Número: R-76-276 | Supreme Court of Puerto Rico | Nov 24, 1976
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
Los hechos del caso de autos nos permiten aclarar la siguiente interrogante: ¿quiénes deben emplazarse cuando se demanda una instrumentalidad del Estado Libre Asociado que no es una corporación pública? Veamos.
El Tribunal Superior, Sala de Ponce, dictó sentencia en rebeldía el 15 de agosto de 1975 contra la demandada recu-rrente Administración de Parques y Recreo Públicos
En 24 de febrero de 1976, la Administración, por con-ducto del Secretario de Justicia formuló una moción solici-tando se dejara sin efecto dicha sentencia alegando nulidad por falta de jurisdicción sobre su persona, aduciendo en su apoyo, el incumplimiento por la parte actora de las disposi-
“ (f) Al Estado Libre Asociado, de Puerto Rico, entregando copia del emplazamiento y de la demanda al Secretario de Justi-cia, o a una persona designada por éste, y cuya designación conste en la Secretaría del Tribunal.
(g) A un funcionario o a una instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, que no fuere una corporación, entregando copia del emplazamiento y de la demanda a dicho funcionario o al jefe ejecutivo de dicha instrumentalidad y al Secretario de Justicia o a una persona designada por éste y cuya designación conste en la Secretaría del Tribunal. Si la instrur mentalidad fuere una corporación, entregando las copias a tenor con lo dispuesto en la Regla 4..4(e).” (Énfasis suplido.)
El tribunal de instancia proveyó no ha lugar a dicha solicitud, amparando su pronunciamiento en la tesis expuesta en oposición por la parte demandante. Dictaminó lo si-guiente:
“Las disposiciones de ley aplicables a la Administración de Parques y Recreo Públicos expresamente disponen que ésta ten-drá personalidad jurídica, podrá demandar y ser demandada, denunciar y ser denunciada, querellar y defenderse ante todos los tribunales y organismos administrativos. 15 L.P.R.A. 2. No hay disposición alguna en dicha ley que requiera la intervención del Secretario de Justicia, ya sea para poner en vigor sus fun-ciones y facultades como para defenderle de reclamaciones.
Más aún, la propia ley le faculta para adquirir bienes y para otorgar y subscribir convenios, escrituras, contratos, etc. a nombre de la Administración y en representación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sin intervención alguna del Se-cretario de Justicia.
Tampoco son de aplicación los requisitos de notificación de los casos de pleitos contra el Estado, precisamente por tener ésta personalidad jurídica propia. No puede aplicarse las disposicio-nes de la Regla 4.4(f) y (g) como si efectivamente se tratara de un pleito contra el Estado, sino las disposiciones de la Regla 4.4(e).
*355 El emplazamiento en este caso fne debidamente diligenciado mediante notificación personal al Director de la Oficina de la Ad-ministración de Parques y Recreo Públicos en Ponce, P.R. el día 15 de julio de 1974, hecho que no ha sido negado por dicha agencia.
Este emplazamiento cumple con los requisitos de la Regla 4.4(e) y el Tribunal adquirió jurisdicción para celebrar la vista y dictar sentencia contra ésta.”
La Administración acudió en alzada y en 2 de septiembre de 1976, emitimos orden dirigida a la demandante recurrida solicitándole compareciera a mostrar causa por la cual no debería expedirse el auto y oportunamente revocarse la Re-solución antes aludida. Dentro del término concedido pre-sentó su Memorando, ante lo cual estimamos sometido para decisión el recurso.
La Ley Núm. 4 de 30 de junio de 1947, según enmendada (15 L.P.R.A. sec. 1 et seq.), creadora de la Administración de Parques y Recreo Públicos establece, entre sus facultades y deberes, que la “Administración que por la presente se crea tendrá personalidad jurídica, podrá demandar y ser deman-dada, denunciar y ser denunciada, querellar y defenderse ante todos los tribunales y organismos administrativos.” (Énfasis suplido.) También le fija la encomienda de ejercer el cuidado, jurisdicción, administración y control de todos los parques y cualesquiera otros sitios de recreo públicos per-tenecientes al Gobierno Estadual, y le faculta a hacer ges-tiones de compra y otorgar y suscribir convenios, escrituras, contratos y licencias y expropiar terrenos. Merece especial mención que tales poderes los ejerce a nombre y en represen-tación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
En adición presenta las siguientes características:
a) Su Administrador es nombrado por el Gobernador de Puerto Rico con el consejo y consentimiento del Senado; su remoción está sujeta al Primer Ejecutivo y su compensación es fijada en el Presupuesto del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
c) Su presupuesto y gastos de funcionamiento son esta-blecidos mediante asignaciones anuales de la Asamblea Legis-lativa de Puerto Rico en el Presupuesto general;
d) Sus ingresos van a los fondos generales del Tesoro Estadual, aun cuando el Secretario de Hacienda tiene una cuenta especial abierta para ingresos restringidos provenien-tes de donaciones; y
e) Finalmente, la Administración viene obligada a ren-dir un informe anual al Gobernador sobre las actividades y gastos hechos en relación a los parques de vecindad.
La interacción de los factores enumerados nos lleva a concluir que la Ley Orgánica de la Administración, la creó como una agencia e instrumentalidad del Pueblo de Puerto Rico. Abona a ello, las enmiendas que experimentara en virtud de la Ley Núm. 11 de 5 de abril de 1952 adoptadas en orden al Plan de Reorganización de la Rama Ejecutiva, las cuales no le quitaron su carácter de instrumentalidad gubernamental. En lo pertinente, la reorganización se enmarcaba en la siguiente concepción:
“La dirección de los programas de recreo y parques es pre-dominantemente una tarea administrativa, de ejecución, para la cual es preferible una sola persona dedicada todo el tiempo a ese trabajo y con plena responsabilidad por su éxito. ... Se trata de que la naturaleza de los deberes y la conveniencia de simplifi-car la división de trabajo en la Rama Ejecutiva requieren para este caso un nuevo tipo de organización.” Mensaje del Goberna-dor acompañando el Plan de Reorganización Núm. 2 sometido a la Asamblea Legislativa el 17 de febrero de 1950. (Leyes de P.R. de 1950, pág. XIX, Apéndice.)
Los poderes antes enunciados son limitados, y no pode-mos convenir con el tribunal a quo de que los mismos hacen a la Administración una corporación o entidad con personali-dad jurídica independiente al Estado Libre Asociado de
Resumiendo, la Administración no es una corporación pública como lo son las antes mencionadas; no tiene ingresos propios; no goza de autonomía fiscal para realizar préstamos, emisión de bonos, cuentas bancarias; no posee propiedades ya que solamente las administra; no tiene una Junta de Directores para su propio gobierno pues su Administrador es nombrado por el Gobernador; no tiene poder para aceptar donaciones ya que las acepta a' nombre del Gobierno Estatal; y los contratos y demás funciones las ejerce en representa-ción del Estado Libre Asociado. Todas estas limitaciones son contrarias al concepto de autonomía corporativa.
El hecho de que la Administración tenga “personalidad jurídica” no la convierte per se en corporación pública exenta de los requisitos de notificación que impone la ley a los que demandan instrumentalidades públicas. Esta personalidad jurídica es una restringida, cuyo alcance legal, a los fines de la controversia ante nos, es otorgarle poder para demandar o ser demandada quitándole la protección de inmunidad soberana que clásicamente goza el Estado. En consecuencia, no le son aplicables los trámites de notificación previa y demás requisitos restrictivos fijados en la Ley Núm.
La Administración no es una corporación, compañía, sociedad, asociación o cualquiera otra persona jurídica al amparo del lenguaje de la Regla 4.4(e).
En consonancia con lo expuesto, se expedirá el auto solici-tado, se dictará Sentencia revocando la Resolución del Tribunal Superior, Sala de Ponce de fecha 2U de junio de 1976 y se dejará sin efecto la sentencia en rebeldía.
Figuraban originalmente como co-demandados el Municipio de Yauco y la Corporación de Renovación Urbana y Vivienda de Puerto Rico. El primero, mediante moción de desestimación al efecto, obtuvo decreto interlocutorio a su favor; y la segunda, fue relevada de toda responsa-bilidad al dictarse la sentencia que nos ocupa.
La ley sobre la Autoridad de Fuentes Fluviales, Núm. 83 del 2 de mayo de 1941, según enmendada (22 L.P.R.A. see. 193), en lo perti-nente dispone: “(b) La autoridad creada por la presente es y deberá ser una instrumentalidad gubernamental . . ., pero es una corporación con existencia y personalidad legales separadas y aparte de la del Gobierno y de la de los funcionarios que la controlan.”; y la Ley Núm. 40 de 1 de mayo de 1945, según enmendada, creando la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (22 L.P.R.A. sec. 142) reza: “Por la presente se crea un cuerpo corporativo y político . . ., que constituirá una corporación pú-blica e instrumentalidad gubernamental autónoma del Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico....”
Reza así:
“(e) A una corporación, compañía, sociedad, asociación o cualquiera otra persona jurídica, entregando copia del emplazamiento y de la de-manda a un funcionario, gerente administrativo o agente general, o a cualquier otro agente autorizado por nombramiento o designado por ley para recibir emplazamientos.”
Dissenting Opinion
Opinión disidente del
San Juan, Puerto Rico, a 24 de noviembre de 1976
Disiento de esta opinión que revoca una sentencia de $3,555.00 obtenida contra la Administración de Parques y Recreo Públicos porque si bien se emplazó a la Administra-ción demandada, no se emplazó también al Secretario de Jus-ticia. La conclusión, técnica en extremo, derrota la justicia y carece de base en ley.
La opinión de mayoría se desvía de la cuestión planteada en su mismo primer párrafo. La interrogante no es a quien debe emplazarse cuando se demanda a una instrumentalidad del Estado Libre Asociado que no es una corporación pública; sino a quien debe emplazarse cuando se demanda a la Ad-ministración de Parques y Recreo Públicos. Nadie discute que esta Administración no es corporación autónoma como las Autoridades de las Fuentes Fluviales, y Acueductos y Al-cantarillados. Es una agencia del Gobierno pero a diferencia de las demás agencias, la Ley Núm. 4 de 30 de junio de 1947 (15 L.P.R.A. sec. 1 y ss.) expresamente dispuso que “la Ad-ministración [de Parques y Recreo Públicos] que por la pre-sente se crea tendrá personalidad jurídica, podrá demandar
El Estado puede consentir a ser demandado y dentro de esa facultad mayor en la ley creadora de la Administración de Parques consintió expresamente que esta agencia suya fuera demandada como entidad con personalidad propia. “Tendrá personalidad jurídica” propia leído a la luz del Art. 27(1) del Código Civil (31 L.P.R.A. see. 101(1)) quiere de-cir que esta entidad tiene un grado de autonomía que no le ha sido conferido a las innumerables agencias e instrumen-talidades del Estado. Está bien claro para todos que la facul-tad de demandar y ser demandado comprende la de recibir emplazamientos. Sin embargo, la mayoría entiende que la Asamblea Legislativa realizó un acto inútil porque sólo auto-rizó a un reclamante contra esta Administración a presentar una demanda o quizás a dejarla en borrador en un bufete de abogado, mas no a notificársela, a menos que también se em-place al Secretario de Justicia. La notificación o emplaza-miento es lo que pone en marcha el proceso adversativo, lo que concreta la reclamación, pues nadie podrá obtener sen-tencia sin notificar al demandado para que informado de la misma tenga su cumplido día en corte. Tan simple realidad procesal sufre una radical distorsión en el criterio mayori-tario incorporando al estatuto algo que el legislador no dijo: que un tribunal no adquirirá jurisdicción sobre la Adminis-tración de Parques y Recreo a menos que se emplace al Secre-tario de Justicia. Toda la confusión de la opinión de mayoría arranca de su noción de que sólo las corporaciones públicas autónomas, que tienen junta de directores, emiten bonos y tienen sus propios ingresos provenientes de tarifas, pueden recibir emplazamientos. Pues en el caso de la Administración de Parques, agencia del Estado Libre Asociado, éste autorizó que se le demandara aparte. Esa fue la clara voluntad legis-lativa y no requiere más esfuerzo de interpretación que la lectura del estatuto. ¿Cómo se va a emplazar a esta Adminis-
Con inquietante reserva concede la opinión que su criterio está matizado de rigor técnico, pero la aseveración se queda corta. La mayoría está originando un modo de emplazar esta agencia distinto al ordenado por Ley, aplicando reglas de corporaciones autónomas y agencias que están por completo fuera del ámbito decisional y de la controversia específica que demanda adjudicación. ¿Qué relevancia tiene a los fines de la cuestión debatida, que la Administración de Parques carezca de fondos propios para pagar las sentencias en su contra y que sea el Estado Libre Asociado el llamado a sol-ventarla? La Asamblea Legislativa tiene incuestionable poder para instruir y ordenar cómo se ha de demandar y emplazar al Estado y en este caso eligió un método que esta-mos llamados a acatar. La regulación especial de la acción civil contra esta Administración excluye la aplicación de las normas generales provistas por la Regla 4.4(f) y (g) de Procedimiento Civil.
Si el legislador hubiese querido preservar la naturaleza de Parques y Recreo como una de otras tantas agencias e instrumentalidades del Gobierno que no pueden separarse de éste al promover una acción civil porque carecen de persona-lidad jurídica propia, se hubiese abstenido de conferirle la facultad de demandar y ser demandada.
El emplazamiento, notificado personalmente al Director de la oficina de la Administración de Parques y Recreo en Ponce, cumple con la Regla 4.4(e) de Procedimiento Civil que ordena que el diligenciamiento (de demanda y emplaza-miento) se hará de la siguiente manera: “[a] ... cualquiera otra persona jurídica [sin que necesariamente pueda clasifi-carse como corporación, compañía, sociedad o asociación] entregando copia del emplazamiento y de la demanda a un funcionario, gerente administrativo o agente general.” (Én-fasis suplido.)
La Regla 4.4(e) es clara al decir cómo se emplaza a una persona jurídica. De esa cualidad invistió el legislador a la Autoridad de Parques y Recreo. Y al añadir que tendrá facultad para demandar y ser demandada, no se la restrin-gió de modo alguno, ni siquiera con la condición de que las reclamaciones contra dicha Administración se notificaran al Secretario de Justicia. Las Reglas de Procedimiento Civil no pueden imponer una condición que la ley especial creadora de la Administración de Parques y Recreo no contiene.
La demandante recurrida cumplió con la Ley y las Reglas que nada mencionan sobre emplazamiento del Secretario de Justicia. Ella sólo conocía el Derecho declarado en la letra de dichas disposiciones legales, y no podía anticipar la solu-ción que se le da a este asunto. El accidente grave que sufrió en su carne y en su espíritu ocurrió el 12 de marzo de 1974. Está franca la puerta para la segunda cuestión “jurisdic-cional”.
Hemos sucumbido al hipnotismo de la interpretación con-ceptista que privó en una época y que creíamos desterrada por la Regla Ia de Procedimiento Civil.
Desestimaría, por frívolo, el recurso del Estado Libre Asociado.