86 P.R. Dec. 56 | Supreme Court of Puerto Rico | 1962
emitió la opinión del Tribunal.
El Secretario de Hacienda notificó a la asociación de ahorro y préstamos denominada “First Federal Savings and Loan Association of Puerto Rico”, aquí recurrente, una imposición de tasación y contribución sobre propiedad mue-ble. La recurrente no estuvo conforme con la contribución impuéstale, basándose en que su propiedad está exenta de la misma a tenor con la sección 5 (h) de la Ley Federal de Préstamos a Dueños de Hogares (Home Owners’ Loan Act of 1933), 48 Stat. 128, 12 U.S.C.A. sec. 1464(h), y recurrió al Tribunal Superior. Éste sostuvo la validez de la con-tribución.
Debido a lo que más adelante veremos que se alega, es conveniente que aclaremos al comienzo que en este caso no está en controversia la facultad del Congreso de los Estados Unidos para eximir de contribuciones a los organismos del Gobierno Federal. Es sabido que el Congreso tiene el poder de determinar, dentro de las limitaciones constitucionales,
La controversia gira sobre el punto de si la mencionada sección 5(h) de la citada ley del Congreso exime o no de las contribuciones impuestas o que se impongan por el Estado Libre Asociado de Puerto Eico a las asociaciones de ahorro y préstamos incorporadas o que se incorporen bajo la citada ley. Veamos, pues, enseguida el texto del estatuto. En lo pertinente, dicha sección 5(h) lee como sigue:
“[Njingún estado, territorio, condado, municipio o autori-dad impositiva local impondrá alguna contribución a dichas asociaciones o sobre su franquicia, capital, reservas, excedente, préstamos o ingresos que sea mayor que la que tal autoridad imponga a otras instituciones locales similares, mutualistas o cooperativas, de ahorro y préstamos para hogares.” 12 U.S.C.A. sec. 1464(h). (Subrayado nuestro.)(1)
La posición de la peticionaria ante nos es tripartita. Nos presenta los siguientes tres argumentos: (1) Que
De manera que en su primer argumento sostiene la recurrente que no hay facultad impositiva por parte del Estado en este caso. En el segundo argumento reconoce que hay dicha facultad impositiva pero expresa que no opera porque en Puerto Rico no existe una institución local similar a ella. En su tercer argumento también acepta que hay la facultad impositiva pero alega que no opera porque en Puerto Rico existe una institución local similar a ella, la cual está exenta de contribuciones. “Allegans contraria non est audiendus” decían los romanos, pero sigamos adelante, en vista de la Regla 6.5 de las de Procedimiento Civil.
1. En cuanto al argumento número 1 antes mencionado la realidad es que existe la facultad impositiva de parte del Estado Libre Asociado. La lectura del estatuto nos con-vence de ello. Al aprobar la ley en esos términos el Con-greso autorizó expresamente a los estados y a las demás autoridades impositivas locales a imponerle contribuciones a esas asociaciones federales de ahorro y préstamos siempre y cuando que dichas contribuciones no sean más onerosas que las que le impongan a instituciones similares locales, esto es, a las incorporadas bajo las leyes estatales. Así mismo lo reconoce y explica un conocido autor en el campo de las
La jurisprudencia ha sostenido uniformemente esa inter-pretación que hemos expuesto. Se han sostenido judicial-mente diversas clases de contribuciones estatales y locales impuestas a las asociaciones federales de ahorro y préstamos. Es conveniente aclarar que dentro del contexto de la ley del Congreso que aquí discutimos y del de esta opinión, y de la jurisprudencia que citaremos, cuando se dice asociación “federal” de ahorro y préstamos lo que la palabra “federal” significa es que esas asociaciones están incorporadas bajo la mencionada ley federal y no bajo una ley estatal. No sig-nifica que esas instituciones sean propiedad del Gobierno Federal, ni que sus directores y empleados estén en la nómina de dicho gobierno. A la inversa, cuando la jurisprudencia habla de asociaciones estatales de ahorro y préstamos se refiere a asociaciones incorporadas bajo leyes estatales.
Ejemplos de esa jurisprudencia a que hemos aludido en el párrafo anterior y que está acorde con lo que estamos resolviendo son los siguientes casos: Contribuciones sobre capital, State v. MacCorkle, 123 S.E.2d 888 (1962) ; sobre propiedad, Charleston Federal Savings and Loan Association v. Anderson, 30 S.E.2d 513 (1944), confirmado en 324 U. S. 182, 89 L. ed. 857 (1945); Charleston Fed. Sav. & Loan Ass’n v. James, 200 S. E. 845 (1939); e In re Hancock County Fed. Sav. & Loan Ass’n, 25 S.E.2d 543 (1943) ;
Las asociaciones de ahorro y préstamos aunque no son técnicamente bancos tienen varios propósitos y procedimien-tos parecidos a los de los bancos. En algunos aspectos la diferencia entre esas asociaciones y los bancos es real y en otros aspectos es más bien cuestión de terminología. Dichas asociaciones no admiten “depósitos” pero las personas pue-den confiarles sus ahorros. Los depositantes no son “acree-dores” sino que son “accionistas” o “miembros”. Aunque las asociaciones pueden exigir aviso previo de los accionistas para el retiro de los fondos, la práctica general es que éstos pueden retirarlos cuando desean, igual que si se tratase de una cuenta corriente. Porter v. Aetna Casualty Co., 370 U. S. 159, 161 (1962). Los accionistas no reciben “inte-reses” sino “dividendos”. Las asociaciones no emiten “che-ques del gerente” pero sí giros {“money orders”).
La ley que autoriza la organización e incorporación de las asociaciones federales de ahorro y préstamos expresa que esas asociaciones se podrán organizar para proveer institu-ciones locales de ahorro y para proporcionar financiamiento para hogares. 12 U.S.C.A. sec. 1464(a). Algunos tribuna-les han expresado que esas asociaciones son instrumentali-dades del Gobierno Federal. Parece que lo asumen debido a que dichas asociaciones se incorporan bajo una ley del Congreso.
Esta segunda alternativa nos parece más convincente por las siguientes razones:
(a) La propia ley que autoriza la creación e incorpora-ción de esas asociaciones de ahorro y préstamos en ninguna parte las declara agencias o instrumentalidades del Gobierno Federal.
(b) Por el mero hecho de que se incorporen bajo una ley federal y de que están bajo la supervisión de un organismo federal (la “Federal Home Loan Bank Board”) no se con-vierten automáticamente en instrumentalidades del Gobierno de los Estados Unidos, así como no son instrumentalidades del gobierno estatal los bancos comerciales que se incorporan bajo la ley estatal de bancos y que operan bajo la super-visión del Secretario de Hacienda.
(c) Esas asociaciones no son creadas mediante ley del Congreso. Lo que la ley federal hace es permitir su orga-nización e incorporación, de igual manera que las leyes esta-tales de bancos y de corporaciones privadas no crean los bancos ni las corporaciones privadas, sino que permiten su organización e incorporación y disponen para su reglamen-tación por parte del Estado por razones de orden público.
(d) Esas asociaciones no son propiedad del Gobierno Federal, ni sus funcionarios y empleados son funcionarios o empleados de dicho gobierno.
(e) Un indicio fuerte de que el Congreso mismo no las consideró instrumentalidades del gobierno consiste en el
(f) Dichas instituciones son organizadas voluntaria-mente por ciudadanos privados, operan con fines de lucro y compiten con las asociaciones de ahorro y préstamos esta-tales. Por ejemplo, en su Memoria Anual correspondiente al año 1961 la recurrente informa a sus miembros como sigue:
“Una vez más se ha registrado un aumento considerable en los ingresos y utilidades de la asociación en comparación con los años anteriores. El ingreso bruto alcanzó la cifra de $4,657,762.69 y sobrepasa por la suma de $801,928.69 al' corres-pondiente al año anterior que, hasta aquella fecha, había sido el más alto de nuestra historia y que equivale a un aumento de 20.8 porciento.” — Página 9.
“Durante el año de 1961 la asociación pagó a sus imponentes dividendos por la suma de $2,162,684.30, que constituye un aumento de $299,713.96 respecto del año anterior, incremento progresivo que se ha mantenido a través de los trece años de nuestra existencia no sólo respecto de la cuantía de dividendos pagados si que también del tipo de interés de los mismos.
“Como es de vuestro conocimiento, nuestra asociación cons-tituye una cooperativa en que los imponentes son los beneficia-rios de las utilidades que obtiene la asociación, utilidades que se destinan íntegramente al pago de dividendos una vez dedu-cidos los gastos de funcionamiento y administración y la can-tidad que por disposición reglamentaria debe destinarse a reservas.” — Pág. 12.
“Con esta nueva adquisición (el edificio de la Sucursal de Barrio Obrero en San Juan) la asociación viene a ser propie-taria de los edificios que ocupan tres de sus cuatro sucursales, a saber: Avenida Muñoz Rivera en Río Piedras; Calle De Diego en Río Piedras y Barrio Obrero. El valor depreciado de estos*64 edificios incluyendo el local de nuestra oficina matriz monta a $2,834,446.14. Su valor real en el mercado puede estimarse muy conservadoramente en exceso de $3,000,000.
, “La construcción de nuestro nuevo edificio nos confrontó con la necesidad de tomar una determinación respecto del anti-guo edificio en la Avenida Ponce de León esquina Alianza, decidiéndose que convenía al mejor interés de la asociación enajenar el mismo y así se hizo poco después de haber quedado vacante, vendiéndolo con una pequeña utilidad.” — Pág. 13.
Ante esa realidad resulta difícil creer que se trata de una “instrumentalidad o agencia del Gobierno Federal”.
Es cierto que la ley dispone que esas asociaciones serán miembros del Banco Federal de Préstamos Sobre Hogares (Federal Home Loan Bank) y que pueden ser utilizadas por el Gobierno Federal como agentes fiscales suyos (podrían prestarle servicios tales como recibir pagos a nombre del gobierno, ser depositarios de fondos federales, etc.) pero sólo cuando el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos así las designe. 12 U.S.C.A. see. 1464 (f) y (k). Sin embargo, esto de por sí solo no las convierte en instrumenta-lidades del gobierno. El hecho de que la ley le dé la facultad al Secretario del Tesoro a designar a cualquiera de esas aso-ciaciones como agente fiscal del gobierno no las convierte a todas ipso facto (hay millares en los Estados Unidos)
Como se señala en Texas Unemployment Commission v. Metropolitan, Etc., supra, págs. 312 y 313, los tribunales han resuelto que los bancos estatales que se hacen miembros del “Federal Home Loan Bank” o del “Federal Reserve System” y que en virtud de ello se les requiere actuar como agentes fiscales del Gobierno Federal no se convierten por ese hecho en instrumentalidades federales. Además, los servicios que prestan al Gobierno Federal, las asociaciones federales de ahorro y préstamos, cuando se les requiere, son iguales a los que prestan a ese mismo gobierno, cuando se les requiere, las
Tal vez tendría importancia, a los fines de decidir este caso, dilucidar si la recurrente es o no una instrumentalidad federal, si el Congreso hubiese guardado silencio en cuanto a lo que a la imposición de contribuciones estatales se refiere, pero el Congreso decidió la cuestión al autorizar expresa-mente la imposición de dichas contribuciones en la sec-ción 5 (h) de la ley. Por eso no es necesario que resolvamos dicha cuestión ya que el resultado de este litigio sería el mismo en uno u otro caso. Considérese a la recurrente instrumentalidad federal o no, la contribución estatal pro-cede en virtud de la citada sección 5 (h). State v. Minnesota Fed. Sav. & Loan Ass’n, supra; People of State of California v. Coast Federal Savings & Loan Ass’n, 98 F. Supp. 311, 319 (1951). Hemos considerado conveniente, sin embargo, dis-cutir para aclarar el punto levantado al respecto por la recurrente.
También concebimos que en determinadas circunstancias y en el descargo de sus deberes como agente del Gobierno Federal, así expresamente designada por el Secretario del Tesoro, una de esas asociaciones, o varias, según sea el caso, sea considerada o deba ser considerada para determinados fines como una instrumentalidad de dicho gobierno. Pero ciertamente ese no sería el caso en cuanto a contribuciones estatales pues como hemos visto la propia ley federal las autoriza.
2. El segundo planteamiento de la recurrente consiste en la alegación de que la contribución no procede porque no existen en Puerto Rico instituciones locales similares a ella. El argumento es erróneo por tres razones. Primero, soste-ner esa posición equivaldría a añadirle a la ley federal una condición que el Congreso no incluyó en la misma. Segundo,
Tercero, tal alegación desatiende completamente el pro-pósito de la condición o limitación que el Congreso prescribió en la citada sección 5(h). Al Congreso disponer que las contribuciones que los estados impusiesen a las asociaciones federales de ahorro y préstamos no podrían ser más onerosas que las que impusiesen a instituciones locales similares, lo que el Congreso se propuso hacer fue proteger a las asocia-ciones federales de posibles discrímenes contributivos por parte de los estados contra dichas asociaciones federales y a favor de las asociaciones estatales. Su propósito no fue concederle exención contributiva. Laurens Federal Savings & Loan Ass’n v. South Carolina Tax Comm., 365 U. S. 517, 5 L.ed. 2d 749, 752 (1961) ; State v. Minnesota Federal Savings & Loan Ass’n, supra, a la pág. 573; First Federal Savings & Loan Ass’n v. Johnson, supra, a la página 88; Russell, obra citada, p. 571.
La intención del Congreso de proteger a las asociaciones federales de discrímenes por parte de los estados, encamina-dos a favorecer a las asociaciones estatales, no surge capri-chosamente. Está fundada en la experiencia y en la historia que rodea desde principios de la república las relaciones entre los estados y los organismos bancarios incorporados por o bajo legislación federal. En ocasiones anteriores los estados
Se recordará que el primer Banco de los Estados Unidos fue incorporado mediante ley del Congreso en el año 1791, gracias mayormente al esfuerzo del Secretario del Tesoro, el antillano Alejandro Hamilton y a pesar de la oposición del Secretario de Estado Tomás Jefferson, del Congresista Jaime Madison, y del Procurador General Edmundo Randolph.
Una muestra de cual era el sentimiento para esa época sobre el particular es la resolución aprobada por la Asam-blea Legislativa de Pennsylvania “instruyendo” a los sena-dores y a los representantes de ese estado en el Congreso de los Estados Unidos de hacer “todo lo que estuviese a su al-cance para evitar que la franquicia del Banco de los Estados Unidos fuese prorrogada o que el Congreso incorporase cual-quier otro banco con el propósito de que operase dentro de la jurisdicción de cualquier estado, sin obtener antes el con-sentimiento de la Asamblea Legislativa del estado.
Al mencionar al estado de Maryland en conexión con esa controversia política y económica recordamos enseguida el famoso caso de Mc Culloch v. Maryland decidido en 1819,
La controversia sobre el Banco continuó latente y volvió a estallar cuando se acercó el fin de la franquicia, también de 20 años, del segundo Banco de los Estados Unidos. Desde el año 1829 Andrew Jackson era el Presidente y si salía electo por segunda vez a su administración le correspondería decidir si se prorrogaba o no la franquicia del Banco. Cuando los favorecedores del Banco llegaron al convencimiento de que Jackson no favorecía la prórroga estos empezaron a hacer campaña contra Jackson y a favor de su adversario Henry Clay. El Banco mismo so involucró en la campaña política en forma activa y a veces impropia.
No es necesario continuar el trasfondo histórico. Para terminar baste con decir que en esa controversia política había envueltos serios problemas de banca y moneda y que los mismos volvieron a hacer crisis durante la Guerra Civil. Se creó entonces un sistema nacional de bancos distinto al concepto que informaba los dos experimentos anteriores.
Naturalmente no estamos expresando criterio sobre la histórica controversia. Además, el caso de las asociaciones federales de ahorro y préstamos es distinto; éstas son pro-ducto de otra época, de otra legislación fundada en diferentes premisas, y no son bancos nacionales, sino, como hemos visto, son instituciones de diferente naturaleza. Sin embargo, como al autorizarse su incorporación bajo ley federal en 1933 ya existían en los distintos estados las asociaciones estatales y ante el posible y tal vez probable discrimen estatal el Con-greso creyó necesario incluir en la ley la protección ya discutida.
3. El tercer y último planteamiento de la recurrente se basa, contrario a lo alegado en el segundo, en que en Puerto Rico existe una asociación similar al “First Federal Savings & Loan Association”, que ésta es la Asociación de Empleados del Gobierno de Puerto Rico, la cual está exenta de contri-buciones y que por lo tanto la recurrente también lo está a tenor con lo dispuesto en la sección 5 (h) antes citada. Esta alegación es poco menos que frívola. La Asociación de Empleados del Gobierno de Puerto Rico
La ley que crea dicha Asociación de Empleados ordena el descuento de una cuota mensual de los sueldos de los em-pleados y funcionarios públicos, cuyas sumas son separadas por el Secretario de Hacienda para constituir el Fondo de Ahorro y Préstamo. Dicha institución se gobierna por una Junta de Directores en la cual, por mandato de la ley, cada una de las tres ramas del gobierno, la Legislativa, la Ejecu-tiva y la Judicial tienen representantes. La ley además tiene disposiciones específicas sobre solicitud y aprobación de préstamos, seguros por muerte e inutilidad física, descuento en período de vacaciones, nombramiento de su Secretario-Contador y demás personal, etc. 3 L.P.R.A., secs. 831-861. Resulta claro la gran diferencia entre estas dos instituciones. Cf. State v. Minnesota Fed. Sav. & Loan Ass’n., supra, en que se sostuvo también para fines contributivos la diferencia mucho menos evidente entre las asocia-ciones federales de ahorro y préstamo y unas cooperativas de ahorro organizadas bajo la ley estatal de Minnesota.
Concluimos que la recurrente no está exenta del pago de contribución sobre la propiedad y, por tanto, el tribunal de instancia no erró al así sostenerlo. Se confirmará la sen-tencia dictada por el Tribunal Superior, Sala de San Juan, en este caso, el 28 de agosto de 1959.
El texto oficial inglés de esa sección lee así: “[N]o State, Territorial, county, municipal, or local taxing authority shall impose any tax on such associations or their franchise, capital, reserves, surplus, loans, •or income greater than that imposed by such authority on other similar .local mutual or cooperative thrift and home financing institutions.” (Subrayado nuestro.) 12 U.S.C.A. sec. 1464(h).
Por disponerlo así expresamente, esta ley es aplicable a Puerto Rico. 4é Stat. 184 (1933); 12 U.S.C.A. 1466.
“Congress, however, has granted the state the right to tax such institutions provided it is done uniformly at the same rate that similar state institutions are taxed. . . . Stated positively, the meaning (of section 5-h) would he that any state may impose any such tax on federal associations, provided any such tax is not greater than the tax or taxes imposed on similar state institutions. In the absence of a specific exemption, the provision appears to authorize almost any form of nondiscriminatory tax ... Not being federally owned, federal savings associations are naturally subject to such state taxes.” Russell, obra citada.
U. S. v. Harper, 241 F.2d 103, 105 (1957); People of State of California v. Coast Fed. Sav. & Loan Ass’n, 98 F. Supp. 311, 316 (1951); State v. Minnesota Fed. Sav. & Loan Ass’n, 15 N.W.2d 568, 573 (1944).
Texas Unemployment Compensation Commission v. Metropolitan Bldg. & Loan Ass’n., 139 S.W.2d 309, 312-314 (1940); First Federal Sav. & Loan Ass’n v. Johnson, 122 P.2d 84, 86 (1942); Capitol Bldg. & Loan Ass’n v. Kansas Commission of Labor, 83 P.2d 106 (1938) ; North Carolina Unemployment Commission v. Wachovia Bank & T. Co., 2 S.E.2d 592 (1939).
Bussell, obra citada, pág. 145.
Holmes, Common Law, ed. 1946, p. 1.
“The purpose (of section 5-h) was to protect federal associations from discriminatory taxation which would put them on any less favorable basis than state building- and loan associations.” State v. Minnesota Fed. Sav. Etc., supra, p. 573.
1 Stat. 191 (1791), Swisher, American Constitutional Development, 2d. ed., 1954, p. 72.
C) American State Papers, VIII, Finance, II, 467, citado en Swisher, American Constitutional Development, 2d. ed., 1954, p. 171.
3 Stat. 266 (1816).
Beveridge, Life of John Marshall, (4 Vols., 1916-1919), IV, 206-208; Charles Warren, The Supreme Court in United States History (rev. ed., 2 Vols., 1926), I, 505-506; Swisher, obra citada, págs. 173-174.
4 Wheaton 316. Para interesantes comentarios sobre este caso puede verse Beveridge, obra citada, IV, Capítulo 6; Warren, obra citada, I, capítulo 12; Swisher, obra citada, p. 174-178.
The Works of Alexander Hamilton, ed. D. C. Hamilton, 7 Vols. 1850-1851, IV, 104-138; Swisher, obra citada, pp. 72-74 y 176-177.
Warren, obra citada, I, 511-540; Beveridge, obra citada, IV, 309.
Swisher, obra citada, pp. 180-185.
Davis, The Origin of the National Banking System, Senate Doc. 582, 61st Cong., 2d sess., 1910; 12 Stat. 665.
Ese es su nuevo nombre. 3 L.P.R.A. seo. 831, Supl. 1961.