71 P.R. Dec. 649 | Supreme Court of Puerto Rico | 1950
emitió la opinión del tribunal.
La Comisión de Servicio Público dictó una resolución pro-mulgando un llamado Reglamento General para las compa-ñías azucareras a tenor con la Ley núm. 221, Leyes de Puerto Rico, 1942 ((1) pág. 1177). El presente es un re-curso de apelación entablado por las compañías mencionadas en el epígrafe contra sentencia del Tribunal del Distrito de San Juan confirmando dicha resolución.
La primera contención de las apelantes es que el Reglamento es nulo porque la Comisión lo adoptó “sin indica-ción alguna de que la misma actuó dentro de las limitaciones fijadas por la Legislatura”, y “sin hacer conclusiones de hecho de las cuales una corte apelativa pudiera determinar si actuó o no dentro del ámbito de la autoridad conferídale” por la Ley núm. 221.
Creemos conveniente indicar en primer lugar la diferen-cia existenté entre el procedimiento provisto por ley para promulgar un reglamento general para las empresas de ser-vicio público en contraste con el procedimiento a tenor con el cual la Comisión emite y las cortes revisan decisiones y órde-nes en casos que afectan empresas individuales.
De conformidad con el artículo 38 de la Ley núm. 221 la Comisión podrá dictar “reglas y reglamentos no incongruen-tes con la ley, que fueren necesarios o propios para el ejercicio de sus facultades o para el desempeño de sus deberes. ,. . ”. En virtud del artículo 19 de la Ley núm. 221, la Comisión, al reglamentar las compañías azucareras, tiene también los po-deres y deberes provistos en la Ley núm. 70, Leyes de Puerto Rico, 1917, Vol. II (pág. 433), conocida como la Ley de Ser-vicio Público. El artículo 48 de la Ley núm. 70, según fué enmendado por el artículo 7 de la Ley núm. 2, Leyes de Puerto Rico, 1927, Segunda Sesión Extraordinaria (pág. 399), provee que la Comisión podrá dictar reglas y regla-mentos que entrarán en vigor y tendrán fuerza de ley cuando
Siempre y cuando que los reglamentos sean verdadera-mente generales, no puede existir objeción válida a este mé-todo de promulgarlos. La razón es que toda vez que los reglamentos generales son legislativos en su naturaleza, la Legislatura no viene obligada a proveer una vista cuasijudi-cial antes de su aprobación. Pacific States Co. v. White, 296 U.S. 176, 186; United Gas Pipe Line Co. v. Federal Power Commission, 181 F.2d 796 (C.A. D.C., 1950); Bowles v. Willingham, 321 U.S. 503, 519; Guiseppi v. Walling, 144 F.2d 608, 615 (C.C.A. 2, 1944); Jordan v. American Eagle Fire Ins. Co., 169 F.2d 281 (C.A. D.C., 1948); Greer v. Railroad Commission of Texas, 117 S.W.2d 142 (Tex., 1938); 16 Calif. L.Rev. 208; Fuchs, Procedure in Administrative Rule-Making, 52 Harv.L.Rev. 259; Davis, Administrative Rules-Interpretative, Legislative, and Retroactive, 57 Yale L.J. 919; 27 Va.L.Rev. 806, 814; Davis, The Requirement of Opportunity to he Heard in the Administrative Process, 51 Yale L.J. 1093; Hale, Hearings: The Right to a Trial, with Special Reference to Administrative Powers, 42 Ill.L. Rev. 749. Como hemos visto, la Legislatura no hizo dispo-sición alguna para audiencias ante la Comisión sobre tales reglamentos. Y sin audiencias mandatorias no puede existir, desde luego, un requisito, expreso o implícito, al efecto de que al promulgar tales reglamentos la Comisión debe llegar .a conclusiones de hecho basadas en prueba. En igual forma, aquéllos afectados por los reglamentos no pueden atacarlos a tenor con el procedimiento establecido por los artículos 78-90 de la Ley núm. 70. Esto es así porque, como más adelante se verá en detalle, dichos artículos contemplan el aducir prueba ante la Comisión y la revisión por las cortes
No estamos resolviendo que una 'parte afectada que quiera atacar tales reglamentos, no tenga un remedio. En este momento no pasamos sobre la cuestión de si una demanda bajo el artículo 14(c) de la Ley núm. 221, (
Por otro lado, la Legislatura desde luego contempló que la Comisión emitiría decisiones y órdenes que afectarían ca-sos específicos. Proveyó en la Ley núm. 70 que la Comisión celebrara audiencias en tales casos en la forma cuasijudicial corriente. Artículos 62-77. También proveyó en el artículo 78 la apelación al Tribunal del Distrito de San Juan contra tales decisiones y órdenes. Esta apelación se basa exclusiva-mente en el récord ante la Comisión; la corte inferior no puede admitir nueva evidencia. Artículos 79, 86. La corte inferior determina “en vista de los autos” si la orden apelada “es o no razonable y de acuerdo con la ley”, artículo 83; Commission v. Havemeyer, 296 U.S. 506; En el Asunto, etc. de Herminia Colón vda. de Semidey, 59 D.P.R. 248; Municipio Guayanilla v. Com. Servicio Público, 51 D.P.R. 374. Bajo el artículo 90 se puede apelar a este Tribunal de la sentencia dictada por la corte de distrito. El artículo 50 de la Ley núm. 221 hace este procedimiento aplicable a órdenes que afecten compañías azucareras.
. Es necesario dar énfasis aquí a una ulterior consideración en cuanto a la revisión provista por los artículos 78-90 de la Ley núm. 70. El proveer para esta clase de revisión “evi-dencia el reconocimiento congresional de que una corte de apelación no tiene base inteligible en qué basar su decisión a menos que un tribunal inferior haya hecho un récord que comprenda todas las cuestiones.” United Gas Pipe Line Company v. Federal Power Commission, supra, pág. 799. Además, no bastan un récord de la prueba más una simple decisión. Solamente si la Comisión, luego de resolver con-flictos en la prueba, llega a conclusiones sobre hechos básicos o intermedios y definitivos, es que están las cortes en posición de determinar si la resolución de la Comisión “es o no razona--ble y de acuerdo con la ley”. Las conclusiones deben ser lo suficientemente definidas y ciertas para poner a las cortes en posición de revisar inteligentemente la decisión y determinar
De lo anteriormente expuesto surge claro, por lo menos en principio, la distinción entre reglamentos generales, que no son revisables bajo los artículos 78-90 de la Ley núm. 70, y una resolución que envuelve una compañía específica fun-dada en conclusiones basadas en prueba aducida, que puede apelarse para ante el Tribunal del Distrito de San Juan y
Lo que hemos dicho no quiere decir, sin embargo, que la Comisión pueda, so pretexto de los reglamentos gene-rales, expedir resoluciones que sean generales en su forma, pero que en efecto tengan un impacto individual sobre cues-tiones con respecto a las cuales la Ley núm. 221 requiere-acción individual por parte de la Comisión luego de celebrar-una audiencia, llegar a conclusiones de hecho basadas en la prueba aducida, y aprobar una resolución que está sujeta a revisión judicial. Aunque calificada erróneamente de “re-glamentos”, tal actuación de la Comisión sería en sustancia una resolución de la Comisión y por consiguiente revisable-bajo los artículos 78-90 de la Ley núm. 70, con todas las-salvaguardias y requisitos ya indicados.
A la luz de lo anterior, pasemos al llamado Regla-mento General aquí envuelto. Consideraremos primeramen-te la manera en que fué promulgado. La propia Comisión, redactó un proyecto de Reglamento y lo sometió a las com-pañías. Se celebró una llamada audiencia en la que se adujo-prueba consistente en comentarios generales sobre algunas-de las cláusulas propuestas. Luego de celebrada la audien-cia, la Comisión hizo algunas enmiendas y añadió alguna, materia nueva, sobre las cuales no se notificó previamente a. las compañías y no se celebró audiencia sobre las mismas.. Entonces la Comisión adoptó este nuevo proyecto como el “Reglamento General para las Compañías Azucareras” en virtud de la resolución que más tarde fué confirmada por sentencia de la corte inferior y que ahora pende ante nos.
La resolución de la Comisión decía que se aprobaba el Reglamento a tenor con el artículo 38 de la Ley núm. 221 y que el Reglamento no tendría efecto hasta que lo aprobase el Gobernador, según lo exigía el artículo 48 de la Ley núm. 70, según fué enmendado por la Ley núm. 2 de 1927, que es apli-cable en virtud del artículo 19 de la Ley núm. 221. Luego el
Es obvio que en el presente caso la Comisión siguió el procedimiento • establecido para la promulgación de regla-mentos generales y no aquél establecido para resoluciones que afecten casos individuales. Es cierto que se celebró una audiencia. Pero ésta fué de naturaleza general más bien que controversial. Fué algo parecido a la clase de audiencia que se celebra bajo la sección 4 de la Ley Federal sobre Proce-dimiento Administrativo antes de que entren en vigor regla-mentos que son legislativos en su naturaleza. 5 U.S.C.A. sección 1004; United Gas Pipe Line Company v. Federal Power Commission, supra. Si bien nuestra Ley no lo exige, debe estimularse esta clase de audiencias para darle a la Comisión el beneficio de los puntos de vista de todas las par-tes envueltas antes de que se promulguen tales reglamentos. Pero difícilmente podría resolverse que constituyen un susti-tuto adecuado para la audiencia, conclusiones, y revisión judicial provistas por la Ley núm. 70 para las resoluciones individuales. Jordan v. American Eagle Fire Ins. Co., supra.
La propia Comisión claramente entendió que estaba cele-brando la clase de audiencia de ordinario celebrada en rela-ción con reglamentos generales más bien que la clase de audiencia exigida para decidir un caso individual. Citó el artículo 38 como la fuente de su autoridad para adoptar el
Por tanto es claro que si cualquiera de las disposiciones del llamado Reglamento General fuera en efecto una orden individual más bien que reglamentos generales, aquél es nulo porque no se celebraron audiencias, ni se hicieron conclusio-nes de hecho, basadas en prueba, según lo exige la Ley núm. 70 para órdenes de esta clase. Pero al determinar si cual-quiera de los Reglamentos era individual más bien que general, debemos tener en cuenta ciertas consideraciones con refe-rencia a la industria azucarera. La Ley núm. 221 entre otras cosas confiere a la Comisión autoridad y el deber de (1) asegurar a los colonos un trato justo, que se hace nece-sario por la ventajosa posición de las compañías, y (2) fijar
A los fines del problema que está ahora ante nos, la cuestión importante es que, al declarar a las compañías em-presas de servicio público y al disponer que a cada compañía debe permitírsele que reciba un beneficio razonable sobre el valor justo de sus bienes, de acuerdo con la complicada fórmula establecida en Smyth v. Ames, 169 U.S. 466, la Legislatura en efecto ordenó a la Comisión que tratara a cada compañía como un “problema individual”. Compañía Azucarera del Toa v. La Comisión de Servicio Público de Puerto Rico, supra, pág. 224, nota 6. Según dijimos en el caso de Toa, esto fué una total revocación de la filosofía que hay detrás de la Ley núm. 112, Leyes de Puerto Rico, 1937, que estableció normas y tarifas uniformes para la molienda, por las compañías, de cañas de azúcar pertenecientes a los colonos. Vidal v. Fernández, 104 F.2d 606 (C.C.A. 1, 1939), cert. denegado, 308 U.S. 602. Véanse Luce & Co. v. Junta Salario Mínimo, 62 D.P.R. 452; Opp Cotton Mills v. Administrator, 312 U.S. 126.
La autoridad de la Comisión para resolver el “problema individual” de fijar tarifas a cada compañía, lo cual viene obligada a hacer mediante órdenes individuales, emana pri-
Es cierto que el artículo 21 no hace mención de audiencia alguna o de conclusiones de hecho individuales para cada com-pañía. Pero el artículo 28, de modo un tanto traslapador, provee para la fijación de facilidades y servicios “después de una vista”. Asimismo, los artículos 24-27, que también tie-nen que ver con las tarifas, servicios y facilidades, especí-ficamente prescriben que se celebrarán audiencias sobre los mismos. Además, el artículo 50 de la Ley núm. 221 provee que todas las audiencias ante la Comisión a tenor con la Ley se celebrarán con arreglo a los artículos 62-90 de la Ley núm. 70. Y ya hemos indicado que bajo dichos artículos son necesarias no solamente una audiencia sino conclusiones de hecho en las cuales se pueda basar una revisión judicial inte-ligente.
Es indudable que debido a que la Comisión (1) no fijó tarifas y (2) no celebró audiencias, no llegó a conclusiones de hecho y no dictó órdenes sujetas a revisión judicial, son nu-las aquellas disposiciones del Reglamento General que direc-tamente afectan los servicios a ser rendidos por las compa-ñías. Caen en esta categoría el artículo 7, que provee para .arrastre y arrimo de caña; el artículo 11, que provee para la liquidación de cañas y disposición y pago de azúcar; el ar-tículo 12, que trata de la liquidación de mieles; y el artículo 19, que provee para las tarifas a cobrarse. En vista de las ■disposiciones de la Ley núm. 221 y de las materias compren- ■ didas en estos artículos, éstos no podían adoptarse como Re-glamento General a tenor con el artículo 38 de la Ley núm. '221, y por tanto son nulos.
Por otro lado, las disposiciones restantes caen en una categoría diferente. Los artículos 1 al 4, que exponen el propósito, la fecha de vigencia, la aplicación y los términos y definiciones, no tienen materia sustantiva y por consiguiente nada tenemos que ver con los mismos. El artículo 5 prescribe las obligaciones preliminares que las compañías deben
De igual manera, los incisos (c), (d) y (e) fueron adicio-nados al Reglamento luego de celebrada la audiencia. El inciso (c) provee que las compañías designarán inspectores de colonos para estimar siembras y tonelaje, y sus estimados aparecerán como estimados preliminares en el impreso a lle-narse por los colonos. El inciso (d) dispone que en o antes del día 1 de diciembre las compañías deben remitir a la Comi-.sión copia de cada uno de los informes radicados por los ■colonos juntamente con ciertos cálculos basados en estos in-formes. El inciso (e) prescribe que, al preparar el “Pro-grama Tentativo de Arrimo y Molienda”, la compañía no incluiría en el mismo aquellos colonos que no hayan informado •de conformidad con los incisos anteriores, sin la previa auto-rización de la Comisión, la cual dará ésta si el colono luego radica su informe que se remitirá por la compañía a la Co-.misión con sus observaciones y recomendación.
El inciso (/) le exige a la compañía que, no más tarde de 15 días antes de dar comienzo la zafra, presente a la Comi-,sión un “Programa Tentativo de Arrimo y Molienda” conte-niendo estimados de tonelaje de diferentes clases de caña y de la producción diaria. También provee la fijación del Progra-ma en la oficina de la central en un sitio accesible a examen y vista de los colonos. El inciso (g) dispone la contrastación y
El artículo 6, inciso (a), fija las fechas de iniciarse la molienda en cinco distritos según los ha clasificado la Comi-sión, a no ser que la Comisión autorice fechas diferentes. El inciso (ó) dispone que la zafra durará todo el tiempo que sea necesario para moler las cañas de los colonos, y que nin-guna central puede terminar su zafra sin haber molido todas las cañas de sus colonos, a menos que previamente haya hecho los arreglos pertinentes para la molienda en otra central de las cañas que quedasen sin moler, y también dispone que las compañías notificarán a la Comisión con veinte días de ante-lación la fecha probable para la terminación de la zafra. El inciso (c) dispone que la Comisión, motu propicio o a peti-ción de cualquier parte interesada y previa notificación y audiencia, puede fijar fechas diferentes cuando las circuns-tancias así lo justifiquen a juicio de la Comisión. El inciso (d) divide las centrales en cinco distritos: el Norte, el Sur, el Oriental, el Occidental y el Interior.
El artículo 8 ordena que las cañas se pesarán en deter-minados sitios; que la caña se recibirá en la factoría por orden de llegada; y que la Comisión puede exigir la capaci-dad y tipo de romana que estime apropiados.
El artículo 9, inciso (a), prescribe que las compañías molerán las cañas de los colonos dentro de veinticuatro horas siguientes a su llegada al batey de la central, excepto en casos de fuerza mayor. El inciso (ó) dispone que el inciso (a) no es de aplicación a caña que quede en el batey al pararse
El artículo 10 establece la fórmula a emplearse por la central para determinar el rendimiento en azúcar de las ca-ñas y la participación de los colonos. En su alegato las ape-lantes manifiestan que “la Comisión simplemente ha cogido una fórmula que se ha usado corrientemente y la ha hecho obligatoria.”
El artículo 13 permite a los colonos designar sus propios inspectores y requiere que cualquier sistema de inspección de los colonos sea sometido a la Comisión para aprobación y reglamentación. El artículo 14 exige a las compañías ren-dir ciertos informes de naturaleza técnica, durante varios períodos.
El artículo 15(a) dispone que cada compañía está limitada a moler cañas de terrenos que produjeron cañas que se molieron en la misma central durante la zafra de 1943, excepto cuando la Comisión haya autorizado transferencias. En cuanto a este artículo, las •apelantes dicen en su alegato, “El efecto práctico es decir ‘Hagan lo que siempre han hecho.’ No presenta problema alguno a los fines de esta apelación.”
El inciso (a) del artículo 16 provee que las compañías podrán usar el sistema de contabilidad que hasta la fecha han venido usando, hasta que la Comisión apruebe un sis-tema uniforme de contabilidad. El inciso (ó) dispone que a los fines de fijar una tarifa, la Comisión usará las operaciones de las compañías para un año natural. El inciso (c) provee
El artículo 17 prescribe que las compañías conservarán todas sus facilidades en buena condición física con el fin de rendir un servicio adecuado y eficiente. El artículo 18 exige se informen los accidentes a la Comisión.- El artículo 20 deroga todas las órdenes y reglamentos en conflicto. El artículo 21 provee que la Comisión puede por justa causa eximir a cualquier compañía del cumplimiento de cualquiera de las disposiciones del Reglamento durante un tiempo razo-nable y bajo condiciones razonables. El artículo 22 dispone que las compañías que no cumplan con el Reglamento estarán sujetas a las penalidades señaladas en las Leyes núm. 221 y núm. 70. El artículo 23 prescribe que los artículos son sepa-rables y quedarán en vigor en caso de que cualquier artículo sea declarado nulo.
Como ninguno de los artículos antes descritos cae dentro de la categoría de órdenes individuales, éstos no son revisa-bles bajo los artículos 78-90 de la Ley núm. 70. Por consi-guiente las apelantes han elegido erróneamente su remedio al proceder bajo la misma en cuanto a estos artículos. No expresamos criterio alguno en cuanto a la validez de ellos. Como ya se ha indicado, pueden existir otros medios por los cuales las compañías puedan iniciar procedimientos que le-vanten esa cuestión. Pero la corte inferior no tenía juris-dicción en este caso. En cuanto a estos artículos, la sentencia del Tribunal del Distrito de San Juan será por tanto dejada sin efecto y el caso desestimado por falta de jurisdicción. (
El resultado a que hemos llegado hace innecesario que ■consideremos las restantes contenciones de las apelantes.
El artículo 14(c) de la Ley núm. 221 prescribe así: “[La compañía puede dirigirse] a la Comisión mediante querella, en la forma' que más adelante se dispone en esta Ley, siempre que alegare ser perjudicada por cualquier regla, reglamento, clasificación, u orden cuya observancia y cum-plimiento se requiera o se haya requerido por la Comisión; e interpuesta tal querella, dicha compañía azucarera tendrá derecho a una audiencia plena y justa y a una pronta determinación por parte de la Comisión, de su demanda sobre los méritos de la misma, y a todo remedio justo y razo-nable que fuere congruente con los derechos y deberes de dicha compañía azucarera.” (Corchetes nuestros.)
(2) Casi es innecesario añadir que la naturaleza de las conclusiones exigidas depende de lo complejo que sea el caso. La Legislatura no tuvo por miras que la Comisión venga obligada a llegar a conclusiones deta-lladas y elaboradas en cuanto a todo asunto trivial en que tenga que actuar. Cf. Am. Railroad Co. v. Com. Servicio Público, 62 D.P.R. 359; Davis, Administrative Powers of Supervising, Prosecuting, Advising, Declaring, and Informally Adjudicating, 63 Harv.L.Rev. 193, 236, et seq. Pero ese saludable principio de administración efectiva no justifica que se prescinda del requisito de suficientes cc-nclusiones en casos tan importantes y compli-cados como el de fijar tarifas y servicios en la industria azucarera.
, (3) Si bien no lo hizo en la orden original, en la corte inferior y en este Tribunal la Comisión descansa también en el artículo 22 de la Ley núm. 221 que reza así: “La Comisión tendrá la facultad de reglamentar e inspeccionar a toda compañía azucarera y aprobará y pondrá en vigor las reglas y reglamentos necesarios para ello.” Sin embargo, según clara-mente se desprende del referido artículo, el mismo reitera pero nada añade a los poderes conferidos a la Comisión por el artículo 38 en lo que atañe a la cuestión ahora ante nos.
(4) El artículo 21 de la Ley núm. 221 provee en parte como sigue:
“La Comisión tendrá la facultad y el deber de fijar y determinar los precios, tipos, tarifas, compensación, normas, o condiciones de manufactura, elaboración o refinación de azúcar, justos, debidos, iguales y razonables que deben establecerse, exigirse, demandarse, cargarse o cobrarse por las compañías azucareras, por cualquier servicio prestado o suministrado; y los reglamentos y prácticas justos, debidos, iguales, razonables y apro-piados relacionados con dichos precios, tipos, tarifas, compensaciones, nor-mas y condiciones de elaboración o refinación de azúcar, que deberán observarse por cualquiera de dichas • compañías azucareras. La Comisión podrá clasificar dichos precios, tipos, tarifas, compensaciones, normas y condiciones de elaboración y refinación de azúcar. La Comisión tendrá el poder de alterar, enmendar, modificar, o derogar cualquier tipo, tarifa, compensación, norma y condición vigentes en la actualidad que no fueren justos, debidos, iguales y razonables.”
(s)En el caso de Toa la Comisión alegó que “No consideramos que ■sería buena administración pública el que se procediese a establecer tarifas permanentes sin haber reglamentado la industria azucarera en todos sus aspectos.” Sin embargo, resolvimos en el caso de Toa que no se podía ;permitir que este punto de vista de la Comisión frustrara el mandato de la Legislatura en la Ley núm. 221, al efecto de que las tarifas provisionales .a ser cobradas por determinada compañía no podían ser fijadas hasta que .se comenzara el procedimiento para fijar tarifas permanentes. Por igual motivo, la Comisión no puede expedir reglamento u orden alguna, so pre-texto de ser un reglamento general aplicable uniformemente a todas las compañias, si está relacionada directamente con los servicios a ser pres-tados por determinada compañía, en ausencia de una orden válida de la Comisión fijando ya sean tarifas provisionales o ya sean permanentes a .ser cobradas por la compañía por tales servicios. Según dijimos en una .situación similar en el caso de Toa, la alegación de falta de fondos en la Comisión no puede emplearse para hacer caso omiso del mandato de la Ley núm. 221 al efecto de que los servicios, parte inextricable de las tarifas, no pueden ser ordenados sin fijar las tarifas a cobrarse por los mismos por cada compañía, como un “problema individual”. El remedio está en la asignación de fondos adicionales para la Comisión o en enmendar la Ley núm. 221.
(6) La Comisión no levantó la contención de que la corte inferior no tenía jurisdicción en cuanto a estos artículos del Reglamento. Sin embargo, hemos examinado este punto bajo la conocida regla de que cuestiones de jurisdicción pueden y deben considerarse motu proprio. Russell & Co. v. Com. Servicio Público, 66 D.P.R. 372.
(7) Para una hábil discusión de las cuestiones envueltas en este caso, véase Davis, Administrative Findings, Reasons, and Stare Decisis, 38 Calif. L.Rev. 218 (Junio 1950), que llegó a nuestras manos después de haberse redactado esta opinión.
Adicionado por resolución de julio 20, 1950.