95 P.R. Dec. 772 | Supreme Court of Puerto Rico | 1968
emitió la opinión del Tribunal.
La recurrente sostiene que el derecho de 2 centavos por cada galón o fracción de galón de productos combustibles suplidos en los aeropuertos de Puerto Rico para uso y con-sumo de vehículos de transportación aérea que la Asamblea Legislativa autorizó a la recurrida Autoridad de los Puertos a cobrar es en efecto, una contribución y, por lo tanto, la dele-gación a la recurrida para imponerla y cobrarla es incons-titucional y, además, que el cobrar esa contribución a la recurrente cuando ésta suple tales productos a la interven-tora resulta en una imposición y cobro de contribución a esta última situación que no puede crearse ya que la inter-
La controversia en este caso surge con motivo de la apro-bación de la Ley Núm. 82 de 26 de junio de 1959 (13 L.P.R.A. sec. 4030n, pág. 497), los Arts. 1 y 2 de la cual disponen que:
“Artículo 1. — Por la presente se suspende la imposición y cobro de la contribución que impone el art. 30(a) de la Ley Núm. 2 aprobada en 20 de enero de 1956, según enmendada, conocida por Ley de Impuestos sobre Artículos de Uso y Con-sumo de Puerto Rico, en lo que se refiere a gasolina de avia-ción, a todo producto combustible para uso o consumo en la pro-pulsión de vehículos de transportación aérea, y a toda mezcla de gasolina con cualquier producto combustible para uso o con-sumo en la propulsión de vehículos de transportación aérea, destinado a consumirse en viajes por aire entre Puerto Rico y otros lugares, o en viajes por aire dentro de los límites terri-toriales de Puerto Rico, siempre que la Autoridad de los Puer-tos imponga un derecho de dos centavos por cada galón o frac-ción de galón sobre dichos productos en lugar de dicha contri-bución y lo cobre a los suplidores del mismo que operen en los aeropuertos de Puerto Rico.
El término ‘suplidor’ significa para los efectos de esta Ley cualquier persona natural o jurídica que se dedique al negocio de suplir los arriba mencionados productos, como también signi-ficará los consumidores de los referidos productos en el caso de que éstos los importen directamente.
Artículo 2. — La suspensión de la imposición y cobro del refe-rido impuesto, tendrá lugar tan pronto el Director Ejecutivo de la Autoridad de los Puertos notifique por escrito al Secretario de Hacienda de Puerto Rico que la Autoridad de los Puertos ha impuesto y está cobrando el derecho mencionado en el artículo anterior; y dicha suspensión cesará desde el mismo día en que la Autoridad dejare de cobrar dicho derecho. Tan pronto se sus-penda el referido impuesto quedará derogada la Resolución Con-junta Núm. 103, aprobada en 24 de junio de 1958, que asigna*776 $300,000 con carácter autorrenovable [sic] a la Autoridad de los Puertos en los años fiscales desde el 1959-60 hasta el 1968-69, y $65,000 en el año fiscal 1969-70, para promover y desarrollar las facilidades aeronáuticas en Puerto Rico e islas adyacentes.” (Énfasis suplido.)
El Art. 4 de dicha ley provee que:
“Artículo 4. — El Gobierno Estatal se compromete por la presente y acuerda con cualquier persona, firma, corporación o agencia federal o estatal, que suscriba o adquiera bonos de la Autoridad de los Puertos para costear en todo o en parte cual-quier empresa, o parte de la misma, a no limitar, ni restringir, los derechos o poderes que por esta Ley se confieren a la Autori-dad, hasta tanto dichos bonos, de cualquier fecha que sean, conjuntamente con los intereses sobre los mismos, queden total-mente solventados y retirados.”
De acuerdo con la Ley Núm. 17 de 11 de abril de 1939 prorrogada por la Ley Núm. 20 de 23 de abril de 1954, la interventora gozó hasta el 10 de junio de 1964 de exención “del fago de toda contribución insular, local y municipal de cualquier nombre y naturaleza que ésta sea, sobre sus propiedades; muebles o inmuebles que actualmente posea o adquiera en lo sucesivo, incluyendo los impuestos y arbitrios, con excepción de la contribución sobre ingresos y la cuota que le corresponde pagar bajo la ley de indemnización a obreros por accidentes del trabajo.” (Énfasis nuestro.)
El Art. 8 del Contrato y Arrendamiento del Sistema de Entrega Subterránea de Combustible celebrado entre la re-currente y la recurrida en 17 de agosto de 1960 dispone que aquélla le pagará a ésta el referido derecho sobre todo el combustible para aeroplanos que entregue a sus clientes en los aeropuertos excepto que no se cobrará en el caso de combustible entregado para aviones de líneas aéreas exentas del pago de la contribución bajo el Art. 30 (b) de la Ley Núm. 2 aprobada en enero 20, 1956 según ha sido enmendada o bajo cualquier otro estatuto.
“Este proyecto suspende la imposición y cobro de la contri-bución sobre combustible de aviación y deroga la Resolución Conjunta Núm. 103 aprobada en 24 de junio de 1958 y al mismo tiempo faculta a la Autoridad de los Puertos a imponer un derecho de dos centavos por galón o fracción de galón de combustible para uso o consumo en viajes por aire- dentro de los límites territoriales de Puerto Rico.
La Autoridad de los Puertos tiene necesidad de hacer mejo-ras y ampliaciones en el Aeropuerto Internacional y para ello necesita emitir bonos de renta. Hasta ahora, según' se informa a la Comisión, no ha habido mercado disponible para esos bonos de la Autoridad de los Puertos, en razón a que los únicos fon-dos con que contaría la Autoridad para hacerle frente a esos bonos sería la asignación autorrenovable [sic] aprobada por la Resolución Conjunta Núm. 103, la cual podía ser derogada por la Asamblea Legislativa. Esta posibilidad como es natural, crea cierto estado de inseguridad en los inversionistas. Para hacerle frente a esto es que se presenta este Proyecto de Ley, dándole poder a la Autoridad de los Puertos para imponer el derecho ya expresado. La Autoridad, a base de esto, podría emitir bonos que se pagarían con el impuesto de ese derecho." Diario de Se-siones, Vol. 12, tomo 3 (1959) a la pág. 1584. (Énfasis suplido.)
El Memorial Explicativo del Director Ejecutivo de la recurrida, sobre el proyecto que luego se convirtió en la referida Ley Núm. 82 informa en parte, que:
“El anteproyecto que estamos sometiendo modificaría la legislación imponiendo el impuesto sobre la gasolina y derogaría la asignación autorenovable para la Autoridad de' los Puertos. Bajo el modus operandi que proponemos, la Autoridad quedaría autorizada para imponer un derecho a las empresas gasolineras. El producto de ese derecho ingresaría en los fondos de la Auto-ridad.”
Que bajo la Ley de Impuestos sobre Artículos de Uso y Consumo de Puerto Rico, a las ventas de gasolina realizadas por la recurrente a la interventora no se le impuso el arbi-trio resultante de dicha ley, como consecuencia de las leyes de exención mencionadas y que bajo la Ley Núm. 82 de 1959 tampoco procede el cobro de ese derecho ya que dicho derecho no es otra cosa que un arbitrio sustitutivo del provisto en el Art. 30(a) de la Ley Núm. 2 de 20 de enero de 1956 y por virtud de la exención contributiva concedida a Caribbean Atlantic Airlines, Inc., no viene obligada a pagar tal derecho; que el término “suplidor” de dicha Ley Núm. 82 tiene que referirse a/o incluir a un encargado del cobro del derecho, toda vez que quien debe pagar ese derecho es la persona o entidad que usa o consume el combustible; que existe un contrato entre la Autoridad de los Puertos y la demandante ESSO en que se convino que el derecho de 2 centavos por galón no aplicaría a ventas hechas a entidades exentas.
A estas alegaciones la recurrida Autoridad de los Puertos contestó alegando en síntesis que el arbitrio que fue suspen-
Que el derecho que impone la Ley Núm. 82 no es un ar-bitrio, impuesto o contribución, sino un cargo a los suplidores de dichos productos, por el privilegio de suplirlos en los aero-puertos de la recurrida, y/o por el uso de la propiedad, las facilidades y los servicios que para suplirlos mantiene la recurrida en los aeropuertos de Puerto Rico: que por no tratarse de un arbitrio, impuesto o contribución la Caribbean Atlantic Airlines, Inc., no está exenta del pago del mencio-nado derecho y que de resolverse que dicho derecho es en verdad un arbitrio, la recurrente ESSO no estaría relevada de pagarlo a virtud de dichas leyes, por la gasolina y combustible que supla a la Caribbean Atlantic Airlines, Inc., porque el derecho o el supuesto arbitrio se impone y se cobra a la recurrente como suplidora; que la exención contributiva concedida a la Caribbean Atlantic Airlines, Inc., no tiene relación de clase alguna con el derecho impuesto a la recu-rrente por virtud de la Ley Núm. 82.
La Caribbean Atlantic Airlines, Inc., pidió permiso para intervenir en el pleito y su contención es a los efectos de que el derecho de 2 centavos que impone la Ley Núm. 82 es un impuesto, que solamente puede legalmente imponerlo la Legislatura' del Estado Libre Asociado de Puerto Rico quien ha pretendido, ilegal. e inconstitucionalmente delegar tal poder; que además de que tal delegación es impropia, ilegal e inconstitucional, fue hecha sin la prescripción de pautas y/o normas adecuadas y sin cumplir con los requi-sitos de uniformidad.
El tribunal de instancia concluyó que:
“La Ley Núm. 82 caracteriza la imposición como un ‘dere-cho’, distinguiéndolo expresamente de la contribución que iba a sustituir. Aunque esta caracterización legislativa no es con-cluyente, la misma merece gran peso. Véase P.R. Telephone Co. v. Tribunal de Contribuciones, 68 D.P.R. 154, 157-8 (1948). Además, ya hemos visto que en realidad de verdad la Asamblea Legislativa tuvo el propósito inequívoco de autorizar la impo-sición de un derecho, porque ésta era la única manera de proveer un medio sustitutivo de ingresos propios a la recurrida que no dependiera del poder contributivo del Estado en que se basaba la asignación autorenovable que quedó derogada por dispo-sición del Artículo 2 de la propia Ley Núm. 82. Finalmente, es obvio que esta ley hubiera sido del todo innecesaria si no se hubiera tenido la intención de sustituir el derecho por el arbitrio con pleno conocimiento de la distinción entre uno y otro y de las consecuencias legales que ello conllevaba.
Aunque literalmente el derecho se impone sobre la gasolina y el combustible y se cobra a los suplidores de tales productos que operen en los aeropuertos, resulta por demás claro que se impone — porque sólo entonces surge la obligación de pagarlo— sobre la gasolina y el combustible de aviación suplidos en los aeropuertos. El hecho de suplir el combustible en uno de los aeropuertos — o sea, el acto específico de suplirlo, unido a que se supla en ese sitio en particular por un suplidor que ahí opere— constituye, por tanto, el evento sujeto a la imposición y cobro del derecho.
El derecho que nos ocupa en el presente caso no se impone llana y lisamente por la introducción, venta, consumo, uso, tras-paso o adquisición de gasolina o combustible en cualquier sitio*781 que ocurra en Puerto Rico. Se impone, repetimos, por suplir la gasolina y el combustible en un sitio específico como lo son los aeropuertos. Para suplir ahí dichos productos — y, más concre-tamente a los hechos del presente caso, en el Aeropuerto Inter-nacional de Isla Verde — es preciso hacer uso de la propiedad, las facilidades y los servicios de la Autoridad demandada, que también utilizan las líneas aéreas como la interventora para abastecerse de gasolina y combustible y para sus operaciones de vuelo, hasta en y desde Puerto Rico.
El carácter jurídico del derecho envuelto en este pleito es pues idéntico a los derechos de muellaje cuya validez en ejercicio del derecho de propiedad de los Estados y sus subdivisiones polí-ticas o instrumentalidades públicas ha sido reconocida por el Tribunal Supremo de Estados Unidos desde hace más de tres cuartos de siglo frente a la contención de que realmente consti-tuían un impuesto en violación del Artículo I, Sección 10, cláu-sula 3 de la constitución federal que provee que ‘No State shall, without the consent of Congress, lay any Duty of Tonnage . . . .’
Uno de los primeros casos en que se estableció la indicada distinción entre el derecho de muellaje y el referido impuesto prohibido por la constitución es el Keokuk N. L. Packet Co. v. Keokuk (1877), (95 U.S. 80, 24 L. ed. 377, 379, 380)
También es claro que el derecho o cargo puede imponerse a fin de financiar mejoras capitales para proveer tales facili-dades y servicios, según ocurre con el derecho que aquí discuti-mos. Y aunque el cargo que se imponga debe ser razonable (cuestión que no está envuelta en este caso por no haber ata-cado la demandante ni la interventora la razonabilidad del dere-cho), el modo de la imposición — bien a base de tonelaje, galo-naje u otra medida de cantidad — es enteramente irrelevante a su validez.
La clara distinción que jurídicamente existe entre la impo-sición de una contribución y la imposición de un derecho de muellaje o de peaje, análogos al aquí envuelto, se hace todavía más patente de acuerdo con lo resuelto en el caso de Sands v. Manistee River Improvement Co. (1887), 123 U.S. 288, 31 L. ed. 149.
*782 Como la Asamblea Legislativa pudo fijar válidamente el dere-cho tal cual lo hizo al aprobar la Ley Núm. 82, la única cues-tión que podría levantarse contra su validez es la que atañe a su razonabilidad. Aunque esta cuestión no está planteada en este caso, es conveniente examinarla brevemente al único fin de demostrar aún más que el derecho que nos ocupa lo es realmente y que su imposición está legalmente justificada.
. . . [l]a ley que autorizó la imposición del derecho no concede exención alguna ni faculta a la demandada o al Administrador de Fomento Económico para que las conceda. En su consecuen-cia, dicha disposición contractual es nula por ser contraria a la ley que regula la imposición y cobro del derecho. Artículo 1207 del Código Civil, ed. 1930, 31 L.P.R.A., see. 3372. Esto es iguál-mente aplicable a la Sección 9 del reglamento del Administrador de Fomento Económico en tanto en cuanto dicha sección pueda interpretarse que tiene el mismo alcance que el Artículo 8 del contrato suplementario.” (Énfasis suplido.)
Apuntan la recurrente y la interventora ante nos que el tribunal de instancia incidió al dictaminar que (1) la verda-dera intención legislativa fue autorizar la imposición de un derecho {fee) de naturaleza distinta a la contribución que iba a sustituir; (2) la imposicición del “derecho” como tal está legalmente justificada; (3) la disposición contractual en el Art. 8 del contrato Suplementario de 17 de agosto de 1960, que disponía que el llamado “derecho” no se cobraría sobre combustible suplido a líneas aéreas exentas de contri-buciones es nula; (4) que la exención contributiva de la inter-ventora no incluía el derecho en cuestión; y (5) al no de-clarar la referida Ley Núm. 82 inconstitucional.
Arguye la interventora que (a) del texto de la referida Ley Núm. 82 y de los dos informes relacionados se deduce que la Asamblea Legislativa entendía que el llamado “dere-cho” por galón de gasolina de avión era real y específica-mente un impuesto; que dicho alto cuerpo “equiparó los tér-
Consideraremos primeramente el último apuntamiento pues de su solución dependen los primeros dos.
1. De entrada es necesario recordar los criterios de auto-limitación que deben guiarnos al juzgar la validez constitu-cional de medidas legislativas. Las relacionamos en E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 595, 596 (1958). Además, hemos determinado que un estatuto es y se presume constitucional hasta que un tribunal competente declare lo contrario. Pueblo v. Pérez Méndez, 83 D.P.R. 539, 544 (1961). A un estatuto
La Sec. 2 del Art. VI de la Constitución del Estado Libre Asociado dispone que el poder del Estado Libre Asociado de Puerto Rico para imponer y cobrar contribuciones y autorizar su imposición y cobro por los municipios se ejercerá según se disponga por la Asamblea Legislativa y nunca será rendido o suspendido. (Énfasis nuestro.) Siendo las exenciones contributivas derogaciones del poder soberano, no deben extenderse más allá de los términos expresos y exactos del estatuto que las otorga y toda duda debe resolverse en contra de la existencia de la exención, Texas Co. (P.R.) Inc. v. Tribunal de Contribuciones, 82 D.P.R. 134, 160 (1961). Cf. American Nat. Bldg. v. City of Baltimore, 224 A.2d 883 (Md. 1966), excepto cuando una interpretación en contrario se justifique con el fin de hacer efectivo el propósito legislativo. — Textile Dye Works, Inc. v. Srio. de Hacienda, 95 D.P.R. 708 (1968).
Por último es evidente que toda persona tiene derecho a cobrar un cargo o derecho por el uso que de su propiedad hace otra. La recurrida ha sido investida de esa facultad. (23 L.P.R.A. see. 336(2).)
El Art. 19 del Código Civil (31 L.P.R.A. sec. 19) en vigor provee que:
Razón, espíritu y motivos de la ley
“El medio más eficaz y universal para descubrir el verda-dero sentido de una ley cuando sus expresiones son dudosas, es considerar la razón y espíritu de ella, o la causa o motivos que indujeron al poder legislativo a dictarla.”
De la propia ley se desprende que la Asamblea Legislativa se propuso autorizar la imposición de un derecho, porque ésta era la única forma de hacer autosuficiente a la Autoridad de los Puertos. Pero ese derecho no se impuso por la introducción, venta, uso o consumo de gasolina de aviación en Puerto Rico, sino por la gasolina suplida por los suplidores que operen en el aeropuertos. Es el hecho de suplir el combustible en uno de los aeropuertos de la Autoridad de los Puertos el suceso que genera la imposición y cobro del derecho. Este derecho no se impone por la venta .de gasolina sino por el uso de las facilidades y los servicios que para suplir esa gasolina mantiene la Autoridad en su propiedad. Su naturaleza jurídica es pues distinta al impuesto o contribución - que sustituyó. El derecho en cuestión es un cargo que por el uso de las facilidades que provee la Autoridad, se impone al amparo del Art. 6{l) de la Ley Núm. 125 de mayo 7 de 1942 (23 L.P.R.A. see. 336 (l)) y por especial autorización de la Asamblea Legislativa.
Entendemos que fue el propósito de la Asamblea Legislativa, proveer a la Autoridad de los Puertos recursos propios independientes del poder contributivo del Estado para el financiamiento de mejoras capitales. Con ese propósito autorizó a la recurrida la imposición de un derecho así caracterizado para distinguirlo de la contribución que suspendía. Y esa caracterización, merece gran peso.
Las contribuciones se imponen con el propósito ex-clusivo de generar rentas. En este caso el derecho no va dirigido a ese fin sino a producir ingresos a una instrumentalidad pública para el necesario y adecuado financiamiento de sus fines y propósitos.
Resumiendo, de lo expuesto resulta evidente que el de-recho que la Asamblea Legislativa autorizó a la recurrida a cobrar, es, en efecto, un derecho (fee) por servicio o uso de facilidades y no una contribución como aquella a la cual sustituyó, y por lo tanto su autorización no peca de inconsti-tucional o de ilegalidad, pues:
(1) se cobra por el uso de facilidades para suplir combustible a líneas aéreas en los aeropuertos y no por la intro-ducción, venta, uso o consumo de dicho combustible; ni la recurrente ni la interventora han cuestionado esta conclusión del tribunal de instancia sino que simplemente arguyen que dicho “derecho” no responde ni equivale a un pago por ser-vicio alguno rendido por la recurrida;
(2) el producto obtenido del cobro del referido derecho ingresa en los fondos de la recurrida para hacer posible su financiamiento; no constituye ingreso del Estado o Muni-cipio.
(3) la Asamblea Legislativa puede autorizar a las cor-poraciones públicas a cobrar por sus servicios y por el uso de sus facilidades y así lo ha hecho en las ocasiones en que a su juicio lo ha considerado juicioso y necesario para la promoción o realización de una política o fin público.
2-3. El razonamiento precedente dispone además de los primeros dos apuntamientos de la interventora por virtud
4. Apunta la interventora, además, que el convenio de no cobrar el derecho sobre combustible suplido a la interventora como línea aérea exenta de contribuciones, insular, local y municipal de cualquier nombre y naturaleza que sea . . . “incluyendo todos los impuestos y arbitrios” no es nulo como concluyó el tribunal de instancia, porque la Ley Núm. 17 de 11 de abril de 1939 que proveyó tal exención “en los términos en que está redactada es una ley especial que tenía que ser respetada por la demandada o el Administrador de Fomento.” Este argumento parte del supuesto de que el “derecho” en cuestión es en efecto una contribución o un arbitrio cuando previamente hemos demostrado que no lo es. Concluimos que el tribunal de instancia no incidió al determinar, en apoyo de esa conclusión, que “la ley que autorizó la imposición del derecho no concede exención alguna ni faculta a la demandada [aquí recurrida] o al Administrador de Fomento Económico para que la conceda. En su consecuencia, dicha disposición contractual es nula por ser contraria a la ley que regula la imposición y cobro del derecho. [Art. 1207 del Código Civil, éd. 1930 (31 L.P.R.A. see. 3372)]. Esto es igualmente aplicable a la Sección 9 del Reglamento del Administrador de Fomento Económico en tanto en cuanto dicha sección pueda interpretarse que tiene el mismo alcance que el Art. 8 del Contrato Suplementario.” Infante v. Tribunal Examinador de Médicos, 84 D.P.R. 308, 314 (1961); Puerto Rico Ilustrado v. Buscaglia, Tes., 64 D.P.R. 914, 937 (1945).
5. Sostiene la interventora que la exención contributiva incluía el “derecho” en cuestión y en apoyo de esta tesis cita a West India Oil Co. v. Tribunal de Contribuciones, 65 D.P.R. 76 (1945).
Nos llama la atención la parte interventora hacia el hecho de que la Ley Núm. 17 de abril de 1939 (13 L.P.R.A. see. 194) en su texto en inglés dice que la exención contributiva incluye “all imposts” y que el término “impost” aparece en el texto inglés de la Ley Núm. 82 dondequiera que el término “derecho” aparece en la versión castellana de la misma, ^omo la referida Ley Núm. 82 se originó en la Asamblea Legislativa en su texto castellano, esta versión es la que debe prevalecer. Art. 13 del Código Civil (31 L.P.R.A. sec. 13).
En vista de lo expuesto se confirma la sentencia dictada por el Tribunal Superior en este caso.