82 P.R. Dec. 264 | Supreme Court of Puerto Rico | 1960
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
El 20 de julio de 1960 los peticionarios, como organiza-dores y presidente y secretario provisionales del Partido Acción Cristiana, sometieron una solicitud de mandamus ante este Tribunal Supremo, para entonces en receso, e invo-caron nuestra jurisdicción original “debido a la naturaleza urgente y de gran interés público” del asunto. Se solicitaba expidiéramos un auto de mandamus contra el Sr. Ernesto Mieres Calimano, Superintendente General de Elecciones, ordenándole permitiera a los peticionarios “inspeccionar y sacar copias, previo el pago de los derechos legales corres-pondientes, de las listas provisionales de los votantes de 1956”.
Al siguiente día, el Juez Presidente señor Negrón Fer-nández, actuando en funciones de turno, dictó una resolución ordenando al demandado que “de tener causa para no acceder .a la pretensión de los demandantes, presente su contestación a la solicitud en o antes de las 10:00 a.m. del día 28 de julio de 1960, y se convoca a las partes para la celebración de la vista correspondiente a las 2:00 p.m. de ese día.”
El demandado sometió su contestación dentro del término -concedídole. Aceptó algunos de los hechos descritos en la solicitud y negó otros, presentó dos defensas de ley y solicitó no se concediera el remedio pedido por los peticionarios.
Se celebró una vista el día 28 de julio ante el pleno de este Tribunal, luego de una convocatoria al efecto cursada por el Juez Presidente. Recibimos en esa vista prueba docu-mental y oral
“A base de la prueba recibida y por las razones que opor-tunamente se expresarán en una opinión, el Tribunal concluye-que:
“Primero: Desde el mes de noviembre de 1959, dos copias-de las listas provisionales de inscripciones de votantes para el año 1960 fueron enviadas por el Superintendente General de-Elecciones a todos los presidentes de las juntas locales de elec-ciones. Por lo menos una copia de dichas listas está destinada al uso público, lo que necesariamente lleva consigo el derecho-de cualquier persona interesada a sacar copia de cualquiera de-ellas en las oficinas de dichas juntas locales y en horas razo-nables, sujeto a la imposición de medidas adecuadas por el cus-todio de dichas listas a fin de mantener la seguridad de éstasy su disponibilidad para el público. Nada hay en la prueba, que demuestre que en los primeros días del mes de junio de 1960, fecha en que los peticionarios por primera vez solicitaron del. Superintendente se les expidiera copia certificada de dichas listas, no estuviesen disponibles las mismas — con excepción de-las correspondientes a los precintos de Aguadilla, Arecibo, Río Piedras II, San Juan y Yabucoa — para ser inspeccionadas y copiadas por los peticionarios, ni nada hay en la prueba que indique que no lo están al presente. En consecuencia, con excepción de los precintos ya mencionados, los peticionarios-tienen a su disposición y han tenido desde que comenzaron el proceso de inscripción de su partido, y en varias ocasiones han utilizado, un medio sencillo, rápido y eficaz para obtener copias-de las listas que interesan sin necesidad de utilizar las que se encuentran bajo la custodia del Superintendente y las cuales-éste usa frecuentemente en el cumplimiento de sus deberes-oficiales.
“Segundo: Los peticionarios tienen derecho a que se Ies-permita inspeccionar y copiar las listas provisionales de inscrip-ciones de votantes de 1960 para los precintos electorales de San Juan, Río Piedras II, Arecibo, Aguadilla y Yabucoa. Sin embargo, los peticionarios están en el deber de someterse a la. razonable vigilancia del Superintendente General de Elecciones o sus agentes o empleados para garantizar la seguridad de-dichos documentos y a cualesquiera otras medidas razonables que se- les impusiere a los fines de: (1) evitar entorpecimien-*269 tos y dificultades que impidan el cumplimiento de los deberes que se le imponen al Superintendente y a la Junta Estatal de Elecciones; y (2) determinar el método, sitio y horas apro-piadas para inspeccionar y copiar los referidos documentos con razonable prontitud.
“Por lo tanto, se ordena al Superintendente General de Elecciones que permita a los peticionarios inspeccionar y copiar las listas provisionales de inscripciones de 1960 para los pre-cintos antes mencionados, sujeto a las condiciones y requisitos que se establecen en el Apartado Segundo de esta sentencia.
“Así lo pronunció y manda el Tribunal y firma el señor Juez Presidente, quien disintió por las razones que también expresará oportunamente.”
Procede ahora explicar las razones en las cuales se funda nuestro criterio. Para ello es necesario, en primer lugar, hacer una relación detallada de los hechos pertinentes que a base de las admisiones de las partes y de la prueba ofre-cida consideramos probados.
Entre los días 7 y 9 del mes de junio de 1960, los señores Mario Dávila y Eduardo Flores, en su carácter de presi-dente y secretario provisionales de una agrupación política conocida como Partido Acción Cristiana, se entrevistaron con el Sr. Ernesto Mieres Calimano, Superintendente General de Elecciones de Puerto Rico y le solicitaron copias certificadas de las listas provisionales de electores de 1960, correspon-dientes a nueve precintos electorales. Deseaban proceder a la inscripción del mencionado partido para que éste pudiera participar en las elecciones generales de 1960 y necesitaban las mencionadas listas para tener conocimiento preciso de los nombres de los electores que habían votado en las pasadas elecciones, sus circunstancias personales y el sitio exacto donde habían votado. Esos datos son indispensables para llenar las papeletas de inscripción con rapidez y exactitud.
El señor Mieres les informó a los señores Dávila y Flores que en todos los precintos existían copias de dichas listas destinadas al uso público pero que no habría inconveniente en suministrarles las que ellos interesaban. Los solicitantes
Por tal motivo, los peticionarios se entrevistaron con el Superintendente el día 12 de julio y solicitaron se les per-mitiera inspeccionar y fotocopiar las listas que ellos nece-sitaban. Existen algunas discrepancias en cuanto a los detalles de esa entrevista pero sí es claro que la petición fue ■denegada por el señor Mieres, por razón del entorpecimiento ■en las labores de su oficina que tal acción aparejaría y por no tener, a su juicio, autoridad legal para permitirla. No ■obstante, les sugirió a los peticionarios que plantearan el asunto ante la Junta Estatal de Elecciones. Aceptada esa sugestión y discutida la solicitud, la Junta por unanimidad la denegó.
El señor Mieres explicó en su testimonio ante este Tribunal que desde el mes de noviembre de 1959 su oficina había •enviado dos copias de las listas provisionales de 1960 a los presidentes de las juntas locales de cada uno de los 80 pre-cintos de la isla y que una de esas listas es para uso del público y la otra para ser guardada en los archivos. Indicó, además, que luego de comenzadas las actividades de ins-cripción del Partido Acción Cristiana había recibido cinco
El señor Flores, aunque en una ocasión durante su testi-monio dijo que en “muchísimas cortes”
Declaró también el señor Flores que el partido se estaba inscribiendo en más de 70 precintos y que se estaban usando-“listas viejas o las del 60”.
El señor Mieres explicó, también, que desde el mes de-mayo de 1960 su oficina se encuentra preparando las listas-finales de electores para las elecciones generales de 1960 y que la ley le impone el deber de someter esas listas a la Junta en o antes del 1 de septiembre. En su oficina existe-solamente una copia de las listas provisionales de 1960, la cual es necesario usar continuamente en la preparación de las listas finales. También en su carácter de Director del Instituto de Primarias tiene acceso a otra copia de las listas-provisionales. Esa copia se utiliza para las labores del Ins-
El procedimiento para preparar las copias certificadas de las listas pedidas por los peticionarios es lento y requiere mucho cuidado. Como no existe equipo adecuado de foto-copiar en la Oficina del Superintendente, es necesario (1) reunir las tarjetas de los electores correspondientes a cada precinto, (2) “tirar” la lista en una máquina electró-nica utilizando las tarjetas, (3) cotejar la copia con la lista original para cerciorarse de que está correcta, (4) coser la copia y (5) certificarla y adherirle los sellos de rentas inter-nas que la ley exige. El Superintendente sólo dispone de dos máquinas electrónicas que también utiliza continuamente para preparar las listas finales. No tiene empleados dedi-cados especialmente a la labor de preparar las copias sino que tiene que hacer asignaciones especiales a esos fines. Su personal, aunque numeroso, está constantemente atareado en la enorme y delicada labor de preparar todo lo concerniente a las elecciones generales próximas a celebrarse. Cuenta con un espacio que no es adecuado para sus necesidades y un gran número de empleados tiene que trabajar en los pasi-llos de una sección del Capitolio estatal, la cual ha sido debi-damente aislada para evitar intervenciones extrañas.
Debemos concluir a la luz de la prueba recibida que: primero, desde que comenzaron las actividades de inscripción del Partido Acción Cristiana en los primeros días del mes de junio de este año, los peticionarios han tenido a su dis-posición y continúan teniendo, y en varias ocasiones han utilizado, para inspeccionar y copiar, las listas provisionales de electores de 1960 en las oficinas de las juntas locales de elecciones de todos los precintos electorales del país con excep-ción de los de Aguadilla, Arecibo, Río Piedras II, San Juan y Yabucoa; segundo, en los mencionados precintos no exis-ten esas listas, por haberse extraviado las mismas; tercero, a la fecha de la vista de este caso el Superintendente no había podido entregarle a los peticionarios las copias de las listas de los mencionados precintos, aunque había ya orde-nado su preparación; cuarto, el Superintendente General de Elecciones tiene bajo su custodia dos copias de dichas listas, las cuales utiliza frecuentemente en el cumplimiento de sus deberes oficiales como Superintendente y como Director del Instituto de Primarias; quinto, desde el mes de mayo de este año el personal de la Oficina del Superintendente se encuentra completamente atareado en la preparación de todo lo necesario para la celebración de las elecciones gene-rales de 1960, incluyendo las listas finales de electores, las cuales deben someterse a la Junta Estatal de Elecciones en
Expondremos inicialmente varias consideraciones esenciales que aun cuando no están sujetas a debate en este caso, es indispensable expresarlas para ubicar debidamente la verdadera controversia. Primera: el mandamus es el recurso apropiado en este pleito por no disponer los peticio-narios de otro remedio legal adecuado y por tratarse del incumplimiento de un deber que se alega ha sido impuesto por la ley. Prensa Insular de Puerto Rico v. Cordero, Auditor, 67 D.P.R. 89 (1947) ; Espina v. Calderón, Juez, 75 D.P.R. 76, 84 (1953) ; Enforceability by mandamus of right to inspect public records, 169 A.L.R. 653 (1947). Segunda: Se ha invocado correctamente la jurisdicción original de este
Una vez establecidas esas premisas, pasamos a analizar las dos cuestiones que se plantean en este recurso. Son las siguientes: ¿Tiene el Superintendente General de Elecciones el deber de permitir a los peticionarios inspeccionar y copiar las listas provisionales de electores de 1960 de las cuales él es custodio? De ser así, ¿cuál debe ser el alcance y con-tenido de nuestra orden? La contestación a la primera depende de la interpretación de las disposiciones de ley apli-cables y la de la segunda de las circunstancias específicas que deben mover nuestra informada discreción.
“De todas las listas referidas en esta sección bajo las letras (6) y (o), el Superintendente General de Elecciones enviará por correo certificado o por mensajero especial dos copias al presidente de la junta local de elecciones del precinto electoral a que respectivamente correspondan; una copia al presidente de cada partido; una copia a la representación de cada partido en la Junta Estatal de Elecciones y una copia al presidente del comité local de cada uno de los partidos principales y por peti-ción en dicho precinto, y una copia adicional será retenida en el archivo de la Junta Estatal de Elecciones. Inmediatamente que reciba sus dos copias, el presidente de cada junta local de elecciones fijará al público, en sitio visible, accesible y prote-gido, una copia en la entrada a las oficinas de la junta local de elecciones y conservará la otra copia en los archivos de dicha junta.
“El Superintendente General de Elecciones deberá enviar las ‘listas de electores inscritos en el año de las elecciones’, en o antes del día 15 de abril del año en que se celebren elecciones; y debe enviar las dos ‘listas de transferencias de inscripciones’ en o antes del 15 de diciembre del año anterior al año en que se celebren elecciones.
“El Superintendente General de Elecciones podrá expedir copias certificadas de dichas listas previo pago de un centavo*277 por cada nombre en sellos de rentas internas que adherirá a dichas listas, cancelándolos.
“Toda persona que voluntaria y maliciosamente arrancare o dañare cualquiera de dichas listas electorales que se fijen al público incurrirá en delito grave y convicta que fuere será cas-tigada con pena de presidio por un término no menor de seis meses.
“El Superintendente General de Elecciones preparará los impresos necesarios para las transferencias de inscripciones expresadas en el apartado (c) precedente y los venderá al precio que fije la Junta Estatal de Elecciones.
“Tanto las listas referidas en esta sección como todas las demás listas provistas en este subtítulo así como las tarjetas de notificación a los electores podrán ser preparadas por medios mecánicos mediante el uso de las máquinas necesarias al efecto.”
El párrafo final establece ciertos procedimientos que afectan exclusivamente a las solicitudes de transferencias de inscripción comprendidas en el antedicho apartado (c).
Podrá observarse de la mera lectura de esas disposiciones que la Asamblea Legislativa no dispuso expresamente en 1a. see. 27 un método para distribuir y darle publicidad a las “listas provisionales de inscripciones” descritas en el apar-tado (a) y que sí lo hizo en cuanto a las listas comprendidas en los apartados (b) y (c). Tampoco hay en el resto de las provisiones vigentes que afectan el proceso electoral dis-posición alguna que en el mencionado aspecto cubra las listas provisionales.
Esa, sin embargo, no fue siempre la situación. Hasta el año 1950 la see. 27 ordenaba distribuir y darle publicidad a “todas las listas referidas” en ella, en lugar de únicamente a las listas referidas bajo las letras (ó) y (c). Ley núm. 384 de 11 de mayo de 1950 {Leyes, págs. 883, 889). No obstante, al enmendarse la see. 27 en el próximo año (Ley núm. 7 de 27 de septiembre de 1951, Leyes, págs. 115, 119) se modificó el apartado (a) para que en lugar de contener como hasta entonces una explicación general sobre lo que habría de considerarse como “listas provisionales de inscrip-ciones”, contuviese bajo ese nombre y para las elecciones
' Sin embargo, cuando en 1955 se enmendó otra vez el apartado (a) de la see. 27 para de nuevo incluir una defi-nición general del término “listas provisionales de inscrip-ciones” y eliminar la referencia, ya inútil, a las leyes sobre el referéndum de 1952, por una omisión que a todas luces fue involuntaria, no se enmendó el párrafo sobre distribución y publicidad para reincorporarle la alusión al apartado (a). Por eso resulta hoy día, como anteriormente indicamos, que no hay en la ley vigente disposición alguna que expresamente cubra estos asuntos en cuanto a las “listas provisionales de inscripciones” mientras las hay que lo hacen en cuanto a las otras dos listas descritas en la see. 27.
Se hace indispensable este comentario para poner en claro la situación de ley. Creemos, no obstante, que la señalada omisión en modo alguno elimina o modifica el carác-ter de documento público que tienen las “listas provisionales de inscripciones”. Tanto la see. 27 como otras disposiciones de de las leyes electorales
Además de las citadas disposiciones de las leyes electo-rales, debemos considerar los arts. 409 y 410 del Código de Enjuiciamiento Civil (32 L.P.R.A. sees. 1781 y 1782) en los cuales principalmente se apoyan los peticionarios.
“Art. 409: Todo ciudadano tiene derecho a inspeccionar y sacar copia de cualquier documento público de Puerto Rico, salvo lo expresamente dispuesto en contrario por la ley.
“Art. 410: Todo funcionario público bajo cuya custodia obrare algún documento público, está en la obligación de facili-tar, al requerírsele, copia certificada del mismo, mediante el pago de los derechos legales correspondientes, y dicha copia será admisible como evidencia en los mismos casos y con igual efecto, que el escrito original.”
En Prensa Insular de Puerto Rico v. Cordero, Auditor, 67 D.P.R. 89 (1947),
En la citada sentencia se enfocó el problema exclusiva-mente sobre el derecho de inspección porque a ese derecho se limitaba la solicitud de mandamus. Es evidente, sin embargo, y no requiere análisis alguno, que las mismas normas son aplicables al derecho de “sacar copia” que el art. 409 garantiza expresamente. Los custodios de documentos públi-cos en nuestro país tienen, por lo tanto, el deber de permitir a las personas interesadas inspeccionar y sacar copia de esos documentos, aunque la ley pertinente no les imponga esa obli-gación de modo expreso.
Aunque el demandado no niega la naturaleza pública de las listas electorales, nos dice, sin embargo, que los citados arts. 409 y 410 no tienen aplicación a la contro-versia de autos. Sostiene que esas son “disposiciones de carácter general que deben ceder ante las disposiciones espe-ciales del art. 27 de la Ley Electoral” y que debemos utilizar el “conocido principio de que una ley especial sobre deter-minada materia debe prevalecer sobre cualquier otro precepto aplicable de carácter general.”
En Banco de Ponce v. Secretario de Hacienda, 81 D.P.R. 442, 449 (1959) explicamos que “No podemos interpretar las leyes sólo mediante la aplicación mecánica de los tan mani-dos cánones de interpretación. Estos no son otra cosa que ‘generalizaciones basadas en la experiencia’ .... y, como tales, sujetos en su aplicación a las limitaciones que cada situación concreta provee.” Véase Silving, In the Nature of a Compact — A Note on Statutory Interpretation, 20 Revista del Colegio de Abogados de Puerto Rico 159, 167-168 (1960).
En numerosas ocasiones el legislador ha dictaminado explícitamente que ciertos documentos tendrán carácter con-fidencial, o ha mencionado específicamente a las personas que pueden inspeccionarlos y copiarlos o las ocasiones en las cuales proceden tales actos.
Resolvemos, por consiguiente, que el art. 409 es de apli-cación a las listas provisionales de inscripciones descritas en la see. 27 de la Ley Electoral y que el Superintendente General de Elecciones, custodio de esas listas, tiene la obli-gación legal de permitir a los peticionarios inspeccionarlas y copiarlas.
II
Para que deba expedirse un auto de mandamus, sin embargo, no es suficiente que el peticionario tenga un' derecho claro a lo que solicita y que el demandado tenga la obligación correspondiente de permitir el ejercicio de ese derecho. Se trata de un auto “altamente privilegiado”, según expresa la ley de su creación, 32 L.P.R.A. see. 3421, y los tribunales tienen necesariamente que medir todas las-
En la situación concreta de la actual controversia, no hay duda de que la oficina del Superintendente General de Elec-ciones está, por lo menos desde mayo de este año, en una situación de extremo agobio causada por el enorme trabajo de preparar todo lo concerniente a las próximas elecciones generales. Existen términos inexorables de Constitución y de ley a los cuales tiene que ajustarse su labor oficial. El interés público en que esas elecciones se realicen debidamente y de acuerdo con las provisiones legales pertinentes, no puede ceder ante ningún otro y este Tribunal tiene necesariamente que abstenerse de dictar órdenes que lo pongan en peligro. Aunque existe en este pleito, como ya hemos dicho, un inte-rés especial que fluye de uno de los derechos políticos funda-mentales, es de elemental justicia establecer que ni el Superin-tendente ni las demás autoridades públicas tienen respon-sabilidad alguna por el hecho de que los peticionarios, por las razones que fueren, comenzaran la inscripción de su partido escasamente tres meses antes de la fecha límite y por ese
Por otro lado, la prueba demostró concluyentemente que desde que los peticionarios iniciaron su actividad inscripeio-naria, han tenido a su disposición y continúan teniendo, en todos menos cinco de los precintos electorales del país, copias de las listas provisionales de inscripciones que interesan. Han podido y pueden inspeccionarlas y sacar copias sin nin-guna dificultad, sujetos únicamente a una razonable vigi-lancia de los custodios de las listas para proteger la seguri-dad y disponibilidad pública de ellas.
Por las razones ya descritas, no accederemos a la solici-tud de los peticionarios para que el Superintendente les per-mita inspeccionar y sacar copias de las listas correspondientes a los 29 precintos de los cuales no se les han entregado copias certificadas. Esa orden no sólo sería innecesaria en cuanto a 24 de esos precintos sino que podría causar grandes difi-cultades en las labores eleccionarias. Limitaremos nuestra urden únicamente a los precintos de Aguadilla, Arecibo, Río Piedras II, San Juan y Yabucoa, donde a los peticionarios les ha sido imposible utilizar las listas enviadas a los pre-sidentes de las juntas locales, por haberse extraviado las mismas. Tenemos plena confianza en que el Superinten-dente, de acuerdo con los términos de nuestra orden, esta-blecerá una reglamentación adecuada que permita a los peticionarios inspeccionar y copiar las referidas listas con razonable prontitud, y a su oficina continuar sin entorpeci-
Nota del Editor: Esta opinión se emitió el 17 de marzo de 1961.
La prueba aclaró luego que la solicitud se refería a las listas provisionales de 1960.
Solamente dos personas prestaron testimonio, el Sr. Eduardo Flores por los peticionarios y el Sr. Ernesto Mieres Calimano por la parte demandada.
Las listas se guardan generalmente en las cortes debido a que los jueces de paz y de distrito son los presidentes de las juntas locales-de elecciones.
E1 art. 74 de la Ley Núm. 62 de 19 de junio de 1.956 (16 L.P.R.A. see. 1165) dispone que “las primarias se celebrarán no más tarde del último domingo del mes de julio del año en que se celebren elecciones gene-rales.” Por lo tanto y de acuerdo con la declaración del señor Mieres, a partir del 81 de julio el Instituto no tenía gran necesidad de usar la copia de las listas provisionales de 1960 que poseía.
El señor Flores declaró que en una ocasión había informado al Superintendente su disposición de aceptar copias de las listas finales de electores de 1956 en lugar de las provisionales de 1960, pero que luego de esa conversación solamente se le habían entregado las listas de dos precintos. El señor Mieres aclaró que el procedimiento para sacar copias de las listas de 1956 requiere también tiempo y cuidado. Es necesario abrir los sobres de cada colegio del precinto, constatar si hay en ellos copias de las listas sin anotaciones y si no las hay, lo cual sucede en la gran mayoría de los casos, hay que entonces utilizar el mismo pro-cedimiento que él explicó en cuanto a las listas provisionales. Ambas
Las “listas provisionales de inscripciones” para las elecciones gene-rales posteriores a 1956, serán las listas de los electores que votaron en las elecciones inmediatamente precedentes”.
Examínense como ejemplos las secs. 41, 71, 76 a 79, 81, 112 y 215 que proveen derechos y procedimientos para utilizar los cuales se hace necesario que los interesados tengan acceso a las listas provisio-nales de inscripciones.
Confirmado en De J. Cordero v. Prensa Insular de Puerto Rico, 169 F.2d 229 (1 Cir. 1948).
“No basta con que se reconozca meramente la importante justifi-cación política de la libertad de información. Los ciudadanos de una socie-dad que se gobierna a sí misma deben poseer el derecho legal de examinar e investigar cómo se conducen sus asuntos, sujetos sólo a aquellas limita-ciones que impone la más urgente necesidad pública. Debe elevarse ese derecho a una posición de la más alta santidad si ha de constituir un baluarte contra un liderato insensible.” (Énfasis en el original.) Access to Official Information: A Neglected Constitutional Right, 27 Ind. L. J. 209, 212 (1952).
Véanse los siguientes ejemplos: 4 L.P.R.A. see. 615 — la informa-ción obtenida por la Junta de Libertad bajo Palabra será confidencial y no podrá ser divulgada en forma alguna excepto a ciertos funcionarios: 8 L.P.R.A. see. 24 — establece la naturaleza confidencial de los documentos, expedientes, papeles, archivos y comunicaciones de la División de Bien-estar Público; 13 L.P.R.A. see. 3055 — crea un procedimiento especial para inspeccionar y copiar las planillas de la contribución sobre ingresos; 16 L.P.R.A. see. 1047 — prohíbe al Director del Instituto de Primarias dar información sobre los registros de un partido a los organismos centrales o locales o a los candidatos de otros partidos o al público; 24 L.P.R.A. see. >974 (y) — establece el carácter confidencial de los informes y demás documentos rendidos en virtud de la Ley de Narcóticos y reglas espe-ciales para su inspección y divulgación; 29 L.P.R.A. see. 388 — crea una reglamentación especial sobre los registros y demás documentos reque-ridos por la “Ley de Trabajo Industrial a Domicilio”; 32 L.P.R.A. see. 2696 — provee que los documentos relacionados con una adopción, some-tidos al tribunal correspondiente, así como la sentencia y las órdenes judi-ciales, no estarán sujetos a inspección excepto por ciertas personas; 34 L.P.R.A. sec. 2007(f) — los expedientes de los casos de niños delincuentes no estarán sujetos a inspección por el público. Véase también en cuanto a esto último 34 L.P.R.A. Ap. R.7.2, R.11.2, R.11.3, R.13.2. Véase en cuanto a los estados, Cross, ob.cit., págs. 84-94. En modo alguno debe entenderse que al citar los anteriores ejemplos estamos resolviendo que los arts. 409 y 410 no tienen aplicación alguna a esos casos. Esa determinación reque-rirá un análisis de cada situación legal y de los hechos concurrentes. Estamos sencillamente dando ejemplos de restricciones legales específicas sobre el derecho de inspeccionar y copiar para establecer el contraste con la see. 27 de la Ley Electoral, en la cual no aparecen esas restric-ciones.
Véase el Informe del Comité del Gobernador para el Estudio de-, los Derechos Civiles en Puerto Rico (Ed. Colegio de Abogados de Puerto' Rico, 1959) págs. 61-78, y especialmente la pág. 63, donde se afirma que:’. “Dentro de los límites del Estado Libre Asociado el funcionamiento de, los procesos democráticos es muy satisfactorio en cuanto se garantiza el sufragio universal, sin discrímenes; las elecciones son pacíficas, orde-. nadas, honestas y libres; y es suficiente el margen de libre expresión y asociación para las campañas electorales,” y se añade que las fallas que se encontraron “son relativas y resaltan por nuestro interés de ser rigurosos para que se mejore hasta donde más sea posible, la calidad de, la democracia puertorriqueña.”
Véanse Maisonave v. Domenech, 45 D.P.R. 247, 251-252 (1933); Ortiz v. Muñoz, 19 D.P.R. 850, 856 (1913) ; State v. Knop, 190 So. 135, 146-148 (La. 1939).
La Ley Electoral exige que un partido por petición inscriba can-didatos por petición en y para las tres cuartas partes o más de todos los precintos electorales del país y presente al Departamento de Estado peti-ciones firmadas por un número de peticionarios igual al 10 por ciento o más del total de votos depositados para el cargo de Gobernador en las últimas elecciones generales precedentes, 16 L.P.R.A. sees. 20 y 112. El voto total para Gobernador en las elecciones de 1956 fue de 696,574. Junta Estatal de Elecciones, Estadísticas de las Elecciones Generales Cele-bradas en Puerto Rico el 6 de noviembre de 1956 (1957).
En una ocasión durante su testimonio ante este Tribunal, el' Superintendente expresó el criterio de que, sin entorpecer el funciona-miento de su oficina, se podría permitir hasta a tres personas hacer la labor de fotocopiar las listas.
Dissenting Opinion
Opinión disidente del
I
La sección 4 del Artículo VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en su párrafo tercero, provee que “Se dispondrá por ley todo lo concerniente al proceso electoral y de inscripción de electores, así como lo relativo a los partidos políticos y candidaturas.”
Sujeto a las demás disposiciones constitucionales que sir-ven de base o se relacionan con la materia,
Fue precisamente para reglamentar en forma ordenada el derecho del ciudadano a obtener copias de las listas elec-torales, que se incluyó en la Ley Electoral, sección 27, 16 L.P.R.A. see. 75, la disposición de que “El Superintendente 'General de Elecciones podrá expedir copias certificadas de dichas listas previo el pago de un centavo por cada nombre
La voluntad legislativa surge, a mi juicio, con patente claridad, en el sentido de que para obtener copia de las listas electorales debe atenerse el ciudadano a las disposiciones que el orden jurídico que reglamenta el proceso electoral en todas sus etapas provee, pues es legislación dirigida especialmente a ese fin, según mandato constitucional, sin que tenga sitio de aplicación en ese orden jurídico legislación de índole general con la cual no intentó el legislador reglamentar fase al-guna de ese proceso. Bajo el plan legislativo así integrado no hay que exigir a la Asamblea Legislativa — la que a través de esa legislación especial está proveyendo “todo lo concer-
El hecho de que la Asamblea Legislativa incorporara substancialmente en el artículo 27 de la Ley Electoral, como parte del ordenamiento jurídico sobre esta materia especial, las disposiciones del artículo 410
No afecta la teoría que expreso el hecho de que en nume-rosas ocasiones se haya dispuesto por legislación que ciertos documentos tengan carácter confidencial, según se ilustra en el escolio 10 de la opinión del Tribunal.
No es necesario considerar aquí si por virtud de las dis-posiciones de la sección 27 que reconoce el derecho a obtener copias certificadas de las listas electorales, la Asamblea Legislativa incorporó a la Ley Electoral el derecho de inspección que este Tribunal, en Prensa Insular de Puerto Rico v. Cordero, Auditor, 67 D.P.R. 89, confirmado en 169 F.2d 229, proclamó estar implícito en las disposiciones del ar-tículo 410 del Código de Enjuiciamiento Civil.
La naturaleza de los documentos aquí envueltos — listas electorales — el contenido y publicación de las cuales establece la ley, independientemente del propósito para el cual se inte-resaban las mismas, irradia de aplicación a este caso el prin-cipio en que se fundó este Tribunal en el de Prensa Insular para sentar la teoría del derecho implícito a la inspección previa como base necesaria del conocimiento que debe tenerse del contenido de un documento para estar en condiciones de pedir copia certificada del mismo. Claramente en este caso, en el que medió una solicitud en masa de listas electorales, cualquiera que fuere el contenido de las mismas, no entra en juego el derecho a inspección, ni está envuelto el cardinal principio en que se funda el derecho del ciudadano a estar informado de las gestiones y actuaciones de su gobierno, que ya las ha hecho públicas, reconociendo por ese propio hecho la esencia misma del proceso de la democracia.
hH HH
El único deber ministerial del Superintendente en cuanto al derecho de los peticionarios a obtener copias de las listas electorales, que surge impuesto por necesaria implicación del plan legislativo que reglamenta todo lo concerniente al pro-ceso electoral, era el de entregar copias certificadas de las
El Superintendente nunca se negó a entregar las copias certificadas de los 68 precintos que según el peticionario Flores le había solicitado, aunque sí advirtió claramente que para el 28 de agosto no podía — por razones justificadas de falta de tiempo para reproducirlas, que quedaron incontro-vertidas en la prueba — entregarles todas las 68 listas inte-resadas, de las cuales ya para el 28 de julio (en 32 días laborables desde el 9 de junio en que solicitaron las prime-ras 6 listas) les había entregado 39.
Ningún intento hicieron los peticionarios para demostrar —y ciertamente la prueba en el récord revela que no podían hacerlo — que el Superintendente incumpliera el deber de entregarles copias certificadas de todas las listas con ante-rioridad al 28 de agosto sin riesgo de afectar la celebración normal de las elecciones generales del 8 de noviembre si-guiente. Y nada hay en la prueba que indique que luego de conocido por ellos el hecho de que en los precintos de Agua-dilla, Areeibo, Río Piedras II, San Juan y Yabucoa no exis-tían las listas provisionales de electores de 1960, hubieran requerido de dicho funcionario que les preparara y certifi-cara con prioridad a todas las demás, las listas de los cinco precintos mencionados. Por el contrario, ellos interesaban las copias certificadas de todos los 68 precintos, a pesar de estar ya advertidos de que no todas las listas le podían ser entregadas antes del 28 de agosto.
“En los treinta y nueve tenemos las listas. Ahora, hay un problema, el problema es que es un proceso muy lento. Por-que la gente tiene que ir a la corte, buscar allí incómodamente ese nombre, no hay sitio en la corte cómodo para pasar eso, no hay maquinilla y las listas las necesitamos en nuestra oficina porque entonces cómodamente vamos llenando la información correctamente bajo condiciones eficientes y no corremos el riesgo de copiar mal en las condiciones que hay en las cortes.” (Pág. 29, Rec. Taq.)
. No hay que olvidar las siguientes palabras del Superin-tendente al testificar ante este Tribunal:
. “. . . de la búsqueda que he hecho no hay ningún partido político en Puerto Rico, que se haya inscripto comprando listas. Todos los partidos políticos en Puerto Rico se han inscrito a través de los pres . . . , de las Juntas Estatales copiando de las listas que nosotros suministramos. Este es el único partido que ha solicitado compra de listas.” (Pág. 14, Rec. Taq.)
Si consideramos que la primera solicitud al Superinten-dente para adquirir copias certificadas de las listas intere-sadas por los peticionarios (las de 68 precintos, según declaró el Sr. Flores) se hizo el 9 de junio de 1960 (o sea, unos 53 días laborables antes del término final establecido por ley para presentar en la Secretaría de Estado las peticiones para la inscripción de un partido político), podemos apreciar que la inusitada solicitud de los peticionarios impuso al Superin-tendente, por la limitación de tiempo envuelta, una presión
La historia sobre el desarrollo inscripcionario de los par-tidos por petición en Puerto Rico, según lo arriba transcrito, justifica plenamente, y no hace irrazonable ni arbitraria, la política pública establecida por la Asamblea Legislativa en lo relativo a la forma y manera de obtener el ciudadano copia de las listas electorales, o sea, a través de la sección 27 de la Ley Electoral y no del artículo 409 del Código de Enjui-ciamiento Civil.
El Tribunal declaró con lugar la petición de mandamus en cuanto a cinco de los veintinueve precintos cuyas listas certificadas a la fecha de la vista del recurso aún no había entregado el Superintendente, y la denegó en cuanto al resto de dichos precintos, fundándose en que, con relación a estos últimos, los peticionarios tenían a su alcance en las Juntas Locales de Elecciones, las listas interesadas donde podían inspeccionarlas y sacar copias de ellas, mientras que en cuanto a los primeros cinco no existían dichas listas en poder de las Juntas Locales y por lo tanto los peticionarios no tenían acceso a ellas en los respectivos precintos. Debo inferir que si en las Juntas Locales de todos los 29 precintos hubieran estado disponibles las referidas listas, el Tribunal hubiera denegado la petición de mandamus en su totalidad.
Si esta apreciación es correcta, mi teoría de que no pro-cedía el mandamus en este caso ni aún en cuanto a los cinco precintos de referencia — por no tener el Superintendente deber ministerial alguno que cumplir respecto al derécho invocado por los peticionarios, que no fuera otro que el de expedirle copias certificadas de dichas listas según había venido haciendo — se robustece por la propia determinación del Tribunal. Si los peticionarios tenían derecho a inspec-cionar y fotocopiar las listas en poder del Superintendente
De otro lado, la prueba incontrovertida en el récord es al efecto de que tan pronto fue notificado el Superintendente por los presidentes de las Juntas Locales de esos cinco pre-cintos de que las listas correspondientes no estaban en dichas Juntas, ordenó que se hicieran las mismas para que todos los precintos las tuvieran, si bien a la fecha de la vista aún no se habían enviado. Los peticionarios no demostraron que estas cinco listas no hubiesen podido estar en poder de las respectivas Juntas dentro de un tiempo razonable para que los peticionarios pudieran hacer uso de ellas en las propias Juntas Locales en igual forma que las de los demás precintos interesados.
Por los motivos expuestos consideré improcedente la expe-dición del mandamus solicitado y anoté mi disenso, que ahora explico.
Otras disposiciones contenidas en dicha sección 4 son:
“Las elecciones generales se celebrarán cada cuatro años en el día. del mes de noviembre que determine la Asamblea Legislativa. En dichas, elecciones serán elegidos el Gobernador, los miembros de la Asamblea Legislativa y los demás funcionarios cuya elección en esa fecha se dis-ponga por ley.
“Será elector toda persona que haya cumplido veintiún años de edad,, y reúna los demás requisitos que se determine por ley. Nadie será pri-vado del derecho al voto por no saber leer o escribir o por no poseer-propiedad.
“Todo funcionario de elección popular será elegido por voto directoy se declarará electo aquel candidato para un cargo que obtenga un número mayor de votos que el obtenido por cualquiera de los demás-candidatos para el mismo cargo.”
Art. II, Sec. 2; Art. Ill, Secs. 4 y 7; Art. VIII, Secs. 1 y 2;. Art. IX, Sec. 6.
Ley Núm. 79 de 26 de junio de 1919, según enmendada. 16 L.P.R.A. :see. 1 et seq.
Ley Núm. 19 de 10 de junio de 1939, según enmendada. 16 L.P.R.A. secs. 351 et seq.
Ley Núm. 72 de 4 de mayo de 1931, según enmendada. 16 L.P.R.A. see. 401 et seq.
Ley Núm. 20 de 22 de agosto de 1952, según enmendada. 16 L.P.R.A. secs. 441 et seq.
Ley Núm. 62 de 19 de junio de 1956, según enmendada. 16 JL.P.R.A. secs. 1001 et seq.
Ley Núm. 110 de 30 de junio de 1957, según enmendada. 16 L.P.R.A. sees. 601 et seq.
“See. 98. — El Superintendente General de Elecciones copiará la sanción penal establecida en diversos casos de este subtítulo, y asimismo la comprendida en el Código Penal, con relación a los casos de elecciones, jpara que se editen como suplemento adjunto a este subtítulo. Asimismo dará la mayor publicidad posible a dicha sanción penal, en todas las ciu-dades y pueblos del Estado Libre Asociado, con la anticipación necesaria, todos los años en que hubieren de celebrarse elecciones.” 16 L.P.R.A. sec. 289.
Art. 183, Código Político — 16 L.P.R.A. see. 521.
La omisión de reincorporar a la sección 27 de la Ley Electoral, en enmiendas subsiguientes a la del 27 de septiembre de 1951, la refe-rencia al párrafo (a) de la misma sobre “listas provisionales de inscrip-ciones”, según correctamente se expone en la opinión del Tribunal, no-altera el carácter público de dichas listas. El requisito de distribución y publicidad de las mismas que siempre formó parte del plan legislativo-para el desarrollo -del proceso electoral, continúa vigente por imperativo del proceso mismo y necesidad inherente del propio sistema. Así lo ha seguido entendiendo el Superintendente General de Elecciones al continuar remitiendo dichas listas, al igual y para los mismos fines que las otras, expresamente mencionadas en la sección 27 de la Ley, a los funcionarios y organismos en ella dispuestos.
“ . . . Disponiéndose, que cualquier persona podrá obtener una. copia certificada de cualquiera de dichas listas, mediante el pago de un centavo, en sellos de rentas internas, por cada nombre de elector con-tenido en las mismas, los cuales sellos se fijarán debidamente en dichas listas y serán cancelados por el Superintendente General de Elecciones.”
“ . . . Cualquier persona podrá obtener copia de dicha lista de-votantes mediante el pago de un centavo en sellos de rentas internas por cada nombre de elector contenido en las mismas los cuales sellos se cancelarán por el Superintendente General de Elecciones.”
Art. 409: “Todo ciudadano tiene derecho a inspeccionar y sacar copia de cualquier documento público de Puerto Rico, salvo lo expresa-mente. dispuesto en contrario por la ley.”
Art. 410: “Todo funcionario público bajo cuya custodia obrare algún documento público, está en la obligación de facilitar, al requerírsele, copia certificada del mismo, mediante el pago de los derechos legales correspondientes, y dicha copia será admisible como evidencia en los mis-mos casos y con igual efecto, que el escrito original.”
La disposición del artículo 18 de la Ley de Primarias, 16 L.P.R.A. 1047, en el sentido de que “El Director no dará información alguna de los hechos expresados en los Registros de determinado partido a los orga-nismos centrales o locales o a los candidatos de otros partidos, ni al público” pero que “a solicitud del organismo central de un partido o el representante de una candidatura de ese partido podrá certificar si el nombre de una persona incluida en su candidatura aparece o ha apare-cido inscrito en el Registro de otro partido”, lejos de representar un índice de que la Asamblea Legislativa siguió en materia electoral la pauta sobre técnica de legislar que se infiere del artículo 409, constituye una demostración indisputable de que la reglamentación de “todo lo concer-niente al proceso electoral y de .inscripción de electores, así como lo rela-tivo a los partidos políticos y candidaturas” hay que buscarla en las leyes especiales .que integran el plan legislativo sobre esa materia y no en disposiciones generales fuera del mismo.
Aunque el lenguaje de la sección 27 de la Ley Electoral es al efecto de que el Superintendente “podrá” expedir copias certificadas de dichas listas, en vez de “está en ¡a obligación” que es el que usa el artículo 410 del Código de Enjuiciamiento Civil, el término “podrá”, por la naturaleza pública del derecho envuelto y por el evidente propósito del estatuto, le impone un deber afirmativo que cumplir al Superintendente. Los casos de O’Connel v. City of Cambridge, 154 N.E. 760, Rich. v. Board of State Canvassers, 59 N.W. 181; Korb v. Foso, 9 S.W.2d 298; Smith v. Curtis, 223 S.W.2d 712; Whitfield v. Grimes, 294 N.W. 346 ilustran el principio de interpretación estatutaria que justifica este aserto.