129 P.R. Dec. 402 | Supreme Court of Puerto Rico | 1991
Dissenting Opinion
ES INCONSTITUCIONAL EL REFERÉNDUM DE 8 DE DICIEMBRE DE 1991. Es producto de una legislación que paradójicamente vulnera el sustrato de nuestra vida democrática genuina. Intenta “constitucionalizar” un refe-réndum mediante medios que claramente se desvían del cauce de la Constitución. Nos referimos a la avasalladora campaña ilegal gubernamental publicitaria usando fondos públicos para exaltar exclusivamente su imagen y así pro-mover un voto afirmativo; la masiva campaña oficial —des-orientadora, poco objetiva y carente de neutralidad— de la Comisión Estatal de Elecciones; el uso de una papeleta in-justa, confusa e incompleta que incide en el derecho a la libre expresión de todo elector, y la presentación de seis (6) propuestas en bloque de forma tal que coacciona su voluntad.
Y es que procesal y sustantivamente “la Constitución, en materia de legislación electoral, rechaza la improvisa-
I
Jurisdicción, legitimidad y justiciabilidad
Este recurso va más allá del debate político, no justicia-ble, de si debe o no enmendarse la Constitución del Estado Libre Asociado o someterse a la ciudadanía en un referén-dum algunas propuestas en tomo a sus características de Pueblo y aspiraciones democráticas relacionadas con el status político.(
Los electores Luis Gierbolini Rodríguez y Francisco González, de afiliación estadista, cuestionan por distintos fundamentos la validez constitucional de la Ley de Garan-tía de Derechos Democráticos, Ley Núm. 85 de 9 de sep-tiembre de 1991, y su ley habilitadora del Referéndum so-bre la reclamación de derechos democráticos (Ley Habilitadora), Ley Núm. 86 del 2 de octubre de 1991.
En recta hermenéutica constitucional y legal, poseemos jurisdicción original —primera instancia— para conocer de esta instancia tripartita que se proyecta como una petición de “mandamus” —Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407 (1982); P.P.D. v. Ferré, Gobernador, 98 D.P.R. 338 (1970); Dávila v. Superintendente de Elecciones, 82 D.P.R. 264 (1960); Martínez v. Vda. de Morales, 72 D.P.R. 210 (1951); Partido Popular v. Gallardo, 56 D.P.R. 706 (1940); Mun. de Quebradillos v. See. Ejecutivo, 27 D.P.R. 147 (1919); Negrón Et. Al. v. El Superintendente de Elecciones, 11 D.P.R. 366 (1906); Palmer v. Guerra, 9 D.P.R. 555 (1905); Delgado v. El Consejo Ejecutivo de Puerto Rico, 7 D.P.R. 410 (1904)— petición de “injunction”y declaración o decreto de inconstitucionalidad.
No existe problema alguno en cuanto al aspecto de la legitimación activa {standing) de los peticionarios Gierbo-lini Rodríguez y González. “El sujeto principal de la arqui-tectura moderna constitucional-electoral tutelado es el elector individual” (Énfasis suplido.) P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 407 (1980). Como verdaderos destinatarios del sistema, el Art. 2.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, in fine, 16 L.P.R.A. sec. 3051, expresamente les concede como “electores la capacidad para iniciar o pro-mover cualesquiera acciones legales al amparo de [la] De-claración de Derechos y Prerrogativas de los Electores ante
Aunque de ordinario ello implica que los electores deben acudir primero al Tribunal de Distrito o Superior, es lógico concluir que nuestras puertas, en jurisdicción original —primera instancia— están también abiertas para enten-der y atender directamente situaciones meritorias, apre-miantes y extraordinarias.
El Art. 649 vigente del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. sec. 3421, nos confiere jurisdicción por razón de la petición de “mandamus”. Dicho precepto —producto de principios de siglo (1903)— sigue el enfoque histórico ritua-lista de auto “altamente privilegiado”. Sin embargo, los ai-res de liberalismo procesal moderno se han encargado de atemperarlo.
En Hernández Agosto v. Romero Parceló, supra; Dávila v. Superintendente de Elecciones, supra, y en Partido Popular v. Gallardo, supra, sentamos las pautas que deben cumplirse para que ejercitemos esa jurisdicción original, a saber: que la petición de mandamus vaya dirigida contra uno de los principales funcionarios del Gobierno, que se levanten cuestiones de gran interés público y que el asunto requiera una solución pronta y definitiva.
Esta petición de “mandamus” representa uno de los me-jores ejemplos del tipo situacional visualizado que justifica nuestra firme intervención. Va dirigida contra el Presidente y los miembros de la Comisión Estatal de Elecciones, orga-nismo gubernamental que de manera específica está mi-nisterialmente “obligadlo] al cumplimiento de un acto [(controlar y limitar los anuncios gubernamentales)] que la[s] ley[es electorales y del referéndum] particularmente orden[an] ... ”. (Énfasis suplido.) Art. 650 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. sec. 3422. La única limi-tación que contiene la definición del auto de mandamus, a saber, que “el auto no puede tener dominio sobre la discre-ción judicial” —(énfasis suplido) id.— no está presente
Se levantan cuestiones legales y constitucionales impor-tantísimas y nunca antes resueltas, de cuya solución de-pende la legitimidad del proceso del referéndum. No pode-mos olvidar que en jurisdicción original actuamos como tribunal de primera y última instancia. Bajo nuestra Cons-titución, es este Foro —no la Comisión Estatal de Eleccio-nes ni los tribunales de instancia— el árbitro final de las controversias constitucionales. Santa Aponte v. Ferré Aguayo, 105 D.P.R. 670 (1977); Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977). Ese ejercicio dual jurisdic-cional nos faculta a considerar todos los méritos de un caso más allá de las “infracciones de ley o quebrantamientos de forma ... señalados, alegados o salvados por los litigantes, o según se hiciera constar en sus exposiciones y excepcio-nes ... para la mejor administración de justicia y del dere-cho ...”. Sec. 1 de la Ley de 12 de marzo de 1903 (4 L.P.R.A. sec. 36); Ab intestato Marini Pabón, 107 D.P.R. 433, 439-440 (1978); Dávila v. Valdejully, 84 D.P.R. 101, 103-104 (1961); Piovanetti v. Vivaldi, 80 D.P.R. 108, 122-123 (1957); Rivera v. Sucn. Lugo, 42 D.P.R. 189, 193 (1931).
Es innegable cómo el factor tiempo incide. Se nos pide urgentemente nuestra intervención. Tomamos conoci-miento judicial de que el pasado viernes 22 el Presidente de la Comisión Estatal de Elecciones, Ledo. Juan R. Mele-cio, resolvió que el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. sec. 3351 —que prohíbe los anuncios gu-bernamentales para propaganda en año de elecciones— no aplicaba al Referéndum. De ese modo denegó los requeri-mientos de los Comisionados Electorales del Partido Nuevo Progresista (P.N.P.) y el Partido Independentista Puerto-
En el aspecto técnico hemos descartado todo rigorismo formal del pasado. Nuestro Reglamento dispone que las Reglas de Procedimiento Civil son aplicables al auto de mandamus “únicamente en cuanto las mismas no conflijan con [nuestro] Reglamento, se adapten a la eficiente trami-tación de la causa, y cumplan los fines de la justicia”. (En-fasis suplido.) Reglamento del Tribunal Supremo, 4 L.P.R.A. Ap. I-A, R. 14(b). Véase, además, Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra, pág. 413. “Debemos repe-tirlo ad nauseam, aunque consista en recordar lo admitido por todo el mundo, porque ningún sistema de derecho puede vivir si, a base de los formalismos procesales que son innecesarios, se ahogan las posibilidades de hacer justicia sustancial.” Piovanetti v. Vivaldi, supra, pág. 123. Aunque reconocemos que la petición ante nos, en su estructura in-terna expositiva, no es el mejor modelo, en lo básico —com-parado con otros recursos que en el pasado hemos conside-rado en los méritos— cumple con los requisitos de forma y sustancia de la Regla 14(c) del Reglamento del Tribunal Supremo, 4 L.P.R.A. Ap. I-A.
Distinto al criterio mayoritario, según indicado, el re-curso no se apuntala exclusivamente en un injunction. No basta invocar unas expresiones limitantes y concurrentes plasmadas en Márquez v. Gierbolini, 100 D.P.R. 839, 841
Cualesquiera dudas al respecto quedan disipadas “en virtud de la insoslayable obligación que tiene todo tribunal de dictar sentencia en atención al ‘principio de hacer justi-cia a la luz de los hechos de cada caso y el derecho aplica-ble, aun cuando la teoría jurídica que se haya escogido está equivocada”. (Énfasis suplido.) Sánchez v. Eastern Air Li
Establecida nuestra jurisdicción original en virtud de la petición de mandamus, para hacerla efectiva, es evidente nuestra facultad incidental para librar mandamientos de injunction. Santa Aponte v. Ferré Aguayo, supra; Art. 676 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. sec. 3522. Nada impide estudiarlo a fondo y disponer todos los remedios. Sería un absurdo y fracaso total de la justicia que emitiéramos el mandamus y decreto de inconstitucio-nalidad y no el injunction. En consecuencia, en jurisdicción original —primaria e incidental— acogemos esos reclamos.(
Descargamos la tarea anticipando la crítica seria, ho-nesta y responsable. También aceptamos la injusta, pro-ducto de lo volátil del asunto y del apasionamiento de men-tes fanáticas, cerradas o prejuiciadas. Estamos acostumbrados. Como jurisprudentes, siempre tratamos de desentrañar la verdad jurídica objetiva, misión que en una sociedad civilizada es una de las formas más elevadas de manifestar nuestro respeto hacia la dignidad humana. “No disfrutamos de un exceso de instituciones dedicadas a la búsqueda racional de la verdad ... los jueces están entre-nados para abrocharse sus abrigos y resistir las ventiscas de la propaganda, no importa la dirección que éstas soplen”. (Traducción nuestra.) P.A. Freund, The Supreme Court of the United States, Nueva York, MacMillan Co., 1961, págs. 189-190. “La independencia institucional del Poder Judicial deriva inexcusablemente de la esencia de su función: determinar el derecho y atribuir derechos. Te-niendo ésta como base del conocimiento, que no tolera mandatos —porque nunca podrían convertir lo falso en ver-dadero, ni al contrario — su independencia brota como exi-gencia lógica, al margen de cualquier contingencia política.” (Enfasis suplido.) V. Comeiro, citado por R. de
Recapitulando, nuestro análisis constitucional se nutre de fundamentos jurídicos; dejamos a los políticos los res-tantes argumentos. De entrada aclaramos el prisma judicial pertinente: la preeminencia del derecho al sufragio. En nuestro país, incuestionablemente existe un “mandato in-soslayable en la Carta de Derechos[, Art. II, Sec. 2, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1](
La Leyes Núms. 85 y 86, supra, visualizan un referén-dum en dos (2) vertientes; la primera, como un reclamo ciudadano para que se garanticen en la Constitución seis (6) propuestas de derechos democráticos, y la segunda, como una petición al Congreso y al Presidente de Estados Unidos para que respeten esos derechos al actuar sobre nuestro status político.
En principio, constitucionalmente hablando, no hay —ni puede haber— reparo a consultas o referéndum en que se le someta al electorado asuntos relativos al presente y futuro status político. Tampoco puede haber obstáculos a elevar a la Constitución sus anhelos de Pueblo y otros de-rechos concretos. Aquí el problema es otro: ambas leyes infringen la Sec. 2 del Art. II de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, y distan mucho de cumplir el propósito cardinal de toda elección o consulta electoral, a saber, “ob-tener la expresión de la voluntad de los votantes que cons-
De rigor un rápido recorrido sobre lo que es y presupone un referéndum.
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Significado y modalidades
La palabra referéndum viene del latín referre, esto es, referir. “Expresa Posada, en su obra El Sufragio, que hoy se llama referéndum a la función del sufragio por virtud de la cual éste interviene en la adopción definitiva de las le-yes, ejercitando como una especie de prerrogativa de veto y de sanción, análoga en su alcance a la que es corriente atribuir a los monarcas constitucionales’. Por el referén-dum interviene el pueblo en forma directa en el régimen político estatal; participa, de cierta manera, en la sanción de las leyes y decide en última instancia las resoluciones que le afectan en forma directa. Por el referéndum, en rea-lidad, se ejerce una democracia pura, genuina; ya que, al someterse directamente las leyes al voto del pueblo, éste decide participando sin intermediarios o representantes en la elaboración de las normas que han de ser obligatorias.” G. Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho
Sobre sus modalidades y clases se hacen varias distinciones. “El referéndum puede ser ‘constitucional’ o ‘legislativo’, según que recaiga sobre decisiones correspon-dientes a la órbita del poder constituyente o del poder cons-tituido, respectivamente. Cabe distinguir luego entre refe-réndum ‘consultivo’ o ‘ante legem’, y de ‘ratificación’ o ‘post-legem’, si se atiende a la oportunidad en que se lleva a cabo. Finalmente, en cuanto a su alcance o extensión, la consulta popular puede ser de naturaleza ‘obligatoria’ o simplemente ‘facultativa’.” (Énfasis suplido.) M. Padilla, El referéndum ¿técnica necesaria de participación política?, 1978-D Rev. Jur. Arg. La Ley 925 (1978). Véanse: L. Sán-chez Agesta, Principios de Teoría Política, 5ta ed., Madrid, Editora Nacionál, 1974, pág. 290; J.A. Garrone, Dicciona-rio Jurídico Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Ed. Abeledo-Perrot, 1988, T. III, pág. 263; M. Ossorio, Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales, Buenos Aires, Ed. Heliasta, 1984, pág. 650.
En Puerto Rico acogimos esa visión. “El propósito principal del referéndum es, por supuesto, determinar si el cambio propuesto tiene o no el respaldo del electorado.” La nueva Constitución de Puerto Rico, op. cit., pág. 531. Ello implica un voto consciente y “exige que el texto de la en-mienda se difunda ampliamente” y con suficiente antelación. (Énfasis suplido.) Íd., pág. 532. “Para que los ciudadanos voten con conocimiento de causa, no se les debe sobrecargar sometiéndoles varias enmiendas a la vez. Es importante, por lo tanto, que se imponga alguna clase de límite ...” (Énfasis suplido.) Íd., pág. 532. La Asamblea Constituyente aceptó ambas recomendaciones. El Art. VII, Sec. 1 de la Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, consignó que “no podrán someterse más de tres propuestas en una sola votación [y] la votación de las enmiendas [será] por
Como ayuda extrínseca, los antecedentes y el debate de la Asamblea Constituyente revelan una discusión in ex-tenso del referéndum como procedimiento especial de en-mienda constitucional. Diario de Sesiones, supra, T. 3, págs. 1827-1850. El Art. VII, Sec. 1, supra, “persigue dos objetivos básicos: hacer de la [Cjonstitución un documento estable, de mayor autoridad y dignidad que una ley, a la vez que un instrumento flexible, sensible a cambios funda-mentales en la opinión pública y en las necesidades sociales”. Diario de Sesiones, supra, T. 4, pág. 2559.
En su análisis la Asamblea Constituyente tuvo el bene-ficio de los estudios de la Escuela de Administración Pú-blica de la Universidad de Puerto Rico. Se le subrayó que la vitalidad y el respeto de una Constitución dependía del consenso o acuerdo general al adoptarse, y del grado en que pudiera después modificarse para que se atempere a los cambios futuros. La Nueva Constitución de Puerto Rico, op. cit., pág. 519. En consideración a las diferencias entre una Constitución y mía legislación ordinaria, recalcaron que “[l]a enmienda constitucional presupone, primeramente, que se usen procedimientos especiales para garantizar que dicha enmienda está en efecto respaldada por el consenso que en realidad representa la aquiescencia general al cam-bio propuesto. En segundo término, como envuelve una al-teración de fundamentos, presupone una consideración más cuidadosa y deliberada que la que necesita dársele a los cambios en la ley ordinaria”. (Énfasis suplido.) La Nueva Constitución de Puerto Rico, op. cit., pág. 521. Ala luz de estos presupuestos y la experiencia de otras latitudes, como métodos especiales, recomendaron sólo enmien-das propuestas por la Legislatura al electorado y por con-vención constitucional; no recomendaron la iniciativa popular. Íd., pág. 522.
SE ADVIERTE, PUES, QUE EL CONSENSO ES LA
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Principios aplicables a un referéndum
Se impone en apretada síntesis un inventario de los principios elementales jurídico-electorales aplicables a un referéndum, dimanantes del deber que tiene la Asamblea Legislativa de siempre garantizar la pureza electoral, el ejercicio del voto y, como derecho correlativo, la libre expresión.
Primero, cualquier referéndum o consulta sometida al electorado no puede ser engañosa. La ambigüedad —inten-cional o no— en el lenguaje de cualesquiera propuestas es incompatible con nuestra Constitución y democracia. La razón es sencilla: “SABIDO ES QUE EL IDIOMA POSEE, ENTRE SUS MÚLTIPLES ELEMENTOS, LA POSIBILI-DAD DE RESULTAR AMBIGUO. Esto es, las palabras no siempre informan directa e inequívocamente. En esos ca-sos ocurre entonces un resultado que niega la esencia misma de la lengua: UN PROBLEMA DE
Segundo, el referéndum es nulo si se celebra con restric-ciones que impiden al elector emitir libremente su expre-sión, esto es, depositar su voto individual e inteligente.
Tercero, aunque usualmente no es menester someter —mediante su inclusión en la papeleta— todo el texto de ley, su validez exige que se brinde a la ciudadanía el cono-cimiento cabal de las propuestas y sobre lo que van a votar. Es imperativo, además, que en la papeleta se incluyan y aparezcan todos los elementos informativos necesarios para una decisión racional, ilustrada y completa. Ello in-cluye las consecuencias y los efectos de un voto afirmativo o negativo. La existencia sustancial de un vacío insalvable entre la ley, estos extremos y la papeleta anulan a priori el referéndum.
Cuarto, el criterio judicial para evaluar la validez y su-ficiencia legal de la papeleta a usarse es si la misma brinda al elector la alternativa de votar a favor o en contra de determinada(s) propuesta(s). Ese examen judicial se rea-liza visualmente a base de lo que sólo revela el documento de la papeleta —tal y como es presentada al elector— vis-á-vis la ley; y, claro está, sin ignorar la información oficial diseminada al respecto.
Quinto, la obligación legislativa de garantizar la pureza electoral y la libre expresión conlleva que las propuestas sometidas a la ciudadanía estén presentadas de forma constitucionalmente apropiada; deben brindar a los electo-res suficiente oportunidad para expresar su libre voluntad. Dicho de otro modo, constitucionalmente en un referén-dum no pueden someterse dos (2) o más propuestas juntas, de modo tal que la expresión del elector sobre una conteste las otras.
En síntesis, el análisis jurídico final es si existe una relación natural entre todas las propuestas incluidas en la papeleta. Si de un lado hay propuestas que contienen su-jetos separados e independientes, entonces no son suscep-tibles a combinarse en la papeleta como una sola. Estaría-mos claramente ante el propósito ilegal de juntarlas para lograr acumular votos para todas. Ello, en sus dos (2) al-ternativas —afirmativa o negativa— atentaría contra la libre expresión del elector.
IV
Trasfondo legislativo del Referéndum del 8 de diciembre
Con estas consideraciones en mente expongamos, su-cinta pero escrupulosamente, el trasfondo del Referéndum que nos ocupa.
Conforme la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 85, supra, sus antecedentes inmediatos fueron las Resolucio-nes Concurrentes Núm. 41 del Senado y Núm. 54 de la Cámara. Las mismas tuvieron “el propósito de autorizar un referéndum para enmendar la Carta de Derechos de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, para incorporar los derechos democráticos del Pueblo de Puerto Rico, a que se refiere el artículo segundo de esta ley que deben regir cualquier consulta para variar nuestro ‘status’ político”. (Énfasis suplido.) 1991 Leyes de Puerto Rico
Textos de las propuestas; vicios constitucionales que surgen de su faz en la vertiente conducente a una enmienda cons-titucional
Con estos propósitos legislativos en mente, reproduzca-mos primero el Art. 2 de la Ley Núm. 85, supra:
Se dispone que se presente al pueblo de Puerto Rico para su aprobación la siguiente Reclamación de Derechos Democráti-cos:
“Nosotros, el pueblo de Puerto Rico, solemnemente reclama-mos que se garantice en nuestra Constitución, los siguientes derechos democráticos:
[Primero,] “el derecho inalienable a determinar libre y demo-cráticamente nuestro status político
[Segundo,] “el derecho a escoger un status de plena dignidad política sin subordinación colonial, ni territorial, a los poderes plenarios del Congreso
[Tercero,] “el derecho a votar por las tres alternativas de status, Estado Libre Asociado, Estadidad e Independencia, funda-mentadas en la soberanía del Pueblo de Puerto Rico
[Cuarto,] “el derecho a que la alternativa triunfante en una consulta de status requiera más de la mitad de los votos emiti-dos
[Quinto,] “el derecho a que toda consulta sobre status garan-tice, bajo cualquier alternativa, nuestra cultura, idioma e iden-tidad propia, que incluye nuestra representación deportiva in-ternacional
[Sexto,] “el derecho a que toda consulta sobre status garan-tice, bajo cualquier alternativa, la ciudadanía americana que salvaguarda la Constitución de los Estados Unidos de América”. (Énfasis y numeración de propuestas suplidos.) Le-yes de Puerto Rico, supra, pág. 809.
Este texto, según el modelo, aparecerá ad verbatim en la papeleta inmediatamente debajo de las columnas o en-casillados [SÍ] y [NO]. Después, en su parte inferior, como única información adicional, estará la afirmación si-guiente: “Esta reclamación constituye un reclamo al Go-bierno de Puerto Rico para que estos derechos se con-
DESDE SU ORACIÓN INTRODUCTORIA, LA LEC-TURA DEL ART. 2 DE LA LEY NÚM. 85, SUPRA, RE-FLEJA SERIOS DEFECTOS CONSTITUCIONALES. LA CUESTIÓN ES MEDULAR. ESTE ARTÍCULO CON-TIENE LOS TÉRMINOS DE LAS SEIS (6) PROPUESTAS EN LA PAPELETA SOBRE LAS CUALES PASARÁ JUI-CIO EL ELECTOR. LA ASAMBLEA LEGISLATIVA HA INCURRIDO EN UN ACTO INCONCEBIBLE QUE ANULA EL USO DE ESA PAPELETA. COMO TÉCNICA, UTILIZA ÚNICAMENTE UN LENGUAJE AFIRMATIVO, QUE OFICIAL Y SUTILMENTE SUGIERE AL ELECTOR -CON CARÁCTER DE ÉNFASIS- UN SÓLO CURSO DE ACCIÓN, A SABER, “QUE SE PRESENTE AL PUEBLO DE PUERTO RICO PARA SU APROBACIÓN LA SI-GUIENTE RECLAMACIÓN DE DERECHOS DEMOCRÁTICOS”. (Énfasis suplido.) Anejo 2.
DICHO DE OTRO MODO, LA LEGISLATURA DE AN-TEMANO USÓ EN EL ART. 2 DE LA LEY NÚM. 85, SUPRA, UN LENGUAJE QUE DIRECTA Y EXPRESA-MENTE PROMUEVE “SU APROBACIÓN”. Y ello, a pesar de que un referéndum, como consulta a la ciudadanía, por antonomasia, intrínsecamente es inseparable de dos (2) al-ternativas: aprobación o rechazo. Así lo ha reconocido siempre nuestro ordenamiento electoral. La Ley Electoral de Puerto Rico, en su Art. 1.003(50), según enmendado, 16 L.P.R.A. see. 3003(50), define el referéndum como “el pro-cedimiento mediante el cual se somete al electorado del Estado Libre Asociado de Puerto Rico la aprobación o re-
LA CUESTIÓN NO ES MERA SEMÁNTICA. La actua-ción de la Asamblea Legislativa ha permitido que durante el período de discusión de esta pieza legislativa, y en la campaña publicitaria ordenada en el Art. 7 de la Ley Ha-bilitadora, supra —a cargo de la Comisión Estatal de Elec-ciones— se haya transcrito así dicho texto en los numero-sos y cotidianos anuncios publicitarios en los periódicos principales del país —y otros medios de difusión— a pá-gina entera y en color amarillo. EL MENSAJE OFICIAL GUBERNAMENTAL TRANSMITIDO DIRECTAMENTE AL ELECTORADO HA SIDO Y ES EMINENTEMENTE SUGESTIVO, ESTO ES, CON EL OBJETIVO DE INDU-CIR E INFLUIR SUSTANCIALMENTE, EN LOS ELEC-TORES QUE VOTEN, LA APROBACIÓN. A TRAVÉS DEL ART. 7 DE LA LEY NÚM. 86, LA ASAMBLEA LE-GISLATIVA HA ASUMIDO ACTIVA E INDIRECTA-MENTE UN ROL DE DIRIGISMO QUE NO LE CORRESPONDE.
La intervención oficial se ha prestado también a que en la campaña netamente partidista oriente (o desoriente) al elector a votar del lado afirmativo. El Gobierno intenta controlar y desplazar de ese modo la libre voluntad ciudadana. Incluso las opiniones de algunos analistas o po-litólogos publicadas en la prensa, carentes de suficiente ob-jetividad y comprometidas más bien con determinada línea de pensamiento, hacen uso de y aprovechan esa técnica. Unimos al Apéndice, como Anejo 2, un facsímil fiel de uno de estos numerosos anuncios oficiales.
Hemos visto cómo el lenguaje del Art. 2 de la Ley Núm. 85, supra, es a los únicos efectos de que “[njosotros, el pueblo de Puerto Rico, solemnemente reclamamos que se garantice en nuestra Constitu-ción, los siguientes derechos democráticos ...”. (Énfa-sis suplido.) Leyes de Puerto Rico, supra, pág. 809.
ESTE MAL DE FONDO SE EXTIENDE A LA PAPELETA. AUNQUE EN ELLA APARECERÁ “EL RE-CLAMO”, SE OMITE Y NO SE INFORMA AL ELECTOR DEL TEXTO DEL ART. 3 DE LA LEY NÚM. 85, EXPOSI-TIVO DE QUE SU VOTO Y ESE “RECLAMO AL GO-BIERNO DE PUERTO RICO” VERDADERAMENTE SÓLO ES “SOBRE LA DESEABILIDAD DE CONSA-GRARLOS EN LA CONSTITUCIÓN”. “Para que exista po-der es necesaria la eficacia. Poder es querer con eficacia. Donde no hay voluntad para concebir y fuerza para ejecu-tar no existe poder de especie alguna. La voluntad sola sig-nifica un pensamiento estéril o un deseo ineficaz; la fuerza, también sola, supone un instrumento ciego, un acto de obe-diencia pasiva.” De Marino, supra, pág. 447.
Según expuesto, la propia Asamblea Legislativa recono-ció en la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 86, supra,
Al formular esta conclusión somos conscientes del argu-mento en contrario fundamentado en la tesis de que ahora no se está realmente enmendando la Constitución, sino sólo consultando “la deseabilidad” (Art. 3 de la Ley Núm. 85, supra) de si debe hacerse después. Esta contención es totalmente frívola. En primer lugar, el argumento acepta que la consulta no reúne los requisitos constitucionales y, por ende, no es vinculante ni tiene ninguna eficacia enmendatoria. Precisamente ahí radica su gran falla: esta-mos ante una legislación fútil y trunca. El resultado directo del Referéndum —de ser aprobado afirmativamente— no obliga a las presentes ni futuras Asambleas Legislativas a enmendar la Constitución. No tiene el elemento jurídico de autoejecutabilidad contenido en el Art. VII, Sec. 1 de nues-tra Constitución, esto es, que “formará parte de esta Cons-titución si es ratificada por el voto de . la mayoría de los electores que voten sobre el particular”. Const. E.L.A., supra, pág. 380.
La Asamblea Legislativa conocía de esta total ausencia de eficacia jurídica ulterior, a saber, que no obliga a nadie. Ello la movió a tratar de salvar este grave defecto. A tal efecto, en su Art. 3 in fine, la Ley Núm. 85, supra, dispuso que “[d]e ser aprobada por el pueblo, la Reclamación de Derechos Democráticos sólo podrá ser modificada o revo-cada mediante una consulta al pueblo y no podrá ser afee-
NO ES NECESARIA MUCHA REFLEXIÓN PARA PERCATARSE DEL ALCANCE QUE SE LE HA PRE-TENDIDO DAR AL RESULTADO FAVORABLE DE LA CONSULTA: PERMANENCIA E INDEROGABILIDAD, EXCEPTO A TRAVÉS DEL PROCESO CIRCULAR DE OTRO REFERÉNDUM. LA DIFICULTAD DE ESTA DIS-POSICIÓN ESTRIBA EN QUE INDUDABLEMENTE ES ILEGAL Y NULA. EN NUESTRO PAÍS, LA ÚNICA FORMA DE PERPETUAR NORMAS JURÍDICAS DE ESE MODO ES ELEVARLAS A RANGO CONSTITUCIO-NAL Y SÓLO A TRAVÉS DE LOS MECANISMOS EN-MENDATORIOS ESPECIALES PROVISTOS EN LA MISMA CONSTITUCIÓN.
Al respecto vale recordar tres (3) principios elementales. Primero, “la diferencia que existe entre una constitución y una ley. Aunque poseen rasgos parecidos, en el fondo hay una gran disimilitud: su majestuosidad e importancia. ... En evitación de cambios traumáticos, toda Ley Fundamental científicamente redactada ... contiene su propia mecá-nica para fecundar y viabilizar el cambio: la cláusula de enmienda constitucional, Art. VII, Sec. 1, Const. E.L.A., supra]”. Ortiz Angleró v. Barreto Pérez, 110 D.P.R. 84, 107-108 (1980). Segundo, “una legislatura no puede limitar el poder que tienen legislaturas posteriores para derogar, en-mendar o aprobar las leyes”. Pueblo v. Tribunal de Distrito, 70 D.P.R. 678, 681 (1949); Mercado v. Mercado, 66 D.P.R. 811, 817 (1947). Y tercero, que cuando “una ley es derogada deja de existir”. García Passalacqua v. Tribunal Electoral, 105 D.P.R. 49, 59 (1976).
La cuestión es tan sencilla y transparente que racional-mente no cabe otra conclusión. La Asamblea Legislativa, ante la imposibilidad de lograr el mínimo de consenso cons-titucional requerido —dos terceras (%) partes de su com-posición total— redactó y aprobó la Ley Núm. 85, supra,
Estamos, pues, ante una ingeniosa forma o modalidad de iniciativa popular de enmienda no autorizada por la Constitución. Desnaturaliza la seriedad y estabilidad del proceso democrático. La Asamblea Legislativa no puede su-pletoriamente usarlo para —en un vicioso trámite circular— evadir el consenso mínimo constitucional inicial y ne-cesario de sus miembros.(
Es evidente, pues, que el Art. 3, in fine, de la Ley Núm. 85, supra, da cualidad y efecto de cláusula constitucional —supra conmutativa y de permanencia— a lo que en su origen no lo tuvo ni puede tener; aunque se apruebe el 8 de diciembre. DE SU FAZ ESTAMOS ANTE UNA ACTUA-CIÓN LEGISLATIVA ULTRA VIRES E INCONSTITU-CIONAL QUE ATENTA CONTRA SERIOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS FUNDAMENTALES. Despojada de todo atributo constitucional, la citada Ley Núm. 85 sim-plemente es otro estatuto —si bien de inmensa importan-cia— jurídicamente ineficaz. Contrario a lo que se pre-tende, tanto dicha ley como su ejecución son materia susceptible de ser enmendada ulteriormente en cualquier momento por la actual o futura Asamblea Legislativa.
La consecuencia de este defecto es evidente. Sin dificul-tad alguna revela dramáticamente el vicio de origen. COMO TODA LA ESTRUCTURA LEGAL DE LA CON-SULTA Y REFERÉNDUM ESTÁ FUNDAMENTADA EN LA CARACTERÍSTICA DE PERMANENCIA Y, SOBRE TODO, ASÍ SE LE HA COMUNICADO A LOS ELECTO-RES EN LOS NUMEROSOS ANUNCIOS OFICIALES, ES OBVIO QUE AL DECRETARSE SU INCONSTITUCIO-NALIDAD, POR IMPERATIVO, CAE TODA LA PIEZA LEGISLATIVA. No es posible separarla; queda trunco y sin eficacia autoejecutable el reclamo de los derechos sobre los cuales se pretende consultar al Pueblo.
Pero hay más. La ambigüedad e incertidumbre se ma-nifiestan claramente al tomar conciencia de que se están sometiendo ahora seis (6) propuestas en bloque, diciéndole al Pueblo que vote sobre sus reclamos para, en el mañana, votar otra vez y lograr una enmienda constitucional. Ello no es posible.
Conforme el Art. VII, Sec. 1 de nuestra Constitución, supra, pág. 380, cualquier referéndum futuro para enmen-darla está sujeto a que “[c]ada proposición de enmienda deberá votarse separadamente y en ningún caso se podrá someter más de tres proposiciones de enmienda en un mismo referéndum”. (Énfasis suplido.)
Aquí, en la papeleta están agrupadas y nucleadas las
No pasamos por alto la posibilidad de celebrar dos (2) referéndum. ¿Costo? Lo desconocemos. Sí sabemos que ninguno de esos posibles dos (2) futuros referéndum podría someterse “al mismo tiempo que la elección general si-guiente”: 1992. Después de todo, en la Exposición de Moti-vos de la Ley Núm. 85, supra, se plasmó —y así también se le ha informado oficialmente al electorado— la convenien-cia de “separar estos asuntos de la discusión en las eleccio-nes generales”, Leyes de Puerto Rico, supra, pág. 809.
Es, además, inquietante que en términos expresos, sin siquiera haberse sometido la cuestión al electorado —y por ende, desconocerse si será o no aprobada— con carácter de imprimátur oficial, se haya concluido, en su Art. 3, que la Ley Núm. 85, supra, “es el sentir de la Asamblea Legisla-tiva de Puerto Rico”. Como acto consumado, ordena su re-misión certificada y traducida al inglés para el Presidente y los miembros del Congreso de Estados Unidos. Art. 6 de la Ley Núm. 85, supra. En otras palabras, sin siquiera co-nocerse si será o no aprobada, ya la Asamblea Legislativa le dio trámite de peticionante el Congreso y el Presidente de Estados Unidos. Si ello es el “sentir de la Asamblea Legislativa”, ¿para qué entonces consultar al electorado? No cabe otra conclusión: en su rápida promulgación, la Asamblea Legislativa sobrecargó inconstitucionalmente la
Esta pregunta nos lleva a detectar otra gran infracción constitucional, pues “ ‘no hay alternativa válida cuando la consulta es a favor o en contra de algo (o de alguien)’ y no está claramente establecido cuál será el efecto que produ-cirá un pronunciamiento popular mayoritario en sentido negativo o adverso. En los casos en que se practica este segundo tipo de consulta de antemano el caso está presen-tado como una opción entre “sí” o “sí” (José Reinaldo Va-nossi, [Año XIV (Núm. 9) Democracia Intermedia ¿Habrá Referéndum? Panorama (1977)], pág. 36)”. (Énfasis suplido.) J. Francisco Cholvis, El Referéndum Consultivo: su Reglamentación, 1985-A Rev. Jur. Arg. La Ley 713, 720 (1985).
La actuación de la Asamblea Legislativa de dejar sin establecer las consecuencias de un voto negativo es inexplicable. Ha dejado el asunto en manos de los argu-mentos y apreciaciones peculiares de los políticos, quienes dependiendo del “color del cristal con que lo miran”, auspi-cian y proponen su propia y particular interpretación. Ol-vida que un referéndum es el “procedimiento por el que se llama al cuerpo de ciudadanos a decidir sobre un acto pú-blico, generalmente de naturaleza normativa. Se mani-fiesta de ordinario como una decisión del cuerpo electoral en el proceso legislativo de la que depende la eficacia o validez de la ley a que se refiere. En todo caso, el referén-dum constituye una manifestación del autogobierno del pueblo y refleja una desconfianza hacia los organismos re-presentativos, pues a través de la colectividad realiza directamente una función pública”. (Énfasis suplido y en el original.) Xitra Heras, op. cit., págs. 393-394.
Inconstitucionalidad del Referéndum como petición
En cuanto a su carácter de petición, la Ley Núm. 85, supra, contiene otros serios defectos que constitucional-mente también anulan la consulta. Incide impermisible-mente sobre el derecho a la libre expresión y voluntad del elector. El mal constitucional es muy profundo: la defec-tuosa correlación recíproca entre el lenguaje de norma ju-rídica, la campaña oficial y la papeleta electoral. Tras-ciende defectos de redacción. Esta conclusión requiere una explicación breve.
En nuestro disenso en Granados v. Rodríguez Estrada I, 124 D.P.R. 1284 (1989), indicamos que en una democracia era “mandatorio aproximarnos al ideal de que el ejercicio del voto sea inteligente y reflexivo. Es decir, es preciso que el derecho al sufragio se ejerza conforme al uso más elevado de las facultades individuales de cada ciudadano. Una de-mocracia no puede apuntalarse en un ejercicio irresponsa-ble, inconsciente o ignorante, sino sobre los fundamentos más esmerados de la razón, inteligencia y voluntad”. (En-fasis suplido.) Allí reconocimos la importancia de las pape-letas, su contenido e instrucciones. Con visión indicamos: “Se avecinan otros eventos electorales de importancia histó-rica para el país. Para legitimarlos más allá de nuestras playas corresponde a quienes ostentan el poder público hon-rar efectivamente el postulado democrático de igualdad hu-mana en su expresión en las urnas.” (Enfasis en el original.) Íd., pág. 289.
El propósito del Referéndum de 8 de diciembre cae den-tro de esa visión: consultar a los ciudadanos sobre seis (6) propuestas de derechos a “regir [en] cualquier consulta para variar nuestro status político”. Sin embargo, no honra “el postulado democrático de igualdad humana en su ex-presión en las urnas”.
Artículo 3.—
Esta Ley de Garantía de Derechos Democráticos es el sentir de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico. La Reclamación de Derechos Democráticos aquí contenida constituye un reclamo al Gobierno de Puerto Rico sobre la deseabilidad a consagrarlos en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y una Petición al Congreso y al Presidente de los Estados Unidos para que estos derechos sean respetados al actuar sobre nues-tro status político. De ser aprobada por el pueblo, la Reclama-ción de Derechos Democráticos sólo podrá ser modificada o re-vocada mediante una consulta al pueblo y no podrá ser afectada por el resultado de las elecciones generales.
Artículo 5.—
Las alternativas de Estado Libre Asociado y Estadidad in-cluidas en la Reclamación de Derechos Democráticos que se presentará al pueblo el 8 de diciembre de 1991 son formas de “status” de unión permanente con los Estados Unidos.
La Reclamación de Derechos Democráticos no es una recla-mación de cambio de “status”. El resultado del referéndum no se interpretará a favor ni en contra de cualquier alternativa de status o partido político. Tampoco se interpretará como una pe-tición de separación, ni de modificación del presente “status”, ni del uso de las dos banderas, los dos himnos y los dos idiomas como dispone nuestro ordenamiento jurídico. (Énfasis suplido.) Leyes de Puerto Rico, supra, pág. 810.
Otra vez advertimos que en la papeleta electoral no se someten al electorado — ni aparecen— esos extremos y asuntos germanos, inextricablemente atados a las seis (6) propuestas de derechos, y con las alternativas de status político.
Aunque en su Art. 5 la Ley Núm. 85, supra, reconoce que el Estado Libre Asociado y la Estadidad “son formas de
El [SÍ] o el [NO], como adverbios afirmativo y negativo excluyentes entre sí, representan las formas más drásticas y extremas de comunicar asentimiento o rechazo. En ló-gica, tiene que ser producto del juicio, esto es, de una “ope-ración de entendimiento”. Implica “la comparación de dos ideas para conocer y determinar sus relaciones”. Dicciona-rio de la Lengua Española, 20ma ed., Madrid, Ed. Espasa-Calpe, 1970, T. II, pág. 774. En justicia electoral, significa que las seis (6) propuestas a someterse al electorado deben también poseer una correlación recíproca exacta entre la citada Ley Núm. 85 y la papeleta. No la hay.
Al respecto, por su condición dual de figura de relieve e importancia pública —Gobernador y Presidente del Par-tido Popular Democrático (P.P.D.)— citamos las pertinen-tes palabras del codemandado, Hon. Rafael Hernández Co-lón: “Las urnas serán la voz de ustedes. Yo les pido a todos que cuando estén allí, sólo con su conciencia lean lo que dice esta papeleta, lean lo que representa el SI y lean lo que representa el NO y a tono con su conciencia tomen la deci-sión que corresponda ...”. El Nuevo Día, San Juan, jueves 7 de noviembre de 1991, pág. 18; participación de un panel
La papeleta nada dice de lo que representa el [ATO]. Pre-guntamos, ¿cómo es posible que se pretenda obtener una votación legítima —inteligente, informada y reflexiva— del electorado en “conciencia” si los anteriores extremos y ele-mentos no forman parte de la consulta ni se incluirán en la papeleta? Si la Ley Núm. 85, supra, manda que la “pape-leta expres[e] que [la] reclamación constituye una petición al Congreso y al Presidente de los Estados Unidos” (Art. 4 de la Ley Núm. 85, Leyes de Puerto Rico, supra, pág. 810), ¿qué justificación legal hay —por no decir racional— para que la Asamblea Legislativa haya omitido incluir en la pa-peleta precisamente las condiciones que cualifican y afectan sustancialmente el Referéndum en sus dos (2) vertientes: consulta y petición?
EVIDENTEMENTE, LA LEY NÚM. 85, SUPRA, CON-TIENE UNAS LAGUNAS QUE A PRIORI AFECTAN LA PUREZA, LEGITIMIDAD Y CONFIABILIDAD DE SUS RESULTADOS. EXISTE UN INSALVABLE ABISMO ENTRE LOS PRONUNCIAMIENTOS DE SU EXPOSI-CIÓN DE MOTIVOS, EL TEXTO DE LEY, LA IMPLAN-TACIÓN DE LA CAMPAÑA OFICIAL Y LA PAPELETA. ¿CÓMO NEGAR QUE ESAS OMISIONES VERSAN SO-BRE “CUESTIONES FUNDAMENTALES QUE DEFI-NEN EL FUTURO POLÍTICO DE UNA SOCIEDAD”?
Hasta los más avezados políticos o juristas se ven con-fundidos frente a propuestas que se presentan de una ma-nera y resultan ser de otra. ¿Qué dejaremos para el lego, ciudadano promedio o humilde analfabeta? Si el Pueblo no será consultado de que no es una “reclamación de cambio de status”; si el Pueblo no será consultado de que las alter-nativas de status E.L.A. y estadidad son “formas de status de unión permanente con los Estados Unidos”; si el Pueblo no será consultado de que el resultado “no se interpretará a favor ni en contra de cualquier alternativa de status o
El asunto es trascendental en el ámbito constitucional. Y es que la validez de un referéndum “depende no sólo de la universalidad del sufragio, sino de la medida en que los electores participan de hecho en la votación”. (Énfasis suplido.) Cholvis, supra, págs. 720-721. Hemos visto que ningún elector habrá de participar realmente en torno a esos importantes extremos. Decimos importantes pues, de lo contrario, ¿por qué la Asamblea Legislativa los incluyó en la ley y expresamente ordenó a la Comisión Estatal de Elecciones que en su campaña oficial los reprodujera con las seis (6) propuestas de derechos?
LO ÚNICO QUE TENDRÁ ANTE SÍ ESE ELECTOR, RECEPTOR DE TODA ESA DESINFORMACIÓN OFI-CIAL, ES UNA PAPELETA CONFUSA, INCOMPLETA Y ENGAÑOSA. No puede subestimarse la situación. La omi-sión de estos extremos imbricados a las seis (6) propuestas va a la esencia y legitimidad de la misma consulta y, por ende, al corazón de una verdadera democracia en acción. En todo referéndum, la labor de formular las preguntas a los ciudadanos es muy delicada, “porque sus términos pue-
VII
Otros defectos visibles en la papeleta
En toda comunicación hay un emisor que envía un men-saje y un receptor que lo recibe. Distinto a otros, en este Referéndum no se proveen símbolos o figuras geométricas para identificar las propuestas y atender la emisión de vo-tos por aquel sector de ciudadanos que lamentablemente están sumergidos en la obscuridad del analfabetismo. Es chocante que la Asamblea Legislativa haya actuado así en contravención de la admonición constitucional de que “[n]adie será privado del derecho al voto por no saber leer o escribir Art. VI, Sec. 4., Const. E.L.A., supra, pág. 367. No puede argumentarse que bastan los encasillados [SÍ] o
Cobra más relieve entonces que “el Estado moderno tiene la función inexcusable de educar. Es pertinente recor-dar que a las urnas acuden por igual, con el mismo dere-cho, analfabetos y profesionales, gente medianamente ins-truida y otros que han alcanzado niveles más especializados de conocimiento. El universo es amplio. También se compone de personas de edad avanzada, re-traídos y tímidos. La educación, pues, es clave y se impone como medio que asegure, repetimos, que el acto de votar represente una manifestación de sensatez y de prudencia en el sentido más elevado de la palabra”. (Énfasis suplido y en el original.) Granados v. Rodríguez Estrada I, supra, pág. 284.
Ello nos lleva nuevamente a concentrarnos en la cam-paña publicitaria oficial de la Comisión Estatal de Eleccio-nes y la de anuncios de organismos gubernamentales.
VIII
Ilegalidad en campaña publicitaria oficial de la Comisión Estatal de Elecciones
En nuestra opinión concurrente en P.N.P. v. Hernández, Srio. D.T.O.P., 122 D.P.R. 362, 388-389 (1988), aceptamos la realidad de que las “agencias de publicidad cuentan con expertos conocedores de la conducta humana. Ideas, imá-genes, detalles visuales y gráficos aparentemente insigni-ficantes pueden esconder solapadamente un mensaje político. Por lo tanto, no podemos abstraemos de los ade-lantos de la industria de las comunicaciones y del desarro-
“ ‘Los Jueces no viven en un vacío. Sabemos lo que el resto de la comunidad sabe.’ Pueblo v. Marrero, 79 D.P.R. 649, 658 (1956). A fin de cuentas, ‘nuestro papel, aunque limitado, no se desarrolla en un vacío. Cuando los hechos son suficientemente abrumadores, hasta los tribunales pueden tomar conocimiento judicial de los mismos, y de ese modo evitar en parte la censura expresada por Bentham al efecto de que el arte de la jurisprudencia consiste en des-conocer metódicamente lo que todo el mundo sabe’. (Énfa-sis suplido.) Ballester v. Tribunal de Apelación, 61 D.P.R. 474, 507-508 (1943).” Noriega v. Gobernador, 122 D.P.R. 650, 696 (1988), opinión de conformidad.
La forma subliminal de anuncios ilegales oficiales ha penetrado la estructura de la Comisión Estatal de Elecciones. Dicho organismo, por conducto de su agencia de publicidad, escogió en su símbolo, como distintivo, el color amarillo para atraer la atención del elector hacia “un mensaje importante”. Anejo 3; precisamente el mismo color escogido por los proponentes del [SÍ] para sus logos de campaña. Aparte del anuncio mencionado al inicio de esta ponencia (Anejo 2), hay dos (2) anuncios de la Comisión Estatal de Elecciones publicados en múltiples ocasiones en que se ha intercalado una composición de lenguaje que tiene el propósito de promover sutilmente un voto afirmativo. Comienza así: “VOTAR ES LA MANERA MÁS CLARA DE EJERCER SIN NINGUNA LIMITACIÓN TUS DERECHOS DEMOCRÁTICOS. NO DESPERDI-CIES ESTA OPORTUNIDAD DE EXPRESAR TU PENSAMIENTO. EL 8 DE DICIEMBRE ¡VOTA EN EL REFERÉNDUM!” Anejo 4.
“VOTA. LA CLAVE PARA QUE LA DEMOCRACIA FUNCIONE PLENAMENTE ES QUE CADA UNO DE SUS CIUDADANOS EJERZA SUS DERECHOS. EL 8 DE DICIEMBRE ¡VOTA EN EL REFERÉNDUM!” Anejo 5.
IX
Ilegalidad manifiesta de la campaña publicitaria guberna-mental; aplicación de prohibición; procedencia del “mandamus” contra la Comisión Estatal de Elecciones
En este aspecto también añora “trágicamente, el rostro de la figura patológica de la partidocracia como anatema de una verdadera democracia”. (Énfasis en el original.) P.N.P. v. Hernández, Srio. D.T.O.P., supra, pág. 377.
Y es que la “regla de oro de las democracias contempo-ráneas radica en la convicción generalizada acerca de la posibilidad competitiva para la accesión al poder, sólo y únicamente cuando los más vastos sectores sociales de una comunidad comparten la creencia cierta en torno a la via-bilidad de la disputa según las ‘reglas del juego’, entonces el régimen goza de la perspectiva de un consenso en grado de legitimidad, que asegura la deposición de la conjura para la inserción de las mayorías en la leal adversidad. Que el sentimiento de los triunfos y de las derrotas no asuma la proporción de un dato de inapela-bilidad en el futuro, es fundamental para que la democracia permita la repetición del acto verificatorio del consenso, en el cual los derrotados de ayer puedan convertirse en los triunfadores de hoy, y donde los gananciosos del presente puedan tro-carse en los perdidosos del mañana”. (Énfasis suplido.) J. Reinaldo Vanossi, Los partidos políticos y los presupuestos de la democracia, 1988-D Rev. Jur. Arg. La Ley 1287, 1290 (1980).
La Ley Electoral, en su Art. 8.001 (16 L.P.R.A. sec. 3351), prohíbe terminantemente que con fondos públicos, durante el año electoral, el Gobierno y sus agencias anun-cien —directa o indirectamente— en los medios de difusión sus logros y proyectos. Por su parte, el Art. 20 de la Ley Habilitadora, supra, dispone que “[ajdemás de las prohibi-ciones antes mencionadas, regirán en toda su fuerza y vigor las disposiciones sobre prohibiciones y delitos establecidos en la Ley Electoral de Puerto Rico que sean necesarios, pertinentes y aplicables a los propósitos de esta ley”. (Énfa-sis suplido.) Leyes de Puerto Rico, supra, pág. 818. Es clara, pues, su aplicabilidad y que la Comisión Estatal de Elecciones ha faltado a su deber de ejecutar y poner en vigor ese mandato legal. La expedición del mandamus para remediar esta situación es evi-dente e imposponible. El mandamus quedaría complementado con una orden de injunction dirigida contra las restantes agencias codeman-dadas y otros paralizando tales anuncios. Cualquier de-mora torna ilusorio el imperio de la ley.
En nuestro disenso en P.P.D. v. Junta Revisora Electoral, 109 D.P.R. 464, 467 (1980), profundizamos así sobre esta prohibición estatutaria:
... [P]lasma un principio de alta moralidad en la administra-ción pública, e intenta lograr los siguientes objetivos: (a) direc-tamente, evitar que las agencias gubernamentales usando fon-dos públicos y so pretexto de exponer sus ejecutorias o planes,*441 realicen solapadamente campaña política en favor del partido en el poder y aquellos incumbentes que aspiran nuevamente a ser electos; (b) reducir las ventajas reconocidas que gozan los candidatos incumbentes —a través del acceso a los electores y público en general por medio de la televisión, prensa y radio— que el solo ejercicio y exposición del cargo conlleva sobre sus opositores; y (c) indirectamente, frenar los excesos y economi-zar el erario público y a los contribuyentes los gastos ordinarios de publicidad en año de elecciones.
Estos pronunciamientos se dieron en contra de un anuncio durante un año electoral. Sin embargo, es obvio que aparte de los principios de alta moralidad pública que inspiran la prohibición del Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, supra, la Constitución y un sentido de lo que es el “juego justo electoral” nos llevan racionalmente a de-terminar que aplican al proceso del Referéndum. Esta in-terpretación se nutre además, según hemos visto, en que la Ley Habilitadora, en su Art. 5, supra, considera supletoria la Ley Electoral de Puerto Rico y sus reglamentos en todo aquello "necesario, pertinente y compatible”.
La única distinción que puede hacerse entre unas elec-ciones generales y este Referéndum es que en la pri-mera se eligen candidatos a puestos públicos y en el se-gundo se vota afirmativa o negativamente sobre seis (6) propuestas de derechos. Ello no varía la naturaleza fundamental co-mún de los eventos: en ambos se ejercita el sufragio electoral y, por ende, la Asamblea Legislativa viene obligada a “garantizar” que esté libre de coacción.
Bajo nuestra Constitución, la igual protección de las le-yes y el derecho a la libre expresión prohíben el expendio de fondos públicos para propaganda política, directa o indirectamente. Ante ese linaje constitucional, aun cuando las citadas Leyes Núms. 85 y 86 “guardara[n] silencio al respecto, subsistiría el principio igualitario constitucional de que los desembolsos públicos para fines de propaganda política no son lícitos ni tolerables. Ante reclamos merito-rios, los tribunales tienen la facultad inherente para impe-
A estas alturas, nadie debería discutir que la “corrup-ción y el desembolso indebido o ilegal de fondos públicos —en sus formas múltiples, a veces burdas y otras sofisti-cadas— son actos incompatibles con el sistema de gobierno democrático consagrado en nuestra Constitución y apunta-lado en el respeto a la dignidad humana y los dineros del pueblo como único soberano. No importa las modalidades que adopten ni la jerarquía del funcionario involucrado; las mismas son intolerables. En última instancia, quien verda-deramente se perjudica, no sólo en lo económico sino en lo moral, es la ciudadanía en general independientemente de su afiliación política. Es, pues, obligación de los tribunales reivindicar esos valores fundamentales”. A.E.E. y A.A.A. v. P.N.P., 128 D.P.R. 294, 294 — 295 (1991), voto concurrente, al cual se unieron los Jueces Asociados Señores Rebollo López y Andréu García.
Esta conclusión no es simplemente una opinión individual. Tan reciente como el pasado 11 de noviembre la Comisión Estatal de Elecciones aprobó con unanimidad el Reglamento de Gastos de Difusión Pública del Gobierno. Veamos lo que nos dice al respecto su Declaración de Pro-pósitos:
La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico consagra el derecho al sufragio universal de cada ciudadano en todos los procesos electorales que le rigen con arreglo a los dic-tados de su conciencia y libre de toda coacción.
*443 Este Reglamento tiene como propósito el reglamentar la pro-hibición sobre los gastos para la compra de tiempo y espacio en los medios de difusión pública, así como de otros medios de difusión, según se define en el mismo de las Agencias del Go-bierno de Puerto Rico, la Asamblea Legislativa y la Rama Judicial a partir del 1ro. de enero del año en que se celebren las elecciones generales y hasta el día siguiente a la fecha de cele-bración de la misma, a los fines de evitar la divulgación publi-citaria indiscriminada con el propósito de exponer sus progra-mas, proyectos, logros, realizaciones, proyecciones o planes del gobierno que en alguna forma coaccionen o afecten la voluntad de los electores. (Énfasis suplido.) Reglamento de Gastos de Difusión Pública del Gobierno, Sec. 1.2, pág. 1.
¿Puede sostenerse que el Referéndum no es un pro-ceso electoral que requiere que el sufragio se emita con-forme la voz de la conciencia “y libre de toda coacción”?(
La fuente para sostener el mandamus contra los miem-bros de la Comisión Estatal de Elecciones y la prohibición al uso y abuso de fondos públicos en anuncios gubernamen-tales durante el proceso prereferéndum contra los otros co-demandados, es el axioma de igualdad inmerso en la Constitución. Es unánime la crítica o señalamiento de que una de las fallas mayores en todo referéndum es su “susceptibilidad] de ser manejado con presiones y propaganda más fácilmente que el procedimiento de una vota-ción por una asamblea representativa, y por ello ha sido y es empleado por regímenes autocráticos en procura de le-gitimidad; de ello hay sobrados ejemplos”. (Énfasis suplido.) Padilla, supra, pág. 926. “Su mayor inconveniente es la tendencia que implica a la demagogia.” (Énfasis suplido.) Sánchez Agesta, op. cit., pág. 290.
El clima creado con la campaña de publicidad ilegal y,
Es una muestra de inmadurez política que debilita la democracia. “Es hora de desterrar de nuestro suelo la PAR-TIDOCRACIA, esto es, la creencia de que el Gobierno y el partido político mayoritario son una misma cosa. De acuerdo con nuestra Constitución, es axiomático que si la conducta en la cual incurrió es ilegal o atenta contra las sanas normas jurídicas o administrativas vigentes para el mejor desembolso de fondos públicos, ni la lealtad de un ciudadano —incluso la de los funcionarios públicos hacia su partido político— ni la obediencia jerárquica son defen-sas válidas.” (Énfasis suplido.) A.E.E. y A.A.A. v. P.N.P., supra, pág. 299. Estamos ante un enriquecimiento injusto (id.), pues la nociva práctica incre-menta sustancialmente las arcas del partido que controla el Gobierno, más allá de los límites de las asignaciones autorizadas en el Fondo Electoral.
X
Conclusiones
Los textos de las Leyes Núms. 85 y 86, supra, y su im-plantación son el compendio opuesto a las garantías cons-titucionales y ala deseable claridad de toda norma jurídica necesaria para legitimar el Referéndum. La palabra es la revelación y manifestación de la realidad como sentido más elevado del lenguaje. En las dos leyes, la Asamblea Legis-lativa omitió elementos intrínsecos inseparables de varias propuestas de la consulta. El producto es que en las urnas el próximo 8 de diciembre el ciudadano transite por sendas erróneas y confusas. No hay concordancia entre el uso del lenguaje legal, la campaña oficial y la papeleta; irónica-mente el impacto es una deformación del fin democrático que se aspira alcanzar. Se ha creado un cristal encubridor
CON TODA LA DEFERENCIA QUE MERECEN LOS PODERES LEGISLATIVO Y EJECUTIVO, DE CELE-BRARSE EL REFERÉNDUM SEGÚN LAS REFERIDAS LEYES NÚMS. 85 Y 86, SE LE ESTARÁ SOMETIENDO AL PUEBLO UN EJERCICIO ELECTORAL ESTÉRIL. SERÁ UNA CONSULTA TRUNCA, INCOMPLETA, CON UNA PAPELETA CONFUSA,CONTRADICTORIA Y ENGAÑOSA. EN SUS EXTREMOS BÁSICOS, EL REFE-RÉNDUM CARECE DE LAS GARANTÍAS NECESARIAS. LEJOS DE HONRAR LOS POSTULADOS DE UNA VERDADERA DEMOCRACIA Y EDUCAR, LA CAMPAÑA OFICIAL ATENTA CONTRA LA VOLUNTAD DEL ELECTOR.(
A modo de preámbulo, vale recordar que una “Constitu-ción no es sólo un conjunto de normas, sino un sistema de valores plenos de contenido histórico y político. Cuando no se entiende así, sirviendo a esos valores, sino haciendo de cada norma un sofisma para falsificar la realidad política, estamos haciendo en la semántica constitucional un fin en sí mismo ...”. (Énfasis suplido.) A.E. Mooney, La elección del poder Ejecutivo nacional (legalidad versus legitimi-dad), 1985-E Rev. Jur. Arg. La Ley 545, 548 (1985).
Somos conscientes de que “DECLARAR INCONSTITU-CIONAL UN ESTATUTO ES LA SOLUCIÓN JUDICIAL MÁS EXTREMA EN NUESTRO SISTEMA DE GO-BIERNO DE FRENOS Y CONTRAPESOS. Véanse: Milán Rodríguez v. Muñoz, 110 D.P.R. 610, 618-619 (1981); Negron Soto v. Gobernador, 110 D.P.R. 664, 678-679 (1981);
Y es que sin restricciones al uso masivo y abusivo de fondos públicos para la intensa campaña publicitaria en favor de un gobierno que oficialmente ya endosó la alterna-tiva del [SI] en el Referéndum; sin la Comisión Estatal de Elecciones proveerle al elector claridad en cuanto al alcance de su voto; sin haber descargado fielmente su función edu-cativa, sino por el contrario “orientado” también hacia el voto afirmativo; sin incluirse en la papeleta la información mínima de todos los elementos que la Legislatura estimó cualifican las seis (6) propuestas de derechos; sin permitír-sele al elector votar separadamente, y sobre todo, sin una aclaración legislativa del significado de un voto negativo, “el fragilísimo barniz de legitimidad que en hipótesis seme-jantes pueda aportar el referéndum, no engaña en estos tiempos a nadie, salvo a quienes acepten ser engañados”. Padilla, supra, pág. 926.
Ignorar todos estos señalamientos nos recuerda a los habitantes de Macondo. Muchos pueden —según el magis-tral verbo de Gabriél García Márquez en Cien Años de So-ledad— “continuar ... viviendo, una realidad escurridiza, momentáneamente capturada por las palabras, pero que había de fugarse sin remedio cuando olvidaron los valores
(1) Como método expositivo, subdividimos este disenso como prosigue:
Temas Páginas
I -Jurisdicción, legitimidad y justiciabilidad 405-414
II -Significado y modalidades 414 — 417
III -Principios aplicables ... 417-419
IV -Trasfondo legislativo ... 419-420
V -Textos de las propuestas; vicios constitucionales ... 421-430
VI -Inconstitucionalidad del Referéndum como petición 431-4:36
VII -Otros defectos visibles en la papeleta 436-437
VIII -Ilegalidad en campaña pablicitaria oficial de la Co- 437-439 misión Estatal de Elecciones
IX -Ilegalidad manifiesta en la campaña publicitaria gu- 439-444 bemamental ...
X -Conclusiones 44A-447
Apéndices y Anejos 448-453
(2) “por SUpUesto, el mero hecho de que el pleito busque la protección de un derecho político no quiere decir que presente una cuestión política. Tal objeción ‘es poco más que un juego de palabras.’ ” (Traducción nuestra.) Baker v. Carr, 369 U.S. 186, 209 (1962). Y es que el derecho al voto es de rango constitucional.
“Los hechos políticos no siempre son cosas exclusivamente de políticos, sino también de juristas. No puede éste liberarse de responsabilidad diciendo: “No es cuestión de derecho, y por eso, tampoco de mi incumbencia’, como si fuese un simple técnico del derecho, o un historiador, oficio, el más cómodo, para ir pasando y estar siempre en diarios y revistas con motivo de las sesiones académicas, donde se habla de hechos lejanos, y donde el prudente eclecticismo, la cronología, la arqueología, se consideran sin riesgo alguno, como no sean las polémicas bizantinas de que se ente-ran unos pocos desocupados.” R. Bielsa, VIII (Núm. 16) Rev. del Colegio de Abogados de la Plata 278 (1966).
Los casos que versan sobre el goce y ejercicio de los derechos políticos no son cuestiones políticas, del mismo modo que no son casos económicos porque litiguen dos economistas o la controversia sea un área económica. “¡No corresponde ocuparse, naturalmente, de aquellos otros que, impresionados por la vibración, diré sonora, de las palabras ‘cuestiones políticas’, no penetran el concepto de la ‘justiciabilidad’, y piensan, nada menos, que se pretende ‘politizar a la justicia’ cuando lo que se quiere es ‘despolitizar a las soluciones jurídicas’...!” L.M. Boffi Boggero, La función judicial y la abogacía, pág. 1104.
(3) En síntesis, alegan, exponen y argumentan que la propaganda de anuncios gubernamentales —sobre la cual se nos pide tomemos conocimiento judicial— y el uso de fondos públicos violan la letra y el espíritu de la Ley Electoral de Puerto Rico, y a nivel constitucional, la igual protección de las leyes y el derecho a la libre
Como parte de la discusión del primer señalamiento, sostienen que ambas leyes ignoran el trámite constitucional establecido en el Art. VII, Sec. 1 de nuestra Cons-titución, L.P.R.A., Tomo 1, y que engañan al elector al no incluir en la papeleta los Arts. 3 y 5 de la Ley Núm. 85 de 17 de septiembre de 1991, aun cuando éstos son el fundamento de toda la campaña oficial de la Comisión Estatal de Elecciones.
(4) Diexpresión. Art. VI, Sec. 7 y Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1.spone:
“Las leyes garantizarán la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y protegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral(Enfasis suplido.) Art. II, Sec. 2, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 261.
(5) En. buena lógica y juridicidad, cualquier derecho a incluirse en la Constitu-ción entraña el poder reivindicador en nuestros tribunales. El legislador no debe confundir los derechos concretos vindicables en los foros judiciales con las declara-ciones sobre cultura, identidad colectiva y otros valores análogos importantes que pertenecen más bien al catálogo del Preámbulo. Parafraseando a Frías, “son el ‘ima-ginario [puertorriqueño]’, o sea las representaciones mentales depositadas en nues-tra memoria colectiva, el nivel de conciencia en que se agolpan las interpretaciones de nuestros símbolos y nuestros comportamientos. Nos imaginamos así. Si no es nuestro presente, es nuestro deber ser, nuestro ‘futurable’ (Enfasis suplido.) P.J. Frías, Los Preámbulos como Imaginario Argentino, 1988-C Rev. Jur. Arg. La Ley 1101 (1988).
(6). Diccionario de la Lengua Española, 20ma ed., Madrid, Ed. Espasa-Calpe, 1970, T. II, pág. 1113.
(7) El legado de la Asamblea Constituyente es claro. El delegado Sr. José Trías Monge, al exponer el alcance del Art. VII, Sec. 1 de nuestra Constitución, supra, indicó que “estamos insertando en esta proposición de enmiendas, las garantías esen-ciales a la estabilidad de la Constitución, en cuanto se indica que únicamente podrán proponerse enmiendas a esta Constitución mediante resolución concurrente que se apruebe por no menos de dos terceras partes de los miembros que componen cada cámara. O sea, el punto fundamental es en cuanto a las garantías de limitación a la etapa de iniciativa de la enmienda a la Constitución”. 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1829 (1952).
Más adelante, en ocasión de defenderlo, señaló: “Estamos a favor y el sistema que se está estructurando en esta Constitución, es uno básicamente de democracia representativa; no de democracia directa.” Diario de Sesiones, supra, pág. 1832.
(8) El argumento en contrario es tan frágil y arbitrario como la “magia” de la fecha fijada para el Referéndum. Si hubiese sido un (1) mes más tarde —7 de enero de 1992— ¿aplicaba la prohibición de gastos? Obviamente sí.
(9) La Constitución prohíbe “que las leyes electorales den lugar, por ausencia de las garantías necesarias al brote de temores fundados, dudas razonables o riesgo real de que la pureza del proceso eleccionario pueda efectuarse sensiblemente.” P.S.P., P.P.D., P.I.P. v. Romero Barceló, 110 D.P.R. 248, 281 (1980), opinión disidente del Juez Presidente Señor Trías Monge.
(10) Fieles a ese espíritu, en P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580, 630 (1988), disenti-mos también vigorosamente contra la decisión injusta de convalidar el uso'de fondos públicos en las primarias presidenciales. En cuanto a la fórmula conciliatoria política acuñada oficialmente en la frase Estado Libre Asociado dijimos:
“Más allá de sus voces gramaticales, esta frase es la combinación histórica de los sentimientos vivos tripartitas ideológicos que se respetaron y quedaron incrusta-dos en la Constitución. Debe recordarse —y merece repetirse— que, en palabras de Luis Muñoz Marín, Presidente de la Comisión de Preámbulo, Ordenanzas y Procedi-mientos de Enmiendas a la Constitución, ‘no significa república, ni estado indepen-diente y separado; tampoco estado de la Unión’. En materia de status, su naturaleza es neutral, esto es, ‘ni excluye ni implica la estadidad federada, la independencia separada u otra forma de organización política a que nos pueda conducir nuestra voluntad y destino’. (Énfasis suplido y en el original.) 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2555 y 2557 (1951).”
Como resolvimos en P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590, 606 (1978) —por voz del ex Juez Presidente Señor Trías Monge— la “Constitución del Estado Libre Asociado quiso diseñar un esquema que dejase libre a todo ciudadano para propulsar y defender sus propias ideas sobre el destino final de nuestro pueblo. No puede invocarse la Constitución de Puerto Rico como apoyo para paso alguno que incline o aparente inclinar la balanza, ajuicio de otros sectores de opinión, hacia determinado tipo de status”. (Énfasis suplido.)
Dissenting Opinion
Disentimos. En primer término, es completamente erró-nea la determinación y conclusión de una mayoría de los integrantes de este Tribunal a los efectos de que carecemos de jurisdicción para intervenir en el presente recurso. Por los fundamentos que a continuación expondremos, y dados los hechos particulares y específicos de la situación ante nuestra consideración, no hay la menor duda de que este Tribunal puede atender —y proveer el remedio adecuado para— los reclamos de los peticionarios Gierbolini Rodrí-guez y González, vía el vehículo procesal del “mandamus”.
En segundo lugar, ya entrando en los méritos del re-curso propiamente, le asiste la razón a los referidos peti-cionarios al afirmar que son inválidas las Leyes Núms. 85 y 86 de 17 de junio y 2 de octubre de 1991, respectiva-mente, y que, en consecuencia, resulta ser igualmente ile-gal tanto el referéndum a celebrarse en virtud de las refe-ridas leyes como el uso de fondos públicos en la implantación de dicho referéndum. Las citadas Leyes Núms. 85 y 86 no sólo contravienen las disposiciones de la Ley Pública 600 aprobada por el 81er Congreso de los Es-tados Unidos de América el 3 de julio de 1950y la Cláusula Territorial de la Constitución federal, sino que contravie-nen la propia Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Veamos.
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Nuestro Puerto Rico fue uno de los territorios cedidos a los Estados Unidos por España, como “botín de guerra”, mediante el Tratado de París de 1899. Por virtud de este Tratado, nuestra Isla del Encanto dejó de ser territorio es-
Aun cuando no albergamos dudas sobre el hecho de que la Ley 600 del 81er Congreso de los Estados Unidos, 64 Stat. 310, aprobada el 3 de julio de 1950, autorizó al Pueblo de Puerto Rico a organizar un gobierno local bajo una Constitución de su propia adopción, resulta sumamente im-portante que mantengamos siempre presente que al ser la referida Ley 600 “un acta” del referido Congreso, la misma no obliga a futuros Congresos y ésta puede ser enmendada unilateralmente por posteriores Congresos. Véase Community-Service Broadcasting, Etc. v. F.C.C., 593 F.2d 1102, 1103 (D.C. Cir. 1978).
Por otro lado, un ligero examen del historial legislativo de dicha ley es más que suficiente para demostrar que, no obstante el propósito del Congreso de concederle a Puerto Rico el poder de autogobernarse en cuanto a sus asuntos internos, la intención del Congreso de los Estados Unidos-fue claramente a los efectos de que dicha ley no alteraría en forma alguna el “status” de Puerto Rico respecto a los Es-tados Unidos.
En ese sentido se manifestaron una serie de congresis-tas que laboraron intensamente en la aprobación de dicha medida legislativa, inclusive los principales propulsores puertorriqueños de la misma. En vistas públicas que se celebraron en torno a la aprobación de dicha Ley 600, el entonces Gobernador de Puerto Rico, Hon. Luis Muñoz Marín, se expresó de la siguiente forma:
*456 “You know, of course, that if the people of Puerto Rico should go crazy, Congress can always get around and legislate again. But I am confident that the Puerto Ricans will not do that, and invite congressional legislation that would take back something that was given to the people of Puerto Rico as good United States citizens”. (Énfasis suplido.)
El entonces Comisionado Residente, Hon. Antonio Fer-nós Isern, añadió:
... S. 3336 would not change the status of the island of Puerto Rico relative to the United States. It would not alter the powers of sovereignty acquired by the United States over Puerto Rico under the term of the Treaty of Paris. (Énfasis suplido.)
Según el informe del Comité de lo Interior y Asuntos Insulares del Senado:
The measure would not change Puerto Rico’s fundamental political, social and economic relationship to the United States.
En palabras de un asesor legal de dicho Comité:
It is our hope and it is the hope of the Government, I think, not to interfere with the relationship of the compact but nevertheless the basic power inherent in the Congress of the United States, which no one can take away, is in Congress .... (Énfasis suplido.)(1 )
Resulta sumamente ilustrativo —en relación con la des-acreditada teoría de que lo que propició la referida Ley 600 fue la formalización de un “pacto” (compact) entre el Go-bierno de los Estados Unidos y el Pueblo de Puerto Rico— lo expresado por el Profesor David M. Helfeld a los efectos de que:
Only two Constitutionally feasible ways appear open on which to ground a perpetually binding agreement: if Congress*457 were first to give Puerto Rico independence and then enter into a bi-national treaty, or if by Constitutional amendment Congress were permitted to bind itself perpetually with respect to an abdication of power. There appears to be neither evidence of intent nor a Constitutional basis for arguing the permanence or the bilateral character of the compact. D.M. Helfeld, Congressional Intent and Attitude Toward Public Law 600 and the Constitution of the Commonwealth of Puerto Rico, 21 Rev. Jur. U.P.R. 255, 308 (1952).
Pero, hay algo más. Si alguna duda existía sobre que la referida Ley 600 no tuvo el efecto de alterar o cambiar nuestro status territorial, la misma rápidamente se ha disipado a la luz de una serie de decisiones emitidas por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos mediante las cua-les dicho Foro ha sostenido la validez constitucional de le-gislación aprobada por el Congreso de los Estados Unidos que abiertamente resulta discriminatoria contra Puerto Rico y los ciudadanos americanos residentes en la Isla. El fundamento aducido por el mencionado Tribunal para sos-tener la constitucionalidad de dichas leyes ha sido que el Congreso de los Estados Unidos puede tratar a Puerto Rico y sus ciudadanos residentes de manera distinta a los esta-dos de la Unión al amparo de la autoridad conferídale por la cláusula territorial de la Constitución federal. Véanse: Califano v. Torres, 435 U.S. 1 (1978); Torres v. Puerto Rico, 442 U.S. 465 (1979); Harris v. Rosario, 446 U.S. 631 (1980).
A ese respecto, expresó en Harris v. Rosario, ante, págs. 651-652, el Tribunal Supremo federal que “el Congreso, el cual tiene el poder bajo la Cláusula Territorial de la Cons-titución, Constitución de los Estados Unidos, Art. IV, Sec. 3, cl.2, ‘para hacer todas las Reglas y Reglamentos necesa-rios con respecto al Territorio ... perteneciente a los Esta-dos Unidos,’ puede tratar a Puerto Rico de manera distinta a los Estados siempre que exista una base racional para sus acciones.” (Traducción nuestra y énfasis suplido.)
Lo así resuelto por el Tribunal Supremo nacional en-
Nuevamente nos ilustra al respecto el profesor Helfeld:
Though the formal title has been changed, in constitutional theory Puerto Rico remains a territory. This means that Congress continues to possess plenary but unexercised authority over Puerto Rico. Constitutionally, Congress may repeal Public Law 600, annul the Constitution of Puerto Rico and veto any insular legislation which it deems unwise or improper. (Enfasis suplido.) Helfeld, ante, pág. 307.
Pero, todavía, hay más. En fecha reciente un Comité del Senado de los Estados Unidos celebró vistas públicas, tanto en el Distrito de Columbia como en Puerto Rico, con el propósito de considerar la conveniencia de celebrar en nuestra Isla un plebiscito donde nosotros los puertorrique-ños determinaríamos, de una vez y por todas, el status po-lítico de nuestro País. El referido Comité, presidido el mismo por el Senador Edward Bennett Johnston, lo es el Comité de Energía y Recursos Naturales (Committee on Energy and Natural Resources). Dicho Comité es el que atiende, entre otros asuntos, todo lo referente a los territo-rios que poseen los Estados Unidos de América. A nuestra manera de ver las cosas, la comparecencia —voluntaria e informada al respecto— de los líderes máximos de los tres principales partidos políticos existentes en Puerto Rico ante el referido Comité constituye una aceptación, tácita e indirecta, de dichos líderes de que nuestro País, no obstante lo sucedido en 1952, continúa siendo un simple territorio de los Estados Unidos sujeto al poder plenario del Congreso de
Ante esa situación, los ciudadanos de este País —y su Gobierno— están jurídicamente impedidos de imponerle condiciones, o trabas, al ejercicio de ese poder plenario del Congreso. Siendo ello así, cualquier intento o acción a ese respecto del Gobierno de Puerto Rico —vía la aprobación, inclusive, de legislación por nuestra Asamblea Legislati-va— constituye no sólo un acto estéril e ineficaz, sino que ultra vires por parte de esa Asamblea Legislativa. Su ac-ción a esos efectos no sólo contraviene la Cláusula Territorial de la Constitución federal y la citada Ley 600, sino que la Constitución de Puerto Rico, la cual fue promulgada al amparo, y es consecuencia, de éstas. Como resultado de ello, cualquier desembolso de dinero que sea autorizado en la consecución o realización de esa acción ultra vires de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico es uno igualmente ilegal.
El hecho que, de momento, las citadas Leyes Núms. 85 y 86 meramente puedan ser consideradas como una simple expresión de opinión pública no causa que nuestra conclu-sión sea prematura o incorrecta; ello en vista de las cir-cunstancias particulares y específicas de la situación ante nuestra consideración.
En primer lugar, tomamos conocimiento judicial del he-cho de que la citada Ley Núm. 85 —y sus alegadas “garan-tías de derechos democráticos”— es prácticamente una co-pia exacta de las Resoluciones Concurrentes Núms. 41 y 54, respectivamente, del Senado y de la Cámara de Repre-sentantes de Puerto Rico mediante las cuales se pretendió celebrar un referéndum con el propósito de directamente enmendar la Constitución de Puerto Rico; resoluciones concurrentes que fueron derrotadas al no contar con el voto afirmativo de las % partes de los miembros de la Asamblea Legislativa. Así, inclusive, surge del segundo “Por Cuanto” de la Exposición de Motivos de la citada Ley Núm. 85.
De manera, pues, que el Referéndum a celebrarse el próximo 8 de diciembre, y el dinero a gastarse en la im-plantación del mismo, tienen el propósito expreso, y fin úl-timo, de lograr que se enmiende la Constitución de Puerto Rico, incorporando a ésta los “derechos democráticos” enu-merados en la Ley Núm. 85. Dichos “derechos”, nadie con seriedad puede negar, constituyen condiciones o trabas que el Gobierno de Puerto Rico pretende imponerle al poder plenario que posee el Congreso de los Estados Unidos sobre Puerto Rico;(
Poco importa, repetimos, que en estos momentos no se trate de un referéndum cuyo resultado tenga el efecto de directamente enmendar la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico en abierta contravención de la ci-tada Ley 600 y la Constitución federal. La expresa inten-ción o propósito, a los fines antes mencionados, de la Asam-blea Legislativa al aprobar la citada Ley Núm. 85 permea e invalida todo el procedimiento, presente y futuro, relativo a la “consulta” que se le pretende hacer a la ciudadanía puer-torriqueña bajo el pretexto de que se trata de una simple expresión de opinión pública. Para declarar inválida la misma no se necesita esperar el resultado de dicha con-sulta y la implantación del segundo paso o etapa —referén-dum para directamente enmendar la Constitución— ten-dente a lograr la jurídicamente improcedente imposición de condiciones y obstáculos al poder plenario que tiene el Con-greso de los Estados Unidos sobre el territorio de Puerto Rico.
II
Lo anteriormente expresado no sólo nos lleva a la se-gunda causa de nulidad de las citadas Leyes Núms. 85 y 86 de 1991 sino que, igualmente, constituye fundamento en apoyo del decreto de invalidez de las mismas. Dispone la Sec. 1 del Art. VII de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que:
*462 La Asamblea Legislativa podrá proponer enmiendas a esta Constitución mediante resolución concurrente que se apruebe por no menos de dos terceras partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara. Toda proposición de enmienda se someterá a los electores capacitados en referén-dum especial, pero la Asamblea Legislativa podrá, siempre que la resolución concurrente se apruebe por no menos de tres cuar-tas partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara, disponer que el referéndum se celebre al mismo tiempo que la elección general siguiente. Cada proposición de enmienda deberá votarse separadamente y en ningún caso se podrá someter más de tres proposiciones de enmienda en un mismo referéndum. Toda enmienda contendrá sus propios tér-minos de vigencia y formará parte de esta Constitución si es ratificada por el voto de la mayoría de los electores que voten sobre el particular. Aprobada una proposición de enmienda, de-berá publicarse con tres meses de antelación, por lo menos, a la fecha del referéndum. (Énfasis suplido.) L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 380.
En lo pertinente a la cuestión hoy ante nuestra conside-ración, procede que se enfatice el hecho de que la transcrita disposición constitucional establece, de manera específica y expresa, que en el referéndum especial que se lleva a cabo con el propósito de que nuestra ciudadanía decida si pro-cede o no incorporar a nuestra Constitución una, o varias, de las enmiendas propuestas por la Asamblea Legislativa, cada “proposición de enmienda deberá votarse separada-mente y en ningún caso se podrá someter más de tres pro-posiciones de enmienda en un mismo referéndum”. (Enfasis suplido.) Const. E.L.A., ante, pág. 380.
La fiel observancia de dicho requisito, no hay duda, re-sulta ser de extraordinaria y singular importancia para un país democrático y civilizado como el nuestro. Ello así por razón de que la Constitución de un país es la más fundamental y trascendental disposición legal que puede existir en el ordenamiento jurídico del mismo. La aprobación de una Constitución por la ciudadanía de un país sobreviene, de ordinario, luego del más profundo estudio y análisis del
Eso, nos enseña la historia, fue lo ocurrido durante la Asamblea Constituyente llevada a efecto en nuestro Puerto Rico, el fruto de la cual lo constituye la Constitu-ción del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Los distin-guidos y esforzados puertorriqueños que formaron parte de la misma consideraron, discutieron y analizaron, hasta la saciedad, cada una de las disposiciones que hoy forman parte de nuestra Constitución. Prueba fehaciente de ello lo constituye los debates llevados a cabo por los constituyen-tes; luego de los cuales, y antes que la ciudadanía de aque-lla época aprobara el fundamental documento, le fue expli-cada a ésta el significado de las cláusulas que componen el mismo.
Resulta, en consecuencia, enteramente necesario y pro-cedente que antes de que se le requiera a los ciudadanos de este País que emitan su voto sobre si nuestra Constitución debe ser objeto de enmienda, dicha ciudadanía no sólo de-berá ser adecuadamente informada sobre la enmienda pro-puesta sino que la misma debe serle sometida en la forma más simple y clara posible; esto es, en forma tal que evite confusión. Ahí precisamente radica la razón de ser de la clara y expresa prohibición constitucional a los efectos de que: “[c]ada proposición de enmienda deberá votarse sepa-radamente y en ningún caso se podrá someter más de tres proposiciones de enmienda en un mismo referéndum.” Const. E.L.A., ante, pág. 380.
No hay que ser muy perspicaz para poder darse uno cuenta de que el Referéndum a ser celebrado el próximo 8 de diciembre de 1991 adolece del vicio y condición expresa-mente prohibido por la referida disposición constitucional: en el mismo no sólo no se puede votar en forma separada por cada uno de los alegados “derechos democráticos” sino que se requiere que se vote por seis de ellos en forma conjunta. El vicio de que adolece el referéndum en contro-
Es cierto que el Referéndum del 8 de diciembre no es mío cuyo resultado directo es enmendar la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Pero, como señalá-ramos anteriormente, dicho Referéndum —según expresa la propia Asamblea Legislativa en la Exposición de Moti-vos de la citada Ley Núm. 85— es el primer paso o etapa de un procedimiento integral diseñado y encaminado, precisa-mente, a enmendar la Constitución. En consecuencia, le es de aplicación al mismo la Sec. 1 del Art. VII de nuestra Constitución, ante.
Por otro lado, e independientemente de lo antes seña-lado, no creemos que nadie será capaz de negar que el Re-feréndum pautado para el 8 de diciembre viola, cuando menos, el espíritu del mencionado Art. VII, Sec. 1 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico; si-tuación que el Gobierno debe evitar a toda costa. Cuando de la Constitución se trata, el Gobierno no puede ampa-rarse en tecnicismos; éste es el primero que tiene la obliga-ción, continua e inescapable, de evitar la violación de la letra y el espíritu de nuestra Constitución.
Pero, todavía, hay más. La citada Ley Núm. 85 ha “agrupado” una serie de “derechos democráticos” que son contradictorios e inconsistentes entre sí, lo cual, natural-mente, tiene la indeseable consecuencia de crear una gran confusión entre nuestra ciudadanía. Para percatarse de ello, basta con una simple lectura de la citada Ley Núm. 85; esto es, de los seis “derechos democráticos” que alega-damente quedan garantizados por un voto en la afirmativa.
Simplemente, a manera de ejemplo, ¿cómo es posible que alguien, con cara seria, le pueda afirmar a los ciuda-danos de este País que las personas que nazcan, luego de la fecha en que Puerto Rico se convierta en un país libre e
¿Cómo es posible que se le haga creer a nuestra ciuda-danía que un voto en la afirmativa le garantiza a ellos “el derecho inalienable a determinar libre y democrática-mente nuestro status político” cuando es incuestionable que el Congreso de los Estados Unidos tiene el poder ple-nario para, si así lo desea, unilateralmente decidir nuestro futuro político? Las medias verdades, la vaguedad y la con-fusión contenidas en, y que permea, la citada Ley Núm. 85 deberían de ser suficientes, por sí solas, para que este Tribunal, en un acto de responsabilidad y valentía judicial, anule de un plumazo el Referéndum en controversia.
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Ante esta grave y delicada situación que afecta a nues-tro País, la cual requiere un urgente, ilustrativo y ejempla-rizante pronunciamiento de parte de su más alto Foro judicial, ¿qué hace el Tribunal? Simple y sencillamente se niega a intervenir en la situación planteada aduciendo, como único fundamento de su negativa, que carece de ju-risdicción para actuar. ¿Es ello jurídicamente correcto ? La contestación en la negativa resulta obvia. Veamos.
Asumiendo —únicamente a los fines de la argumenta-ción— que no tenemos autoridad o facultad para, en juris-dicción original, emitir un auto de injunction,(
En primer lugar, no debe haber duda alguna en cuanto a nuestra facultad para dictar el auto de mandamus en jurisdicción original. De acuerdo a la See. 5 del Art. V de la Constitución del Estado Libre Asociado, “[e]l Tribunal Supremo ... podr[á] conocer en primera instancia de ... aque-llos otros recursos y causas que se determinen por ley”. Art. V, Sec. 5, Const. E.L.A., ante, pág. 357. El auto de mandamus es uno de dichos recursos. Dávila v. Superintendente de Elecciones, 82 D.P.R. 264 (1960); Arts. 649 y 650 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. secs. 3421 y 3422.
De otro lado, tampoco está en controversia el hecho de que los peticionarios han cumplido con todos los requisitos, formales y sustantivos, del recurso de mandamus; esto es, “[s]e ha invocado correctamente la jurisdicción original de este Tribunal ya que la solicitud va dirigida contra [varios] de los principales funcionarios del gobierno, se levantan cuestiones de gran interés público y el problema planteado requiere una resolución pronta y definitiva”. Partido Popular v. Gallardo, 56 D.P.R. 706, 711 (1940); Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407 (1982); Dávila v. Superintendente de Elecciones, ante.
Por definición de la ley, “[e]l auto de mandamus es un auto altamente privilegiado ... dirigido a alguna persona ... requiriéndol[e] para el cumplimiento de algún acto ...”, 32 L.P.R.A. sec. 3421. El mandamus está concebido para obligar a cualquier persona a cumplir un acto que la ley particularmente le ordena como un deber resultante de un empleo, cargo o función pública, cuando ese deber no ad-mita discreción en su ejercicio, sino que es ministerial. 32 L.P.R.A. sec. 3422. Espina v. Calderón, Juez, y Sucn. Espina, Int., 75 D.P.R. 76 (1953); Great Am. Indem. v. Go-
De acuerdo a esta definición, y a la naturaleza del re-curso, el problema central radica en determinar si al exigir el cumplimiento de un deber ministerial el recurso de mandamus tan sólo puede ordenar la actuación afirmativa de una persona o funcionario.
Debemos admitir, de entrada, que la gran mayoría de nuestras decisiones, relativas a la expedición del auto de mandamus, es a esos efectos. Hemos resuelto que se justi-fica la expedición del auto de mandamus para obligar a un juez a decidir, Pueblo v. La Costa, Jr., Juez, ante; para obligar a un funcionario municipal a pagar lo que se le debe al demandante de los fondos públicos, Ortiz v. Palmer, 61 D.P.R. 677 (1943); para obligar al Departamento de Hacienda a cobrarle las contribuciones a un competidor cuando intencionalmente, o por negligencia no se ha hecho, Descartes, Tes. v. Tribl. Contrib. y Trigo Hnos., 73 D.P.R. 295 (1952); para obligar a un notario a abrir su Protocolo y expedir una copia certificada a la parte interesada, Román v. Agosto, 27 D.P.R. 574 (1919); para examinar documentos públicos, Prensa Insular de P. R. v. Cordero, Auditor, 67 D.P.R. 89 (1947); para que determine si determinada persona ha sido electa a un cargo público, Añeses v. Consejo Ejecutivo, 38 D.P.R. 268 (1938); para conceder una pensión cuando el jubilado ha cumplido con todas las condiciones de ley, Tirado v. Junta de Retiro de Empleados, 38 D.P.R. 1002 (1928); para que la Junta Examinadora de Ingenieros le expida licencia a quien ha cumplido con todos los requi-sitos de ley, Llovet v. Junta Exam, de Ingenieros, Etc., 40 D.P.R. 583 (1930); para que la Junta de Libertad Bajo Pa-
Ahora bien, en lugar de ordenar que una persona actúe para cumplir con un deber ministerial —como se hace en todos estos casos— ¿puede exigirse, vía la expedición de un auto de “mandamus” que una persona se abstenga de ac-tuar! A nuestro modo de ver las cosas, no debe haber duda sobre ello. De hecho, un estudio de nuestra jurisprudencia demuestra que así lo hemos dispuesto en el pasado. A esos efectos, véase Soto v. Alcalde, Municipio de Bayamón, 99 D.P.R. 54, 57 (1970), en donde expresamente resolvimos que el “mandamus es un remedio adecuado para impedir que un funcionario o junta separe de su empleo a un fun-cionario o empleado, sin autoridad para ello”. (Enfasis suplido.) Véanse, en adición: Gil v. Chardón, Comisionado, 41 D.P.R. 210, 218 (1930); Colón v. Iglesias, Comisionado, 64 D.P.R. 851 (1945); Abella v. Pinero, Gobernador, 66 D.P.R. 690 (1946); Bezares v. González, Alcalde, 84 D.P.R. 468 (1962). Y es que ello tiene que ser así por cuanto no existe ninguna objeción lógica al principio de un “mandamus” negativo. Menos aún en este caso. Lo contrario sería definir el remedio superficialmente. En estas situaciones lo que se manifiesta como negativo en su forma, es, innega-blemente, positivo sustantivamente.
El propósito esencial del auto de mandamus es obligar a la obediencia ministerial de una ley válida, a través del cumplimiento de deberes específicos. El principal deber
En relación con este aspecto, resultan particularmente ilustrativas unas expresiones que se hicieron en Mooney v. Cohen, ante. Allí se expresó, a la pág. 346, que:
Respondents raise the preliminary objection that mandamus is not the proper remedy, arguing that the purpose of mandamus is to compel administrative functioning fixed by law, to enforce ministerial action, not to halt or prevent it. This contention defines the remedy but superficially. Its integral objective is to enforce ministerial obedience to valid law enjoining specific duties. The board of elections is charged with the duty of acting according to law and must decide for itself the validity of the law precedent to compliance with it. An attempt to act under an invalid, void, or unconstitutional act or statute is a failure to comply with the constitutional injunct to function legally. Mandamus will lie to compel action only when there is*470 an avoidance of duty in the face of valid law. It will not compel obedience to an unconstitutional act, as such would enforce a breach of constitutional duty. If an act, pursuant to which the board of elections purports to function, is unconstitutional, mandamus will lie to compel the board to the positive performance of its duty which would be inaction. (Traducción y énfa-sis nuestros.)
No hay duda, en consecuencia, que en vista del hecho de que las citadas Leyes Núms. 85 y 86 de 1991 contravienen la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en el presente caso procede la expedición de un auto de “mandamus” dirigido al Presidente de la Comisión Estatal de Elecciones ordenándole que cumpla con su deber ministerial de acatar la referida Constitución y, por ende, no po-ner en vigor, ni darle curso, a las citadas Leyes Núms. 85 y 86 de 1991.
IV
En resumen, nos enfrentamos a una situación en que, al este Tribunal no estar en disposición de actuar de una ma-nera objetiva y ejemplarizante, la ciudadanía puertorri-queña será sometida a un proceso de referéndum el próximo 8 de diciembre de 1991 no sólo ilegal, sino que confuso y estéril, con el consiguiente gasto ilegal de fondos públicos. Resulta verdaderamente lamentable que el Tribunal se haya negado a así actuar.
(1) Para otras expresiones en el mismo sentido, véase D.M. Helfeld, Congressional Intent and Attitude Toward Public Law 600 and the Constitution of the Commonwealth of Puerto Rico, 21 Rev. Jur. U.P.R. 255 (1952); J. Torruella, The Supreme Court and Puerto Rico: The Doctrine of Separate and Unequal, Río Piedras, Univer-sidad de Puerto Rico, 1985, págs. 146-160.
(2) El Congreso de los Estados Unidos en el válido ejercicio del poder plenario que tiene sobre sus territorios podría, a manera de ejemplo, legislar con el propósito de: (1) concederle unilateralmente la independencia a Puerto Rico sin garantía al-guna de ciudadanía americana para aquellas personas que nazcan en este País con posterioridad al día de efectividad del decreto de independencia (ello, naturalmente, confligiría directamente con el primero, tercero, y sexto de los alegados “derechos democráticos”); (2) decretar la celebración de un plebiscito en que los puertorrique-ños tengan que decidir entre estadidad, sí o no; entre independencia, sí o no; o entre estadidad e independencia (cualesquiera de dichas alternativas estará en conflicto con el tercero de los llamados “derechos democráticos”); (3) decretar la celebración de un plebiscito entre las fórmulas de status político que entienda pertinentes, dispo-niendo que la fórmula ganadora sólo tendrá que obtener una simple mayoría (ello confligiría con el tercero y cuarto de los llamados “derechos democráticos”); (4) etc.
Naturalmente, el hecho de que el Congreso tenga ese poder plenario sobre Puerto Rico —poder que le autoriza a realizar lo que entiende pertinente y proce-dente— necesariamente no significa que el Congreso así lo ejercerá.
(3) Véase 32 L.P.R.A. sec. 3522.
Lead Opinion
RESOLUCIÓN
Por carecer este Tribunal de jurisdicción original para considerar una petición de injunction y por no reunir el recurso los requisitos de una petición de mandamus, a la Petición de Injunction Permanente y Otros Remedios en Jurisdicción Original, no ha lugar. Según expresara el Juez Asociado Señor Carlos V. Dávila ante una situación aná-loga: “La importancia que pueda tener una cuestión para un litigante no concede jurisdicción a un tribunal para co-nocer de un pleito si la ley no la establece. Respetar la ley, tanto la que gobierna la conducta de los individuos como la que gobierna la función de un tribunal, es fundamental para la permanencia de un gobierno de ley.” (Énfasis suplido.) Márquez v. Gierbolini, 100 D.P.R. 839, 841 (1972).
Lo acordó el Tribunal y certifica el señor Secretario General. Los Jueces Asociados Señor Negrón García y Se-ñor Rebollo López emitieron opiniones disidentes. El Juez Asociado Señor Alonso Alonso no intervino. Todos los Jue-ces se reservan el derecho a emitir una ponencia conforme lo dispone la Regla 4(b) del Tribunal Supremo, 4 L.P.R.A. Ap. I-A.