126 P.R. Dec. 518 | Supreme Court of Puerto Rico | 1990
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
El presente recurso nos permite examinar si existe conflicto de intereses o incompatibilidad de funciones de un abogado que representa a unos demandantes en un pleito de daños y perjuicios contra un municipio del cual dicho abogado es Asambleísta Municipal. Por los fundamentos que pasamos a exponer, resolve-mos que existe incompatibilidad de funciones.
b — I
Para septiembre de 1987 la Sra. Carmen Ana O’Neill y otros instaron demanda de daños y perjuicios contra el Municipio de Guaynabo (el Municipio), la Guardia Municipal de dicho municipio, varios funcionarios de la misma, su aseguradora y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Fundaron su acción en la alegada detención y arresto ilegal de sus hijos por parte de miembros de la Guardia Municipal de Guaynabo.
El Ledo. Rafael Fuentes Rivera asumió la representación legal de los demandantes recurridos. Posteriormente, en las Elecciones Generales de 1988 el licenciado Fuentes Rivera fue elegido Asambleísta Municipal de Guaynabo. A pesar de este
El 20 de octubre de 1989 el municipio presentó al foro de instancia una moción para solicitar que se resolviera si con relación al licenciado Fuentes Rivera existía alguna incongruen-cia, incompatibilidad o posible conflicto de intereses entre el ejercicio de sus funciones como Asambleísta Municipal de Guaynabo y el de su práctica privada de abogado al representar a clientes en un caso contra dicho municipio, y si habría alguna diferencia por el hecho de que el caso fue presentado con anterioridad a que dicho abogado fuera elegido Asambleísta Municipal.
El licenciado Puentes Rivera se opuso a dicha solicitud y alegó que no existía conflicto alguno en el ejercicio dual de sus funciones como Asambleísta Municipal y abogado que demanda al municipio del cual es Asambleísta. Adujo que, como Asambleísta Municipal, no constituía una mayoría en la Asamblea Municipal por su particular composición partidista(
El foro de instancia determinó que no existía conflicto entre la posición como Asambleísta del licenciado Fuentes Rivera y su función como abogado de los demandantes recurridos en este caso.
De esa resolución recurre ante nos el Municipio y nos señala que erró dicho foro al resolver que no hay conflicto entre la posición de Asambleísta Municipal y la función como abogado del licenciado Fuentes Rivera en este caso. En auxilio de nuestra
Mediante trámite de mostración de causa, solicitamos al licenciado Fuentes Rivera que expusiera las razones por las cuales no debíamos ordenar su renuncia inmediata a la representación legal de los demandantes recurridos en este caso. En auxilio de nuestra jurisdicción paralizamos los procedimientos en el foro de instancia.
El licenciado Fuentes Rivera ha comparecido. Resolvemos según lo intimado.
i — I 1 — I
La cuestión ante nos es novel.
Reiteradamente hemos sostenido nuestra facultad constitucional para reglamentar la conducta ética en el ejercicio de la abogacía, aun ante la alegación de incompatibilidad de funciones. In re Rodríguez Torres, 104 D.P.R. 758 (1976), y 106 D.P.R. 698 (1978); In re Roldán González, 113 D.P.R. 238 (1982); In re Ríos, 112 D.P.R. 353 (1982); In re Rojas Lugo, 114 D.P.R. 687 (1983); In re Carreras Rovira y Suárez Zayas, 115 D.P.R. 778 (1984).
b — I I — I l — I
Sobre el conflicto de intereses
El Canon 21 del Código de Ética Profesional, 4 L.P.R.A. Ap. IX, regula lo relativo a los conflictos de intereses de los abogados en las relaciones con sus clientes. En lo pertinente al caso de autos dispone que:
No es propio de un profesional el representar intereses encon-trados. Dentro del significado de esta regla, un abogado representa intereses encontrados cuando, en beneficio de un cliente, es su deber abogar por aquello a que debe oponerse en cumplimiento de sus obligaciones para con otro cliente. (Énfasis suplido.) 4 L.P.R.A. Ap. IX, C. 21.
En In re Concepción Suárez, supra, concluimos que existe un conflicto de intereses, proscrito por el Canon 21 del Código de Ética Professional, supra, cuando un abogado representa en un pleito de divorcio y alimentos pendente lite a la esposa de un antiguo cliente en contra de éste. Véase, en igual sentido, In re Orlando Roura, 119 D.P.R. 1 (1987). En ambos casos existía una relación abogado-cliente con las dos (2) partes en litigio.
En In re Añeses Peña, supra, determinamos que no existía conflicto alguno en que el abogado que representaba a la A.C.A.A. en asuntos obrero-patronales participara en unas conferencias sobre aspectos técnico-legales de la negociación colectiva ofreci-das por el Instituto de Relaciones de Trabajo de la U.ER. a la Unión de Empleados de la A.C.A.A. Fundamos nuestra decisión en que dicho abogado, que era profesor del Instituto de Relacio-nes del Trabajo, nunca había representado o asesorado a la Unión de Empleados de la A.C.A.A. en la negociación colectiva con el patrono, es decir, nunca había existido una relación abogado-cliente con la Unión.
En el caso de autos, el Municipio sostiene que existe un conflicto de intereses entre las funciones de abogado del licen-ciado Puentes Rivera en un pleito civil contra el Municipio y su función como Asambleísta Municipal del municipio demandado en dicho pleito civil.
En In re Roldán González, supra, pág. 240, expresamos:
Los municipios están organizados como corporaciones políticas y jurídicas constituidas por sus habitantes. Art. 2 de la Ley Municipal, 21 de L.P.R.A. sec. 1102. En ese sentido, cada municipio es una unidad cuyo gobierno y funciones son compartidos por la asamblea municipal, en la que reside el poder legislativo, y por el alcalde, en quien reside el poder ejecutivo. Arts. 7 y 32 de la Ley Municipal, 21 L.P.R.A. secs. 1107 y 1251, respectivamente. El hecho de que en determinado momento haya conflicto entre ambos poderes, como sucede en particular cuando, como en el caso del Municipio de Aguadilla, el alcalde y la mayoría de los miembros de la asamblea municipal militan en partidos opuestos, no destruye la unidad política y jurídica que es el municipio. (Enfasis suplido.)
Como reconocen los recurrentes, en In re Roldán González, supra, los abogados querellados representaban y asesoraban a la Asamblea Municipal, a la vez que representaban a ciudadanos particulares en pleitos contra el Municipio. Es decir, existía una relación abogado-cliente dual que luego resultó conflictiva. Por ello allí concluimos que:
El conflicto de intereses es tan obvio que resalta a la vista y hiere la retina. No es él alcalde demandado quien va a pagar la sentencia, sino el Municipio de Aguadilla, con sus fondos, quien ha de pagarla. La asamblea municipal es parte integrante del gobierno de ese municipio y cliente de los querellados. Los querellados se están beneficiando de su cliente, que es la asamblea, contra los intereses de la corporación municipal de la cual forma parte la asamblea. Esta conducta de los querellados está reñida con el Canon 21 del Código de [EJtica Profesional, en particular con su segundo párrafo, que dice:
“No es propio de un profesional el representar intereses encon-trados. Dentro del significado de esta regla, un abogado representa intereses encontrados cuando, en beneficio de un cliente, es su deber abogar por aquello a que debe oponerse en cumplimiento de sus obligaciones para con otro cliente.” (Énfasis suplido.) In re Roldán González, supra, pág. 242.
IV
Incompatibilidad de funciones
Nuestra conclusión de que no existe un conflicto de intereses entre las funciones de abogado del licenciado Fuentes Rivera en el pleito civil contra el Municipio y sus funciones como Asambleísta Municipal no es óbice para que examinemos si existe incompati-bilidad en el ejercicio de ambas funciones.
En In re Carreras Rovira y Suárez Zayas, supra, pág. 788, definimos la incompatibilidad como:
. . . [T]érmino equivalente a antagonismo, oposición, repugnan-cia que tiene una cosa para unirse con otra, o dos o más personas entre sí. También se refiere a la imposibilidad legal de simultanear dos o más cargos, funciones o misiones una misma persona. El primer significado alude al orden físico, el segundo toca el aspecto moral y el último afecta el orden legal. En materia deontológica se acepta que uno de los requisitos para el ejercicio de la abogacía es la compatibilidad de la actuación con la situación y circunstan-cias. La premisa es sencilla: quien no sea independiente no está en condiciones de ejercer la profesión. (Énfasis suplido.)
Contrario al conflicto de intereses proscrito por el Canon 21 del Código de Ética Profesional, supra, la incompatibilidad de funciones no requiere una relación abogado-cliente dual. Basta con que en el ejercicio de la función de abogado su actuación sea incompatible con la situación y circunstancias del caso para que resulte obvio que la representación legal es impropia, por afectar la independencia profesional del abogado frente a otro interés público o privado.
Así, por ejemplo, en In re Rojas Lugo, supra, establecimos que era incompatible ejercer la profesión de abogado litigante
Adviértase que en dicho caso el abogado que litigaba en contra del Fondo del Seguro del Estado y de la Comisión Industrial no tenía una relación abogado-cliente con dichos organismos. De ahí que, técnicamente, no existiera un conflicto de intereses según definido en el citado Canon 21 del Código de Ética Profesional. Sin embargo, bastó la posibilidad de apariencia de influenciar a los unionados en los casos en que el abogado interviniera, para que le requiriéramos que renunciara a uno de los cargos.
La norma de incompatibilidad entre las funciones legislativas o gubernamentales y las de abogado está contenida en el Canon 6 del Código de Ética Profesional, 4 L.P.R.A. Ap. IX, al disponer, inter alia, que:
Un abogado que ejerza su profesión y que además ocupe un cargo legislativo o gubernamental debe anteponer el interés publico al de su cliente cuando ambos vengan en conflicto e inmediatamente renunciar la representación del' cliente. (Énfasis suplido.)
Bajo dicha disposición resolvimos en In re Ríos, supra, pág. 363, que:
. . . existe incompatibilidad ética para un abogado, que es también legislador, al intervenir, defender, actuar y prestar sus servicios como abogado, sean o no remunerados, en los trámites, asuntos y casos en que un funcionario público es objeto de investi-gación —preliminar o final— por la Oficina del Contralor de Puerto Rico.
Allí se trataba de la representación legal que el abogado-senador brindó a un alcalde en unas investigaciones realizadas por la Oficina del Contralor. Por haber culminado dichas investigacio-nes y la participación del querellado, limitamos nuestra sanción a la censura.
La norma de incompatibilidad ética en el ejercicio de diversas funciones realizadas por el abogado encuentra apoyo,
Teniendo como norte estos postulados éticos, concluimos que resulta incompatible la función del licenciado Fuentes Rivera como abogado de los demandantes recurridos en un pleito civil contra el Municipio y su desempeño como Asambleísta Municipal.
Al así concluirlo, no estamos pasando juicio sobre la conducta ética de una persona en su calidad de miembro de una Asamblea Municipal. Cf. In re Rodríguez Torres, supra, pág. 719.
V
La Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Fuerto Rico (Ley de Ética Gubernamental), Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985 (3 L.P.R.A. sec. 1801 et seq.), con el fin de “restaurar la confianza del pueblo en su Gobierno y en sus funcionarios públicos” y “para prevenir y para penalizar el comportamiento, delictivo de aquellos funcionarios que, en el desempeño de sus labores gubernamentales, vulneren los principios básicos de una ética de excelencia”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 12, supra, 1985 Leyes de Fuerto Rico 709.
Las disposiciones de dicha ley aplican a las acciones de los asambleístas municipales de nuestros municipios. 3 L.P.R.A. sec. 1802(e) y (h).
El Art. 3.3(a) de la Ley de Ética Gubernamental, en lo aquí pertinente, dispone que:
*528 Ningún funcionario o empleado aceptará un empleo o relaciones contractuales, de negocio o responsabilidades adicionales a las de su empleo o cargo público, ya sea en el Gobierno o en la esfera privada que, aunque legalmente permitidos, tenga el efecto de menoscabar su independencia de criterio en el desempeño de sus funciones oficiales. (Énfasis suplido.) 3 L.ER.A. sec. 1823(a).
Además, el Art. 3.3(b) de la referida ley dispone:
Ningún funcionario o empleado público aceptará un empleo o relaciones contractuales de negocio con una persona, negocio o entidad que esté reglamentada por o que haga negocios con la agencia gubernamental para la cual él trabaja cuando el funcionario o empleado público participe en las decisiones institucionales de la agencia o tenga facultad para decidir o influenciar las actuaciones oficiales de la agencia que tengan relación con dicha persona, negocio o entidad. (Énfasis suplido.) 3 L.ER.A. sec 1823(b).
De hecho, en el caso de autos, el 3 de septiembre de 1989 el Municipio planteó a la Oficina de Ética Gubernamental si viola las disposiciones de la referida ley un asambleísta municipal que, en el ejercicio de la práctica privada de su profesión de abogado, representa Chentes en casos de demandas contra el Municipio del cual él era Asambleísta Municipal.
A dicha pregunta la Oficina de Ética Gubernamental respon-dió el 25 de octubre de 1989 lo siguiente:
Al aplicar esta disposición legal a los hechos esbozados en su carta, debemos concluir que para que el asambleísta no incurra en una violación a la Ley de [É]tíca Gubernamental, éste se deberá de inhibir de participar en aquellas sesiones que celebre la Asamblea Municipal en las cuales se discutan hechos relacionados con los casos en los cuales el asambleísta represente la parte contraria al municipio o que tengan una relación directa o indirecta con los mismos.
Como vemos, la Ley de [Éjtica Gubernamental no establece una prohibición absoluta que impida al asambleísta dedicarse a la práctica privada de su profesión, pero sí ordena su inhibición cuando su independencia de criterio al ejercer sus funciones oficiales pueda verse afectada. Fetición de certiorari, Apéndice, pág. 13.
Esa es la solución que la Ley de Ética Gubernamental provee para la incompatibilidad de las funciones del Asambleísta Muni
Dicha oficina, consciente de que sólo estaba ofreciendo una opinión con relación al cargo de Asambleísta Municipal y no de abogado, advirtió lo siguiente:
Por otro lado y debido a su pertinencia e importancia, debemos citarle el C[a]non Número 6 de los Cánones de [É]tica Profesional (4 L.PR.A., Ap. IX), que rigen la conducta de los miembros de la Profesión Legal en Puerto Rico, el cual expresamente reglamenta esta conducta. Específicamente el C[a]non Número 6, [supra], dispone lo siguiente y citamos:
“Al prestar sus servicios profesionales ante organismos legis-lativos o administrativos el abogado debe observar los mismos principios de ética profesional que exige su comportamiento ante los tribunales. Es impropio de un abogado ocultar su gestión profesio-nal ante dichas agencias gubernamentales mediante el empleo de terceros o de medios indirectos para promover determinada acción gubernamental en interés de su cliente. Un abogado que ejerza su profesión y que además ocupe un cargo legislativo o gubernamen-tal debe anteponer el interés público al de su cliente cuando ambos vengan en conflicto e inmediatamente renunciar la representación del cliente. (Enfasis suplido.)”(2 ) Petición de certiorari, Apéndice, pág. 14.
En innumerables ocasiones hemos señalado que este Foro retiene intacto su poder disciplinario en todo lo que ataña a la conducta profesional de los abogados. Cf. Claudio v. Ortíz, 29 D.P.R. 435 (1921); In re Ríos, supra. Ello incluye al abogadoasambleísta.
Nuestras decisiones claramente ordenan que ante la incompatibilidad de funciones de un abogado éste renuncie a una u otra función. In re Rojas Lugo, supra.
<1 HH
El abogado que demanda al Municipio está demandando, a su vez, a la Asamblea Municipal. Debe recordarse que la Asamblea Municipal ejerce el Poder Legislativo en el Municipio y que dentro de sus funciones está la de aprobar el presupuesto general de ingresos y gastos del mismo. Art. 4.18 de la Ley Orgánica de los Municipios de Puerto Rico, 21 L.P.R.A. sec. 3068. Ello incluye la aprobación del pago, por sentencia o transacción, de las reclama-ciones civiles contra el Municipio. Arts. 3.02(2) y 2.04(9) de la Ley Orgánica de los Municipios de Puerto Rico, 21 L.P.R.A. secs. 3002(2) y 2054(9), respectivamente.
En el caso de autos, el cargo de Asambleísta Municipal del licenciado Fuentes Rivera puede dar la apariencia de que está en posición de influenciar a los demás asambleístas en la aproba-
Además, la posición de Asambleísta Municipal(
El hecho de que el pleito de autos haya sido instado antes de que el licenciado Fuentes Rivera fuera elegido a la Asamblea Municipal en nada varía nuestra conclusión. Precisamente, en el momento que fue elegido surgió la incompatibilidad ética del licenciado Fuentes Rivera para el ejercicio de ambas funciones.
En mérito de lo antes expuesto, se dictará sentencia en la que se le ordene al licenciado Fuentes Rivera que, mientras ocupe el cargo de Asambleísta Municipal, se abstenga en su práctica privada de representar a clientes en pleitos en los cuales el Municipio de Guaynabo sea parte. Deberá, además, renunciar a la representación legal de los clientes en este caso y en los que en la actualidad tiene ante el foro de instancia, en los cuales el Municipio de Guaynabo sea parte. Siendo éste un caso novel, nuestro dictamen se limita a ordenar lo anterior sin otro pronunciamiento que el de apercibir al Ledo. Rafael Fuentes
Se dictará la sentencia correspondiente.
-0-
(1) Según el licenciado Fuentes Rivera, la Asamblea Municipal de Guaynabo está compuesta por dieciséis (16) miembros, de los cuales trece (13) pertenecen al Partido Nuevo Progresista, dos (2), incluso él, pertenecen al Partido Popular Democrático y uno (1) al Partido Independentista.
(2) Un señalamiento similar fue hecho por la Administración de Servicios Munici-pales en su cai’ta de 7 de noviembre de 1989, mediante la cual contestó la consulta que le hizo el Municipio de Guaynabo, en la que expresó lo siguiente:
“Es decir, si el licenciado al que hace referencia en su comunicación, de alguna forma, ha aprovechado su posición como Asambleísta para obtener contratos como abogado en demandas contra el municipio, ese método pudiera resultar contrario a las buenas costumbres y hasta al orden público establecido. Esto es así aunque la Ley Municipal no prohíbe expresamente dicha práctica.
“De otra parte, el Canon 6 del Código de [É]tica [Profesional, 4 L.ER.A. Ap. IX,] que rige la conducta de los miembros de la profesión legal de Puerto Rico, establece que:
“‘(. . .) Un abogado que ejerza su profesión y que además ocupe un cargo legislativo o gubernamental debe anteponer el interés público al de su cliente cuando ambos vengan en conflicto e inmediatamente renunciar la representación del cliente’.” (Escolio omitido.) Petición de certiorari, Apéndice, págs. 16-17.
En dicha comunicación expresó, además, la Administración de Servicios Municipales lo siguiente:
“Consideramos que el licenciado debe abstenerse de representar a clientes deman-dantes del Municipio de Guaynabo ya que, siendo asambleísta, pudiera tener conocimiento*530 y/o acceso a información que le resultara útil para adelantar fines privados en contraven-ción de los públicos.
“Esta situación de inminente conflicto es la que pretende evitar el precitado canon al preferir el interés público sobre el privado. No cabe duda que su función pública como Asambleísta se ve atentada al fungir como abogado en el sector privado y viceversa. Siendo ello así, deberá tomar las medidas pertinentes para que los casos pendientes ante su consideración sean tramitados por otro colega de Servicios Legales del Municipio de Guaynabo.” Petición de certiorari, Apéndice, pág. 17.
(3) La posibilidad de influenciar indebidamente a los miembros de la Asamblea Municipal no se mide a base de proporciones matemáticas. Tal premisa pierde de vista los acuerdos interpartidistas en la dinámica política de los cuerpos legislativos.
(4) No estamos ante la situación en que el abogado-asambleísta es parte en una acción contra el Municipio o representa al cuerpo al cual pertenece en dicha acción para vindicar el interés público.
Concurrence Opinion
Opinión concurrente y de conformidad del
I.
El génesis de la presente controversia deontológica es la demanda presentada por unos ciudadanos contra el Municipio de Guaynabo (el Municipio) por conducto del Ledo. Rafael Fuentes Rivera, quien también es Asambleísta Municipal. La premisa inmersa decisoria se nutre de una innegable realidad: el gobierno municipal es una sola entidad política compuesta de “la rama legislativa y la rama ejecutiva”. 21 L.P.R.A. sec. 2053(a). Según resolvimos en In re Roldán González, 113 D.P.R. 238, 240 (1982), bajo el diseño estatutario prevaleciente existe una conexión racional de carácter institucional unitario entre ambos cargos. De un lado, el Alcalde, como ejecutivo, representa al Municipio en todas las acciones judiciales (21 L.P.R.A. sec. 3002(2)), y del otro, la Asamblea Municipal, obligada a autorizar en el presupuesto, entre otras partidas, “el pago de sentencias de los tribunales de justicia” impuestas al Municipio (21 L.P.R.A. sec. 3068(7)).
II.
La simultaneidad de funciones emergente del binomio aboga-do-asambleísta aflora una vez más dentro del abanico de posibili-dades que genera “el vasto campo de la ética profesional ‘[cjuando se habla de incompatibilidades, lo primero que debe suponerse es
Ciertamente un asambleísta municipal, al igual que un legis-lador, está investido y ostenta una capacidad representativa política nacida de unos comicios electorales. For los poderes y prerrogativas que acompaña ese tipo de cargo, el ‘“abogado legislador o político, deberá señalarse por una cautela muy especial, preocupándose en todo momento de evitar que cualquier actitud o expresión suya, pueda ser interpretada como tendiente a aprovechar su influencia política o su situación excepcional como mandatario popular.’ Farry, op. cit, 117”. (Énfasis suplido.) In re Rodríguez Torres, supra, págs. 779-780.
En este sentido, la situación de autos está regulada, sin ambigüedades, por el mandato deontológieo del Canon 6 del Código de Ética Frofesional, 4 L.P.R.A. Ap. IX, que, en lo pertinente, obliga al abogado que ocupa un cargo gubernamental a “anteponer el interés público al de su cliente cuando ambos vengan en conflicto e inmediatamente renunciar la representa-ción del cliente”. (Énfasis suplido.)
Nótese que la razón de este postulado surge precisamente cuando el legislador o funcionario se desempeña coetáneamente como abogado. En virtud de esta última condición es que se proyecta sobre el abogado-asambleísta el canon y se funda el
h-i hM I — i
Dos (2) aclaraciones finales.
Primero, la norma de incompatibilidad existente en el Canon 6 del Código de Ética Profesional antes transcrito “no está dirigida a evitar una posible indebida influencia real o imaginaria, sobre jueces y fiscales, sino a reducir y eliminar la noción pública equivocada de ventaja indebida. Compartimos el criterio de Parry, quien en su extenso análisis del problema sobre incompatibilidad rechaza el argumento de menoscabo a la integridad de los jueces expresando ‘[e]s verdad que los estudios de los dirigentes políticos allegados a las esferas del gobierno son los más concurridos y tienen mejores asuntos; ello es debido más que a la influencia que puedan ejercer sobre los jueces, a la creencia popular de la existencia de tal influencia. ’ 2 Etica de la Abogacía, 117 (1940)”. (Énfasis en el original y escolio omitido.) In re Rodrígez Torres, supra, pág. 775.
Segundo, distinto a situaciones del típico “conflicto de intere-ses encontrados” —enmarcado en el Canon 21 del Código de Ética Profesional, 4 L.P.R.A. Ap. IX— ante el cual el abogado “debe renunciar la representación de ambos tan pronto surja una situación o conflicto”, en el caso de incompatibilidades dimanantes del ejercicio de cargos públicos, la renuncia será, conforme el aludido Canon 6 del Código de Ética Profesional, del cliente privado. Véase In re Guzmán Géigel, 113 D.P.R. 122 (1982). Sin juzgar estados íntimos de conciencia, reconocemos que el abo-gado, al confrontar una situación de incompatibilidad, tiene la libertad de relegar el interés público y renunciar al cargo. Sin embargo, ello no le autorizaría a continuar la representación legal del cliente privado. En esas circunstancias, el interdicto