37 P.R. Dec. 19 | Supreme Court of Puerto Rico | 1927
Lead Opinion
emitió la opinión del tribunal.
Rafael Costas Purcell demandó al Municipio de Las Ma-rías para recobrar la cantidad de $2,000 en pago de servi-cios prestados en la venta de bonos municipales. La su-puesta obligación del municipio surgió de un convenio es-crito celebrado entre el demandante y don Eustaquio M. Graz-tambide, Comisionado de Servicio Público,, etc., cargo que corresponde en la actualidad al de alcalde. No se levantó cuestión alguna referente a la celebración del convenio. En realidad, los alegados servicios fueron aprobados por las au-toridades locales y se ordenó el pago de los mismos. Poste-riormente, el Auditor de Puerto Rico se negó a aprobar la cuenta. Al apelarse para ante el G-obernador, éste no revisó las conclusiones o resoluciones de dicho Auditor, sino que dejó que el apelante recurriera a las cortes. En el pleito que más tarde se entabló, la Corte de Distrito de Mayagüez falló en contra del demandante por varios motivos.
Substancialmente, la corte llegó a la conclusión de que el único trabajo que el demandante realizó de acuerdo con el contrato fué el de suministrar modelos de ordenanzas prepa-radas por el Negociado de Asuntos Municipales del Depar-tamento de Tesorería; que cualquiera otra gestión que se practicó para efectuar el empréstito fué becba por funciona-rios del municipio o del Gobierno de Puerto Rico o estaba dentro de la incumbencia de dichos funcionarios; que el tra-bajo realizado por el apelante que no cae dentro de las atri-buciones de los varios funcionarios públicos fué becbo a ins-tancias o en beneficio de los compradores de los. bonos, es-pecialmente porque babía que venderlos y fueron vendidos en pública subasta, y que de ningún modo los servicios pres-tados por el demandante valían más de $100.
Igualmente, la corte resolvió que «dado el poco trabajo que el demandante pudo realizar o realizó para el municipio de Las Marías, el contrato becbo era un fraude para dicho mu-nicipio. La corte resolvió que el contrato también era ultra vires; que no se podía hacer contrato alguno sin la inter-vención y aprobación del Auditor de Puerto Rico, y que no podía entablarse con éxito un pleito sin incluir como parte al Auditor.' El apelante señala la comisión de dieciocho errores.
Hay una línea de casos que resuelve que cuando se de-clara nulo un contrato con un municipio, el demandante puede, no obstante, recobrar el valor razonable de los servi-cios prestados, y quizás la corte inferior tuvo esto en mente al declarar que los servicios del demandante no valían ra-zonablemente más de $100. Sin embargo, haciendo caso omiso
El apelante, ayudado por un hermano, dió pasos tenden-tes a efectuar el empréstito. Se efectuó el empréstito, y no podemos deducir de la evidencia que los servicios del de-mandante en relación con ese empréstito carecieran en ab-soluto de valor. Como cuestión de derecho, nos sentimos obligados a resolver que dada la generalidad del contrato, no era necesaria gran prueba sobre los servicios prestados, suponiendo siempre qué el contrato efectuado era válido y existente y dentro de las atribuciones del municipio. Con estas reservas, el demandante no tenía que probar un quantum meruit. El tenía ún contrato expreso, y cumplió con el mismo, aún cuando fuera ayudado en ello por departamen-tos del Gobierno.
Estamos muy de acuerdo con la corte inferior en que si los servicios que el demandante tenía que prestar eran de tal naturaleza que caían enteramente dentro de los deberes impuestos a los funcionarios municipales o a otros funcio-narios del Gobierno, entonces se estaba cometiendo un fraude contra el Municipio de Las Marías.
La corte y el apelado dan gran peso a los siguientes he-chos: Que el hermano del demandante, entre los años 1922 y 1924 y hasta dos meses antes de efectuarse la venta de los bonos en este caso, era un funcionario del Gobierno de Puerto Bieo; que en realidad de verdad era empleado de Auditoría encargado de los empréstitos municipales, y que parte de los deberes que le había impuesto el Auditor era ayudar a los municipios en toda la documentación y conta-bilidad necesaria para la consecución de préstamos, si no para- la tramitación de los mismos; que mientras dicho her-mano trabajaba en la oficina del Auditor prestó ayuda al demandante y que él más o menos concibió la idea de obte-
Este es un caso en qne bay nna probabilidad razonable de qne los servicios prestados por el demandante no eran mny necesarios, dada la actitnd asumida y las ofertas de servicios becbas por la oficina del Auditor, así como las re-glas promulgadas por dicbo funcionario. No obstante, dando la peor interpretación posible a los actos del hermano del demandante, el municipio de Las Marías firmó este contrato con los ojos abiertos.
Presumiblemente, la posición de los funcionarios del mu-nicipio sería que se trataba de la tramitación de un emprés-tito complicado y que, no siendo peritos en estos asuntos, necesitaban la ayuda de alguien que se hiciera cargo “de toda la tramitación y documentación” necesaria para acti-var dicbo empréstito. Es enteramente concebible que los funcionarios del municipio creyeran que el demandante les ayudaría a conseguir postores.
Convenimos enteramente con la corte inferior o con el apelado en que los propuestos servicios del demandante no fueron completamente los de un corredor ordinario, ya que los bonos tendrían que venderse en pública subasta. No obstante, resolvemos, dejando a un lado otros servicios, que si el demandante o sus agentes hicieron algo tendente a ob-tener postores o para facilitar la presentación de las ofer-tas de éstos, tal actuación de parte del demandante consti-tuyó un cumplimiento de los términos del contrato que re-quería que el demandante se hiciera cargo de la “tramita-ción y documentación” del empréstito, lo que era similar a los servicios de un corredor.
Quizás la piedra de toque de este caso es si el deman-dante hizo algún trabajo que no estaba dentro de la incum-bencia de los deberes gubernamentales, y si lo hizo, el ele-mento de fraude desaparece necesariamente de este caso. Si el demandante sirvió de instrumento para conseguir pos-
Hubo prueba incontrovertida tendente a demostrar que el apelante mismo suministró información a personas intere-sadas en la compra de los bonos; que cuando el municipio o algunos de sus funcionarios recibían peticiones de compra-dores en perspectiva solicitando información, esos funciona-rios enviaban las cartas o peticiones al apelante; que él tuvo correspondencia con periódicos que anuncian la venta de bonos, y que éstos fueron anunciados. Los autos tienden a demostrar que el apelante tuvo' bastante correspondencia con un tal Sr. Thompson, abogado que representaba la casa que finalmente compró los bonos, y el apelante además ma-nifestó que en cuanto a este extremo recibió también ayuda de su hermano Pedro Juan Costas. Este dijo que él pre-paró los documentos que los abogados de los compradores necesitaban y solicitaron, con el fin de que dichos abogados dieran su opinión con respecto a los pagos que había que hacer por los bonos. También declaró que hizo investiga-ciones para los compradores con relación a los sitios en que debían depositar el dinero del empréstito, y que incidental-mente obtuvo algunas ventajas en cuanto a los intereses que debían pagarse; que sostuvo continuamente correspondencia con los compradores y sus abogados con el fin de obtener el pago puntual de los bonos; que entre los documentos que preparó y le fueron pedidos por los abogados de los com-pradores estaba una copia certificada de todos los procedi-mientos habidos en la emisión de los bonos por el municipio de Las Marías; que él se hizo cargo de poner los anuncios en los periódicos, y que algunos de los anuncios fueron pre-parados por él, y otros por su hermano Rafael, el apelante
Resolvemos que estos servicios eran enteramente inde-pendientes de cualesquiera deberes impuestos a cualquiera de los funcionarios del Gobierno. Estos servicios por sí mismos constituían el cumplimiento del contrato. No he-mos perdido de vista el hecho de que la corte inferior resol-vió que estos servicios fueron prestados en beneficio de los compradores de los bonos. Hay las declaraciones directas e incontrovertidas del demandante y su hermano en sentido contrario. Además, dada la naturaleza del contrato en este caso, cualesquiera servicios prestados a los compradores de los bonos fueron prestados al municipio. Tales servicios tenían que facilitar y activar la venta de dichos bonos.
Además de estos servicios, la prueba del demandante ten-dió a demostrar que el apelante y su hermano prestaron va-rias clases de ayuda al municipio en la venta de los bonos ; ■que ellos ayudaron a distintos funcionarios del Gobierno en varios asuntos relacionados con la venta de los bonos. La corte y el apelado insistieron en que el apelante nada hizo para ayudar al municipio en la preparación de la ordenanza para la venta de los bonos, ni en su aprobación por el Con-sejo Ejecutivo, que es el organismo que la ley exige apruebe tales ordenanzas. Prima facie esto es probablemente cierto, porque el contrato con el municipio fué firmado después de haberse pasado la ordenanza. El apelante presentó prueba-tendente a demostrar que ayudó en la preparación de la or-denanza, y aún si la ayuda prestada fué anterior a la fecha en que se firmó el contrato, no sería violento retrotraer el contrato a la época en que se prestó tal ayuda.
Sin embargo, se insiste fuertemente en que tales servi-cios incumbían propiamente a los funcionarios del Gobierno. Algunas de las gestiones hechas por el apelante o su her-mano es probable que cayeran claramente dentro de los de-
El apelado alega que el municipio no tenía poder para autorizar al Sr. Gaztambide, Comisionado de Servicio Pú-blico, etc., a efectuar este contrato con el apelante; que parte de los deberes a él impuestos eran de la incumbencia del al-calde mismo, y que la ordenanza aprobada por la asamblea municipal debió haber fijado las condiciones del contrato y no debió haber dado a dicho comisionado facultades tan.am-plias para fijar las condiciones en cuanto a la remuneración que había que pagársele al apelante. Convenimos con el apelado en que si no hubo la debida autorización, no era posible que existiera ratificación alguna, y en realidad no la hubo.
A menos de existir un verdadero fraude, el comisionado estaba autorizado por la ordenanza para emplear un agente, y de acuerdo con esa ordenanza, tenía autoridad para con-venir el pago de una suma razonable. Una suma no razo-nable sería un.-fraude. No hallamos que el pago de $2,000 por los servicios prestados en la tramitación de un emprés-tito de $70,000 no sea razonable.
El trabajo realizado por el apelante en este caso era de carácter mixto. En lo que a su ayuda para conseguir pos-tores se refería, su trabajo participaba del carácter de un corredor. En lo que se refería a los consejos y ayuda que él y su hermano prestaron a los compradores y al municipio en la venta de los bonos, el trabajo era similar al de un abogado.
Llegamos entonces a la cuestión de si el municipio de Las Marías estaba autorizado para hacer este contrato. La sección 37 de la Carta Orgánica dispone como sigue:
"La autoridad legislativa estatuida por la presente, se aplicará a todos los asuntos de carácter legislativo que no sean localmente inaplicables, incluyendo la facultad de crear, consolidar y reorgani-zar los municipios, según fuere necesario, y proveer y derogar leyes y ordenanzas para los mismos; y también la facultad de alterar, reformar, modificar o derogar cualquiera o todas las leyes y orde-nanzas, de cualquier clase, actualmente vigentes en Puerto Rico o en cualquier municipio o distrito del mismo, basta donde dicha alte-ración, reforma, modificación o derogación fuere compatible con las disposiciones de esta Ley.”
De acuerdo con esta ley o con leyes anteriores del Con-greso, la Legislatura de Puerto Rico ha autorizado a los municipios a efectuar contratos de varias clases. La Ley Municipal de 1921, Leyes de ese año, página 461, dispone que:
“Toda corporación municipal que deseare contraer una deuda, tomar dinero a préstamo o emitir bonos sobre su propio crédito, de-berá presentar al Consejo Ejecutivo de Puerto Rico una ordenanza debidamente adoptada por la asamblea municipal, la cual deberá contener las circunstancias que determinan la conveniencia de que*28 se contraiga la deuda o se haga el empréstito, el montante del mismo, el fin o fines a que habrá de dedicarse, y dispondrá la forma de re-dimir o amortizar la deuda, con el interés y mediante las condicio-nes que la asamblea municipal determinare.”
De acuerdo con esto, la asamblea municipal pasó una or-denanza disponiendo en su sección 14 como sigue:
“El Comisionado de Servicio Público, .Policía y Prisiones de Las Marías, Puerto Rico, por la presente queda autorizado para desig-nar, si lo creyere conveniente, una persona que se haga cargo de la tramitación y documentación de este empréstito hasta su realiza-ción.”
La ordenanza tal como se pasó fue aprobada por el Con-sejo Ejecutivo y tuvo el efecto de ley, y autorizaba al muni-cipio por medio de su comisionado a utilizar los servicios de un agente.
Por tanto, el contrato efectuado en este caso cae dentro de la clase de contratos que los municipios están autoriza-dos a efectuar.
El apelado no nos convence de que un municipio no pueda hacer contratos para emplear un agente que le ayude en la venta de bonos, aun cuando tales bonos puedan ser vendidos en pública subasta.
Bajo estas circunstancias, cualquier persona que entre en un contrato con un municipio tiene derecho a que se le pa-gue. La corte y el apelado se basan en la sección 20 de la Carta Orgánica para decir lo contrario. La misma dispone así:
“El Presidente nombrará un Contador, con un sueldo anual de $5,000, por un término de cuatro años y hasta que su sucesor sea nombrado y tome posesión. El Contador examinará, intervendrá y liquidará todas las cuentas concernientes a las rentas e ingresos, de cualquier procedencia que fueren, del Gobierno de Puerto Rico y de los gobiernos municipales de Puerto Rico, incluyendo fondos pú-blicos en depósito y fondos procedentes de emisiones de bonos; e in-tervendrá, de acuerdo con la ley y reglamentos administrativos, to-dos los gastos de fondos o propiedades pertenecientes al Gobierno de Puerto Rico o a los municipios o dependencias del mismo, o te-*29 nidos en depósito por ellos. .Desempeñará funciones semejantes con respecto a todas las ramos del Gobierno.
“Será deber del Contador llamar la atención del funcionario ad-ministrativo correspondiente hacia los gastos de fondos o propieda-des que, a su juicio, sean irregulares, innecesarios, excesivos o extra-vagantes.
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“La jurisdicción del Contador sobre las cuentas, bien sean de fondos o de propiedades, y sobre todos los comprobantes y antece-dentes correspondientes a las mismas, será exclusiva. Con la apro-bación del Gobernador, redactará y promulgará de tiempo en tiempo regias y reglamentos generales o especiales que no sean incompatibles con la ley, referentes a los métodos de contabilidad para fondos y propiedades públicos, y para fondos y propiedades tenidos en de-pósito por el Gobierno o por cualquiera de sus ramas; Disponién-dose, que cualquier funcionario responsable de fondos o propieda-des públicos podrá exigir de sus subordinados o de otras personas aquellos informes o datos adicionales que considerare necesarios para su propia información y protección.
“Las decisiones del Contador serán finales, a no ser que se apele de ellas por la parte perjudicada o por el jefe del departamento in-teresado, dentro de un año, en la forma que se prescribe más ade-lante. El Contador tendrá, excepto en los casos que se determinan más adelante, la misma autoridad que se confiere por la ley a los diferentes contadores de los Estados Unidos y al Contador del Tesoro de los Estados Unidos, y está autorizado para comunicarse directa-mente con cualquier persona que tenga reclamaciones pendientes de resolución ante él, o con cualquier departamento, funcionario o persona que tenga relaciones oficiales con su oficina.
“En el ejercicio de sus deberes el Contador está autorizado para citar testigos, y tomar juramentos y testimonios, y, en cumplimiento, de estas disposiciones, podrá extender citaciones bajo apercibimiento y hacer obligatoria la comparecencia de testigos.
“La oficina del Contador estará bajo la inspección general del Gobernador, y constará del Contador y los auxiliares necesarios que prescribiere la ley.”
Existe un conflicto aparente entre las disposiciones de las secciones 37 y 20 de la Carta Orgánica. Se sostiene que
“. . . una persona, por ejemplo, el apelante, que desee efectuar con algún municipio un contrato como el que nos ocupa, debe primero obtener la autorización del Auditor de Puerto Rico, esto es, la revi-sión de dicho contrato por dicho funcionario a fin de que éste le imparta su aprobación y juzgue sobre su validez.”
No podemos creer que fuera la intención del Congreso que cualquier persona que efectúe un contrato con un muni-cipio tenga primeramente que obtener permiso del Auditor para hacerlo. ¿Estarían las personas que han comprado bo-nos en Puerto Rico de acuerdo con varias leyes aprobadas por la Legislatura sujetas a que la oficina del Auditor de Puerto Rico revise la validez de sus contratos1? ¿Debe un propuesto comprador de bonos obtener primero la aproba-ción directa del Auditor? Nos sentimos obligados a resolver lo contrario. Generalmente, cuando la Legislatura con-vierte a los municipios en cuerpos políticos, éstos tienen, dentro de' los límites de su autoridad, todos los derechos contractuales que tiene cualquier individuo.
Siempre se ha entendido que los municipios pueden ha-cer contratos en esa forma. Es inconcebible que en una ley como nuestra Carta Orgánica, en que el Congreso ha pres-crito que la Legislatura no aprobará ley alguna que menos-cabe la obligación de los contratos, apruebe por sí mismo una ley que obligue a toda persona que haga un contrato con un municipio a obtener primero la autorización de un tercero que no es una de las partes contratantes. En este caso, en que ni el Pueblo de Puerto Rico ni el Auditor apa-recen como partes, estamos muy deseosos de abstenernos de fijar una limitación indebida a los poderes y deberes del Auditor de Puerto Rico. El apelante dice que sus deberes consisten meramente en “intervenir” (audit) en la contabi-lidad pública. No estamos seguros en cuanto al alcance de
Sin embargo, debe haber algunas materias sobre las cua-les la legislatura puede actuar, pudiendo asignarse dinero y pagarse por virtud de contratos o en alguna otra forma, ca-sos en los cuales los deberes del Auditor son meramente ad-ministrativos o ministeriales. En el tomo 19 de R.C.L., página 1045, se discute el efecto de la concesión o rechaza-miento de reclamaciones, y el párrafo termina con las si-guientes palabras:
. . . Hay menos - inclinación por parte de las cortes de aplicar la doctrina de res adjudicates, a la no concesión de una reclamación ten contra del peticionario que la que- hay en cuanto a su concesión en contra del municipio, y la regla general es que en lo que eon-eierne al peticionario, la presentación de' su reclamación es mera-mente uno de los varios pasos exigídoles para que pueda cobrársela al municipio, y si el municipio, por medio de su Junta de Interven-ción, no concede la reclamación, ello no le impide entablar una ac-ción por la misma ante las cortes.”
Tenemos la idea, hasta que se nos convenza de lo contra-rio, de que en un contrato que se origina de acuerdo con una ley de la Legislatura, en que el peticionario cumple con to-dos los requisitos, la intervención del Auditor es meramente formal o ministerial.
Esta fué aparentemente la opinión del Gobernador y del Procurador General, según aparece de la carta del Goberna-dor transcrita en la página 138 de los autos. Tenía la na-turaleza de una interpretación contemporánea, que siempre es favorecida por la ley.
En cuanto a que se incluya al Auditor como parte, las consideraciones que anteceden son contrarias a tal necesidad. El municipio ha llegado a ser como cualquier otro deudor. Por supuesto, antes de que se efectúe el pago de una cuenta gubernamental o quasi-gubernamental, es necesario el libra-miento del Auditor.
El Juez Asociado Sr. Hutchison no intervino' en la re-solución de este caso.
El Juez Presidente Sr. del Toro disintió.
Dissenting Opinion
OPINIÓN DISIDENTE DEL
A mi juicio la sentencia apelada debe confirmarse.
Creo que el Auditor de Puerto Rico era una parte nece-saria según se desprende de los autos y de las conclusiones-a que se llega en la misma opinión de la mayoría.
Además, un análisis de la prueba me convence de que la verdadera parte interesada en el contrato de que se trata no era el demandante sino su hermano Pedro Juan Costas--que desempeñaba el puesto de Jefe -de la División de Audits' de la oficina del Auditor Insular cuando el contrato fué ce-lebrado y comenzó a cumplirse. El agente era innecesario. Todo el auxilio que pudo prestar al municipio pudo pres-tarlo y lo hubiera prestado oficialmente la misma auditoría o cualquier otra oficina del gobierno sin gasto alguno para los contribuyentes. Bajo esas circunstancias y habiéndose aprovechado de su cargo oficial en su propio beneficio la verdadera parte interesada, entiendo que el contrato está, viciado de fraude y no puede servir de base para reclama-ción alguna.
En términos generales estoy conforme con la opinión emi-tida por la corte de distrito para fundar su sentencia.