129 P.R. Dec. 1020 | Supreme Court of Puerto Rico | 1992
emitió la opinión del Tribunal.
El presente recurso nos permite resolver la interrogante de si un ex empleado público, el cual recibe la pensión que por derecho propio o por mérito provee el Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura (Sistema de Retiro) al amparo de las disposiciones de la Ley Núm. 447 de 15 de mayo de 1951 (3 L.P.R.A. secs. 761-788), tiene derecho a recibir la pensión adicional que, por razón de viudez o dependiente de policía pensionado, proveen las Le-yes Núms. 127 de 27 de junio de 1958 (25 L.P.R.A. sec. 376 et seq.) y 169 de 30 de junio de 1968 (25 L.P.R.A. sec. 391 et seq.).
I
Por envolver la misma cuestión de derecho, y en esencia los mismos hechos, consolidamos los siete (7) recursos de epígrafe. Resumimos, a continuación, los hechos relevantes de cada recurso.
1. Jorge Calderón Morales (Delia R. Marcano Ramos, Vda.) v. Administración de los Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura.
El Sr. Jorge Calderón Morales trabajó para la Policía de Puerto Rico en el puesto de Teniente I. Solicitó y le fueron otorgados en febrero de 1961 los beneficios de una pensión por incapacidad ocupacional. Su esposa, la Sra. Delia R. Marcano, trabajó durante treinta (30) años en el Departa-mento de Instrucción Pública. El 4 de junio de 1982 el Sis-tema de Retiro le concedió una pensión por mérito bajo las disposiciones de la Ley Núm. 447, ante. El señor Calderón falleció en junio de 1982 y la señora Marcano solicitó en-tonces los beneficios de una pensión como viuda de policía al amparo de la Ley Núm. 169, ante. Se le concedieron
La señora Calderón solicitó reconsideración al Adminis-trador de los Sistemas de Retiro (Administrador), quien se reafirmó en la suspensión de la pensión. Siguiendo el trá-mite administrativo, la recurrida apeló esta decisión ante la Junta de Síndicos de la Administración de los Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura (Junta), que por su parte confirmó la determinación del Administrador. Ante esa situación, oportunamente la se-ñora Calderón solicitó revisión judicial ante el Tribunal Superior, Sala de San Juan. Mediante sentencia de fecha de 31 de julio de 1987 el tribunal de instancia revocó la decisión administrativa y ordenó la reinstalación de la pensión suspendida a la señora Calderón, retroactivo a la fecha de la suspensión.
2. Alberto Díaz Morales (Doña Conchita Tirado, Vda.) v. Administración de los Sistemas de Retiro, etc.
El Sr. Alberto Díaz Morales recibía del Sistema de Re-tiro una pensión luego de haber servido cierto número de años como miembro de la Policía de Puerto Rico. Al falle-cer, su viuda Doña Conchita Tirado solicitó los beneficios de pensión bajo la Ley Núm. 169, ante, como heredera del policía fallecido. Ella había sido empleada del Gobierno de Puerto Rico por el espacio de veinticuatro (24) años y reci-bía desde 1965 una pensión por incapacidad del mencio-
3. Emilia Torres Y da. de Romero v. Administración de los Sistemas de Retiro, etc.
Luego de más de dieciocho (18) años de servicios al Go-bierno de Puerto Rico como técnica de laboratorio en el Departamento de Salud, la señora Torres se pensionó por incapacidad no ocupacional bajo la Ley Núm. 447, ante, desde enero de 1960. A su esposo, el ex policía Ramón Romero Rosario, se le otorgó una pensión ocupacional bajo la citada Ley Núm. 447, la cual disfrutó desde mayo de 1960 hasta su muerte en junio de 1972. El Sistema de Retiro aprobó entonces a la señora Torres una pensión por con-cepto de viudez según dispone la Ley Núm. 169, ante, la cual recibió además de la suya hasta abril de 1983 cuando fue notificada por el Sistema de Retiro de la suspensión de la pensión menor por alegadamente así disponerlo el Art. 11 de la Ley Núm. 169, ante. Le comunicaron además de
4. Carmen Colón Santiago, Y da. de Juan B. Quiñones Rivera v. Junta de Síndicos de los Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura.
La Sra. Carmen Colón percibía una pensión por retiro bajo las disposiciones de la Ley Núm. 447, ante, desde enero de 1969 luego de haber trabajado durante treinta (30) años como empleada del Gobierno de Puerto Rico. En agosto de 1985 su esposo, Juan B. Quiñones Rivera, quien a esa fecha era policía pensionado, falleció. Conforme dis-pone la Ley Núm. 169, ante, solicitó y se le concedió pen-sión por viudez. En marzo de 1986 la Administración de Sistemas de Retiro suspendió los pagos recibidos por la recurrente al amparo de la Ley Núm. 447, ante, fundamen-tando su acción en lo improcedente de una doble pensión bajo las disposiciones de la Ley Núm. 169, ante. Al igual que en los casos anteriores, tanto en reconsideración ante el Administrador como en apelación ante la Junta, se con-firmó la suspensión de la pensión. Radicado el correspon-diente recurso de revisión ante el Tribunal Superior, Sala de San Juan, la decisión administrativa fue revocada, or-denándose la reinstalación de la pensión.
5. Berta L. Mejías Méndez Vda. de Ramírez v. Adminis-tración de los Sistemas de Retiro, etc.
La señora Mejías Méndez solicitó de los Sistemas de Retiro de los empleados del E.L.A. los beneficios de viuda
6. Eduardo López Luiggi, etc. v. Administración de los Sistemas de Retiro, etc.
Don Eduardo López Luiggi fue pensionado por la Policía de Puerto Rico por incapacidad ocupacional en septiembre de 1955 bajo las disposiciones de la Ley Núm. 189 de 2 de mayo de 1951 (25 L.P.R.A. ant. sec. 361 et seq.). Don Eduardo murió en 1959 y su viuda Doña Rufina Dosal, advino acreedora de los beneficios por muerte de la citada Ley Núm. 189, por lo cual comenzó a percibir la pensión que por incapacidad recibía su esposo. La señora Dosal, mujer policía durante veintiséis (26) años, continuó traba-jando y aportando al Sistema de Retiro por nueve (9) años posteriores a la muerte de su esposo, y en 1968 se jubiló acogiéndose a los beneficios de pensión por edad y años de servicio bajo la Ley Núm. 447, ante. En marzo de 1982 la
7. jEmma Del Valle Soto, Vda. de Martínez v. Adminis-tración de los Sistemas de Retiro, etc.
El ex policía Domingo Martínez Arzola se acogió en 1963 a los beneficios de una pensión por mérito bajo la Ley Núm. 447, ante, luego de más de treinta (30) años de ser-vicio al Gobierno. Su esposa Emma del Valle también se acogió a los beneficios de la citada Ley Núm. 447 al jubi-larse en 1967 luego de haber prestado treintinueve y medio (39.5) años de trabajo como administradora telegrafista en la Autoridad de Comunicaciones. A raíz de la muerte de su esposo solicitó, a tenor con la Ley Núm. 169, ante, la pen-sión como viuda de policía retirado. Ésta se le denegó por razón de ella estar recibiendo unos beneficios de retiro que eran mayores a la pensión solicitada. Nuevamente en esta ocasión el caso fue llevado por los canales administrativos de reconsideración y apelación, confirmándose la denegato-ria de pensión. Finalmente, el Tribunal Superior, Sala de San Juan, revocó la denegatoria de pensión y la orden so-bre el pago retroactivo del dinero recibido.
Con el propósito de resolver la controversia planteada en los referidos siete (7) recursos, el tribunal de instancia aplicó el razonamiento que este Tribunal utilizara
.. .la persona que recibe un beneficio bajo la Ley Federal de Seguridad Social en consideración a empleos y aportaciones an-teriores y también recibe un beneficio de naturaleza similar en consideración a servicios prestados mientras participaba en el Sistema de Retiro de la Judicatura, no está recibiendo doble beneficio. Cada derrama tiene su causa y no podemos leer en la Ley intención de privar al participante de una por estar reci-biendo la otra. (Enfasis suplido.)
En la referida decisión expresamos, en adición:
Los participantes [de la Judicatura], a través de las aportacio-nes que hacen, compran su derecho a estos beneficios. ... Gene-ralmente, ser acreedor de un beneficio depende de haberlo*1031 “comprado” y no de la necesidad de la persona. (Énfasis suplido.)
Haciendo una analogía entre el caso de García Martínez v. Registrador, ante, y los siete (7) recursos que hoy tene-mos ante nuestra consideración, razonó el foro de instancia que como las pensiones por derecho propio, que en su con-dición de ex empleadas del Gobierno recibían las recurri-das, y la otra, como viuda de policía retirado o fallecido, fueron “compradas” por separado y no estaban relaciona-das entre sí, el derecho a recibir una de ellas era total-mente independiente del derecho a recibir la otra.
El Procurador General, en representación de la Admi-nistración de los Sistemas de Retiro, acudió ante este Tribunal solicitando que revisáramos las sentencias dictadas en los casos de epígrafe. Sostiene el Procurador, plantea-miento que hace en relación a todos los recursos, que con-forme nuestro ordenamiento jurídico estas personas no tie-nen derecho a recibir una “doble pensión”, esto es, una por derecho propio que provee el Sistema de Retiro, Ley Núm. 447, ante, y otra que, por razón de viudez o dependiente de policía pensionado, establece tanto la Ley Núm. 169 como la Ley Núm. 127, ante.
Por entrañar una cuestión de alto interés público, sobre la cual no nos habíamos expresado anteriormente, decidi-mos expedir los autos radicados. Estando en condiciones de resolver los mismos, procedemos a así hacerlo.
I — ( h — I
La citada Ley Núm. 447, Ley del Sistema de Re-tiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura de Puerto Rico, es una ley general que provee beneficios de retiro para la gran mayoría de los empleados del gobierno estatal. La misma fue aprobada luego de llevarse a cabo un extenso y abarcador estudio, por parte del legislador, de
La posición del Procurador General de Puerto Rico es a los efectos de que el Sistema de Retiro descansa sobre el principio o premisa de que nadie tiene derecho a recibir más de una pensión. En seis (6) de los siete (7) recursos ante nuestra consideración, aquellos que surgen o tienen relación con la citada Ley Núm. 169, aduce el Procurador General que, aun cuando es correcto que del Art. 11 de la Ley Núm. 169 (25 L.P.R.A. sec. 399),(
Respecto al único de los recursos bajo la antes citada Ley Núm. 127, expone el Procurador General que del texto del Art. 9 de la Ley Núm. 127 (25 L.P.R.A. sec. 384)(
No hay duda de que cuando la ley es clara y libre de toda ambigüedad, la letra de ella no debe ser menospreciada bajo el pretexto de cumplir con su espíritu. Art. 14 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 14; Ferretería Matos, Inc. v. P.R. Tel. Co., 110 D.P.R. 153, 156 (1980). Es precisamente debido a lo anteriormente expresado que los tribunales de justicia únicamente están autorizados a interpretar las leyes “cuando, entre otras, éstas no son claras o concluyentes sobre un punto en particular; cuando el
Ahora bien, la interpretación y aplicación de las leyes debe hacerse a tono con el propósito social que las inspira y sin desvincularlas del problema humano que persiguen. Riley v. Rodríguez Pacheco, 124 D.P.R. 733 (1989). En su interpretación debe ser preeminente la realidad humana de la vida, no la abstracción de reglas eternas e inmutables. Figueroa v. Díaz, 75 D.P.R. 163 (1953); Morales v. Adm. Sistemas de Retiro, 123 D.P.R. 589 (1989).
Es probablemente debido a ello que en Acuña v. Junta de Retiro, 58 D.P.R. 94 (1941) —al referirnos a las leyes que versan sobre pensiones— expresamos que la jurisprudencia ha sostenido de forma uniforme que las leyes que crean derechos al disfrute de pensiones se deben interpretar liberalmente a favor del beneficiario a fin de que se cumpla el propósito reparador para las cuales fueron aprobadas. Véase In re Castro y Torres Braschi, ante; Sánchez v. A.S.R.E.G.J., 116 D.P.R. 372 (1985). Esa es la razón de ser de la norma jurisprudencial a los efectos de que la fuerza y efecto de estas leyes no debe conformarse estrictamente a los términos literales del estatuto. Morales v. Adm. Sistemas de Retiro, ante; Acuña v. Junta de Retiro, ante.
IV
La antes mencionada norma jurisprudencial de inter-pretación liberal en lo referente a leyes de pensiones fue la que, sin lugar a dudas, motivó a este Tribunal a resolver, como lo hizo, el antes citado caso de García Martínez v. Registrador, ante, a pesar de la clara prohibición en con-
Ello no obstante, y como indicáramos anteriormente, este Tribunal resolvió que los beneficiarios de ese partici-pante no podían ser privados de la pensión que concede la citada Ley Núm. 105 por el mero hecho de tener derecho, en adición, a recibir una pensión del Seguro Social Federal. Un análisis cuidadoso de la decisión emitida en García Martínez v. Registrador, ante, a nuestro juicio demuestra que los fundamentos que tuvo este Tribunal para negarse a seguir la clara letra de la disposición legal allí bajo consi-deración lo fue que el participante, y único causante de los beneficiarios, había hecho aportaciones a ambos sistemas y, por lo tanto, se entendía que había “comprado” el derecho a recibir por separado los beneficios que proveían los dos (2) sistemas.
En los recursos hoy ante nuestra consideración, la si-tuación es aún más dramática. Mientras que en el caso de García Martínez v. Registrador, ante, se trataba de un sólo participante que había contribuido a dos (2) sistemas de retiro, en los casos de epígrafe se trata de dos (2) partici-pantes separados que durante los años de servicios que cada uno le rindió al Gobierno hicieron aportaciones, por separado, al Sistema de Retiro. Estas aportaciones se hi-cieron en forma completa por ellos; esto es, sin que se le hubiera hecho descuento o concesión alguna por el hecho de estar casados entre sí. Repetimos, cada policía aportó mensualmente a su fondo de retiro mientras cada esposa igualmente aportó al suyo conforme requerido por la ley aplicable a cada uno de ellos. Existen, por tanto, dos (2)
V
Pero, hay más. A nuestro juicio, la interpretación que de la letra de las leyes aquí en controversia hizo la Adminis-tración de los Sistemas de Retiro —interpretación que sus-cribe y endosa el Procurador General de Puerto Rico— es una errónea. Nos explicamos.
A. Ciertamente las Leyes Núms. 127, 169 y 447, ante, establecen una prohibición expresa en contra de que un empleado público reciba dos (2) o más pensiones a la misma vez. Así, “[l]as pensiones por incapacidad y benefi-cios por muerte que conced[e la Ley Núm. 127] serán incompatibles con cualesquiera otros beneficios por defun-ción o pensión que provean los fondos de pensiones en vigor ... para los empleados del Gobierno de Puerto Rico ...”. (Énfasis suplido.) 25 L.P.R.A. sec. 384. De igual forma, “[t]odo participante a quien se concediere, mediante legis-lación especial, una pensión o anualidad ... perderá todos sus derechos a retiro ... al amparo de [la Ley Núm. 447] ...”. (Énfasis suplido.) 3 L.P.R.A. sec. 774. Y, finalmente, el
Ante estas disposiciones, la interrogante a esclarecer en este caso consiste en determinar si el que una persona re-ciba los beneficios de su pensión por retiro, impide el cobro de los beneficios que esa misma persona puede, bajo otra ley, percibir como viudo(a) de un participante del Sistema de Retiro del Estado Libre Asociado. En otras palabras, procede que nos preguntemos: (1) bajo la Ley Núm. 127, ante, ¿son “incompatibles” ambos beneficios?; (2) al amparo de la Ley Núm. 447, ante, ¿la aceptación de uno de ellos significa que se “pierde” el otro?, y (3) de acuerdo al Art. 11 de la Ley Núm. 169, ante, ¿procede tan sólo “la pensión que resulte mayor”? A nuestro modo de ver las cosas, no.
B. Como expresáramos anteriormente, la Ley Núm. 447, ante, crea el esquema básico y general del “Sistema de Re-tiro de los Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades”. Sus disposiciones fueron estatuidas, “para [beneficio de] los miembros del Cuerpo de la Policía de Puerto Rico, los funcionarios y empleados del Gobierno de Puerto Rico, los Jueces de Paz de Puerto Rico, los miem-bros y empleados de la Asamblea Legislativa, los funciona-rios y empleados de empresas públicas, los funcionarios y empleados de los municipios ...”. Art. 1 (3 L.P.R.A. sec. 761). Varias secciones de la ley reglamentan, de modo com-prensivo, lo relacionado con la matrícula (3 L.P.R.A. sec. 764); la aportación de los miembros participantes (3 L.P.R.A. sec. 780); las reglas que regirán las anualidades por retiro (3 L.P.R.A. sec. 766), incapacidad ocupacional y no ocupacional (3 L.P.R.A. sees. 769-771); la edad de retiro obligatorio —incluso la de los miembros del Cuerpo de Po-licía (3 L.P.R.A. sec. 824)— y la pensión que recibirán el viudo o los hijos después de fallecido un miembro del sis-tema (3 L.P.R.A. sec. 788a).
Ahora bien, de la estructura, de los términos y de la relación que guardan entre sí las Leyes Núms. 127, 169 y 447, ante, surge que al diseñar un plan de pensión por incapacidad y retiro para los empleados del Estado y sus familiares, el legislador quiso vedar, únicamente, el recibo de más de una pensión por la misma capacidad o concepto; es decir, quiso impedir: “doble pensión” como “participante” y/o “doble pensión” como “beneficiario”.
Todo participante a quien se concediere, mediante legislación especial, una pensión o anualidad, no obstante cualquier otra disposición de las secs. 761 et seq. de este título en contrario, perderá todos sus derechos a retiro y otros beneficios concedi-dos al amparo de las secs. 761 et seq. de este título; y perderá, además todo derecho al rembolso de sus aportaciones al Sistema. Art. 14 de la Ley Núm. 447, ante.
(h) En el caso [de] que [el cónyuge supérstite] tuviese derecho bajo cualquiera de las leyes vigentes a una pensión mayor que a la aquí dispuesta por motivo del fallecimiento de dicho parti-cipante, se pagará la pensión que resulte mayor. (Énfasis suplido.) 3. L.P.R.A. sec. 788a(h).
y:
L[o]s ... beneficios por muerte que conceden las sees. 376 a 387 de este título serán incompatibles con cualesquiera otros beneficios por defunción ... que provean los fondos de pensiones en vigor, o que en el futuro se crearen, para los empleados del Gobierno de Puerto Rico, y con cualesquiera beneficios simila-res provistos por ley con cargo a fondos públicos. (Énfasis suplido.) 25 L.P.R.A. sec. 384.
Ahora bien, distinta es la situación en los casos ante nuestra consideración. En ninguno de los recursos ante nos existe una doble pensión, sino dos (2) pensiones distintas tanto en su origen como en la capacidad y concepto en que se reciben.
Todas las viudas aquí recurrentes tenían un derecho asegurado al recibo de una pensión por años de servicio o por incapacidad, según fuese el caso. La pensión les perte-necía, por derecho propio, por haberla ganado y pagado siendo participantes del Sistema de Retiro. Por otro lado, las recurridas también tenían el derecho a recibir unos be-neficios por concepto de viudez, beneficios a los que eran acreedoras independientemente de recibir una pensión
VI
Terminamos, recordando las expresiones que hiciéramos en Rosa Resto v. Rodríguez Solis, 111 D.P.R. 89, 92 (1981), a los efectos de que “[e]l derecho a pensión de retiro por años de servicio del empleado público tiene un respetable contenido ético y moral y constituye un seguro de dignidad para el hombre o la mujer que habiendo dedicado al servicio público sus años fecundos, no debe encontrarse en la etapa final de su vida en el desamparo, o convertido en carga de parientes o del Estado. Román Mayol v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 807, 811 (1973)”. Una vez un empleado del Gobierno se ha retirado, su pensión no está sujeta a cambios o menoscabos, ya que los participantes del Sistema de Retiro del Gobierno tienen un derecho adquirido de naturaleza contractual que surge con el ingreso del empleado al Sistema, independientemente de que su participación sea voluntaria o compulsoria. Bayrón Toro v. Serra, 119 D.P.R. 605, 618 (1987). Entre el Estado y el empleado hay un acuerdo de voluntades que produce un efecto jurídico vinculante para ambas partes. Bayrón Toro v. Serra, ante. Ello, lógicamente, hace que el plan de retiro bajo las disposiciones de la citada Ley Núm. 447 sea parte de ese contrato. La Asamblea Legislativa no tiene facultad para menoscabar ese derecho adquirido de naturaleza contractual, o que ha sido “comprado”, por ese participante mediante aportaciones compulsorias provenientes de su salario.
Por los fundamentos antes expresados, se dictará sen-tencia confirmatoria de la emitida en los recursos de epí-grafe por el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan.
(1) Establecía dicho inciso, en lo pertinente, que:
“(a) Al fallecer un participante del Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades y/o del Sistema de Retiro de la Judicatura de Puerto Rico mientras estuviere recibiendo una anualidad por retiro o por incapacidad de dicho Sistema, el cónyuge supérstite e hijos menores o física y/o mentalmente incapacitados tendrán derecho a una pensión que se determinará de acuerdo a lo dispuesto en esta sección.
“Si el participante retirado, al momento de fallecer estuviese cubierto por el Tí-tulo II de la Ley Federal de Seguridad Social, las personas antes mencionadas no tendrán derecho a la pensión que por esta sección se concede.” (Énfasis suplido.) 3 L.P.R.A. sec. 788a(a).
(2) El ingreso al Sistema de Retiro es discrecional únicamente para los Secreta-rios del Gobierno, los ayudantes del Gobernador de Puerto Rico, los jefes de agencias e instrumentalidades públicas, los miembros de comisiones y juntas nombradas por el Gobernador, el Contralor y los miembros de la Asamblea Legislativa.
(3) Establece el citado Art. 11 de la Ley Núm. 169 que:
“En el caso que los beneficiarios o herederos de policías pensionados tuvieren derecho bajo cualesquiera leyes vigentes a una pensión mayor a la aquí dispuesta*1033 por motivo del fallecimiento de dicho funcionario, se pagará la pensión que resulte ser mayor.”
(4) En lo pertinente a la cuestión ante nuestra consideración, establece el refe-rido Art. 14 de la Ley Núm. 447 que:
“Todo participante a quien se concediere, mediante legislación especial, una pensión o anualidad, no obstante cualquier otra disposición de las sees. 761 et seq. de este título en contrario, perderá todos sus derechos a retiro y otros beneficios conce-didos al amparo de las sees. 761 et seq. de este título; y perderá, además todo derecho al rembolso de sus aportaciones al Sistema.”
(5) El citado Art. 9 de la Ley Núm. 127, en lo pertinente, establece que:
“Las pensiones por incapacidad y beneficios por muerte que conceden las sees. 376 a 387 de este título serán incompatibles con cualesquiera otros beneficios por defunción o pensión que provean los fondos de pensiones en vigor, o que en el futuro se crearen, para los empleados del Gobierno de Puerto Rico, y con cualesquiera be-neficios similares provistos por ley con cargo a fondos públicos.”
(6) No emitimos criterio alguno, por no haberse planteado ni requerirlo la justa solución de los recursos ante nuestra consideración, respecto a la constitucionalidad de los estatutos en controversia. La interpretación que de dichos estatutos propone el Procurador General, sin embargo, es una un tanto preocupante. La misma puede desembocar en una situación de confiscación para la cual la Legislatura no tiene facultad constitucional; podría constituir, en adición, la delegación en un órgano administrativo de la facultad para resolver derechos en una forma que puede resul-tar igualmente confiscatoria. Hernández Montero v. Cuevas, Director, 88 D.P.R. 785, 808 (1963).
