancia*887 ordena se pague sobre la cantidad concedida es contraria a la justa compensación y por tanto inconstitucional.
6) que el apelante tiene derecho a las siguientes compensacio-nes:
(d.l) $1,495.608.00 por concepto de la inversión en el movi-miento de tierra preliminar de su propiedad.
(d.2) $1,037.833.00 por concepto de la inversión en planos y gestiones administrativas.
(d.2) $1,437,547.00 por concepto de la privación de todo uso económico de la propiedad.
Acogimos la apelación presentada por plantear una cuestión constitucional sustancial. Con el beneficio de los alegatos presentados por ambas partes, procedemos a resolver la controversia.
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En síntesis, en sus primeros tres (3) señalamientos de error el apelante plantea que las actuaciones del Estado en la controversia que nos ocupa se efectuaron bajo el poder de dominio eminente y que la incautación de su propiedad comenzó en diciembre de 1972, fecha cuando se le notificó que su caso era gravoso y que el Estado estaba haciendo gestiones para adquirir la parte de la propiedad afectada por el proyectado Expreso Ruta Núm. 66. Esta situación duró hasta agosto de 1981, cuando finalmente, por orden del tribunal, se liberó la propiedad de las restricciones impuestas. Reclama, por lo tanto, el pago de los darnos su-fridos por concepto de la privación del uso económico pro-ductivo de su propiedad como consecuencia de dicha actua-ción gubernamental, desde diciembre de 1972 hasta agosto de 1981.
El Art. II, Sec. 7 de la Carta de Derechos de la Constitución de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1, consagra el derecho fundamental del ser humano al disfrute de la propiedad. El Art. II, Sec. 9 establece, además, que:
No se tomará o peijudicará la propiedad privada para uso*888 público a no ser mediante el pago de una justa compensación y de acuerdo con la forma provista por ley ....
Similar protección al derecho de propiedad se encuentra en la Constitución de Estados Unidos. Establece la Quinta Enmienda de dicha Constitución que nadie será privado de su vida, libertad o propiedad sin el debido proceso de ley, ni se tomará la propiedad privada para uso público sin una compensación justa. Heftler International, Inc. v. J. de P, 99 D.P.R. 467, 473-474 (1970).
A tono con dicho mandato constitucional, se ha reconocido que el Estado tiene la obligación de pagar una justa compensación cuando se incauta de una propiedad mediante el ejercicio directo del poder de dominio eminente, instando un recurso de expropiación o por medio de su reglamentación, o cuando ocurre una invasión física de ésta. Velázquez Velázquez v. E.L.A., 135 D.P.R. 84 (1994); Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., 127 D.P.R. 943 (1991); Sucn. García v. Aut. de Carreteras, 114 D.P.R. 676 (1983); Olivero v. Autoridad de Carreteras, 107 D.P.R. 301 (1978).
Para los casos excepcionales de ocupación física, incautación de un derecho real, o restricciones a la propiedad por vía de reglamentación sin haberse presentado una acción de expropiación, se ha instituido la acción de expropiación a la inversa. La acción es denominada así porque se insta por el dueño de la propiedad contra el Estado para obtener la compensación a que tiene derecho, y generalmente le aplican las mismas normas y principios que rigen la acción de expropiación iniciada por el Estado. Véanse: Velázquez Veláquez v. E.L.A., supra, pág. 88; E.L.A. v. Northwestern Const. Inc., 103 D.P.R. 377, 383 (1975); Olivero v. Autoridad de Carreteras, supra, pág. 307.
De otra parte, se ha reconocido que en los casos de incautación reglamentaria no existe una fórmula que demarque la separación entre el poder de razón del Estado y el de expropiación. Resulta particularmente apropiada la
Según expresó el Juez Brennan en su disidencia en San Diego Gas & Electric Co. v. San Diego, 450 U.S. 621, 653 (1981), citado con aprobación por el Juez Scalia en Lucas v. So. Carolina Coastal Council, supra, pág. 814:
Los reglamentos del poder de razón del Estado tales y como las ordenanzas de zonificación y otras restricciones al desarro-llo de terrenos, pueden destruir el uso y disfrute de la propie-dad para promover el bien público tan efectivamente como una expropiación formal o una invasión física de la propiedad. Desde el punto de vista del propietario, poco importa si su te-rreno se le expropió o inundó o se le restringió por reglamento el uso de estado natural, si el efecto en ambos casos es privarle de todo el uso y disfrute.
El hecho de que una incautación reglamentaria sea tempo- . rera, por razón del poder gubernamental para rescindir o en-*890 mendar reglamentación, no la hace menos incautación en el sentido constitucional. (Traducción nuestra.)
Para lograr el justo balance de intereses en casos de reglamentos bajo el poder de razón del Estado que pueden afectar los derechos propietarios, se toman en consideración los factores siguientes: “(1) la naturaleza de la actuación gubernamental; (2) el impacto económico de la reglamentación sobre las personas o entidades afectadas, y (3) si el impacto económico sobre el individuo es menor que el interés protegido por la reglamentación.” Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., supra, pág. 604; 2 Treatise on Constitutional Law: Substance and Procedure Sec. 15.12(e) (1992); F.I. Michelman, Property, Utility, and Fairness: Comments on Ethical Foundations of “Just Compensation” Law, 80 (Num. 6) Harv. L. Rev. 1165 (1967).
Se ha requerido una justa compensación cuando la reglamentación priva al dueño de todo uso productivo de su propiedad. Agins v. Tiburón, 447 U.S. 255 (1980); Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., supra, pág. 607; Culebra Enterprise Corp. v. E.L.A., supra, pág. 953. Ello es así porque la privación total del uso económico de una propiedad equivale a una invasión física por parte del Estado. Aunque el efecto de la privación sea temporero, se ha reconocido que procede una compensación por el valor del uso de la propiedad durante el tiempo en que el Estado privó al dueño de todo uso productivo de ésta. La posterior liberación de las restricciones impuestas no exime al Estado del deber de compensar. Véanse: Lucas v. South Carolina Coastal Council, supra, pág. 815; First Lutheran Church v. Los Angeles County, 482 U.S. 304 (1987); Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., supra. El Tribunal Supremo federal, por voz de su Juez Presidente Rehnquist, específicamente expresó en First Lutheran Church v. Los Angeles County, supra, pág. 321, lo siguiente:
... Una vez que un tribunal determina que ha ocurrido una*891 incautación, el gobierno retiene toda la gama de opciones dis-ponibles —enmendar la reglamentación, retirar la reglamenta-ción invalidada, o ejercer su poder de dominio eminente. Por lo tanto, y contrario a lo que sugiere el Procurador General, noso-tros no “permit [irnos] que un tribunal, a instancias de un particular, le requiera al Gobierno que ejerza su poder de dominio eminente ...Comparecencia de Estados Unidos como Amicus Curiae, 22. Simplemente sostenemos que en aquellos casos en que, mediante acción gubernamental, ya se haya efectuado una incautación de todo uso de una propiedad, ninguna acción posterior del gobierno puede relevarlo de la obligación de proveer compensación por el tiempo que duró dicha incautación. (Tra-ducción y énfasis suplidos.)(8 )
Cabe señalar, sin embargo, que en los casos de propiedades afectadas por zonificación, no se activa el derecho a compensación simplemente porque la reglamentación impide el uso óptimo o más productivo de éstas. Tampoco procede per se una compensación cuando la reglamentación sólo tiene el efecto de disminuir el valor de la propiedad. Por último, debemos indicar que la denegación de un permiso solicitado por un propietario no constituye una incautación si éste no queda impedido de dedicar
En First Lutheran Church v. Los Angeles County, supra, el Juez Rehnquist, haciendo alusión a las razones tradicio-nalmente esbozadas por los Estados para apoyar la posi-ción de que en los casos de incautación reglamentaria no debía proceder el remedio de compensación monetaria, re-conoció que el fallo en First Lutheran Church v. Los Angeles County, supra, indudablemente disminuiría en alguna forma la libertad y flexibilidad de los planificadores, las agencias gubernamentales y las corporaciones municipales sobre el uso de terrenos. Hizo hincapié en el hecho de que estas consecuencias fluyen necesariamente de cualquier decisión que sostenga el reclamo a un derecho cons-titucional. Expresó que muchas de las disposiciones cons-titucionales han sido diseñadas, precisamente, para limi-tar la flexibilidad y libertad de las autoridades guber-namentales. Específicamente, indicó que la Cláusula de Justa Compensación es una de éstas.
En 1992, en Lucas v. South Carolina Coastal Council, supra, por voz del Juez Scalia, el Tribunal Supremo de Estados Unidos se pronunció nuevamente sobre la proce-dencia de una compensación dimanante de una incauta-ción reglamentaria temporera. Allí reconoció que había por lo menos dos (2) categorías de actuaciones regulatorias que eran compensables per se, sin que se tuviese que realizar un análisis específico sobre el interés público que apoya la restricción. Primero, cuando como resultado de la regla-mentación, el Estado o una tercera persona invade física y permanentemente una propiedad, aunque sea una inva-sión de minimus. La segunda situación surge cuando una reglamentación despoja al propietario de todo uso económi-camente productivo o beneficioso de su propiedad inmueble. Lucas v. South Carolina Coastal Council, supra, págs. 812-813; Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., supra.
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Pasemos ahora a considerar la legislación sobre reserva, congelación y afectación de propiedades inmuebles.
El 29 de enero de 1979 se aprobó la Ley Núm. 2 (32 L.P.R.A. see. 2921 et seq.). Mediante esta ley se fijó en ocho (8) años el término máximo durante el cual el Estado podía reservar o congelar una propiedad inmueble privada para fines públicos. En su Exposición de Motivos se expresó que se estaba adoptando “una regla uniforme, consistente e in-discriminatoria, mediante la cual se salvaguarde el dere-cho constitucional del libre disfrute a la propiedad y se garantice un balance adecuado a las partes en lo que res-pecta a los intereses de cada cual”. 1979 Leyes de Puerto Rico 5, 6-7. Pasado este término, que comenzaba a partir de la declaración de reserva para uso público, el dueño de la propiedad afectada podía solicitar a la agencia con juris-dicción que procediera a adquirir la propiedad dentro de un plazo de noventa (90) días. Si la agencia no adquiría la propiedad dentro de ese término, el dueño entonces podía requerirle a la Junta que eliminase la restricción y la Junta procedería inmediatamente a realizar lo solicitado.
En el Art. 3 de la ley, 32 L.P.R.A. ant. see. 2922, se dis-
La Ley Núm. 2, supra, fue sustituida por la Ley Núm. 46 de 26 de junio de 1987 (32 L.P.R.A. sees. 2923-2927). En ninguna de las dos (2) leyes se dispuso específicamente que la adquisición de la propiedad o la eliminación de la res-tricción serían los únicos remedios disponibles para el dueño de la propiedad afectada. Nada se dijo tampoco so-bre el derecho del dueño a ser compensado por el tiempo en que la propiedad permaneciese afectada por la reserva o congelación, cuando dentro de dicho término hubiese ocu-rrido una incautación. La única discusión sobre este particular surgió entre los Senadores Deynes Soto y Ramos Ba-rroso durante los debates que precedieron a la aprobación de la Ley Núm. 2, supra:
SR. DEYNES SOTO: Señor Presidente, no es objeción, pero lo que quisiera saber es, antes de votar esta enmienda, si el compañero dentro de las otras enmiendas considera o va a con-siderar el que el propietario reciba alguna remuneración del Gobierno o no.
SR. RAMOS BARROSO: Señor Presidente, en la actualidad existe una ley, la cual entró en vigor en el 1954, si no recuerdo mal, a los efectos de que la propiedad que fuese reservada o congelada por el Estado, a esa ley se le eximía del pago de contribuciones. Hasta el 1954 se podía reservar o congelar pro-piedad privada y el dueño tenía que seguir pagando las contri-buciones de esa propiedad. En el 1954 se entendió por la Legis-latura de que esa era una disposición demasiado onerosa para el dueño de los terrenos y se le dio entonces, mediante legisla-ción la facultad de no pagar contribuciones sobre la propiedad inmueble.
Entendemos, señor Presidente, de que esa ley es suficiente-mente amplia para darle al contribuyente, al darle al dueño de la propiedad, una exención a pesar de que no está usando la propiedad por estar congelada como desearía el dueño. Cree-mos que el no pagar contribuciones sobre la propiedad es sufi-ciente incentivo o suficiente ayuda al dueño de la propiedad para que el Estado tenga esa propiedad congelada. No creemos que el Estado deba hacer alguna contribución adicional, ya que*895 si la propiedad se reserva o se congela para propósitos de bien-estar público, no creemos que sea necesario darle ninguna con-cesión adicional al dueño del terreno que no sea el no pago de contribuciones durante el tiempo que está la propiedad reser-vada o congelada.
SR. DEYNES SOTO: Señor Presidente, entonces, debo enten-der que se va a continuar con la exención contributiva de los terrenos a los propietarios de los mismos mientras está identi-ficada o congelada para uso o fines públicos.
SR. RAMOS BARROSO: Sí, señor Presidente. El único efecto de este Proyecto es que el Estado no puede congelar o reservar propiedades por un término mayor de ocho años. (Enfasis suplido.) Debate del Senado sobre el P. del S. 419 de 27 de marzo de 1978, págs. 10-11.
A pesar de esta discusión, no se incluyó disposición al-guna en la ley que limitase el remedio del dueño a lo allí establecido o que descartase el pago de una justa compen-sación por el valor del uso del terreno, cuando la congela-ción, reserva o afectación resultase en una incautación al privar al dueño de todo su uso económico productivo.
En cuanto a la Ley Núm. 46, supra, en el Art. 1 (32 L.P.R.A. see. 2923), simplemente se expresó que se hacía necesario adoptar estas normas “sobre la asignación de costos y beneficios, especialmente aquéllas relativas a los criterios y términos utilizados para determinar cuándo los costos al propietario trascienden los beneficios a la sociedad”.
De otra parte, en el Art. 3 de la Ley Núm. 46, supra, 32 L.P.R.A. sec. 2925, se estableció, como uno de los criterios para determinar la afectación de terrenos, la denegación de todo uso productivo en un área mayor de veinte por ciento (20%) del predio de un terreno, tomando en conside-ración la cabida total del predio original. Con relación a esta ley, en Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, pág. 955, expresamos que al fijar el término de ocho (8) años se persigue que el Estado cuente “con tiempo suficiente para llevar a cabo cualesquiera estudios necesarios antes de de-cidir el destino de la propiedad, sin limitar ad perpetuara e irrazonablemente los derechos del dueño afectado. Sin em
De todo lo antes expuesto se puede colegir que ni la ley vigente al presentarse la demanda en este caso, la Ley Núm. 2, supra, ni la ley actual, la Ley Núm. 46, supra, contienen disposición alguna que prohíba la concesión de daños por el valor del uso dé una propiedad cuando, durante el término de ocho (8) años y al amparo de estas leyes, se reserva, congela o afecta una propiedad, de forma tal que se impide todo uso productivo de ésta y se da lugar a una incautación. Si existe o no una incautación dentro de ese período de ocho (8) años hay que analizarlo caso a caso.
IV
Pasemos ahora a aplicar las normas de derecho antes expuestas a los hechos específicos del caso ante nuestra consideración.
Según surge de la sentencia, Hampton solicitó y obtuvo la aprobación de una consulta de ubicación para un desa-rrollo multifamiliar residencial de cuatrocientas once (411) unidades en una porción de diez punto dieciséis (10.16) cuerdas de su propiedad. Resolución de la Junta de Plani-ficación de 3 de febrero de 1972. Al variarse la alineación del Expreso Ruta Núm. 66 en el Mapa de Carreteras en septiembre de ese año, el proyecto quedó afectado por el trazado de dicha vía. Ello implicaba que Hampton estaba
La anterior situación trastocó todos los planes de desa-rrollo de Hampton y privó de todo uso económico produc-tivo del predio de diez punto dieciséis (10.16) cuerdas. Esto fue reconocido por el Gobierno, al declararse el caso como gravoso el 12 de diciembre de 1972. Esta declaración con-llevaba el compromiso de las agencias responsables de ad-quirir la propiedad que es objeto de la reserva o congela-ción de forma prioritaria. A pesar de que por espacio de siete (7) años, en respuesta a innumerables gestiones de Hampton, el Gobierno estuvo afirmándole que el proceso de adquisición estaba a punto de culminar, éste nunca llegó a realizarse por falta de los fondos necesarios. Ante esta situación, Hampton se vio precisado a presentar una acción de expropiación a la inversa, esto es, la liberación de la propiedad de las restricciones y daños.
El tribunal de instancia determinó que las restricciones impuestas por el Estado a la propiedad del demandante conllevaban la privación sustancial de todo uso económica-mente productivo de la propiedad, por lo que le asistía al apelante el derecho a recobrar daños por dicha privación. Concluyó, además, que la compensación requerida por la cláusula de justa compensación, conforme a First Lutheran Church v. Los Angeles County, supra, era aquella conmen-surable al valor del uso de la propiedad durante el período que duró la incautación. Resolvió que la incautación co-menzó pasados los ocho (8) años de haber sido congelados los terrenos, aplicando así los conceptos de la Ley Núm. 2, supra. De esta forma, intentó armonizar lo que entendió que era el precedente federal con la disposición estatutaria que interpretó como que permite que los terrenos privados en Puerto Rico puedan ser reservados por un máximo de ocho (8) años sin que el Estado esté obligado a proveer compensación alguna por el valor del uso de éstos durante ese período. Expresó que el precedente establecido en First
Un análisis de la Ley Núm. 2, supra, y de las normas de derecho antes expuestas nos lleva a concluir que la inter-pretación del tribunal de instancia no encuentra apoyo en éstas. En First Lutheran Church v. Los Angeles County, supra, el gobierno del Condado de Los Ángeles adoptó una ordenanza interina que prohibía la construcción en una zona que temporeramente se había clasificado como inundable. La iglesia demandante alegó que dicha orde-nanza le privaba de su propiedad sin justa compensación. El Tribunal Supremo determinó que una reglamentación de carácter temporero que efectivamente priva al dueño de todo uso y disfrute de su propiedad constituye una incau-tación compensable, aunque luego el Estado retire las res-tricciones impuestas. (
En el caso de autos no cabe la menor duda de que a Hampton se le privó de todo uso económico productivo de una parte sustancial de su propiedad, diez punto dieciséis (10.16) cuerdas, o sea, el cincuenta y nueve punto veintiún por ciento (59.21%) de la totalidad del predio. El propio Estado así lo reconoció. Es esta propiedad, las diez punto dieciséis (10.16) cuerdas, la que fue incautada por la regla-
En First Lutheran Church v. Los Angeles County, supra, el Tribunal hace referencia, en todo momento, que se le haya privado al dueño de todo uso de su propiedad, no a todo uso de toda su propiedad. En la incautación reglamentaria al igual que en la física y en la expropiación propiamente, el Gobierno sólo expropia o se incauta y, por ende, compensa la parte de la propiedad que necesita o que ha incautado. En cuanto al remanente de la propiedad, el Estado sólo está obligado a compensar cuando éste sufre daños sustanciales como consecuencia de la expropiación o incautación. Pueblo v. García, 66 D.P.R. 504 (1946). Además, véanse: E.L.A. v. Fonalledas Córdova, 84 D.P.R. 573 (1962); E.L.A. v. Bravo, 79 D.P.R. 779 (1956); Pueblo v. Anadón, 69 D.P.R. 822 (1949).
El caso Penn Central Transp. Co. v. New York City, supra, tampoco brinda apoyo a la tesis del foro de instancia. Allí se sostuvo la constitucionalidad de una ley del estado de Nueva York sobre la preservación de edificios históricos que regulaba la utilización del espacio aéreo sobre la Terminal “Grand Central”. El estatuto no prohibía expresa-mente toda construcción sobre el espacio aéreo; sólo la re-glamentaba de acuerdo con los propósitos de conservación histórica de la ley. En este caso se le permitió al propietario seguir utilizando el edificio y obtener beneficios económicos de la propiedad. Además, tuvo la opción de solicitar otro permiso para el uso del espacio aéreo que fuese cónsono con los propósitos de la ley. Finalmente el tribunal con-cluyó que, como los apelantes no habían solicitado la apro-bación para una estructura más pequeña, no se podía de-terminar que se les había negado todo uso de cualquier porción del espacio aéreo del terminal.
Recientemente, en 1992, en Lucas v. South Carolina
En el caso de autos, la alteración en la alineación del Expreso Ruta Núm. 66 impedía al apelante todo posible uso del cincuenta y nueve punto veintiún por ciento (59.21%) de su propiedad, la cual estaría exclusivamente destinada a la construcción del Expreso Ruta Núm. 66. Esto no es una incautación de una porción de minimus de la propiedad de Hampton. Si por analogía aplicamos los criterios establecidos en la Ley Núm. 46, supra, encontra-mos que la porción del predio que el legislador estimó que constituía una denegación de todo uso productivo de una propiedad y, por ende, una afectación, era una mucho me-nor, el veinte por ciento (20%) del predio, tomando en con-sideración la cabida total. 32 L.RR.A. sec. 2925(b).
De otra parte, el término que dure la reserva en unión a los criterios antes esbozados es un factor adicional que se ha de considerar para determinar si la reglamentación im-puesta constituyó una incautación del terreno afectado. En el caso de Hampton encontramos que el término de dura-ción de las restricciones también fue irrazonable. A partir de 1972 y tras el reconocimiento expreso por las agencias
En resumen, tomando en consideración los hechos de este caso y las normas de derecho antes expuestas, conclui-mos lo siguiente: (1) que a éstos les aplica la Ley Núm. 2, supra, antecesora de la actual Ley Núm. 46, supra; (2) que la citada Ley Núm. 2 no dispone que el único remedio para situaciones en que haya habido una incautación reglamen-taria será el allí establecido de expropiación o liberación de la restricción al cabo de ocho (8) años; (3) que dicha ley no impide, si se dan los criterios establecidos en la jurispru-dencia, el que pueda haber una incautación durante el tér-mino de ocho (8) años que le permite al Estado reservar o congelar un terreno;(
IV
Pasemos ahora a considerar la alegación del apelante de que el tribunal de instancia erró al denegarle el derecho a compensación por los gastos en que incurrió en planos y gestiones administrativas relacionadas a su proyecto resi-dencial de cuatrocientas once (411) unidades. Solicita las sumas de trescientos cuarenta y cinco mil quinientos se-tenta y dos dólares ($345,572) y doscientos cuarenta mil dólares ($240,000) por estos gastos, respectivamente. Es su contención que se incurrió en dichos gastos basándose el apelante en la aprobación de su consulta de ubicación, por lo que procede la compensación a la luz de lo resuelto en Phi Delta Pi v. Junta de Planificación, 76 D.P.R. 585 (1954). La discusión de esta alegación no amerita que nos extendamos al respecto. No le asiste la razón al apelante.
En Phi Delta Pi v. Junta de Planificación, supra, pág. 591, establecimos tres (3) requisitos para la proceden-
En el caso de autos, Hampton no llegó a obtener un permiso de construcción. El proyecto fue congelado en una etapa preliminar, no existiendo garantía alguna de que la construcción fuese aprobada. Adviértase que la Resolución de la Junta de 3 de febrero de 1972, que aprobó la consulta de ubicación, disponía expresamente que la acción tomada por la Junta no implicaba la aprobación del desarrollo pre-liminar en sí, el cual debía someterse a su consideración bajo ciertas condiciones. Era, por lo tanto, responsabilidad de Hampton someter el desarrollo preliminar a la Junta dentro del término de seis (6) meses, gestión que nunca fue efectuada. Cabe señalar que, a la fecha cuando se varió la alineación del Expreso Ruta Núm. 66, Hampton sólo había solicitado una prórroga para cumplir con el requisito esta-blecido por la Junta.
El derecho de propiedad no abarca el derecho de urbanizar un predio sin la autorización gubernamental, la cual puede condicionarse. The Richards Group v. Junta de Planificación, supra, pág. 35. Concluimos, por lo tanto, que no le asiste al apelante el derecho a ser compensado por concepto de dichos gastos reclamados.
Con relación a la cantidad reclamada en concepto de planos, coincidimos con el foro de instancia en que la con-fección de éstos era una inversión necesaria para el propio trámite inicial del proyecto, sin que existiese seguridad al-guna en esa etapa de que el proyecto había de ser aprobado. Aunque no existe controversia en que la parte demandante incurrió en gastos por los conceptos reclama-dos, esta inversión no está protegida por ley. El Estado ha de pagar únicamente por lo que expropia o por la pérdida del valor del uso, no por las oportunidades que el dueño
V
En la sentencia emitida por el tribunal de instancia el 15 de octubre de 1992, específicamente se dispuso: “se dicta sentencia condenando a las co-demandadas al pago solida-rio de la suma de $63,350.00 más intereses al tipo de 6% desde el día 12 de septiembre de 1980”, fecha a partir de la cual el tribunal dispuso que comenzó la incautación de la propiedad del apelante. Hampton sostiene que erró el tribunal al ordenar el pago de intereses al tipo de 6%, afir-mando que a tenor con la vigente norma federal la tasa del 6% debe ser considerada como un mínimo y no como el máximo del por ciento que se debe fijar.
Recientemente, en E.L.A. v. Rexco Industries, Inc., 137 D.P.R. 683 (1994), nos expresamos en torno al por ciento de interés que debe fijarse como parte de la compensación que ha de otorgarse en los casos de expropiación por el Estado.(
Como parte integral de la justa compensación que debe ser concedida, la Ley de Expropiación Forzosa ordena el pago de “intereses al tipo anual de seis (6) por ciento sobre la cantidad finalmente concedida como valor de la propiedad a contar desde la fecha de la adquisición, y desde dicha fecha hasta la fecha del pago”. (Énfasis suplido.) 32 L.P.R.A. see. 2907. Véase E.L.A. v. Rexco Industries, Inc., supra, págs. 686-687.
Como al presente nuestra Asamblea Legislativa no ha modificado el tipo de interés a tono con la nueva norma federal, en E.L.A. v. Rexco Industries, Inc., supra, resolvimos que hasta tanto la Asamblea Legislativa enmiende la ley de acuerdo con estos pronunciamientos, la tasa de seis por ciento (6%) ha de interpretarse conjuntamente con la disposición de carácter general establecida en la Regla 44.3 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. Ill, y el Reglamento Núm. 78-1 de la Oficina del Comisionado de Instituciones Financieras, sobre sentencias finales y firmes. “Dicho reglamento visualiza los intereses a base de las ‘fluctuaciones en el mercado’ local, fenómeno dinámico que por experiencia prima facie se apuntala en criterios razonables”. (Énfasis suprimido.) E.L.A. v. Rexco Industries, Inc., supra, pág. 690. Se determinó que la decisión emitida y el Reglamento Núm. 78-1 aplicarán a todo caso de expropiación en trámite ante los tribunales y en los cuales no haya recaído una sentencia final y firme.
Aplicando por analogía la decisión anterior al caso que nos ocupa, procede el pago de intereses al tipo fijado por el Comisionado de Instituciones Financieras al momento de dictarse la sentencia desde el 12 de diciembre de 1972,
VI
En atención a los fundamentos antes expuestos, resol-vemos que el apelante tiene derecho a la indemnización por los daños sufridos por la privación de todo uso efectivo de su propiedad, desde el 12 de diciembre de 1972 y hasta la fecha de liberación de las restricciones impuestas a la propiedad el 19 de agosto de 1981, más el pago de interés al tipo fijado por el Comisionado de Instituciones Financie-ras, desde el 12 de diciembre de 1972.
Se dictará sentencia para revocar la emitida por el tribunal de instancia en todo lo que resulte incompatible con lo expuesto en esta opinión y se devuelve el caso a dicho foro para ulteriores procedimientos consistentes con lo aquí resuelto.
— O —
(1) Por no estar ante nuestra consideración la situación de hechos que produjo las determinaciones de derecho en Pamel Corp. v. E.L.A., 124 D.P.R. 853 (1989), no entraremos a discutir lo allí resuelto.
Para una crítica de nuestra jurisprudencia en esta área del Derecho, véanse: W. González Oliver, Perestroika en la reglamentación inmobiliaria puertorriqueña, 1 Rev. Acad. Pur. Jur. y Leg. 49 (1989); A. Escudero Viera, Contestación al Discurso del Licenciado Wallace González Oliver, 1 Rev. Acad. Pur. Jur. y Leg. 71 (1989); J.J. Alvarez, Congelaciones de terrenos y la cláusula de justa compensación: El cántaro regresa a la fuente, en Derecho Constitucional, 61 Rev. Jur. U.P.R. 637, 742 (1992).
(2) Estos requisitos eran: obtener los endosos de la Autoridad de Carreteras y del Departamento de Obras Públicas; adquirir la franja de terreno necesaria para el acceso, y someter a la consideración de la Junta de Planificación (en adelante la Junta) la aprobación del desarrollo preliminar en sí en un término de seis (6) meses, so pena de que la consulta fuese archivada.
(3) Hampton tampoco intentó obtener un permiso de variación, según permitía la ley vigente en ese momento. Véase la Ley Núm. 213 de 12 de mayo de 1942 (23 L.P.R.A. sec. 1 et seq.).
(4) El tribunal ordenó al Estado que dentro del plazo de sesenta (60) días pro-cediera a adquirir la porción de diez punto dieciséis (10.16) cuerdas de la parcela que estaba afectada por el Expreso Ruta Núm. 66 o que procediera a descongelarla.
(5) Posterior a esto, Hampton sometió una consulta de ubicación para un pro-yecto residencial multifamiliar para envejecientes que sería construido en seis punto ciento veintisiete (6.127) cuerdas de su propiedad. La Junta aprobó la consulta. Hampton sometió una segunda consulta de ubicación en 1982. En esa ocasión el proyecto sería residencial multifamiliar de quince (15) edificios con facilidades para ochenta y dos (82) apartamentos que habían de ser construidos en la porción res-tante de diez (10) cuerdas de su propiedad. Esta consulta fue denegada mediante la Resolución de 24 de junio de 1982 por tener el proyecto una densidad mayor a la permitida para una propiedad en una zona R-l. Además de esto, se consideró que los accesos existentes y los propuestos eran deficientes. Una reconsideración de Hampton fue denegada el 15 de septiembre de 1982.
Por la determinación de la Junta, antes explicada, Hampton desistió del pro-yecto de desarrollo de su propiedad. En 1988 vendió el terreno por un total de nove-cientos cuarenta y cuatro mil doscientos treinta y seis dólares con ochenta y seis centavos ($944,236.86), a catorce dólares ($14) el metro. Según lo determinó el trí-
(6) El 29 de julio de 1982, el tribunal dictó una sentencia en la cual desestimó las reclamaciones pendientes, al concluir que la parte demandante no había cumplido con el requisito de notificación al Estado (32 L.P.R.A. sec. 3077a). Ante una oportuna moción de reconsideración de la parte demandante, el 28 de agosto de 1982 el tribunal dejó sin efecto la sentencia.
El Hon. Juez Ángel D. Ramírez se inhibió de continuar participando en el caso al percatarse de su participación como abogado en uno de los incidentes procesales. Referido el caso a otro juez, luego de varios incidentes procesales, el 23 de junio de 1983 quedó aparentemente sometida la procedencia de la reclamación de gastos y daños.
Seis (6) años más tarde, el 18 de abril de 1989, la parte demandante solicitó el señalamiento de la vista en su fondo. Los codemandados se opusieron y plantearon que el caso debía desestimarse por inactividad.
(7) El 8 de marzo de 1993, acudió en revisión la parte demandada, el Estado. En apoyo a su solicitud señaló, en síntesis, que la reglamentación impuesta a la propie-dad de Hampton no privó a éste de todo uso económico de su propiedad, criterio indispensable que debió utilizar el tribunal para determinar si procedía o no el pago de daños. Mediante una Resolución de 2 de abril de 1993, denegamos el recurso.
(8) En First Lutheran Church v. Los Angeles County, 258 Cal.Rptr. 893 (1989), al ser devuelto el caso a la Corte de Apelaciones de California, ésta resolvió que: (1) la ordenanza que impedía la construcción de cualquier edificación en el área de protec-ción contra inundaciones era temporera y no negaba todo uso de la propiedad, y substancialmente adelantaba el interés del Estado en la seguridad de impedir daño o muerte en la próxima inundación, y (2) que la ordenanza interina no constituyó una incautación temporera interina aun asumiendo que las restricciones eran dema-siado abarcadoras si hubiesen sido impuestas permanentemente, ya que la orde-nanza sólo imponía una moratoria temporera por un tiempo razonable mientras se conducía un estudio y se determinaba qué usos eran compatibles con la seguridad pública.
Como cuestión de hecho y de derecho, y en cuanto a si la ordenanza negaba todo uso productivo a la propiedad, el tribunal determinó que no se negaba todo uso productivo de la propiedad, ya que ésta sólo prohibía la reconstrucción de las estruc-turas dañadas en la inundación y la edificación de nuevas estructuras; no prohibía el uso de cualquier estructura que hubiese subsistido a la inundación. Además, no prohibía el uso de la propiedad como sitio para acampar (campground) y después de todo Lutherglen era precisamente una facilidad para acampar (camping facility).
Para una crítica de esta decisión, véase a M.E. Gabor, Iruerse Condemnation a Temporary Flood Control Ordinance Held Not to be a Compensable Fifth Amendment Taking Contrary to Supreme Court Mandates: A Right Result For The Wrong Reasons?, 39 Drake L. Rev. 945 (1990).
(9) El Tribunal devolvió el caso al foro de California para que éste determinase si bajo los hechos específicos que encontrase probados, la Iglesia había sido privada de todo uso y disfrute de la propiedad. Véase esc. 8.
(10) Recordemos que en Flamboyán Gardens v. Junta de Planificación, 103 D.P.R. 884 (1975), establecimos seis (6) criterios para determinar cuándo una conge-lación de terrenos se convierte en una incautación. Señalamos que al determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido deben tomarse en cuenta los siguientes facto-res:
a) la naturaleza de la mejora pública que requiere la paralización del uso de terrenos, b) prioridad de la misma en el programa de mejoras públicas, c) costo del terreno y recursos disponibles, d) magnitud del perjuicio al dueño del terreno; si se trata de un proyecto de urbanización ... debe considerarse el valor de los terrenos congelados en relación con el desarrollo total aprobado, e) la posibilidad de otros usos productivos del terreno que no hagan más oneroso el desarrollo de la futura mejora pública; y, por supuesto, f) extensión del término transcurrido.” Flamboyán Gardens v. Junta de Planificación, supra, págs. 891-892.
Adviértase que conforme a lo allí expresado el término de duración de la conge-lación de los terrenos es sólo uno de los factores que se han de considerar. A la luz de dichos criterios, no podemos presumir irrebatiblemente la validez de una congelación cuya duración sea menor de ocho (8) años.
(11) El Juez Asociado Señor Hernández Denton ratifica sus reservas sobre los pronunciamientos en E.L.A. v. Rexco Industries, Inc., 137 D.P.R. 683 (1994). Véase la opinión disidente del Juez Asociado Señor Rebollo López, a la cual se unió. Por considerar que la opinión mayoritaria en dicho caso constituye el precedente aplica-ble al caso de autos, ha decidido endosar la presente opinión.
(12) “OFICINA DEL COMISIONADO DE INSTITUCIONES FINANCIERAS INTERESES SOBRE SENTENCIAS
FECHAS GOBIERNO OTROS
Hasta julio 5 de 1985 6.00 6.00
De julio 6 de 1985 a Die. 31 de 1988 12.00 12.00
Enero 1989 a junio 1989 8.50 11.50
Julio 1989 a diciembre 1989 8.50 12.50
Enero 1990 a junio 1990 8.00 11.50
Julio 1990 a diciembre 1990 7.50 11.00
Enero 1991 a junio 1991 7.00 11.00
Julio 1991 a diciembre 1991 5.50 9.50
Enero 1992 a junio 1992 4.50 8.50
Julio 1992 a diciembre 1992 4.00 7.50
Enero 1993 a junio 1993 3.50 7.00”
Dissenting Opinion
Opinión disidente emitida por el
El dictamen de la mayoría en el caso de autos presupone que hubo una incautación reglamentaria temporera de la propiedad de Hampton Development Corporation (en ade-lante Hampton) desde el momento mismo cuando el Estado reconoció que, como producto de la reserva de dicha propie-dad para uso público, se sujetó el terreno aludido a una condición gravosa. De ese modo, aplicando la doctrina re-señada en First Lutheran Church v. Los Angeles County, 482 U.S. 304 (1987), la mayoría, sin analizar si de hecho Hampton fue privada de todo uso efectivo de la propiedad, concluye que procede la compensación correspondiente por el Estado respecto del predio supuestamente incautado.
Desde First Lutheran Church v. Los Angeles County, supra, es claro que toda aquella reglamentación, sea tempo-rera o permanente, que prive al dueño de todo uso efectivo de su propiedad constituye una incautación, que ha de ser compensada monetariamente por el Estado por todo el pe-ríodo que duró dicha privación. Véanse, además: Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U.S. 1003 (1992); Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., 127 D.P.R. 943 (1991); Pamel Corp. v. E.L.A., 124 D.P.R. 853 (1989). Pero, para que proceda dicha compensación, es indispensable que exista una privación total del uso económico de una propiedad. Dolan v. City of Tigard, 512 U.S. 374 (1994); Agins v. Tiburón, 447 U.S. 255 (1980); First Lutheran Church v. Los Angeles County, supra; Lucas v. South Carolina Coastal Council, supra. El hecho de que el dueño de
A fin de poder alegar una incautación, resulta menester que el propietario pruebe que la reglamentación le impide utilizar o dedicar la propiedad para cualquier otro uso razonable. United States v. Riverside Bayview Homes, 474 U.S. 121 (1985). Procede la compensación por razón de la incautación únicamente cuando se demuestre que, a virtud de dicha reglamentación, el dueño no podrá obtener bene-ficio alguno de la propiedad o que todo su valor ha sido destruido. Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., supra.
En el caso de autos, a pesar de que la opinión mayorita-ria gira en tomo a la normativa de First Lutheran Church v. Los Angeles County, supra, en ésta no se ha dilucidado aún si, de acuerdo con los usos de zonificación permitidos en el terreno, Hampton podía o no utilizar las diez punto dieciséis (10.16) cuerdas reservadas para algún otro uso razonable que no fuera el de urbanizar. Nótese que, al mo-mento de Hampton opcionar la finca, ésta estaba siendo utilizada para la extracción de tierra. Más aún, los usos de zonificación permitidos en dicha propiedad a la fecha del otorgamiento del contrato de opción, no avalaban el desa-rrollo de dicho terreno para su urbanización. Todo ello su-giere que la propiedad en cuestión servía para otros usos, distintos a los de urbanizar. Ante la ausencia de factores
Por otro lado, nótese también que Hampton adquirió la propiedad con posterioridad a haber sido notificada por la Junta de Planificación de la clasificación de uso público que afectaba el cincuenta y nueve punto veintiún por ciento (59.21%) del predio. No cabe duda que, en el caso de autos, Hampton decidió correrse el riesgo de comprar una propiedad sin ninguna seguridad de que pudiese ser utili-zada para los propósitos que deseaba, a saber, para urbanizarla.
Requerir una compensación en estas circunstancias im-plicaría inaceptablemente que la mera reserva de los terre-nos, aun siendo conocida antes de la adquisición de los mis-mos, constituye per se una incautación. Evidentemente, dicha implicación tendría un efecto abrumadoramente detrimental sobre la planificación pública de los terrenos en este país, que conculca ominosa e innecesariamente la fa-cultad del Estado para tomar las medidas pertinentes dirigidas a promover el bienestar general. Por todo ello, disiento.