113 P.R. Dec. 1 | Supreme Court of Puerto Rico | 1982
Lead Opinion
SENTENCIA
La resolución recurrida en este caso en cuanto elimina el pago de vacaciones regulares de los beneficios margina-les a que tienen derecho los peticionarios como empleados despedidos ilegalmente por el recurrido Municipio de San Juan, no puede prevalecer por ser contraria a la ley del caso. En nuestra sentencia de 28 de enero de 1981 confirmamos la dictada por el tribunal de instancia, en la que expresamente se reconoció el derecho de los empleados aquí recurridos a ser compensados, no sólo en el pago de vacaciones sino, además, en el del Bono de Navidad, en el del Seguro Social, en el de Sistema de Retiro y a los aumentos anuales en los sueldos dejados de percibir. Esta
Se anula el auto en el caso 0-81-189 por haber sido indebidamente expedido.
Se revoca la resolución recurrida en el caso 0-81-195 y se devuelve el caso para el cómputo de las cantidades a ser pagadas a cada uno de los empleados recurrentes y para procedimientos ulteriores.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria. El Juez Asociado Señor Negrón García emitió opinión concurrente. El Juez Asociado Señor Díaz Cruz emitió opinión disidente.
-0-
Concurrence Opinion
Opinión concurrente del
Coincidimos con el dictamen de hoy que reitera y da plena virtualidad a todos los derechos a que son acreedores los empleados cesanteados ilegalmente. Bajo el estado de derecho vigente no podemos refrendar una interpretación que introduzca en las órdenes remediales contenidas en la See. 7.17(2) de la Ley de Personal del Servicio Público, 3 L.P.R.A. see. 1397(2), las normas sobre lucro cesante, fuente colateral, doble compensación, deber de minimizar daños y deducción de haberes por discreción judicial, por estimar que las mismas corresponden al campo doctrinario del resarcimiento de daños y perjuicios y no al diseño legislativo prevaleciente en materia de Derecho laboral, tanto en el ámbito público como privado. La modificación de esos derechos pertenece a la esfera de la Asamblea Legislativa.
I — I
Al igual que todo miembro de este Tribunal no estamos ajenos al impacto presupuestario negativo que el cumpli-miento de esta sentencia implica para el municipio recu-rrido. Estamos conscientes de que dramas análogos o parecidos de ordinario se repiten con posterioridad a toda elección en la que ocurre un cambio de gobierno repre-sentativo de otra afiliación política. Con mayor o menor crudeza la situación históricamente ha acontecido bajo distintos partidos políticos. En este sentido no hemos madurado democráticamente. Tampoco somos insensibles a que en última instancia el verdadero perjudicado por actuaciones ilegales de esta índole por quienes detentan el poder público en determinado momento es la ciudadanía en general, independientemente de su afiliación política. El cumplimiento de sentencias en casos de esta naturaleza produce erosión y desvío sustancial de fondos públicos en menoscabo de los servicios esenciales y el buen funciona-miento municipal o gubernamental. El daño pecuniario es patente al presente más que nunca, pues es materia de conocimiento judicial la crisis financiera por la cual atraviesan las entidades municipales y gubernamentales. No obstante compartir esa preocupación, como guardianes de la justicia y del principio de mérito encarnado en la ley, no podemos adoptar otro curso de acción. Ello, sin embargo, no nos inhibe de exponer unas breves reflexiones al respecto.
En cierto sentido este recurso origina consecuencias detrimentales económicas iguales a aquellos casos de
La situación es crítica y reclama atención urgente. Varias avenidas pueden y deben explorarse y concretarse mediante enmiendas a la Ley de Personal. Una solución pragmática y justiciera —concordante con esa realidad contemporánea— sería la imposición de responsabilidad civil en la capacidad individual y personal de aquellos funcionarios públicos que, con demostrada mala fe
Corresponde a la Asamblea Legislativa adoptar estas u otras soluciones efectivas y disuasivas que eviten que sea la ciudadanía la que finalmente se afecte y perjudique por tales actuaciones.
—O—
Adviértase que la Ley Núm. 9 de 26 de noviembre de 1976 (32 L.P.R.A. sees. 3086-3092) autoriza al Secretario de Justicia —con sujeción a un trámite— a proveer representación legal y el pago de sentencias dictadas en causas de daños contra funcionarios o exfuncionarios por “violaciones a los derechos civiles . . . debido a actos u omisiones incurridos de buena fe, en el curso de[l] trabajo y dentro del marco de sus funciones”.
Dissenting Opinion
Opinión disidente del
Por sentencia de 28 de enero de 1981 este Tribunal revisó la dictada por la Sala de San Juan del Tribunal Superior que ordenó al Alcalde de la Capital la reposición de cuatro Investigadoras Auxiliares del Programa de Ayuda a la Comunidad, que habían sido despedidas ilegalmente en el año 1969,
La solicitud de las empleadas se limita a negar facultad al tribunal de instancia para corregir su sentencia y hacer aclaraciones necesarias para su ejecución y liquidación, que es la etapa en que actualmente se halla el pleito. Su contención real es que el juez sentenciador debió añadir el pago de vacaciones regulares acumuladas, a la lista de beneficios en vías de liquidación.
Las empleadas despedidas tienen derecho a recibir, como parte de la restitución que satisfaga la vindicación de su derecho, los beneficios marginales que le reconoció el juez, y además el que le negó y que ellas reclaman de vacaciones acumuladas. Mas hay que partir de la premisa que todo este haz de compensaciones que integran la reparación del daño al patrimonio del empleado, tiene la esencial naturaleza de indemnización y se rige por normas sobre lucro cesante, fuente colateral y doble compensación que más adelante exponemos y que amplían y en parte modifican la doctrina de Municipio de Coamo v. Tribunal Superior, 99 D.P.R. 932 (1971), y de la sentencia de Soto Bosque v. Junta de Personal, 85 D.P.R. 814 (1962).
Este Tribunal ha conceptuado como indemnización el pago de salarios dejados de percibir por el empleado repuesto después de una destitución ilegal. Al efecto, en Municipio de Coamo, supra, pág. 940, declaramos: “El remedio no constituye una remuneración por servicios
De regreso a la norma constitucional de que en todo caso, de las propiedades y fondos públicos sólo se dispondrá por autoridad de ley, encontramos que la Ley que autoriza la prestación de la indemnización en virtud de la cual se equilibra o nivela la diferencia entre el estado del patri-monio actual del empleado perjudicado y el que tendría ese patrimonio en el caso de que el hecho dañoso de su destitución o suspensión ilegal no se hubiera producido, es la Ley de Personal del Gobierno (Núm. 345 de 12 mayo, 1947), vigente al tiempo de Municipio de Coamo, supra, que en lo pertinente de su Art. 31 (3 L.P.R.A. see. 671) ordenaba:
Si la decisión de la Junta fuere favorable al funcionario o empleado querellado, la autoridad nominadora le restituirá a su puesto, teniendo dicha restitución carácter retroactivo a la fecha en que el querellado hubiere sido destituido. La Junta autorizará el pago total o parcial que habría corres-pondido al empleado o funcionario restituido a partir de la fecha en que fue destituido por la autoridad nominadora, o que se considere dicho tiempo como una suspensión de empleo y sueldo, o podrá recomendar cualquier otra pena-lidad razonable dentro de las disposiciones de las sees. 641 a 678 de este título; Disponiéndose que en caso de que la Junta o el tribunal, en su caso, ordene la reposición con paga de los haberes atrasados que puedan corresponder a cualquier empleado destituido, si el puesto ha sido cubierto con carácter provisional antes de la decisión de la Junta o del tribunal, en su caso, por la presente se autoriza y ordena al Secretario de Hacienda a verificar el pago contra economías en las asignaciones de la agencia o del Departamento de que se trate y en caso de que no las hubiere contra cualesquiera fondos existentes en el Tesoro de Puerto Rico no destinados a otras atenciones.
Órdenes remediales
(1) En los casos en que la Junta resuelva a favor del querellante, dictará las órdenes remediales pertinentes.
(2) En casos de destitución, si la decisión de la Junta es favorable al empleado, ésta deberá ordenar su restitución a su puesto, o a un puesto similar. Asimismo deberá ordenar el pago total o parcial de los salarios dejados de percibir por éste desde la fecha de la efectividad de la destitución, y la concesión de todos los beneficios marginales a que éste hubiese tenido derecho.
(3) En casos de suspensión de empleo y sueldo, si la decisión de la Junta es favorable al empleado, deberá ordenar el pago total o parcial de los salarios dejados de percibir por éste y de todos los beneficios marginales a que éste hubiese tenido derecho durante el período de suspen-sión.
Como se desprende de los textos citados, tanto la anterior como la vigente Ley de Personal refieren a la facultad estimativa del órgano que evalúa el despido la decisión en cuanto a si el resarcimiento del empleado amerita un pago equivalente al total o parte de los salarios dejados de percibir. La razón para rehusar el importe total de salarios puede ser la acción de la Junta o del tribunal substituyendo la sanción de destitución por alternativa de suspensión, como se dijo eri Soto Bosque v. Junta de Personal, supra, variación de la penalidad en cuanto a tiempo de privación de salario, y dentro de la evidente flexibilidad del estatuto, cualquiera otra que en sano ejercicio de arbitrio por el juzgador determine que el resarcimiento del empleado se cumple con menos del importe total de los salarios perdidos, siguiendo la norma de satisfacer daños y perjuicios “merced a la cual se procura la obligada restauración del desequilibrio produ-cido en el patrimonio del acreedor por el incumplimiento
Aquellos beneficios marginales que no fueren compen-sados por una concesión equivalente en el nuevo empleo no sufrirán mengua ni reducción llegado el momento de implementar la acción reparadora. Se cuentan entre estos beneficios las vacaciones, la licencia de enfermedad, las cuotas al Sistema de Retiro, Seguro Social, Bono de Navidad, sin que pretendamos hacer una lista exclusiva, que son parte inseparable de la restitución y resarcimien-to, y le serán preservados y pagados al empleado repuesto si no le hubieren sido concedidos en el segundo empleo.
Insisto en que este Tribunal puede y debe actuar en este caso para suprimir la doble paga sin trabajar en una época donde tanto trabajador está perdiendo su empleo por falta de recursos del patrono. Sólo proponemos que en la liquidación de haberes correspondientes al empleado re-puesto, se le descuenten los salarios percibidos en otro empleo —público o privado— durante su cesantía. No es tan extrema dicha norma como la adoptada por este Tribunal desde el año 1953 en Rosario v. Comisión Policía Insular, 74 D.P.R. 353, y que constituye un bien fundado precedente en nuestra jurisprudencia. Allí dijimos:
Aunque sea permisible el considerar y resolver en una petición de mandamus una reclamación por sueldos atrasa-dos, sin embargo, y al igual que en todo caso de acumulación de acciones, bajo la propia Regla 18, el remedio sólo puede concederse de acuerdo con los derechos sustantivos de las partes. Aun si el peticionario en este caso tenía derecho a ser repuesto en su cargo de teniente primero de la policía insular, si, como cuestión de hecho, los cargos de teniente primero estaban siendo ocupados y desempeñados por otras personas durante el período de tiempo en que el peticionario debió haber sido repuesto en su cargo, y esas personas, como funcionarios defacto, percibieron los sueldos correspondien-*13 tes, el peticionario no tiene derecho a que se le paguen tales sueldos en este recurso de mandamus. [Citas.] El interés público determina la necesidad y conveniencia de que haya continuidad en los servicios gubernamentales y, a tal fin, el desideratum consiste en que las obligaciones inherentes a los cargos públicos sean desempeñadas en todo momento por algún funcionario, aunque sea defacto. Ello implica el pago de sueldos a tales funcionarios y, por consiguiente, el gobierno no debe ser obligado a satisfacer dos veces el mismo sueldo. [Citas.] Además, e independientemente de disposiciones estatutarias que determinen lo contrario, el derecho a sueldos o salarios públicos debe ser función y consecuencia de servicios prestados, mientras ello sea posi-ble. [Citas.] En términos generales, el desempeño de un cargo gubernamental no debe ser considerado como un derecho propietario, sino como un deber fiduciario en beneficio del pueblo y, por lo tanto, el disfrute de los sueldos es un incidente de la prestación de servicios. [Citas.] Como fundamentos adicionales de la regla que prohíbe el pago de salarios por el gobierno cuando tales salarios ya han sido pagados a un funcionario defacto, se ha señalado que los funcionarios gubernamentales a cargo del pago de salarios y sueldos públicos deben tener el derecho a descansar en el título aparente del funcionario de facto, y no deben ser obligados, antes de autorizar el pago de tales sueldos, a asumir la función judicial de decidir quién tiene derecho a los sueldos. [Citas.]
Se podría argumentar que el derecho a sueldos es un incidente y consecuencia del derecho al cargo y que los sueldos deberían ser obtenibles desde el momento en que surgió el derecho a la reposición en el cargo; siendo el derecho a sueldos creado por autoridad de ley y no por disposición contractual, siendo tal derecho, por lo tanto, independiente de la prestación de servicios. [Citas.] Sin embargo, tal concepto técnico debe quedar subordinado al interés público predominante de lograr la prestación de servicios gubernamentales continuos y de evitar la duplici-dad en el pago de sueldos. Págs. 361-363.
A los fundamentos de urgente necesidad pública, de la inmoralidad del doble pago, del discrimen resultante de admitir deducción de salarios pagados con fondos públicos,
No veo razón para eludir la cuestión de alto interés público después de haber expedido el auto. El caso se halla en etapa de liquidación y las deducciones que propongo de ingresos derivados durante la cesantía, de fuentes tanto gubernamentales como privadas, es cuestión que no debe-mos eludir, por la grave repercusión que el desembolso de cientos de miles de dólares de sueldos, y beneficios marginales tiene en el presupuesto de los municipios afectados, muchos de ellos al borde de la quiebra; y por lo menos dos en que los empleados han renunciado el salario por algún tiempo, para que puedan atenderse necesidades vitales de la comunidad, como medicinas para pobres, servicio de ambulancia, limpieza pública, etc. ¿Cómo reconciliarnos con la práctica de pagar doble a quien no ha rendido servicios al pueblo, frente al empleado que se aviene a una reducción del salario durante la crisis, o el infeliz que necesita un costoso suero humano antitetánico? Este Tribunal ha provisto remedio cuando lo demandan bien el interés público, o los derechos privados de los litigantes, sin detenernos ante obstáculos procesales, pídalo o no la parte que tiene derecho a ese remedio. Hasta hemos originado cuestiones constitucionales que debieron susci-tarse en instancia. No hay duda de que tenemos jurisdic-ción y mandato de ley para así actuar. De modo que la
Si el pago total o parcial de salarios dispuesto tanto en la anterior como en la vigente Ley de Personal tiene, según Municipio de Coamo, supra, naturaleza de indemnización, como tal debe adjudicarse y modificarse según el arbitrio judicial aprecie el daño económico que sufre el empleado destituido. No hay que legislar para eso, ni mucho menos debe detener a este Tribunal que cumple su función de interpretación de las leyes en forma creadora, enfilada al máximo beneficio en su aplicación. Este Tribunal declaró en Figueroa Ferrer v. E.L.A., 107 D.P.R. 250, 278 (1978):
En buena teoría de adjudicación, además, los parlamentos no son los únicos agentes de cambios sociales necesarios. Cuando se trata de mantener vivo un esquema constitucio-nal, de conservarlo en buena sintonía con las realidades del país, es principal deber de la judicatura propender igual-mente a tal fin, aunque con la mesura y circunspección que le impone su papel dentro de nuestro sistema de gobierno y sin exceder el marco de sus atribuciones.
La solución fundada en Derecho, aquí propuesta, es de inaplazable urgencia. Nuestros municipios y agencias enfrentan una crítica insuficiencia presupuestaria. Miles de empleados quedan cesantes por falta de recursos públicos. ¿Por qué otros van a cobrar doble y aun por servicios no-prestados?
Dictaría sentencia que modifique las resoluciones recu-rridas al solo efecto de incluir el pago de vacaciones regulares entre los beneficios marginal.es que deben exten-derse en la restitución; y así modificadas, confirmadas. Y que ordenara vista sobre liquidación de sueldos y benefi-cios para deducir de los mismos los sueldos y salarios que durante la separación de su empleo con el municipio hayan percibido estas empleadas de otros patronos, y para la final adjudicación de derechos en forma compatible con este criterio.
Sobre el origen de este pleito, informa el demandado recurrente: “De las quince (15), o sea, [d]el total de las Investigadoras cesanteadas, once (11) solicitaron y obtuvieron reempleo en diferentes áreas del Municipio previa solicitud de ellas. Sólo cuatro, Carmen Sotomayor de Maldonado y Carmen Maldonado Dosal, Luz María Boisjoli y Esther Velazco Oyóla no solicitaron reempleo por lo que no fueron reempleadas. Ellas instaron uno de los pleitos que da origen a estos recursos, el 69-6012.
“Quedaron en el caso las primeras dos, Carmen Sotomayor de Maldonado y Carmen Maldonado Dosal por cuanto, respecto a las otras dos se resolvió sus demandas no procedían por haberse instado sus recursos tardíamente.” Alegato del demandado recurrente, pág. 2.
Prohibición reiterada en el Art. 177 del Código Político, 3 L.P.R.A. see. 551.
De los factores o circunstancias a tomarse en cuenta al graduar o atemperar los beneficios acumulados según Futurama, supra, están presentes en este caso: 1) origen, naturaleza y propósito del beneficio adicional envuelto; 2) objetivos básicos del sistema de daños; 3) naturaleza del daño sufrido; 4) si el beneficio adicional entraña un enriquecimiento injusto; 5) si deriva el beneficio adicional y hasta qué punto, de sacrificios pecuniarios del perjudicado; 6) el mejor modo de conciliar los intereses envueltos en el caso concreto.
Castán Tobeñas, Derecho Civil Español, Común y Foral, lOma ed., T. 3, pág. 187.
Disponiéndose, sin embargo, que el tribunal podrá dictar Orden de entredicho provisional:
“(1) ........
“(2) Cuando en la petición se alegue que alguna persona, bajo la autoridad de alguna ley, ordenanza, o reglamento del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, esté privando o sea el causante de que alguien esté privando al peticionario de algún derecho, privilegio o inmunidad protegido por la Constitución o las Leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por la Constitución o Leyes de los Estados Unidos de América que sean aplicables a las personas bajo la jurisdicción del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
“Disponiéndose además; que al dictar dicha orden el Tribunal debe consi-derar el interés público envuelto y concluir que la parte peticionaria tiene una posibilidad real de prevalecer en los méritos de su petición. Dicha orden sólo tendrá vigor en el caso específico ante el tribunal y entre las partes.”
