143 P.R. Dec. 829 | Supreme Court of Puerto Rico | 1997
Lead Opinion
A falta de una disposición expresa de la Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante Ley de Ética Gubernamental),
HH
De entrada, aclaramos que la controversia en estos re-cursos no trata sobre lo favorable, sabio o válido de prohi-bir a los servidores públicos servir de pieritos a una persona privada, contra el propio Gobierno, en litigios judiciales. La controversia versa, únicamente, sobre si las disposicio-nes de la Ley de Etica Gubernamental, vigentes al momento en que surgen los hechos, prohibían esa conducta.
La Ley de Etica Gubernamental persigue restituir y for-talecer la confianza de nuestro Pueblo en sus entidades gubernamentales y en sus servidores públicos. Para ello, previene y penaliza la conducta delictiva de aquellos fun-cionarios que, en el desempeño de sus labores oficiales, vul-neren los principios básicos de una ética de excelencia.
Específicamente, busca evitar la corrupción guberna-mental a través del ingreso directo o indirecto del patrimo-nio del Pueblo, en abierta violación de las leyes y la inde-bida influencia de poder de los funcionarios públicos para obtener ventajas o privilegios no permitidos en ley. Para ello, el estatuto creó la Oficina de Etica Gubernamental y
Ahora bien, reconocemos que puede haber conflictos éti-cos que no afecten la función pública. En esos casos, la Oficina de Ética Gubernamental no tiene jurisdicción. Compete, entonces, a los organismos rectores de cada profesión.
Por ello, ante el planteamiento de que un servidor pú-blico ha incurrido en conducta que conlleva un conflicto de interés o incompatibilidad de funciones, es menester, pri-mero, determinar si la ley de ética regula la situación. De regularla, correspondería a la Oficina de Ética Guberna-mental adjudicar. De no ser así, debe, en segundo lugar, acudirse al código de ética de la profesión del funcionario involucrado, y la Oficina de Ética Gubernamental pierde jurisdicción.
Aunque la Ley de Ética Gubernamental fue enmendada en 1994,
En su informe al Senado sobre la pieza legislativa en-mendatoria, la Comisión de Ética Gubernamental expresó que “el Artículo 3.4 [3 L.P.R.A. see. 1824] no contiene dis-posición alguna que prohíba a los funcionarios ... represen-tar o asesorar personas o entidades privadas en casos o asuntos ante tribunales, organismos cuasi judiciales y agencias administrativas”. (Énfasis suplido.)
Se añadió entonces al Art. 3.4, supra:
(d) Ningún funcionario o empleado público a jornada com-pleta podrá, durante horas laborables, representar, asesorar o servir como perito a personas o entidades privadas en litigios, vistas, audiencias públicas o cualquier asunto ante tribunales de justicia, organismos cuasi judiciales y agencias administrativas. (Enfasis suplido.)
Se colige, primero, que con anterioridad a la enmienda de 1994, la ley no establecía prohibición alguna para que los servidores públicos sirvieran como perito a una persona privada en litigios judiciales contra el E.L.A. Segundo, aun después de la enmienda, aquéllos a tiempo parcial, podrán hacerlo y, aquéllos a jornada completa, lo podrán hacer fuera de horas laborables. Esto, claro está, sin contravenir otras disposiciones de ley.
Estamos ante una actuación ultra vires. El poder de re-glamentación delegado a las agencias tiene que ajustarse a las normas sustantivas comprendidas en el estatuto orgánico. D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Columbia, Ed. Forum, 1993, pág. 119. Las agencias pueden apro-bar reglamentos para delimitar o precisar sus facultades al amparo de la ley, M. & B.S., Inc. v. Depto. de Agricultura, 118 D.P.R. 319, 326 (1987); pueden “complementarla, pero no estar en conflicto con ésta, Ex Parte Irizarry, 66 D.P.R. 672 (1946)”. P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 409 (1980).
En consecuencia, el Reglamento de Ética Gubernamen-tal no puede prohibir lo que, al palio de la ley, está permitido. No procede invocar ni citar sus disposiciones re-glamentarias para adjudicar esta controversia; la ley, se-gún expusimos, no prohíbe el que servidores públicos sirvan de perito, cuando ello no afecta la función pública.
IV
A manera de epílogo, queremos dejar meridianamente claro que servir como perito a una persona privada no cons-tituye función propia y esencial de un profesor. Precisa-mente, por no tener relación alguna con el cargo público que ocupan los profesores de medicina de la Universidad del Estado, es que conforme a la Ley de Ética Guberna-mental, no hay conflicto de intereses o incompatibilidad de funciones.
Es cuestionable, además, atribuirle al peritaje atributos inherentes a la libertad de cátedra que tiene el personal docente. Ésta esencialmente consiste en el derecho “a ense-ñar con objetividad y honradez la materia que profesa ...”. Art. 11, Sec. 11.1, Reg. Gen. U.P.R., ed. rev., 1990, pág. 7.
Por último, recordamos que el ocupar el cargo de profe-sor no releva al funcionario de cumplir con las exigencias y prohibiciones de la Ley de Etica Gubernamental, así como obedecer los requerimientos del código de ética de la profe-sión a la que pertenece.
A la luz del cuadro doctrinario expuesto, concluimos que, por no afectar las funciones del cargo de profesor que ocupan, la Ley de Ética Gubernamental no les impide ser-vir como peritos en los recursos consolidados.
Opinión de conformidad emitida por el
¿Prohíbe la Ley de Ética Gubernamental del Estado Li-bre Asociado de Puerto Rico (en adelante Ley de Ética Gu-bernamental) que un profesor de la Universidad de Puerto Rico testifique como perito de la parte demandante en una reclamación judicial por impericia médica contra una enti-dad pública, aunque él no haya participado previamente en el asunto sobre el cual testificará? Confirmamos las sen-tencias recurridas por entender que la Ley de Ética Guber-namental no prohíbe esta conducta y que el Art. 18(C) del Reglamento de Ética Gubernamental Núm. 4827, Oficina de Ética Gubernamental, 23 de noviembre de 1992, es ultra vires. Sin embargo, no consideramos necesario pronun-ciarse sobre los aspectos constitucionales de la legislación cuando la controversia ante nos puede resolverse mediante interpretación estatutaria.
Las casos de epígrafe se deben examinar a la luz del propósito y la letra de la Ley de Ética Gubernamental, Ley Núm. 12 de 24 de junio de 1985, según enmendada, 3 L.P.R.A. see. 1801 et seq. Este estatuto tiene el propósito de crear mecanismos efectivos para prevenir la corrupción gu-bernamental y penalizar a aquellos funcionarios y emplea-dos públicos que, en el descargo de sus responsabilidades, violen los preceptos éticos de la ley y su reglamento. La ley impone una serie de deberes a los servidores públicos y establece ciertas prohibiciones generales y otras específicas. 3 L.P.R.A. sees. 1821-1826. También extiende algunas de sus prohibiciones y obligaciones a ex funciona-rios públicos. 3 L.P.R.A. see. 1827.
Para la fecha en que surgió la controversia de autos, el Art. 3.4(c) de la Ley de Ética Gubernamental, 3 L.P.R.A. sec. 1824(c), prohibía que un empleado público represen-tara o asesorara a otra persona en “casos o asuntos” que implicaran un conflicto de interés entre el Estado y dicha persona. Al respecto disponía
(c) Ningún funcionario o empleado público podrá representar o de cualquier otra manera asesorar, directa o indirectamente, a persona privada alguna ante cualquier agencia ejecutiva a cambio de compensación o beneficio económico, en casos y asun-tos relacionados con el Gobierno de Puerto Rico ni en casos o asuntos que envuelvan conflictos de intereses o de política pú-blica entre el Gobierno y los intereses de dicha persona privada. 3 L.P.R.A. sec. 1824(c).
Inmediatamente después de esta prohibición, el esta-tuto define el término “asunto”. El inciso (d) del Art. 3.4 (3 L.P.R.A. sec. 1824(d)) provee el lenguaje operativo para de-terminar si una situación específica cae bajo el ámbito de la prohibición legal. Específicamente dispone:
*839 (d) Para los fines de esta sección y de la see. 1827 de este título, el término “asunto” significa aquéllos en que el funciona-rio o empleado haya participado personal y sustancialmente y que ocurrieron mediante decisión, aprobación o desaprobación, recomendación o consejo, o investigación particular que involu-cre partes específicas. No incluye la intervención o participa-ción del funcionario o empleado en la promulgación de normas o reglamentos de aplicación general o de directrices e instruc-ciones abstractas que no aludan a situaciones particulares o casos específicos. 3 L.P.R.A. sec. 1824(d).
De esta disposición se desprende que el Art. 3.4(c), supra, solamente prohíbe la intervención de funcionarios o empleados que hayan tenido una previa participación personal y sustancial en el asunto sobre el cual gira su gestión actual. Para que se active la prohibición se requiere que el empleado haya participado previa y personalmente en el asunto en cuestión.
Es obvio que la legislación quiso prohibir el surgimiento de conflictos entre las obligaciones del empleado y sus ac-tividades fuera de su empleo que sean incompatibles con el desempeño de su cargo. Sin embargo, esto no significa que se prohibió también cualquier otra actividad que no esté relacionada con sus obligaciones oficiales por el hecho de que ésta pueda confligir con otros intereses del Gobierno.
Además, como correctamente concluyó el Tribunal Superior (Hon. Berta Mainardi, J.) en una de las sentencias recurridas, “un análisis valorativo confirma que la Ley de Etica Gubernamental y su Reglamento sólo deben prohibir actividades que se relacionen con las funciones que los em-pleados públicos realizan en el desempeño de su cargo. ... [L]as actividades de los empleados públicos que no estén relacionadas con el desempeño de sus obligaciones no tie-nen por qué ser reguladas ni prohibidas [en este tipo de ley]”. Petición de certiorari, Apéndice, pág. 16. Véase B. Nolan, Public Interest, Private Income: Conflicts and Control Limits on the Outside Income of Government Officials, 87 Nw. U.L. Rev. 57 (1992).
Cuando los tribunales de instancia emitieron las resolu-ciones recurridas, el texto del Art. 3.4(c), supra, solamente
No obstante, después de dichas enmiendas el Art. 3.4, supra, contiene todavía, en el inciso redesignado como (e), el mismo texto que antes contenía la aclaración de que “[piara los fines de esta sección ... el término ‘asunto’ sig-nifica aquellos en que el funcionario o empleado haya par-ticipado personal y sustancialmente ...”. 3 L.P.R.A. see. 1824(e) (Sup. 1996). Además, el nuevo texto del Art. 3.4, supra, tiene el inciso (d), que es determinante en estos casos. Dicho inciso prohíbe a un servidor público “servir como perito ... en litigios, vistas, audiencias públicas o cualquier asunto ante tribunales de justicia ...”. (Énfasis suplido.) 3 L.P.R.A. sec. 1824(d) (Sup. 1996). Dicho nuevo inciso (d), al igual que el (c), requiere que se trate de un asunto, según definido en el (e), “en que el funcionario o empleado haya participado personal y sustancialmente ...”.
Un examen del historial de las enmiendas realizadas en 1994 revela que la Asamblea Legislativa tenía la intención y sabía que lo prohibido en dicho precepto se refería a “asuntos” en que el funcionario hubiese participado previa-mente:
También se enmienda el Inciso (c) para sustituir la “o” que le sigue a la palabra casos por una “y”- Actualmente se puede interpretar que las palabras casos y asuntos tienen el mismo significado. La palabra asuntos está definida en el propio Artí-culo 3.4 y comprende aquellos en que el funcionario o empleado público haya participado personal y sustancialmente pero ex-cluyendo la intervención en la promulgación de normas o regla-mentos de aplicación general o de directrices e instrucciones abstractas que no aludan a situaciones particulares o casos específicos. (Énfasis suplido.) Informe de la Comisión de Ética Gubernamental del Senado de Puerto Rico sobre el P. del S. 50 de 23 de junio de 1993, 12ma Asamblea Legislativa, Ira Sesión Ordinaria, pág. 21.
De lo anterior se desprende que el Art. 3.4(c) y (d) de la Ley de Ética Gubernamental, supra, y el Art. 18(C) del Reglamento de Ética Gubernamental, supra, no prohíben que un profesor de la Universidad de Puerto Rico testifique como perito en un caso o asunto ante los tribunales en que el Estado es parte, en aquellas instancias en que dicho catedrático ha participado personal y sustancialmente en el asunto sobre el cual testificará.
En ninguno de los casos ante nos se probó que los peri-tos José Gorrín Peralta y Glen Garayalde Cotroneo parti-ciparan previamente de manera personal y sustancial en el asunto sobre el cual testificarían. Tampoco se probó que sus gestiones como testigos periciales menoscabaran de al-guna forma el cumplimiento con sus obligaciones catedrá-ticas. Por ende, no proceden sus descalificaciones en los casos recurridos. A tenor con el texto de la Ley de Ética Gubernamental, no podemos impedir a las partes deman-
Decidir lo contrario conllevaría privar a los tribunales del país y a muchos litigantes, en especial a aquellos eco-nómicamente menos afortunados, del peritaje de servido-res públicos como los catedráticos aquí involucrados. Como acertadamente concluyó el foro de instancia en uno de los casos recurridos: “[c] errar las puertas a la alternativa de recursos que se han dedicado por vocación al servicio pú-blico porque ello violente una interpretación estirada de la Ley de Etica Gubernamental, no sirve a los mejores fines de la justicia”. Petición de certiorari, Apéndice, pág. 18.
Por las razones expuestas anteriormente, estamos con-forme con la sentencia emitida por este Tribunal.
Opinión de conformidad emitida por el
Estoy conforme con la decisión de la mayoría de este Tribunal de confirmar las determinaciones de los tribuna-les de instancia en los casos de autos. De haberse adoptado la posición contraria, se hubiese rebasado el esquema re-gulatorio de la Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante Ley de Ética Gubernamental), 3 L.P.R.A. see. 1801 et seq., que estaba vigente al momento en que ocurrieron los hechos de los casos de autos. Un examen cuidadoso de esta ley demues-tra que en ella no se prohibía que un profesor del sistema universitario público sirviese de perito a terceras personas en un pleito contra el Gobierno, sobre todo cuando dicho profesor no tuvo previa participación en el asunto litigioso. Además, no se puede interpretar la Ley de Ética Guberna-mental a base de una concepción errónea de las funciones y responsabilidades de los claustrales de la Universidad de
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Un examen cuidadoso del historial y del texto de la Ley de Ética Gubernamental vigente al ocurrir los hechos de los casos de autos revela que no hay nada en dicho es-quema legislativo que dé pie para deducir que las actuacio-nes de profesores de la Universidad de Puerto Rico en cuestión estaban prohibidas. Dichas actuaciones no esta-ban concretamente mencionadas en la ley ni se considera-ron de modo alguno en los estudios y discusiones que pre-cedieron su aprobación.
Sencillamente, no fue para conjurar las actuaciones en cuestión que se adoptó en el país el esquema jurídico sobre la ética gubernamental. El historial de la referida ley está repleto de expresiones legislativas que aluden a la necesi-dad “de restituir la honestidad en nuestro sistema de go-bierno”;
Los males concretos que se quieren combatir mediante la ley en cuestión son harto conocidos en Puerto Rico. In-cluyen cosas tales como las siguientes:
(1) el uso de fondos públicos por funcionarios guberna-mentales para fines políticos o personales, o para otros pro-pósitos no autorizados por ley;
(2) recibir pago u otras prebendas a cambio de otorgar algún permiso, licencia o franquicia gubernamental;
(3) favorecer a parientes, antiguos socios o correligiona-rios con lucrativos contratos o concesiones gubernamenta-les;
(4) utilizar información privilegiada para adelantar al-gún negocio privado propio o de allegados;
(5) extender nombramientos o dar empleo público a personas que no cualifican, que han obtenido tal nombra-miento o empleo por motivos impropios.
Son actos ilícitos o inmorales como los anteriores —que delatan la venta de influencias, el fraude y la corrupción— lo que se pretende conjurar mediante la Ley de Ética Gu-bernamental; no un servicio legítimo, de valor social, que los profesores de la Universidad de Puerto Rico puedan rendir a personas privadas que tienen reclamos frente al Estado. No puede interpretarse dicha ley para incluir este servicio sin rebasar por mucho sus propósitos y objetivos.
. Más aún, la Ley de Ética Gubernamental vigente al mo-mento de ocurrir los hechos de los casos de autos, no pro-
(c) Ningún funcionario o empleado público podrá representar o de cualquier otra manera asesorar, directa o indirectamente, a persona privada alguna ante cualquier agencia ejecutiva a cam-bio de compensación o beneficio económico, en casos o asuntos relacionados con el Gobierno de Puerto Rico ni en casos o asun-tos que envuelvan conflictos de intereses o de política pública entre el Gobierno y los intereses de dicha persona privada. (En-fasis suplido.)
Lo que dicho artículo prohibía era que se representara o asesorara a una persona privada ante las agencias ejecutivas. No se decía nada sobre su participación en pro-cesos judiciales. La prohibición aludida era acorde con la finalidad que permeaba la Ley de Ética Gubernamental, de proscribir que un funcionario gubernamental utilizase su cargo o su disuación para influir en una decisión guberna-mental a favor de alguna persona.
Esta ley fue enmendada luego de ocurridos los hechos de los casos de autos, pero la disposición aplicable a éstos era la que estaba vigente cuando se emitieron las decisio-nes recurridas. Como hemos indicado ya, esa versión de la Ley de Ética Gubernamental no regulaba la participación de profesores universitarios en procesos judiciales. Sin embargo, debe señalarse también que es dudoso que alguna enmienda posterior de dicha ley pueda prohibir válida-mente el referido quehacer de un claustral de la universi-dad del Estado. Cualquier pretensión de limitar las tradi-cionales funciones de la cátedra pública conllevaría obstáculos constitucionales muy difíciles de salvar. Exami-nemos por qué ello es así.
Aunque todos los casos en cuestión aquí presentan una misma situación —sobre un catedrático del Recinto de Ciencias Médicas de la Universidad de Puerto Rico que actúa como perito en un pleito de impericia instado contra el Estado— un dictamen acorde con lo planteado por el Procurador General inevitablemente sería extensivo a otras situaciones análogas que ocurren con frecuencia. Es decir, un dictamen como el que interesa el peticionario, que prohibiría la participación de profesores de la Universidad de Puerto Rico en determinados casos o asuntos, por sus propios términos, sería indudablemente aplicable, no sólo al profesor de medicina que sirve de perito en un pleito de impericia contra el Estado, sino además, digamos:
(1) al profesor de derecho que representa a un acusado indigente en su juicio penal;
(2) al profesor de psicología que asesora a la madre de un menor que interesa recobrar su custodia del Estado;
(3) al profesor de ingeniería que colabora con algún de-mandante que le imputa negligencia al Estado en la cons-trucción de un edificio público, que ocasionó un accidente al que reclama;
(4) al profesor que sirve de perito científico de unos ve-cinos que se oponen al desarrollo de algún proyecto pú-blico, por razones ambientales o por falta de la debida pla-nificación;
(5) al profesor que representa a cualquier agrupación cívica o grupo de ciudadanos que impugna la validez de alguna ley, reglamento u ordenanza pública;
(6) al profesor de derecho que representa a niños con impedimentos en pleitos contra el Estado por no atender su derecho a servicios especiales, y
(7) al profesor de pedagogía que sirve de perito en tales casos.
Todas las situaciones anteriores, y otras similares, acon-tecen de ordinario en los procesos públicos del país, incluso los judiciales. Las referidas actuaciones de claustrales de
Todas las actuaciones claustrales aludidas constituyen funciones propias y esenciales del quehacer universitario. Sobre todo en la Universidad de Puerto Rico, forman parte integrante de la libertad y de la responsabilidad académica. Véanse: Coss y U.P.R. v. C.E.E., 137 D.P.R. 877 (1995), opinión concurrente del Juez Asociado Señor Her-nández Denton; C.E.S. U.P.R. v. Gobernador, 137 D.P.R. 83 (1994), opinión concurrente del Juez Presidente Señor Andréu García; Consejo Educación Superior v. U.I.A., 120 D.P.R. 224, 234-235 (1987). Ello es tanto así que al mo-mento de evaluar a los profesores para ascensos en rango y permanencia, se toma muy en cuenta precisamente la ca-
Si el profesor no puede desempeñar las funciones men-cionadas libremente, entonces la Universidad de Puerto Rico no puede cumplir adecuadamente la misión que le asigna su ley orgánica. Dispone la Ley de la Universidad de Puerto Rico lo siguiente, 18 L.P.R.A. see. 601:
Sec. 601. Objetivos de la Universidad de Puerto Rico
(a) La Universidad, como órgano de la educación superior, por su obligación de servicio al pueblo de-Puerto ñico y por su debida fidelidad a los ideales de una sociedad integralmente democrática, tiene como misión esencial alcanzar los siguientes objetivos, con los cuales es consustancial la más amplia libertad de cátedra y de investigación científica:
(1) Transmitir e incrementar el saber por medio de las ciencias y de las artes, poniéndolo al servicio de la comunidad a través de la acción de sus profesores, investigadores, estudian-tes y egresados.
(2) Contribuir al cultivo y disfrute de los valores éticos y estéticos de la cultura.
(b) En el cumplimiento leal de su misión, la Universidad de-berá:
(1) Cultivar el amor al conocimiento como vía de libertad a través de la búsqueda y discusión de la verdad, en actitud de respeto al diálogo creador.
(2) Conservar, enriquecer y difundir los valores culturales del pueblo puertorriqueño y fortalecer la conciencia de su uni-dad en la común empresa de resolver democráticamente sus problemas.
(3) Procurar la formación plena del estudiante, en vista a su responsabilidad como servidor de la comunidad.
(4) Desarrollar a plenitud la riqueza intelectual y espiri-tual latente en nuestro pueblo, a fin de que los valores de la inteligencia y del espíritu de las personalidades excepcionales que surgen de todos sus sectores sociales, especialmente los me-nos favorecidos en recursos económicos, puedan ponerse al ser-vicio de la sociedad puertorriqueña.
(5) Colaborar con otros organismos, dentro de las esferas de acción que le son propias, en el estudio de los problemas de Puerto Rico.
(6) Tener presente que por su carácter de Universidad y por su identificación con los ideales de vida de Puerto Rico, ella está esencialmente vinculada a los valores e intereses de toda comunidad democrática. (Enfasis suplido.)
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Es menester resaltar que las funciones que realizan los profesores de la Universidad de Puerto Rico, al intervenir de diversas formas en los procesos gubernamentales, no sólo están protegidas por la ley universitaria y por la liber-tad académica, sino que con frecuencia responden a otros derechos constitucionales o a importantes intereses públi-cos, que pueden quedar desatendidos si no se permite la intervención claustral. Así, pues, el profesor de derecho que defiende a un acusado en su juicio penal actúa en fun-ción del fundamental derecho constitucional que éste tiene a la representación legal.
Del mismo modo, el perito médico que testifica en un juicio civil de daños y perjuicios responde al vital interés público de que las determinaciones judiciales se adjudi-quen conforme a la verdad de los hechos. Véanse: Regla 2 de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV; Pueblo v. Rodríguez Aponte, 116 D.P.R. 653 (1985); Ádes v. Zalman, 115 D.P.R. 514 (1984); Pueblo v. Ríos Nogueras, 111 D.P.R. 647 (1981); J.R.T. v. Aut. de Comunicaciones, 110 D.P.R. 879 (1981). En uno de los casos de autos, el tribunal de instancia ex-presó dicho interés público elocuentemente:
El Tribunal toma' conocimiento judicial de las dificultades que enfrentan los demandantes en casos de impericia médica,*850 especialmente en casos relacionados con la obstetricia y gineco-logía, para conseguir [perito] médico adecuado que les permita presentar sus reclamaciones judiciales. Cerrar las puertas a la alternativa de recursos que se han dedicado por vocación al servicio público, porque ello violente una interpretación esti-rada de la Ley de Etica Gubernamental, no sirve a los mejores fines de la justicia. No sólo priva a muchos litigantes, especial-mente los económicamente menos afortunados, de la oportuni-dad de ventilar sus reclamaciones contra el Estado con prueba mínima que les permita presentar casos prima facie, sino que priva al Poder Judicial de la orientación que estos servidores públicos pueden ofrecer en asuntos técnicos como la impericia médica, y otros análogos en los que la orientación pericial es indispensable para poder administrar justicia. Si el servicio pe-ricial no afecta sus obligaciones como servidores públicos, ni han intervenido previamente en los hechos que dan origen a la reclamación, no hay interés público alguno que justifique su descalificación como testigos periciales.
En vista de lo anterior, no puede interpretarse el es-quema de la Ley de Ética Gubernamental, de nuevo, tan desvariadamente, como nos solicita el Estado, para obsta-culizar la buena marcha de los procedimientos judiciales. No puede ser que dicha ley haya sido aprobada para privar a los tribunales de medios vitales para realizar su ingente función.
IV
Es menester destacar también que la Ley de Ética Gu-bernamental no puede interpretarse de modo alguno que implique un menoscabo del fundamental derecho de toda persona de criticar a los funcionarios públicos y de pedir al Gobierno la reparación de agravios. Art. II, Sec. 4, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1.
Nuestro sistema democrático se erige sobre las premi-sas de que la voluntad del pueblo es la fuente del poder público, que el orden político está subordinado a los dere-chos de las personas y que el ciudadano tiene asegurada la libre participación en las decisiones colectivas. Así se de-clara solemnemente en el Preámbulo de nuestra Constitución.
Dicho en palabras más sencillas, en nuestro país, a la víctima de un acto gubernamental ilícito o negligente, no puede impedírsele que tenga a su alcance los medios nece-sarios para reclamar alguna indemnización al Estado sin socavar, a la vez, el derecho constitucional a pedir la repa-ración de agravios. Por ello, no puede impedirse que un profesor de la Universidad de Puerto Rico colabore con la persona que le reclama al Gobierno, sólo porque la acción de esa persona sea contra el Gobierno. Impedir tal colabo-ración por esa razón es propio de regímenes autoritarios en los cuales el Estado tiene carácter corporativo o intereses propios que rebasan los del pueblo; pero no cabe en un sistema democrático, en el cual el Estado recibe sus pode-res del pueblo y sus únicos intereses son los del poderdante y los del bien común. En resumen, pues, la pretensión de que un profesor de la Universidad de Puerto Rico no puede auxiliar a un ciudadano, cuando éste le reclama al Estado, sólo porque la acción del ciudadano es contra el Gobierno, es profundamente antidemocrática y atenta contra funda-mentales derechos de la persona.
Finalmente, debe hacerse un señalamiento adicional so-bre la cuestión de la apariencia de conflicto de intereses. Gran parte de lo alegado por la parte peticionaria gira en torno a la supuesta apariencia de conducta impropia de los recurridos en el caso de autos y el supuesto mandato del Reglamento de Etica Gubernamental de evitar que parezca que la conducta aludida provoca un conflicto "con los inte-reses del gobierno”.
No cabe duda de que es legítima la preocupación por disipar incluso la apariencia de conducta impropia en el servicio público. Pero este interés tiene límites evidentes. En primer lugar, lo principal en el esquema vigente sobre ética gubernamental es evitar y penalizar la conducta en sí que constituye corrupción o conflicto de intereses.
En segundo lugar, no es cualquier “apariencia” de con-ducta impropia lo que es sancionable. Sobre todo en un país como es el nuestro actualmente —tan dado a los dimes y diretes respecto a la cosa pública— no deben ponerse en marcha los procedimientos correspondientes sobre ética gubernamental cuando meramente se alegue la apariencia de conducta impropia. Ello debe hacerse sólo cuando exista sustantivamente algo más que una mera alegación; es de-cir, cuando existan bases fundadas para ésta o serias du-das en cuanto a la propiedad de la gestión pública en cuestión.
Lo anterior es particularmente cierto en un caso como el de autos, en el cual sólo tenemos ante nos la conjetura de que la actuación de los referidos profesores crea una apa-riencia de conflicto de intereses. Mucho más razonable es la apreciación de que lo que realmente crea desconfianza pública es el intento de impedir la actuación de los profe-sores en cuestión. La pretensión de amordazar a los que más saben y de obligar a los profesores de la Universidad de Puerto Rico a una conspiración de silencio con los que han cometido desmadres públicos, desmerece y desacredita gravemente la democracia puertorriqueña. Atenta contra la apertura que debe caracterizar al Gobierno y debilita así la confianza del pueblo en las instituciones públicas. Si algo, es la suspicacia que genera la conducta antidemocrá-tica lo que debe preocuparnos en este caso.
Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985 (3 L.P.R.A. see. 1801 et seq.).
“,..[A]lcanza a numerosos funcionarios electos y nombrados (legisladores, se-cretarios del gabinete, jueces y otros), y pretende prevenir y penalizar conducta an-tiética que traicione la confianza pública, mediante el principio de que sus ingresos y finanzas están sujetos al escrutinio público.” (Énfasis suprimido.) El Vocero de P.R. v. Nogueras I, 138 D.P.R. 103, 133 (1995), opinión disidente.
Por ejemplo, conforme al Canon 4 de Ética del Ingeniero y del Agrimensor, estos profesionales no pueden participar o representar un interés adversario, sin el consentimiento de las partes interesadas, en relación con un proyecto o asunto espe-cífico en el que hayan ganado un conocimiento especializado particular, en nombre de un patrono o cliente anterior. Por otro lado, el abogado no debe representar intereses encontrados. Canon 21 del Código de Ética Profesional, 4 L.P.R.A. Ap. IX.
De esa manera, en García O’Neill v. Cruz, 126 D.P.R. 518 (1990), reconocimos que la Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico no impide a un Asambleísta Municipal dedicarse a la práctica privada de la abogacía. Por ende, dijimos que correspondía a este Tribunal Supremo, no a ja Oficina de Ética Gubernamental, atender los aspectos éticos bajo el Código de Ética del Abogado. Resolvimos, entonces, que el Canon 6 del Código de Ética Profesional, 4 L.P.R.A. Ap. IX, prohíbe, por incompatibilidad de funciones, el que un abogado represente a una persona privada en un caso de daños y perjuicios contra el Municipio del cual es Asambleísta Municipal.
Ley Núm. 150 de 22 de diciembre de 1994 (3 L.P.R.A. see. 1802 et seq.). Aunque no aplica a los casos de autos, pues es posterior a los hechos, tanto su historial legislativo como sus disposiciones estatutarias ayudan, a manera de ilustración.
Informe de la Comisión de Ética Gubernamental del Senado de Puerto Rico sobre el P. del S. 50 de 23 de junio de 1993, 12ma Asamblea Legislativa, Ira Sesión Ordinaria, pág. 21.
Este dictamen, claro está, es sin menoscabo de que en su día, conforme al previo procedimiento que corresponda, el organismo regulador de la profesión mé-dica pueda pasar juicio sobre si esta conducta viola alguna disposición del código que les rige.
Este artículo, junto a otros de la ley, fue objeto de enmienda en 1994. Véase Ley Núm. 150 de 22 de diciembre de 1994 (3 L.P.R.A. see. 1802 et seq.).
En otras palabras, mientras el Procurador General sostenía en su compare-cencia ante nos que el Art. 18(C) del Reglamento de Ética Gubernamental Núm. 4827, Oficina de Etica Gubernamental, 23 de noviembre de 1992, no se excedió en su prohibición al incluir las comparecencias en los tribunales, el Estado promovió legis-lación para ampliar el alcance de las prohibiciones e incluir lo que ante nos se ale-gaba que ya estaba cubierto. Esta conducta del Estado ante los tribunales del país merece nuestra más enérgica censura.
Aunque estas enmiendas fueron sustanciales, no por ello adviene académica la controversia ante nos. Antes y después de las enmiendas, la controversia en los distintos casos ante nos gira en torno a si se requiere, para que opere la prohibición reglamentaria y estatutaria, que el empleado o funcionario público haya previa-mente participado personal y sustancialmente en el caso o asunto ante los tribunales.
Sé que este Tribunal desde hace tiempo tiene establecida la política judicial de no dictaminar sobre la validez constitucional de una ley o reglamento si existen fundamentos de otra índole que permiten disponer del caso. E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958). Pero ello no es una barrera infranqueable que impida incluso anticipar, a modo de observación, los graves problemas de inconstitucionalidad que determinado curso de acción acarrearía, sobre todo en casos tan importantes como el de autos. Se evitan ominosos problemas futuros si se advierte a tiempo la probable invalidez de una acción cuya realización es claramente contemplable. Por ello, con-sidero desafortunado que los compañeros de la mayoría no hayan acogido la postura decisional que les propusimos y que hayan optado, luego, por resolver este caso estrictamente sobre limitadas bases estatutarias. Me temo que volveremos a discutir los asuntos constitucionales en cuestión, ya que con una mera enmienda legislativa queda sin efecto lo que aquí ellos deciden.
Debate en el Senado el 29 de mayo de 1985.
Debate en la Cámara de Representantes el 31 de mayo de 1985.
Informe conjunto de varias comisiones del Senado en torno al P. del S. 292 de mayo de 1985.
La Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico define el concepto “conflicto de intereses” como: “aquella situación en la que el interés personal o económico del servidor público o de personas relacionadas con éste, está o puede razonablemente estar en pugna con el interés público.” 3 L.P.R.A. sec. 1802(s).
Dissenting Opinion
Opinión disidente emitida por el
A través de los recursos consolidados de epígrafe, se nos ha planteado por primera vez la controversia de si el hecho de que un médico que se desempeña como catedrático en el Recinto de Ciencias Médicas de la Universidad de Puerto
Luego de un análisis detenido de dicha ley y su corres-pondiente reglamento, y en ánimo de salvaguardar los va-lores que subyacen en su espíritu y sus propósitos, resolve-ríamos que la participación de dichos servidores públicos como peritos de las partes demandantes presentaría, o al menos aparentaría, un conflicto de intereses que requiere que éstos se abstengan de actuar como tales. En conse-cuencia, revocaríamos las resoluciones recurridas y decre-taríamos la descalificación de los referidos facultativos mé-dicos como testigos periciales. Por no ser ese el resultado de la sentencia dictada hoy por este Tribunal, disentimos.
Los hechos pertinentes a los diferentes recursos se ex-ponen a continuación.
f — I
A. García Aponte v. Hospital Regional de Guayama, CE-94-280; López Alicea y otros v. E.L.A. y otros, CE-94-280; Camacho Albino y otros v. E.L.A. y otros, CE-94-458
En estos casos las partes demandantes presentaron contra el Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante E.L.A.), entre otros, diferentes demandas de daños y per-juicios por alegadas actuaciones u omisiones culposas o ne-gligentes en relación con servicios médicos prestados en diversas instituciones hospitalarias del Estado.
Trabadas las respectivas controversias, los demandan-tes anunciaron como perito al Dr. José Gorrín Peralta, quien se desempeñaba, a su vez, como Decano Asociado de
Por su parte, el doctor Gorrín Peralta solicitó que se le permitiera intervenir en cada uno de los pleitos, a los efec-tos de representar sus intereses en cuanto al incidente re-lacionado con su descalificación. De esta manera, se opuso a los planteamientos presentados por el E.L.A.
Así las cosas, el tribunal de instancia emitió las corres-pondientes resoluciones, declarando no ha lugar las solici-tudes de descalificación presentadas por el E.L.A. Reitera-damente, concluyó dicho foro que los hechos que daban base a los casos de autos y las gestiones que realizaría el doctor Gorrín Peralta como testigo pericial en éstos, en nada se relacionaban con el desempeño de sus obligaciones como Decano Asociado de la Universidad de Puerto Rico.
B. Lady Mariam Dippini Carrasquilla y otros v. Hospital Dr. Federico Trilla y otros, CE-94-430
El 6 de agosto de 1991 la parte demandante presentó una demanda por daños y perjuicios alegando mala prác-tica de la medicina por parte de los facultativos del Hospital Dr. Federico Trilla. En dicha demanda se incluyó como parte demandada, entre otros, a la Universidad de Puerto
Luego de varios trámites procesales, la parte deman-dante anunció como perito al doctor Gorrín Peralta. La Universidad de Puerto Rico se opuso y solicitó la descalifi-cación de dicho perito también amparándose en las dispo-siciones de la Ley de Etica Gubernamental y su correspon-diente reglamento. Por su parte, el doctor Gorrín Peralta presentó una moción de intervención oponiéndose a la so-licitud de la Universidad.
El 13 de abril de 1994, el entonces Tribunal Superior, Sala de Carolina (Hon. Carmen Rita Vélez Borrás, J.), emi-tió una resolución para ordenar la descalificación solicitada. Sostuvo dicho foro que “un empleado o funcio-nario público que —a diferencia de un profesor o investiga-dor docente— ocupe el cargo de Decano o Decano Asociado en la Escuela de Salud Pública del Recinto de Ciencias Médicas de la Universidad de Puerto Rico parece estar en conflicto sustancial con los intereses de la agencia ejecu-tiva para la cual trabaja si se dedica a la actividad profe-sional de prestar testimonio pericial, luego de ser contra-tado para ello por la parte adversa a la Universidad de Puerto Rico, en una reclamación judicial de daños y perjui-cios alegadamente causados por los empleados o agentes de la referida institución pública”. Apéndice, pág. 000168.
No obstante, el 23 de mayo de 1994, a solicitud de la parte demandante, el referido foro emitió una resolución nuevamente, esta vez permitiendo la presentación del doctor Gorrín Peralta como perito. Ello en vista de que dicho perito había renunciado a su cargo como Decano Asociado para Asuntos Académicos de la Escuela Graduada de Sa-lud Pública, fungiendo únicamente como profesor en dicha institución.
C. María T. López Pérez y otros v. E.L.A., CE-94-380
El 2 de febrero de 1990, los demandantes presentaron una demanda por daños y perjuicios por alegada impericia
Por los mismos fundamentos que en los casos antes alu-didos, el Estado se opuso y solicitó que se ordenara a la parte demandante prescindir de los servicios de peritaje de dicho facultativo. No obstante, el entonces Tribunal Superior, Sala de Guayama (Hon. Dante Amadís Rodríguez Sosa, J.), denegó la solicitud del E.L.A. tras concluir que la gestión pericial del doctor Garayalde Cotroneo nada tenía que ver con las funciones de éste como catedrático.
Inconform.es con las resoluciones dictadas en los casos antes aludidos, tanto el E.L.A. como la Universidad de Puerto Rico interpusieron ante nos las correspondientes peticiones de certiorari. A través de éstas imputaron a los foros de instancia el haber errado al resolver que no viola la Ley de Etica Gubernamental o su correspondiente regla-mento, el hecho de que un médico empleado como profesor por la Universidad de Puerto Rico sirva como perito de la parte demandante en un pleito contra el Estado o la depen-dencia gubernamental para la cual labora.
En ánimo de revisar las resoluciones recurridas, expedi-mos auto de certiorari y procedimos a consolidar los recursos.
H-1
Con el propósito de promover y preservar la integridad de los funcionarios e instituciones del Estado y a los fines de restaurar la confianza del pueblo en su gobierno y sus servidores públicos, el 24 de julio de 1985 la Legislatura aprobó la Ley de Etica Gubernamental, 3 L.P.R.A. see. 1801 et seq. Para ello, a través de dicha legislación, el Es-
Así se desprende de la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985, Leyes de Puerto Rico, págs. 708-709, en cuanto dispone:
Nuestro pueblo creció históricamente con una ejemplar tra-dición cultural y una moralidad de corrección y de excelencia. Como pueblo, como personas y, a[ú]n más, como funcionarios públicos, no podemos alejarnos de esa orientación.
El Estado Libre Asociado de Puerto Rico, como cuerpo polí-tico, está comprometido con una responsabilidad moral y con una responsabilidad ética en el sentido de obrar de acuerdo a unas normas y principios que rigen la conducta del buen vivir de su gente. Esa responsabilidad ética obliga a un continuo examen del comportamiento social y público de sus ciudadanos.
En todo momento, tiene el Estado que garantizar el respeto al derecho y la obediencia a la ley. Esta misión le es fundamental especialmente cuando se trata de la conducta de aquellos funcionarios públicos que lo representan como servidores.
Hay ocasiones en que, por desventura, surgen unas acciones improcedentes por parte de algunos funcionarios que, al incu-rrir en claras faltas a las normas de ética, ponen en riesgo la estabilidad del soporte moral del Estado. Es intolerable que existan funcionarios públicos en representación de la adminis-tración del Gobierno que puedan lucrarse del patrimonio del pueblo. Los conflictos de intereses, especialmente financieros, en abierta violación a las leyes son también intolerables.
Para restaurar la confianza del pueblo en su Gobierno y en sus funcionarios públicos, cuando muchos de ellos han rebasado el nivel de lo tolerable, es preciso adoptar nuevas medidas le-gislativas que sean eficaces para prevenir y para penalizar el comportamiento delictivo de aquellos funcionarios que, en el desempeño de sus labores gubernamentales, vulneren los prin-cipios básicos de una ética de excelencia.
En vista de estas consideraciones, entendemos que la apro-bación de un Código de Etica para los funcionarios y empleados de la Rama Ejecutiva y la creación en esta ley de la Oficina de Etica Gubernamental es una medida cuya aprobación es de trascendental importancia.
Como parte del andamiaje gubernamental para adelan-
Se creó, además, la Oficina de Etica Gubernamental, la cual tiene a su cargo la responsabilidad de velar, incenti-var y promover que se cumplan estrictamente las disposi-ciones aprobadas. 3 L.RR.A. see. 1811.
(a) Promover y formular políticas y programas de conducta ética y moral para los servidores públicos dirigidos a la conse-cución de los siguientes objetivos:
(1) El establecimiento de criterios de excelencia, integri-dad personal, honestidad, responsabilidad y veracidad, en las gestiones públicas para inspirar, fomentar y restituir la con-fianza de los ciudadanos en las instituciones gubernamentales.
(2) El compromiso por parte de todos los servidores públi-cos de que los intereses personales no sustituirán los intereses públicos ....
(b) Interpretar, aplicar y hacer cumplir las disposiciones de este Capítulo y las reglas y reglamentos que establecen deter-minadas prohibiciones respecto a la conducta de ciertos funcio-narios y empleados públicos o que rigen las cuestiones de ética, de conflicto de intereses y de radicación de informes financieros.
(h) Promulgar los reglamentos •que sean necesarios y conve-nientes para cumplir con los propósitos de esa medida .... (En-fasis suplido.)
De la disposición antes transcrita se puede colegir cla-
Fue precisamente dentro del ámbito de tales poderes y facultades que el 23 de noviembre de 1992 quedó promul-gado el Reglamento de Ética Gubernamental, cuyo propó-sito se describe expresamente en su Art. 2 de la siguiente manera:
Es esencial que los funcionarios y empleados del servicio pú-blico mantengan principios del más alto grado de honestidad, integridad, imparcialidad y conducta para garantizar el debido funcionamiento de las instituciones gubernamentales y conser-var la confianza de los ciudadanos en su gobierno. Evitar una conducta impropia y conflictos de intereses por parte de los ser-vidores públicos es indispensable para mantener estos principios. Por consiguiente, este Reglamento tiene el propósito de establecer normas de conducta ética aplicables a todos los funcionarios y empleados de la Rama Ejecutiva del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, incluyendo las corpo-raciones públicas, los municipios y las agencias bajo la jurisdic-ción de dicha Rama y establecer, además, ciertas normas para las actuaciones de los ex-servidores públicos de las tres ramas del Gobierno. (Énfasis suplido.) Art. 2, Reglamento de Ética Gubernamental Núm. 4827, Oficina de Ética Gubernamental, 23 de noviembre de 1992, pág. 1.
Ahora bien, cumpliendo con el propósito señalado, el cual indubitadamente resulta acorde con el principio cardinal de la Ley Núm. 12, supra, el Art. 13 del Reglamento de Ética Gubernamental, supra, proscribe expresamente ciertas “actividades incompatibles con el empleo” de los servidores públicos. En lo que respecta a los casos que nos
(C) Ningún funcionario o empleado público aceptará otro empleo, ni se dedicará a cualquier actividad comercial, profe-sional o de otra naturaleza, en las siguientes circunstancias:
1) Cuando esté o parezca estar en conflicto sustancial con los intereses de la agencia ejecutiva para la cual trabaja o con los intereses del Gobierno.
2) Cuando interfiera o razonablemente se pueda esperar que influya en el desempeño -de sus funciones oficiales.
3) Cuando le impida prestar una jornada completa de tra-bajo a la agencia.
4) Cuando traiga descrédito a la agencia o al Gobierno. (Enfasis suplido.) Art. 13 del Reglamento de Ética Guberna-mental, supra, pág. 14.
Como podrá observarse, con el precepto invocado se pre-tende evitar incluso la apariencia o sospecha de conducta impropia y situaciones conflictivas. Tal pretensión resulta lógica y completamente válida, si se desea fomentar y pre-servar la clara y contundente política pública del Estado de restablecer la confianza de nuestra ciudadanía en los fun-cionarios o empleados públicos y en el servicio guberna-mental.
Sobre el particular, debemos señalar que aún la apa-riencia de conducta impropia o conflicto de intereses puede tener un efecto tan dañino sobre la imagen, confianza y respeto del público por su gobierno, como la verdadera im-propiedad ética. Así lo confirman las expresiones siguien-tes:
“ ‘[T]here is a tendency to think of appearances as merely prudential, as a tool of public relations, rather than as having any ethical significance themselves.’ [nota al calce omitida] This tendency may obscure the significance of appearances in the public realm. ‘[I]n the more impersonal world of politics, reality and appearance blend together so that we cannot often tell the difference.’ [nota al calce omitida] That is, the public can judge the effectiveness of government only by reference to what it sees. It often has no way to look beyond the appearance to judge the reality. For this reason, the appearance of loyal, conflict-free government is important.” (Escolio omitido.) B. Nolan, Public Interest, Private Income: Conflicts and Control Li*862 mits on the Outside Income of Goverment Officials, 87 Nw. U.L. Rev. 57, 77-78 (1992).
Esta preocupación por disipar o contrarrestar incluso la impresión o imagen de conflicto de intereses y conducta impropia, se desprende también del historial legislativo de la Ley Núm. 150 de 22 de diciembre de 1994 (3 L.P.R.A. see. 1802 et seq.), legislación aprobada para enmendar la Ley Núm. 12, supra, ampliando las prohibiciones conteni-das en el código de ética y' promoviendo aún más la inte-gridad de los funcionarios y empleados públicos.
A tales efectos, en el Informe de la Comisión de Etica Gubernamental del Senado de Puerto Rico sobre el P. del S. 50 de 23 de junio de 1993, 12ma Asamblea Legislativa, Ira Sesión Ordinaria, se expresó:
El P. del S. 50 tiene el propósito de ampliar el alcance de varias disposiciones de la Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985, según enmendada, conocida como la “Ley de Etica Guberna-mental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. Con esta medida se persigue fortalecer el compromiso de responsabili-dad moral y ética que debe regir la conducta de los funcionarios y empleados públicos.
... La aplicación e interpretación de las disposiciones de la Ley de Etica Gubernamental han llevado a plantear la necesi-dad imperiosa de adoptar e incorporar enmiendas dirigidas a disipar cualquier asomo de desconfianza de nuestro pueblo en las actuaciones de sus servidores públicos. ...
En la ponencia presentada por la Contralor de Puerto Rico se expresa lo siguiente:
“Endosamos el Proyecto. Es importante reconocer que hay muchas acciones que son legales, pero ello no quiere decir que son aceptables desde el punto de vista moral. Por eso es que los códigos de ética de las distintas profesiones normalmente prohí-ben los conflictos de intereses reales y aparentes. Tal norma, basada en principios de moralidad, es aplicable también al Gobierno. La Orden Ejecutiva del 25 de junio de 1968, Boletín Administrativo Núm. 1381, establece ‘[q]ue debe ser preocupa-ción constante de todos en la Administración Pública de Puerto Rico lograr y mantener tanto la apariencia como la realidad de una conducta honesta, justa e imparcial en el descargo de las responsabilidades públicas.’ ” (Enfasis suplido.)
Procede determinar, entonces, si lo antes expuesto jus-tifica la descalificación de los peritos anunciados por las partes demandantes recurridas en los casos ante nuestra consideración.
En tales casos, tanto el doctor Gorrín Peralta como el doctor Garayalde Cotroneo, catedráticos en el Recinto de Ciencias Médicas de la Universidad de Puerto Rico, pre-tenden a su vez servir como peritos médicos de la parte demandante en pleitos por alegada mala práctica de la me-dicina instados precisamente contra el E.L.A. y sus dependencias. Coincidimos con el Estado en que, a la luz de todo el análisis previamente esbozado, tal situación se encuentra contenida dentro de la prohibición establecida en el Art. 13(C)(1) del Reglamento de Ética Gubernamen-tal antes citado.
Dichos facultativos, al ser servidores públicos,
De permitirse a estos médicos actuar como peritos de las partes demandantes en los pleitos instados, estarían asesorando a personas privadas con intereses litigiosos
De otra parte, sostiene el perito interventor, doctor Go-rrín Peralta —y así concluyeron los foros recurridos— que su actuación como perito de las partes demandantes no violaría las disposiciones del Art. 13(C)(1) del Reglamento de Ética Gubernamental, supra, ya que su actuación como tal no afectaría ni interferiría con el cumplimiento de sus funciones oficiales como servidor público. Aduce, en sínte-sis, que tal disposición sólo tuvo el efecto de prohibir acti-vidades incompatibles con el desempeño inmediato de sus funciones como servidor público y no otras actividades no relacionadas con sus obligaciones oficiales, aunque éstas puedan confligir con otros intereses del Estado.
No podemos coincidir con dichos planteamientos. Tal in-terpretación sólo tendría el efecto de diluir el principio y propósito detrás de la Ley de Ética Gubernamental de evi-tar situaciones conflictivas que tengan el potencial o efecto de socavar la confianza del pueblo en su gobierno y sus instituciones. El hecho de que sus ejecutorias como peritos de las partes demandantes no interfieran con el desempeño inmediato de sus funciones no deja de crear, al menos, la apariencia de conflicto de intereses.
Más aún, no existe base en la Ley de Ética Guberna-mental ni en su correspondiente reglamento, sobre la cual sostener la distinción que pretende el perito interventor. Como bien señalan los peticionarios en su comparecencia ante nos, del diseño total del Art. 13 del Reglamento, supra, se desprende claramente que éste consigna dentro de
Por último, aduce el interventor que la reglamentación aludida adolece de dificultades constitucionales, ya que ésta no cumple con el escrutinio de racionalidad requerido en los casos de reglamentación socioeconómica. Tampoco le asiste la razón. La reglamentación en controversia en el caso de autos resulta claramente válida bajo el referido escrutinio de racionalidad. Como hemos señalado, tal re-glamentación, aprobada dentro de los amplios poderes de-legados, pretende evitar la existencia o apariencia de con-flicto con los intereses de la dependencia gubernamental para la cual labora el servidor público o con los intereses del Gobierno.
Ello, a su vez, y por las razones esbozadas anterior-mente, tiene el efecto de salvaguardar y fomentar el pro-pósito completamente legítimo y razonable de promover y preservar la integridad de los servidores e instituciones del Estado y la confianza del pueblo en su gobierno. En conse-cuencia, existe un nexo racional entre la reglamentación aludida y los propósitos que se pretenden lograr. Véanse: San Miguel Lorenzana v. E.L.A., 134 D.P.R. 405 (1993); M. & B.S., Inc. v. Depto. de Agricultura, 118 D.P.R. 319 (1987); Vélez v. Srio. de Justicia, 115 D.P.R. 533 (1984); Marina Ind., Inc. v. Brown Boveri Corp., 114 D.P.R. 64 (1983); Cleburne v. Cleburne Living Center, Inc., 473 U.S. 432 (1985); Schweiker v. Wilson, 450 U.S. 221 (1981); Minnesota v. Clo
IV
Finalmente, debemos precisar el alcance del Art. 13(C) del Reglamento de Ética Gubernamental, supra, para los funcionarios y empleados públicos, contenido en la Ley de Ética Gubernamental, 3 L.RR.A. see. 1824. Ello, a los fines de determinar si el Art. 3.4(c) incluye dentro de su prohi-bición la ejecutoria de los servidores públicos aquí recurri-dos como peritos de las partes demandantes. Veamos.
Con la aprobación de la Ley Núm. 12, supra, en lo per-tinente, la Legislatura dispuso dentro de las prohibiciones éticas dirigidas a los servidores públicos, ciertas activida-des relacionadas con la representación de intereses priva-dos conflictivos con sus funciones oficiales. A tales efectos, el Art. 3.4(c), 3 L.RR.A. sec. 1824(c), dispuso expresamente que “[njingún funcionario o empleado público [podría] re-presentar o de cualquier otra manera asesorar, directa o indirectamente, a persona privada alguna ante cualquier agencia ejecutiva a cambio de compensación o beneficio económico, en casos o asuntos relacionados con el Gobierno de Puerto Rico ni en casos o asuntos que envuelvan conflic-tos de intereses o de política pública entre el Gobierno y los intereses de dicha persona privada”.
Como podrá notarse, originalmente el texto del artículo aludido contenía dentro de su prohibición únicamente el asesoramiento o representación de personas privadas por parte de los servidores públicos ante agencias ejecutivas, mas no así el asesoramiento o representación ante los tribunales de justicia. No obstante, con la aprobación de las enmiendas contenidas en la Ley Núm. 150, supra, legisla-ción que como indicáramos antes tuvo el propósito de am-pliar el alcance de las prohibiciones contenidas en el código de ética, el legislador hizo extensiva tal prohibición a casos
Específicamente, con la aprobación de dicha enmienda, el Art. 3.4(c), supra, dispone de la manera siguiente:
(c) Ningún funcionario o empleado público podrá representar o de cualquier otra manera asesorar, directa o indirectamente, a persona privada alguna ante cualquier agencia ejecutiva, tribunal u otra dependencia gubernamental, en casos y asuntos relacionados con el Gobierno de Puerto Rico, ni en casos y asun-tos que envuelvan conflictos de intereses o política pública en-tre el Gobierno y los intereses de dicha persona privada.
Podrá observarse, además, que con la aprobación de dicha enmienda se clarificó el alcance de los conceptos “ca-sos” y “asuntos”, sustituyendo la conjunción “o” que seguía a la palabra “casos” por la conjunción “y”. Ahora bien, el inciso (e) del Art. 3.4, supra, define expresamente el con-cepto “asunto” al disponer lo siguiente:
(e) Para los fines de esta sección y de la see. 1828 de este título el término “asunto” significa aquellos en que el funciona-rio o empleado haya participado personal y sustancialmente y que ocurrieron mediante decisión, aprobación o desaprobación, recomendación o consejo, o investigación particular que involu-cre partes específicas. No incluye la intervención o participación del funcionario o empleado en la promulgación de normas o reglamentos de aplicación general o de directrices e instruccio-nes abstractas que no aludan a situaciones particulares o casos específicos. (Enfasis suplido.)
Sobre el particular, la Comisión de Ética Gubernamen-tal, al analizar las enmiendas contenidas en la Ley Núm. 150, supra, sostuvo lo siguiente en su Informe de 23 de junio de 1993 presentado al Senado:
También se enmienda el Inciso (c) para sustituir la “o” que le sigue la palabra casos por una “y”. Actualmente [lógicamente al momento de rendir el Informe; es decir, antes de la aprobación de la enmienda] se puede interpretar que las palabras casos y asuntos tienen el mismo significado. La palabra asuntos está definida en el propio Artículo 3.4 y comprende aquellos en que el funcionario o empleado público haya participado personal y sustancialmente, pero excluyendo la intervención en la promul-gación de normas o reglamentos de aplicación general .... (En-fasis suplido.) Informe de la Comisión de Etica Gubernamental del Senado de Puerto Rico sobre el P. del S. 50 de 23 de junio de 1993, 12ma Asamblea Legislativa, Ira Sesión Ordinaria, pág. 21.
La lectura de las expresiones vertidas, a todas luces in-dica que la intención legislativa al aprobar la enmienda aludida fue dejar claramente establecido que los términos “casos” y “asuntos” no pueden considerarse sinónimos. Se puede colegir claramente que la palabra “asunto” está de-finida en el propio Art. 3.4, supra, mas no así el término “casos”. Interpretar lo contrario tornaría la enmienda aprobada en una actuación completamente fútil. Más aún, le asiste la razón a la parte peticionaria al sostener que si
A la luz de lo antes expuesto, resulta ineludible concluir, y así lo interpretamos, que lo que gramaticalmente quiso decir la Legislatura al disponer “casos y asuntos” fue in-cluir dentro de la prohibición del Art. 3.4(c), supra, tanto el concepto “asunto”, según definido por la propia ley, como el concepto “casos” en su acepción general de aquellas contro-versias relacionadas con el Gobierno o que impliquen con-flictos de intereses o política pública entre el Gobierno y los intereses de dicha persona privada, sometidas ante un tribunal, agencia ejecutiva u otra dependencia gubernamen-tal, independientemente de que el servidor público haya estado previamente involucrado o no con la controversia.
Tal interpretación es la única con miras a lograr un re-sultado que represente jplenamente el propósito tras la aprobación de la Ley de Etica Gubernamental. Como seña-láramos antes, en casos como los de autos, estos servidores públicos estarían asesorando a personas privadas con inte-reses litigiosos contrarios al Estado o sus dependencias. Lo cual, a fin de cuentas, presentaría un conflicto de intereses o política pública entre el Gobierno y los intereses de dicha persona privada, independientemente de que el servidor público haya tenido contacto previo con los hechos del caso.
Debemos añadir que el interventor, doctor Gorrín Pe-ralta, argumenta que el decretar su descalificación como testigo pericial al amparo del artículo en controversia, ten-dría el efecto de violar la garantía constitucional contra el menoscabo de las obligaciones contractuales. Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo l.
De otra parte, hemos resuelto que “por razones superio-res de orden público [la protección contra el menoscabo de las obligaciones contractuales] ... puede quedar subordi-nada al poder de reglamentación .... Al considerar la vali-dez de estatutos bajo la cláusula de menoscabo el criterio aplicable es el de razonabilidad[, y l]a razonabilidad del estatuto se determina tomando en consideración principal-mente la sustancialidad del interés público promovido por el mismo y la dimensión del menoscabo ocasionado por su aplicación retroactiva”. Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 378, 395-396 (1973).
En síntesis, sostenemos, contrario a la mayoría, que el referido Art. 3.4(c), supra, debe ser interpretado a los fines de disponer que ningún funcionario o empleado público po-drá representar o de cualquier otra manera asesorar, directa o indirectamente, a persona privada alguna ante cualquier agencia ejecutiva, tribunal u.otra dependencia gubernamental: (a) en aquellos “asuntos” particulares, se-gún definidos por el propio Art. 3.4(e), supra, relacionados con el Gobierno de Puerto Rico o que impliquen conflictos de intereses o política pública entre el Gobierno y los inte-reses de dicha persona privada, ni (b) en aquellos “casos”, en su acepción general, relacionados con el Gobierno de Puerto Rico o que impliquen conflictos de intereses o polí-tica pública entre el Gobierno y los intereses de dicha persona privada, independientemente de que el servidor pú-blico haya estado involucrado previamente con la controversia involucrada en el caso.
No obstante, tomando en consideración que el Art. 3.8 de la Ley de Ética Gubernamental, 3 L.P.R.A. see. 1828, dispone que toda persona que viole intencionalmente las
V
Por todos los fundamentos expuestos anteriormente, or-denaríamos la descalificación de los peritos anunciados por las partes demandantes en los casos de epígrafe, evitando de esta manera que su participación como tal pueda provo-car, o parecer que provoca, un conflicto con los intereses del Estado o de la dependencia gubernamental en la cual se desempeñan como servidores públicos. Al así concluir, evi-taríamos que puedan incurrir en violación a las disposicio-nes del Art. 13(C)(1) del Reglamento de Ética Guberna-mental, supra, o a las disposiciones del Art. 3.4(c) de la Ley de Ética Gubernamental, supra.
Por consiguiente, revocaríamos las resoluciones recurri-das y en su lugar ordenaríamos la descalificación de los Drs. José Gorrín Peralta y Glen Garayalde Cotroneo como peritos de las partes demandantes recurridas. Por no ha-cerlo así este Tribunal, ello en perjuicio de los mejores in-tereses públicos, disentimos.
Véanse: Resolución emitida el 11 de enero de 1994 por el entonces Tribunal Superior, Sala de Guayama (Hon. Dante Amadís Rodríguez Sosa, J.), en el caso García Aponte v. Hospital Regional de Guayama; Resolución emitida el 17 de marzo de 1994 por el entonces Tribunal Superior, Sala de Bayamón (Hon. Berta Mainardi, J.), en el caso López Alicea y otros v. E.L.A. y otros; y Resolución emitida el 17 de mayo de 1994 por el entonces Tribunal Superior, Sala de Aibonito (Hon. Bruno Cor-tés Trigo, J.), en el caso Camacho Albino y otros v. E.L.A. y otros.
Véase, además, el Informe Conjunto al Senado de Puerto Rico de las Comi-siones de Asuntos del Ciudadano y Etica Gubernamental, de lo Jurídico, de Gobierno Estatal y de Hacienda, mayo de Í985.
3 L.P.R.A. see. 1812.
Cf. López v. Junta Planificación, 80 D.P.R. 646, 661 (1958).
Véase la exposición de motivos de dicha ley.
No existe controversia entre las partes respecto a que a dichos facultativos, como funcionarios o empleados de la Universidad de Puerto Rico, instrumentalidad pública a tenor con la Ley de la Universidad de Puerto Rico, Ley Núm. 1 de 20 de enero de 1966 (18 L.P.R.A. see. 601 et seq.), les aplica la Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante Ley de Ética Gubernamental) y su correspondiente reglamento.
Adviértase, que dicha enmienda tuvo lugar estando ante nos los casos de epígrafe y una vez presentados los correspondientes alegatos. En vista de ello, el 16 de febrero de 1995 la parte peticionaria presentó ante este Tribunal una moción informativa alegando que con la aprobación de tal enmienda —-y habida cuenta de que los peritos en los casos de autos no habían prestado sus declaraciones como peritos en los casos en que se había solicitado su descalificación — • resultaba evidente que las actuaciones pretendidas por éstos se encontraban proscritas por las disposi-ciones del Art. 3.4(c), 3 L.P.R.A. sec. 1824(c).
En consecuencia, el 17 de marzo de 1995 emitimos una resolución para conceder un término a la parte recurrida para mostrar causa por la cual, en vista de que los peritos Dr. José Gorrín Peralta y Dr. Glen Garayalde Cotroneo aún no habían decla-rado, y tomando en consideración la Ley Núm. 150 de 22 de diciembre de 1994 (3 L.P.R.A. see. 1802 et seq.), no debíamos ordenar su descalificación.
Dicha sección dispone:
“No se aprobarán leyes que menoscaben las obligaciones contractuales.” Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 275.
Véase, además, Bayrón Toro v. Serra, 119 D.P.R. 605 (1987), y casos allí citados.