71 P.R. Dec. 212 | Supreme Court of Puerto Rico | 1950
emitió la opinión del tribunal.
El primer error señalado es que la corte inferior “cometió error al resolver que la Comisión de Servicio Público de Puerto Rico sé había ajustado estrictamente a la letra de la Ley núm. 12 de 9 de abril de 1941 al fijar la Tarifa Provisional para la apelante por el año 1944-45, y que actuó correctamente al fijar como base tarifaria únicamente el costo original menos depreciación; y al resolver que en la determinación de una Tarifa Provisional la Comisión no es-taba obligada a considerar ningún otro elemento de valora-ción y no tenía que dar peso o valor alguno a otros factores tales como costo de reproducción, capital de explotación, capital invertido en materiales en almacén y valor de la empresa como negocio en marcha, porque esto sólo es requerido cuando se trata de fijación de Tarifas Permanentes.”
Examinemos primeramente sobre qué base la Co-misión está autorizada para fijar tarifas provisionales a las compañías azucareras. A tenor con el artículo 12 de la Ley núm. 221, Leyes de Puerto Rico, 1942 ((1) pág. 1177), las compañías que se dedican a la elaboración y refinación de azúcar son declaradas empresas de servicio público. Véase Pueblo v. A. Roig, Sucrs., 63 D.P.R. 18, confirmado en 147 F.2d 87 (C.C.A. 1,1945). En virtud del artículo 13 (a) y de varios otros, la Comisión está facultada para fijar las tarifas que las compañías pueden cobrarles a sus colonos por molerles sus cañas.
“La Comisión tendrá poder, a solicitud o de oficio, para esta-blecer y determinar el justo valor de la propiedad de toda com-pañía azucarera en Puerto Rico, y para determinar cualquier asunto relacionado con tal valor; y ejercerá dicho poder siempre que.se le requiera el ejercicio del mismo, o siempre que conside-rare tal valoración o determinación necesaria o conveniente en virtud de cualquiera de las disposiciones de esta Ley.
“(a) Al establecer y determinar dicho justo valor, la Comi-sión podrá determinar todo hecho, asunto o cosa que, a su juicio, tenga o pueda tener relación alguna con dicho valor; y podrá tomar en consideración el costo original de construcción, parti-cularmente en lo que se refiere a la cantidad invertida en las mejoras existentes, permanentes y útiles, al desarrollo histórico de la compañía azucarera en cuestión, el importe de sus bonos y acciones de acuerdo con su valor en el mercado, la probable capacidad productiva de la propiedad de acuerdo con los tipos, precios, compensación, normas y condiciones determinados que se prescribieran por estatuto u ordenanza, reglamentos o reglas, o que se fijaren o propusieren por la Comisión, y las partidas de gastos por equipo y construcción anticuados; el costo de pro-ducción de la propiedad'basado sobre el justo precio promedial de los materiales, propiedad y mano de obra, y el valor de desa-rrollo y valor comercial (development and going concern value) de tal compañía azucarera y a éstos, y a cualesquiera otros elementos de valor les será dado por la Comisión la considera-ción que fuere justa y propia en cada caso.”
Es innecesario que nos detengamos a considerar el argu-mento de que el caso de Smyth v. Ames ya no representa buen derecho constitucional y que por consiguiente la Legislatura puede ahora, de así elegirlo, válidamente disponer que la Comisión puede fijar las tarifas que tanto las empresas de servicio público tradicionales como las compañías azucareras pueden cobrar, sin tomar en consideración todos los elementos de valor contenidos en Smyth v. Ames y en el artículo 33 (a). Cf. Power Comm’n v. Pipeline Co., 315 U. S. 575; Power Comm’n v. Hope Gas Co., 320 U. S. 591; Market Street R. Co. v. Comm’n, 324 U. S. 548. (
Sin embargo, la experiencia obtenida durante muchos años en un número de estados ha demostrado que el fijar tarifas 'permanentes para empresas clásicas de servicio pú-blico de conformidad con la fórmula del caso de Smyth v. Ames. constituía un proceso extenso y complicado. En vir-tud de esta experiencia, el estado de Nueva York empleó el método de establecer tarifas provisionales sin tomar en consi-deración todos los elementos de valor establecidos en Smyth v. Ames. Esto fué rechazado por la Corte Suprema por infringir la cláusula del debido procedimiento de ley. Prendergast v. N. Y. Tel. Co., 262 U. S. 43. Pero Nueva York trató de nuevo. Esta vez aprobó un estatuto autorizando la fijación de una tarifa provisional, que regiría hasta que se fijara la tarifa permanente y que proporcionaría un ingreso no menor del 5 por ciento sobre el costo original depreciado. Para salvar la constitucionalidad de esta nueva ley, la Comi-sión fué “autorizada” a considerar el efecto de la tarifa pro
En un caso en que se impugnaba una tarifa provisional fijada en esta forma, la Corte de Apelaciones de Nueva York sostuvo este estatuto. Resolvió en Bronx Gas & Electric Co. v. Maltbie, 3 N.E.2d 512, que el estatuto fué aprobado (pág. 515) “para contrarrestar la censura del caso de Prendergast y seguir la norma implícitamente señalada para una ley ade-cuada.” Describía dicho caso la forma en ,que operaba el estatuto, como sigue (pág. 515) :
“La Comisión fija una tarifa provisional mientras se celebra la vista. Se basa en los elementos expuestos, que no son todos aquellos requeridos para fijar una tarifa permanente. Como ya se ha indicado, esto sería imposible, si tenemos que considerar al fijar una tarifa provisional todos los elementos exigidos para la tarifa definitiva: jamás se podría fijar una tarifa provisional. Esto también es evidente. Por tanto, para cumplir con estos requisitos, la tarifa provisional se fija, dentro de límites razo-nables, sobre números o partidas que con alguna certeza pueden obtenerse de los libros de la compañía, demostrativos del costo original o de las inversiones; y si finalmente, al terminarse el procedimiento, se prueba que la tarifa provisional ha sido muy baja, se permitirá y autorizará a la empresa que cobre lo sufi-ciente por el servicio prestado para resarcirse de la pérdida. El consumidor pagará lo que debió pagar, y la única forma de conseguir esto es fijar una tarifa lo suficientemente alta para enjugar esta pérdida.” (Bastardillas nuestras.)
La corte de Nueva York creyó que el estatuto era consti-tucional no obstante lo resuelto en el caso de Prendergast y en el de Smyth v. Ames, porque '(pág. 516) “la comisión está autorizada, en verdad está competida, a enjugar esta pérdida, si la hubiere [resultante de la tarifa provisional] a través de la tarifa permanente . . . Este artículo, como hemos visto, obliga a la Comisión de Servicio Público a considerar los ingresos de la tarifa provisional y a establecer la tarifa permanente, o la definitiva, de conformidad con ello; es decir, si la tarifa provisional ha demostrado ser muy baja, la tarifa permanente debe devolver la pérdida a la compañía. Sobre
El resultado es que el caso de Maltbie sostiene la consti-tucionalidacbde un estatuto que autoriza la fijación de una tarifa provisional que produce un 5 por ciento del costo original depreciado de los bienes de una empresa clásica de ser-vicio público, aun bajo los casos anteriores que resolvían que la cláusula del debido procedimiento exige que todos los otros elementos de valor contenidos en Smyth v. Ames se tomen en consideración al establecer uná tarifa permanente. Pero es obvio que el estatuto de Nueva York no autoriza la fijación de una tarifa provisional en un vacío. Al contrario, la auto-ridad de la Comisión para fijar una tarifa provisional pres-cindiendo de los otros factores de valor está predicada en que se hallaba pendiente un procedimiento para fijar una tarifa permanente. En adición a las claras afirmaciones a ese efecto contenidas en el caso de Maltbie, la Corte de Apela-ciones de Nueva York recientemente reiteró este requisito en Consolidated Edison Co. of New York v. Maltbie, 90 N.E.2d 35 (N. Y., 1949) a la pág. 37: “La limitación de tiempo implícita en el estatuto es que las tarifas provisionales sólo pueden imponerse después de haberse dado comienzo a un procedimiento sobre fijación de una tarifa permanente y antes de su determinación final.” (Bastardillas nuestras.)
Nuestra Legislatura siguió la pauta de Nueva York. También se dió cuenta de que si se seguía la fórmula conte-nida en Smyth v. Ames al valorar propiedad como base tari-faria para la fijación de una tarifa permanente a ser cobrada por empresas clásicas de servicio público, los proce-dimientos se dilatarían indebidamente. En consecuencia, aprobó la Ley núm. 12, Leyes de Puerto Rico, 1941 ((1) pág. 343), que adicionó el artículo 24 (a) a nuestra Ley de Servicio Público, Ley núm. 70, Leyes de Puerto Rico, 1917, Yol. II
Como ya se ha indicado, en 1942 la Legislatura declaró a las compañías azucareras empresas de servicio público. Y al así hacerlo, optó mediante el artículo 33 (a) de la Ley núm. 221, por exigirle a la Comisión que les fijara las tarifas per-manentes sobre una base tarifaria que debe ser determinada a tenor con la fórmula del caso de Smyth v. Ames. Pero se díó cuenta de que, al igual que en el caso de empresas clásicas
Hecho el anterior historial, pasemos ahora a los he-chos del presente caso. Aquí la Comisión fijó lo que llamó una tarifa provisional que la Compañía Azucarera del Toa podía cobrar a sus colonos por molerles sus cañas durante la zafra de 1944-45. (
Ya hemos visto que el estatuto de Nueva York del cual se copió el artículo 24 (a) específicamente provee, y así lo resuel-ven los casos de Nueva York, que una tarifa provisional puede ser fijada solamente si está pendiente un procedimiento para fijar una tarifa permanente. . La razón para esto es obvia. La tarifa provisional es solamente un compás de espera temporal. Debido a que el estatuto — y anteriormente y quizás aun la constitución. — exige una fórmula diferente para deter-minar el valor de la propiedad de la empresa, la tarifa provisional debe ser sustituida lo más pronto posible por una tarifa permanente, que será suficientemente alta para reem-bolsarle a la compañía las pérdidas sufridas, de haberlas, bajo la tarifa provisional. Proveer que una tarifa provisio
El presente caso es un vivo ejemplo de lo que la Legisla-tura tuvo en mente. Los autos demuestran que no se ha iniciado procedimiento alguno para fijar la tarifa perma-nente para esta compañía y que no se han celebrado vistas a tal fin. Sin embargo, so pretexto de fijar una “tarifa provisional”, la Comisión ha establecido durante cada año una tarifa a ser cobrada por la compañía para cada zafra desde 1942 a 1946. Y fuimos informados en la vista de este caso que esta práctica ha continuado hasta el presente.
Los hechos no son sustancialmente diferentes en los casos de Roig y South Porto Rico. Ellos envuelven tarifas provi-sionales para las zafras de 1945-46. Es cierto que al Señalar las vistas para las tarifas provisionales en dichos casos, las órdenes de la Comisión decían que se han iniciado “estudios ■ relacionados con la valoración de las propiedades” de estas compañías. Pero a lo sumo tal estudio es preliminar a la iniciación de un procedimiento, que puede luego ser debida-mente radicado a tenor con los requisitos de ley en cuanto a notificación y vista. En verdad, la Comisión podía, luego de tal investigación, concluir que no era necesario procedimiento alguno. Es obvio que la mera celebración de una investiga-ción ex parte no constituye la radicación de un procedimiento.
La propia Comisión en efecto admite que no se ha iniciado procedimiento alguno para fijar una tarifa permanente en ningún caso. En su alegato de réplica en el caso de South Porto Rico la Comisión afirma que en 1944 realizó estudios de los métodos de contabilidad de las varias compañías y que . “también se iniciaron los estudios de valoración” con el fin de establecer una base tarifaria. Sigue la Comisión diciendo
La Comisión levanta otro punto en apoyo de su prác-tica de fijar tarifas provisionales para cada zafra por un número de años sin iniciar un procedimiento para fijar una tarifa permanente. En su alegato de réplica en el caso de South Porto Rico, dice lo siguiente: “La operación de las cen-trales azucareras bajo tarifas provisionales, por un número de años, le permitirá a la Comisión el observar el resultado económico de estas tarifas en cada una de las centrales azu-careras, de manera que cuando se establezcan las tarifas permanentes, se hará con pleno conocimiento de que éstas han de ser justas y razonables.” No nos detenemos a determinar si dicha práctica sería constitucional. Compárense Prendergast v. N. Y. Tel. Co., supra, y Bronx Gas & Electric Co. v. Maltbie, supra, con Vidal v. Fernández, supra. Una rápida contestación a este argumento es que la Legislatura no ha autorizado tal práctica. Más bien ha copiado el estatuto de Nueva York y ha dispuesto en el artículo 24 (a) que una tarifa provisional será fijada para empresas clásicas de servicio público y para compañías azucareras solamente mientras esté pendiente un procedimiento sobre tarifa per-manente.
Durante la vista también se indicó que por razones económicas la Comisión no ha podido iniciar los procedimien-
Precisamente porque un procedimiento para tarifa per-manente ni se ha iniciado ni se han hecho esfuerzos para terminarlo lo más pronto posible, creemos que hay considerable fuerza en el argumento de la apelante de que en efecto práctico las tarifas provisionales han pasado a ser tarifas permanentes para la zafra específica para la cual fueron fijadas las llamadas tarifas provisionales. (
La Comisión también arguye que el no haber iniciado un procedimiento sobre tarifa permanente no debe tomarse en consideración por esta corte, ya que la apelante no señala esto como error. La apelante expresamente suscitó este punto como el primer fundamentó de su moción de reconside-ración ante la Comisión. Ésta denegó la moción sin discutir esta cuestión. La apelante hizo la misma alegación en el párrafo 11 (g) de su demanda ante la corte inferior, la cual también hizo caso omiso de la misma. Y aun cuando el primer error aquí está redactado en términos generales, creemos que la apelante pudo haber argumentado este punto bajo la manifestación contenida en el primer error al efecto de que la corte inferior “cometió error al resolver que la Comisión de Servicio Público de Puerto Rico se había ajustado estric-tamente a la letra de la Ley núm. 12 . . Sea ello como fuere, debe admitirse que no existe en el alegato de la apelante un argumento detallado sobre esta cuestión. Sin embargo, se discutió ampliamente durante la vista del caso. Y se alega extensamente en los alegatos de los amici curiae en este caso y en el de la South Porto Rico y en el alegato de réplica de la Comisión a este último. Lo más importante de todo, la falta de autoridad en la Comisión para fijar una tarifa provisional cuando no hay pendiente procedimiento alguno sobre tarifa permanente, es sustancialmente igual o por lo menos análoga a falta de jurisdicción. Es el deber de este Tribunal exa-
Resolvemos que en vista del hecho de que no está pen-diente procedimiento alguno para fijar una tarifa perma-nente, la Comisión carecía de autoridad para fijar las llama-das tarifas provisionales que estableció como tarifas que la Compañía Azucarera del Toa podía cobrar a sus colonos por moler las cañas de éstos durante la zafra 1944-45. Esto hace innecesario que decidamos las innumerables otras .cuestiones levantadas en éste y en los casos de South Porto Rico y Roig, resueltos en el día de hoy a base de esta opinión. Entre las que dejamos sin resolver está la impugnación en los dos últi-mos casos a la constitucionalidad del artículo 24 (a). (
Creemos que es lamentable que ocho años después de apro-barse la Ley núm. 221, todavía- no se hayan fijado, bajo la misma, tarifas válidas para la molienda de las cañas de los colonos. Pero el remedio está en manos de la Legislatura y de la Comisión de Servicio Público, y no en las nuestras.
La sentencia de la corte de distrito será revocada y se dictará mieva sentencia declarando nulas las órdenes de la Comisión de Servicio de fechas U de marzo de 19i6 y 20 de diciembre de 19Jp6, fijando las tarifas que la Compañía Azu-carera del Toa tiene derecho a cobrarle a sus colonos por molerles sus cañas durante la zafra de 19kh^h5.
(1) Los casos de South Porto Rico Sugar Co. v. Comisión de Servicio Público, núm. 10053, y A. Roig Sucrs. S. en C. v. Comisión de Servicio Público, núm. 10054, en los cuales la Comisión fijó tarifas provisionales para la zafra 1945-1946, están siendo resueltos hoy por los fundamentos de esta opinión.
(2)Véanse Wilson v. Brown, 137 F.2d 348, 351 (Emerg. Ct. Apps., 1943) ; Freeman, An “Enlightened Judgment’’ Approach to Rate of Return, 61 Harv. L. Rev. 1380; Hale, Utility Regulation in the Light of The Hope Natural Gas Case, 44 Col. L. Rev. 488; Bauer, The Establishment and Administration of a “Prudent Investment” Rate Base, 53 Yale L.J. 495; Burt and Highsaw, Developmental Costs under the Prudent Investment Theory, 94 U. Pa. L. Rev. 1; Yale L.J. 1027; Rottsehaefer, The Constitution and Socio-Economic Change, págs. 162-169; .Rottsehaefer, Cases on Constitutional Law, ed. 1948, pág. 566, Note.
í3)La Comisión no alega que el artículo 33(a) sea meramente permi-sivo y no mandatorio. Creemos que ha actuado correctamente al no insistir en semejante argumento. Toda vez que el artículo 33(a) fué aprobado cuando Smyth v. Ames era aún la ley, obviamente la intención legislativa cuando aprobó el artículo 33 (a) fué darle carácter mandatorio,'para evitar serias dificultades constitucionales que se pensó existían en esa época. Véase Bronx Gas & Electric Co. v. Maltbie, 3 N.E.2d 512 (N. Y., 1936).
(4)E1 artículo 24(a) lee como sigue:
“A los fines de conseguir la mayor rapidez posible en la tramitación de todos los casos en que la comisión tuviere que determinar la razonabi-lidad de las tarifas de cualquier empresa de servicio público la comisión podrá requerir de cualquier compañía de servicio público que haga, y conserve en todo tiempo correcto, un inventario detallado, permanente (continuing property record.), de todas las propiedades físicas utilizadas en el servicio público por ella prestado, y podrá requerir, además, que dicha compañía de servicio público lleve sus libros, cuentas y récords en forma tal que demuestren en todo tiempo el costo original de dichas propiedades físicas así como las reservas que hubiere acumulado para el pago del retiro o reemplazo de las mismas.
“En cualquier procedimiento incoado para determinar la razonabilidad de las tarifas de cualquier empresa de servicio público la comisión podrá, previa notificación y audiencia, en los casos en que, en su opinión, fuere requerido en provecho público, fijar, determinar y prescribir tarifas provi-sionales que serán puestas en vigor por la compañía de servicio público que estuviere implicada, durante el tiempo que se requiriese para la determina-ción de las tarifas que deben, en definitiva regir.
“Las tarifas provisionales así determinadas y prescritas se basarán en la necesidad de proveer un rédito no menor de un cinco (5) por ciento del costo original, menos depreciación acaecida, de las propiedades físicas utili-zadas en el servicio de la compañía de servicio público implicada en el caso. Si los informes debidamente certificados por dicha compañía no contuvieran el costo original menos depreciación de las referidas propiedades, la comi-sión podrá estimar dicho costo y depreciación y fijar, determinar y pres-cribir las tarifas en la forma en que aquí se dispone.
“Las tarifas temporarias así determinadas y prescritas estarán e,n vigor hasta que empiecen a regir las que en definitiva se fijaren y prescri-bieren como razonables. Al determinar las tarifas razonables definitivas que se deben poner en vigor por tiempo indefinido la comisión podrá tomar en consideración el efecto de carácter económico que puedan producir las prescritas para vigencia temporánea.” (Bastardillas nuestras.)
C) Tarifas provisionales similares fueron fijadas para las zafras 1942^ 43 y 1943-44.
(°) El argumento de que estas tarifas provisionales son en efecto tarifas permanentes puede resumirse en la siguiente forma: Es verdad que bajo el artículo 24(a) a las compañías azucareras teóricamente se les podría reintegrar por pérdidas sufridas bajo tarifas provisionales insufi-cientes, cuando se fijen tarifas permanentes, haciéndolas más altas. Véase Bronx Gas & Electric Co. v. Maltbie, supra. Pero han pasado ocho años y ningún procedimiento se ha iniciado aún para fijar una tarifa permanente. Aún después de iniciados, estos procedimientos siempre son casi intermina-bles. Además, el Tribunal Supremo ha dicho que “debe reconocerse que cada empresa de servicio público de por sí representa un problema individual.” Driscoll v. Edison Co., 307 U. S. 104, 119. Esto significa que como entidades de servicio público cada una de las treinta y cuatro compañías
(') Sobre este punto, además de Bronx Gas & Electric Co. v. Maltbie, supra, cf. Driscoll v. Edison Co., 307 U. S. 104, 114, que cataloga ésta como una “novel e importante cuestión” constitucional y la deja pendiente al pasar sobre un estatuto similar de Pensilvania. Para otros casos que inter-pretan el estatuto anterior, véanse Beaver Valley Water Co. v. Driscoll, 28 F. Supp. 722 (Dist. Ct., Pa., 1939); Edison Light & Power Co. v. Driscoll, 25 F.Supp. 192 (Dist.Ct., Pa., 1938); Beaver Valley Water Co. v. Driscoll, 23 F.Supp. 795 (Dist.Ct., Pa., 1938); Edison Light & Power Co. v. Driscoll, 21 F.Supp. 1 (Dist.Ct., Pa., 1937); véanse también, 87 U.Pa.L.Rev. 456; 38 Mich.L.Rev. 72; 34 Ill. L.Rev. 214-17, 929 et seq.