137 P.R. Dec. 195 | Supreme Court of Puerto Rico | 1994
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
Al amparo de la facultad que nos otorga el Art. V de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, de ser los intérpretes máximos de la Constitución, tenemos el deber de garantizar y vigilar que las enmiendas a nues-tra Ley Suprema cumplan con lo dispuesto en el Art. VII de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1. Hoy nos corresponde la ineludible obligación de determi-nar si la Ley Habilitadora del Referéndum Sobre Enmien-das a la Constitución de Puerto Rico de 1994 (en adelante Ley Habilitadora), Ley Núm. 49 de 2 de agosto de 1994 (16 L.P.R.A. see. 956 et seq.) cumple con los requisitos de la Sec. 1 del Art. VII de la Constitución del Estado Libre Aso-ciado, L.P.R.A., Tomo 1, que reglamenta cómo deben ha-cerse las enmiendas a la Constitución.
Al interpretar las normas que establece el Art. VII
El Informe de la Comisión de Preámbulo, Ordenanzas y Procedimientos de Enmiendas a la Constitución, sobre Enmiendas elocuentemente describió el propósito del Art. VII de la Constitución, supra:
Nuestra proposición sustituía sobre procedimientos de en-miendas a la constitución persigue dos objetivos básicos: hacer de la constitución un documento estable, de mayor autoridad y dignidad que una ley, a la vez que un instrumento flexible, sensible a cambios fundamentales en la opinión pública y en las necesidades sociales.
Una constitución, desde luego, es más que una ley ordinaria, es la ley que gobierna al gobierno. Sus disposiciones limitan las leyes que hace el gobierno. La estabilidad de la constitución es esencial al adecuado desarrollo, dentro de un régimen de ley, de las instituciones y principios que en ella se organizan y establecen. Las constituciones deben estar fuera del alcance de la pasión súbita y el juicio pasajero y, siendo tan alto el fin que ellas cumplen, el procedimiento para enmendarlas debe ser lo suficientemente difícil como para invitar al análisis sereno y cuidadoso.
Por otro lado, las constituciones deben corresponder fiel-mente a la realidad social que sirven. Disparidades iniciales profundas entre la realidad y el documento, o la incapacidad de una constitución para crecer con la sociedad a la cual rige lle-van inevitablemente al deterioro de la constitución y a su abandono. Toda constitución debe contener el mecanismo nece-sario para responder a cambios fundamentales en el medio social. Si bien el procedimiento para enmendar la constitución debe ser lo suficientemente rígido para impartirle estabilidad a la constitución y distinguirla de las leyes ordinarias, el proce-dimiento a su vez debe ser lo suficientemente flexible para que*202 la constitución pueda ceder ante una opinión pública informada y consciente y continuar así reflejando los postulados esenciales de vida de la comunidad. 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2559 (1951). (Informe de la Comisión de Preám-bulo, Ordenanzas y Procedimientos de Enmiendas a la Consti-tución, sobre Enmiendas.)
Nuestra tarea es particularmente delicada en este caso porque una de las enmiendas constitucionales sometidas a la consideración del pueblo propone un cambio en la composición de esta Curia. Aunque le corresponde al Tribunal Supremo ser el intérprete final de la Constitución, siempre debemos resolver las controversias ante nos con mucha prudencia, conscientes de las limitaciones que tiene el Poder Judicial y con deferencia y respeto hacia las otras Ramas que componen la forma republicana de gobierno. Lo hacemos, además, con el pleno convencimiento de que nuestra labor no es juzgar la sabiduría de las enmiendas propuestas, sino su constitucionalidad. Al así obrar, damos cumplimiento a nuestra Constitución, reflejo de la voluntad del Pueblo de Puerto Rico, según expresada inicialmente en la Convención Constituyente y ratificada poco después mediante referéndum celebrado hace aproximadamente. cuarenta (40) años.
Recurren ante nos el Partido Independentista Puerto-rriqueño, el Partido Popular Democrático y el Ledo. Eu-daldo Báez Galib cuestionando la sentencia del Tribunal Superior que declaró sin lugar todas las demandas incoa-das en las cuales se impugnaba la validez constitucional de la Ley Habilitadora y la campaña de orientación de la Co-misión Estatal de Elecciones (en adelante Comisión Esta-tal) sobre las proposiciones de enmienda.
Evaluados cuidadosamente los escritos de todas las par-tes, modificamos la sentencia recurrida y declaramos in-constitucional únicamente la Resolución Concurrente de la Cámara Núm. 14 de 13 de diciembre de 1993 y las partes de la Ley Habilitadora que proponen añadir una Sec. 20 al Art. VI de la Constitución del Estado Libre Asociado,
También, a tenor con el deber afirmativo de desarrollar una campaña de información y orientación sobre el conte-nido de las enmiendas, impuesto a la Comisión Estatal por el Art. 7 de la Ley Habilitadora, 16 L.P.R. A. sec. 956f, dicho organismo deberá darle participación plena, directa y efec-tiva a los Comisionados Electorales en todas las etapas de esta actividad, incluso el contenido y su forma. Además, la Comisión Estatal, utilizando todos los medios de comuni-cación y técnicas de difusión pública a su alcance, deberá divulgar de forma masiva unos mensajes educativos donde se les explique a todos los electores el significado de las enmiendas y las razones para votar a favor y en contra de cada una de ellas.
Con estas modificaciones, procede que se celebre el refe-réndum en la fecha señalada y se le permita al Pueblo de Puerto Rico y a la historia juzgar finalmente la sabiduría de las proposiciones de enmiendas.
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El 2 de agosto de 1994 la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó la Ley Habilitadora, mediante la cual se autoriza la celebración de un referéndum el 6 de no-viembre de 1994 en el cual los electores debidamente ins-critos expresarán su aprobación o .rechazo a varias enmien-das a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Oportunamente, varias acciones fueron incoadas ante el Tribunal Superior contra el Hon. Pedro Rosselló González, Gobernador de Puerto Rico, la Comisión Estatal y el Es-tado Libre Asociado (en adelante E.L.A.), entre otros. En síntesis, se presentaron cuatro (4) demandas impugnando la constitucionalidad de la Ley Habilitadora. Mediante de-manda de sentencia declaratoria e injunction, comparecie-ron como demandantes el Lie. Rubén Berrios Martínez, por sí y en representación del Partido Independentista Puerto-rriqueño (en adelante P.I.P.), y el Lie. Manuel Rodríguez Orellana, por sí y como Comisionado Electoral del P.I.P. (demanda del P.I.P.). Además, presentaron una demanda Movilización Civil y el Lie. Eudaldo Báez Galib, en su ca-pacidad de elector y en representación de dicha agrupación ciudadana (demanda de Báez Galib). Por su parte, también incoaron una demanda el Partido Popular Democrático (en
En la alternativa, el P.I.P. solicitó que se asignara una cantidad razonable del balance de los fondos asignados a la Comisión Estatal para los tres (3) partidos políticos para su campaña de orientación o, en la alternativa, que se asig-nara el balance de los fondos de la Comisión Estatal a las oficinas de los tres (3) Comisionados Electorales, para que fueran éstos quienes determinaran el contenido y la forma de la campaña de orientación de la Comisión Estatal. Por su parte, Báez Galib solicitó que de no prohibirse la cele-bración del referéndum, se prohibiera llevar a éste aque-llas disposiciones inconstitucionales y se tomaran las me-didas necesarias para la celebración de un referéndum válido según la ley y la Constitución.
Específicamente, el P.P.D., Báez Galib e Isabel Pérez alegaron que la Ley Habilitadora viola el Art. VII, Sec. 1 de la Constitución de Puerto Rico, supra, al presentar más de tres (3) enmiendas. Esta cláusula constitucional limita a tres (3) el número de proposiciones de enmienda constitu-cional que pueden ser sometidas al electorado en un referéndum.
El P.I.P., Báez Galib y el P.P.D. sostuvieron que la Ley Habilitadora es inconstitucional por ordenar a la Comisión Estatal realizar una campaña de información y orientación sobre el contenido de las enmiendas y, a la vez, no proveer financiamiento público a los partidos políticos. Además, el
Con respecto a la proposición o enmienda sobre el dere-cho a la fianza, el licenciado Báez Galib, el P.P.D. e Isabel Pérez alegaron que tal enmienda sería inconstitucional por su vaguedad y ambigüedad, infringiendo así las cláusulas constitucionales del debido proceso de ley y de la igual pro-tección de la las leyes, y coartando el derecho del elector a ejercer su voto de modo informado e inteligente.
En cuanto a la papeleta que se utilizará, el P.P.D. sos-tuvo que ésta viola la cláusula de la igual protección y del derecho al voto por no proveer para la utilización de sím-bolos en beneficio de aquellas personas que no saben leer y escribir. Además, se sostiene que la utilización de una sola papeleta para las tres (3) proposiciones, con un solo color, es parte de un esquema de confusión y coacción que lesiona el ejercicio del derecho al voto.
El P.I.P. también argumentó que la Ley Habilitadora viola el derecho a la libertad de expresión de los Comisio-nados al obligarlos a implantar una campaña informativa oficialista a favor de las enmiendas propuestas.
Por su parte, Báez Galib alegó que la Ley Habilitadora no cumple con el requisito constitucional de disponer los términos de vigencia de cada una de las enmiendas.
Por otro lado, Isabel Pérez sostuvo que la referida ley, a diferencia del tratamiento otorgado a los partidos políticos, no provee los mecanismos para hacer posible la participa-ción en el proceso, como observadores, de electores agrupa-dos en organizaciones ni permite su participación en la Co-misión Estatal, pero que, al igual que a los partidos, se prohíbe la asignación de fondos públicos a estas agrupaciones.
Finalmente, Isabel Pérez alegó que la propuesta en-mienda sobre el Tribunal Supremo es contraria a la See. 3
El Tribunal Superior consolidó todas las demandas y recibió los memorandos de derecho de las partes. También atendió, mediante una vista celebrada el 15 de agosto de 1994, los argumentos de las partes en cuanto a la aplica-ción del Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3351,
El E.L.A. y la Compañía de Turismo acudieron ante nos en revisión, solicitando la revocación de la referida resolu-ción y orden. Mediante opinión per curiam emitida el 8 de septiembre de 1994, confirmamos el dictamen recurrido.
Posteriormente, el Tribunal Superior dictó una senten-
Por su inconformidad con la sentencia del Tribunal Superior y por considerar que el asunto trataba sobre una cuestión constitucional sustancial, presentaron sendos es-critos de apelación el P.I.P., el P.P.D. e Isabel Pérez Pérez; Báez Galib compareció mediante un recurso de certiorari. En apelación, los peticionarios presentaron básicamente los mismos argumentos que esbozaron ante el foro de instancia.
El P.I.P. también presentó una Moción en Auxilio de Ju-risdicción solicitando que se le ordenase a la Comisión Es-tatal paralizar la erogación adicional de fondos, que se dis-pensara de los trámites usuales de apelación y que se redujeran los términos para la presentación de los alegatos.
El 16 de septiembre de 1994 dictamos una resolución
En lo que respecta a la Petición de certiorari de Báez Galib y Movilización Civil, el 19 de septiembre de 1994
El 22 de septiembre de 1994 dictamos dos (2) resoluciones. En la primera de éstas, consolidamos los re-cursos sometidos por el P.I.P. (AC-94-644) y el P.P.D. (AC-94-653) con el recurso sometido por Báez Galib (CE-94-645), y los acogimos como apelación por plantear una cuestión constitucional sustancial.
Fundamentalmente, los apelantes plantean tres (3) asuntos medulares, relativos al número de proposiciones de enmienda que se presentarán al pueblo, a la asignación de fondos a la Comisión Estatal para realizar las labores encomendadas por la Ley Habilitadora y a las restricciones impuestas a las contribuciones económicas que podrán re-cibir las personas o grupos en campaña relacionada con el referéndum.
Con el beneficio de las comparecencias de todas las par-tes, emprendemos la delicada, difícil e ineludible tarea de adjudicar y resolver estos casos de tanta importancia pública.
... [E]s fundamental que el pueblo mismo está obligado por su propia Constitución .... Cuando [el pueblo] ha provisto en la misma un método para enmendarla, debe cumplir con ese procedimiento. Cualquier otro curso de acción sería revolucionario. ... (Traducción nuestra y énfasis suprimido.) Moore v. Brown, 165 S.W.2d 657, 659 (1942).
Lo anterior plasma la continua lucha que existe entre la soberanía popular y la supremacía constitucional. Por un lado, es un principio rector que en toda organización constitucional democrática el punto de partida es la soberanía popular. Corresponde al pueblo inicialmente el poder constituyente, esto es, el de aprobar la constitución como el complejo normativo en el que se regulan todas las competencias del Estado y se enumeran las garantías y libertades de los ciudadanos. Una vez se aprueba la Constitución, ésta se convierte en Ley Suprema que regula una realidad en un devenir permanente:
Aprobada la Constitución por el pueblo, todos los poderes del Estado pasan a ser poderes constituidos, y el poder constitu-yente desaparece, para que la normativa fundamental se con-vierta en el centro de referencia básico del sistema. La Consti-tución se presenta entonces como ley suprema que, en sustitución del poder soberano del pueblo, aletargado y silen-cioso, ejercita, como dirían Kelsen y Krabbe, una auténtica so-beranía de la Ley y del Derecho.
Planteadas las cosas de este modo, el problema a resolver no es otro que el de cómo compaginar el dogma indiscutible de la soberanía popular con esa otra emergente soberanía de la Constitución y del Derecho, conectada directamente con el en-tendimiento de la Constitución como ley suprema. P. De Vega, La Reforma Constitucional, Madrid, Ed. Tecnos, 1985, pág. 222.
Ahora bien, la supremacía constitucional no implica que el pueblo no pueda revisar su lex superior. Sin embargo, este poder debe ejercerse de forma que el ordenamiento constitucional pueda mantener su coherencia, libre de los caprichos momentáneos y arbitrarios de las
Los límites necesarios al proceso de revisión de una Constitución pueden ser explícitos o implícitos. Los primeros constan expresamente en la Constitución; los implícitos son aquellos “cuya existencia sólo puede ser deducida indirectamente, bien como una consecuencia lógica de los presupuestos en que descansa el sistema constitucional considerado en su conjunto, bien como correlato de las singulares cualificaciones que se producen en determinados preceptos de la Constitución”. De Vega, op. cit., pág. 242. Con estos límites, el pueblo, lejos de renunciar a su soberanía, asegura unos supuestos ideológicos y valorativos en los que descansa su régimen político. De Vega, op. cit., pág. 248.
Sólo cuando el pueblo tiene institucionalizados procedimientos para expresar su voluntad, y sólo cuando esa voluntad puede manifestarse espontánea y libremente, adquiere la plenitud de su sentido hablar del principio democrático de soberanía popular. De Vega, op. cit., pág. 290.
De ahí la importancia de respetar los procedimientos ordenados por el pueblo en el ejercicio de su poder consti-tuyente para revisar la Constitución.
Estos procedimientos, además de proteger la voluntad de la soberanía popular, permiten que la Constitución goce de la necesaria estabilidad sin perder la flexibili-
En una democracia, la fuerza de una constitución depende de dos factores: a) del grado hasta dónde sus disposiciones sean materia de acuerdo general al tiempo de su adopción, y b) del grado en que puede ser modificada más tarde, según ocurran cambios en los asuntos en que la sociedad está generalmente de acuerdo. La Nueva Constitución de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1954, Parte II, pág. 519.
Ante lo anterior, es necesario que el procedimiento de enmienda garantice que las enmiendas estén realmente respaldadas por el consenso general y que éstas surjan de una consideración cuidadosa e informada por todos los electores. Este principio medular del constitucionalismo moderno fue expresamente considerado por nuestra Convención Constituyente.
La enmienda constitucional presupone, primeramente, que se usen procedimientos especiales para garantizar que dicha en-mienda está en efecto respaldada por el consenso que en reali-dad representa la aquiescencia general al cambio propuesto. En segundo término, como envuelve una alteración de fundamen-tos, presupone una consideración más cuidadosa y deliberada que la que necesita dársele a los cambios en la ley ordinaria.
El propósito principal del referéndum es, por supuesto, deter-minar si el cambio propuesto a la ley fundamental tiene o no el respaldo del electorado. Si la cláusula constitucional sobre el referéndum está bien redactada, tendrá disposiciones para la consecución del objetivo a través de dos medios: uno, estable-ciendo condiciones que permitan al pueblo familiarizarse con las disposiciones de la enmienda propuesta, y, de este modo, votar con conocimiento de causa; y el otro, estableciendo condi-ciones por cuya virtud la votación total refleje, con la mayor exactitud posible, la actitud del electorado hacia la proposición. La Nueva Constitución de Puerto Rico, op. cit., págs. 521-532.
Por estas razones, los padres de nuestra Constitución diseñaron un procedimiento de enmienda que: (1) requiere la aprobación de por lo menos dos terceras (2/3) partes de los miembros de cada cámara legislativa; (2)
La Asamblea Legislativa podrá proponer enmiendas a esta Constitución mediante resolución concurrente que se apruebe por no menos de dos terceras partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara. Toda proposición de enmienda se someterá a los electores capacitados en referén-dum especial, pero la Asamblea Legislativa podrá, siempre que la resolución concurrente se apruebe por no menos de tres cuar-tas partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara, disponer que el referéndum se celebre al mismo tiempo que la elección general siguiente. Cada proposición de enmienda deberá votarse separadamente y en ningún caso se podrá someter más de tres proposiciones de enmienda en un mismo referéndum. Toda enmienda contendrá sus propios tér-minos de vigencia y formará parte de esta Constitución si es ratificada por el voto de la mayoría de los electores que voten sobre el particular. Aprobada una proposición de enmienda, de-berá publicarse con tres meses de antelación, por lo menos, a la fecha del referéndum. Art. VII, Sec. 1, Const. E.L.A., supra, ed. 1982, pág. 380.
Nótese que los requisitos de publicidad y separación, y el límite al número de propuestas fueron recomendados expresamente como los mecanismos adecuados para obte-ner un voto informado del electorado.
Para que los ciudadanos voten con conocimiento de causa, no se les debe sobrecargar sometiéndoles varias enmiendas a la vez. Es importante, por lo tanto, que se imponga alguna clase de límite al número de enmiendas que puede someterse al*214 electorado. Algunos estados fijan un límite de tres enmiendas para una determinada elección, y la constitución del estado de Kentucky no permite que se consideren más de dos enmiendas en una misma votación. Veintiocho estados indican lo siguiente en sus constituciones: si dos o más proposiciones de enmienda se presentan a ratificación deben votarse independientemente una de otra. El estado de Missouri va aún más lejos al requerir que las proposiciones de enmienda se sometan en papeletas separadas y sin insignias de partido de clase alguna. La Nueva Constitución de Puerto Rico, op. cit., págs. 532 — 533.
En nuestro ordenamiento corresponde a los tribunales evaluar si se cumplieron los requisitos procesales dispuestos por la Constitución para enmendarla. Al analizar las controversias planteadas ante nos, debemos tener presentes los objetivos y principios que modelaron el procedimiento de enmienda de nuestra Constitución. Lo hacemos, además, con plena consciencia de que nuestra labor se circunscribe únicamente a juzgar la constitucionalidad de la Ley Habilitadora y las resoluciones concurrentes que contienen los textos específicos de los cambios propuestos. Véase State v. City of Baton Rouge, 215 La. 315, 40 So.2d 477 (1949).
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Los recurrentes señalan que la Ley Habilitadora pre-senta más de tres (3) proposiciones en violación del requi-sito constitucional de separación. Las apelaciones requie-ren que por primera vez interpretemos el significado de la cláusula de “proposición de enmienda” para determinar si el estatuto cumple con los requisitos de la Sec. 1 del Art. VTI de nuestra Constitución, supra. Examinemos en deta-lle todas las enmiendas propuestas.
La primera proposición enmendaría el párrafo quinto de la Sec. 11 del Art. II de la Constitución, supra, para que lea como sigue:
Todo acusado tendrá derecho a permanecer en libertad bajo fianza antes de mediar un fallo condenatorio, excepto cuando*215 haya sido previamente convicto por delito grave, se le impute la comisión de uno o más delitos graves serios y represente ame-naza para la comunidad. Art. 3 de la Ley Núm. 49, supra, 1994 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico 209.
Por su parte, la segunda proposición enmendaría la See. 3 del Art. V de la Constitución, supra, para que disponga:
... El Tribunal Supremo será el tribunal de última instancia en Puerto Rico y se compondrá de un Juez Presidente y ocho Jueces Asociados. Leyes de Puerto Rico, supra, pág. 209.
Se eliminaría la potestad del Tribunal Supremo para solicitar un aumento o una disminución en el número de sus Jueces. En cuanto a esta enmienda, los recurrentes señalan que contiene dos (2) proposiciones. Sostienen que no solamente se fija el número de Jueces en nueve (9), sino que también deroga la facultad de esta Curia de solicitar a la Asamblea Legislativa que se varíe el número de sus miembros.
Por último, se añade una Sec. 20 al Art. VI de la Cons-titución, supra, para disponer:
... Ninguna persona podrá ser electa en elección general al cargo de Gobernador por más de dos términos, ni a los cargos de Senador, Representante o Alcalde por más de tres términos. Leyes de Puerto Rico, supra, pág. 209.
De acuerdo con lo señalado por los recúrrentes, esta en-mienda se desglosa en tres (3) proposiciones, una por cada cargo al cual se limita los términos de reelección.
En estas circunstancias, en buena metodología adjudicativa, procede que examinemos la experiencia de algunos estados, recordando siempre que la jurisprudencia aplicable no es obligatoria y conscientes de que nos corresponde interpretar nuestra Constitución conforme a nuestra particular realidad de pueblo. Veamos.
En términos generales, la inclusión en Constituciones estatales de cláusulas de separación y límites al número de proposiciones de enmienda pretende evitar que los electo-res sean engañados o confundidos al tener que votar uni-tariamente por proposiciones tan distintas e independien-tes entre sí que no tienen relación alguna a una materia en general. Se protegió además al electorado contra la prác-tica de logrolling, esto es, la de unir materias no aceptadas a otras que sí son deseadas para obligar al electorado a aceptar lo que de otra forma rechazaría. El propósito de este tipo de cláusula es garantizar que cada proposición sea admitida o rechazada por el pueblo sobre la base de sus propios méritos:
The primary objection to amendments with more than one subject is that the voters must approve or disapprove the entire measure as a whole, rather than vote separately for or against each subject. Farris v. Munro, 662 P.2d 821, 825 (Wash. 1983).*217 Véanse, también: Keenan v. Price, 195 P.2d 662 (1948); State v. Wetz, 168 N.W. 835 (1918); McBee v. Brady, 100 P. 97 (1909).(12)
Por otro lado, los límites al número de enmiendas tam-bién se consideraron como medidas necesarias para evitar que se realizaran, a través del procedimiento de enmienda, revisiones totales a las constituciones sin cumplir con el procedimiento de elegir una convención constituyente. D.H. Lowestein, California Initiatives and the Single-Subject Rule, 30 UCLA L. Rev. 936 (1983).
Con estos objetivos en mente, tan temprano como en 1882 los tribunales supremos estatales tuvieron que darse a la tarea de decidir si una enmienda consistía en una o más proposiciones. En State v. Timme, 11 N.W. 785 (1882), se formularon por primera vez unos criterios para decidir este tipo de controversia, al concluir que debían presen-tarse por separado aquellas enmiendas que tuvieran dife-rentes propósitos y objetivos.
In order to constitute more than one amendment, the propositions submitted must relate to more than one subject, and have at least two distinct and separate purposes not dependent upon or connected with each other. State v. Zimmerman, 60 N.W.2d 416, 421 (1953), citando a State v. Timme, supra. Véase, también, Funk v. Fielder, 243 S.W.2d 474 (1951).
Se estableció como criterio rector la singularidad del propósito de la enmienda, de forma que se pudiesen unir las proposiciones incidentales necesarias para promover ese objetivo único.
The singleness of purpose or object sought to be accomplished by the amendment is the test as to whether it complies with such section.
*218 Thus, where an amendment to the Constitution relates to a single purpose or object and all else contained therein is incidental and reasonably necessary to effectuate the purpose of the amendment, such amendment is not violative of the provisions of [separability and limits on the number of amendments]. State v. Greater Portsmouth Growth Corp., 218 N.E.2d 446 (1966).
No obstante, la jurisprudencia estatal también ha reconocido que una sola enmienda no deja de serlo por el solo hecho de que afecte más de una sección o artículo de la Constitución. Tampoco deja de serlo por el hecho de que sea susceptible de subdivisión en partes, siempre que éstas sean de tal naturaleza que deban ser favorecidas o rechazadas como un todo para evitar que se afecte la coherencia de la Constitución. Véanse, por ejemplo: Coalition for Political Honesty v. State Bd., 415 N.E.2d 368 (1981); Keenan v. Price, supra.
Muchas han sido las formas de expresar el significado de la cláusula de una sola proposición de enmienda, pero la mejor formulación de los criterios aplicables a situaciones como las del caso de autos fue expuesta en Kerby v. Luhrs, 36 P.2d 549, 554 (1934), donde se expresó:
If the different changes contained in the proposed amendment all cover matters necessary to be dealt with in some manner, in order that the Constitution, as amended, shall constitute a consistent and workable whole on the general topic embraced in that part which is amended, and, if logically speaking, they should stand or fall as a whole, then there is but one amendment submitted. But, if any one of the propositions, although not directly contradicting the others, does not refer to such matters, or if it is not such that the voter supporting it would reasonably be expected to support the principle of the others, then there are in reality two or more amendments to be submitted, and the proposed amendment falls within the constitutional prohibition. ... Changes suggested thereto should re*219 present the free and mature judgment of the electors, so submitted that they cannot be constrained to adopt measures of which in reality they disapprove, in order to secure enactment of others they earnestly desire.
De acuerdo con lo anterior, se trata de una sola proposición si el texto contiene los detalles necesarios para lograr un “propósito único”, de forma que para lograr ese objetivo sea indispensable que todos sean aprobados o rechazados a la vez. Si no existe esta interdependencia o si los cambios no son de tal naturaleza que se pueda esperar razonablemente que un elector desee votar uniformemente en cuanto a todos ellos, se trata en realidad de más de una enmienda. De esta manera se evita la confusión entre los electores y se asegura que los cambios en la Constitución representen la voluntad libre e informada del electorado.
Sin embargo, si bien los estados han expuesto consisten-temente el mismo criterio al evaluar casos como el de autos, su aplicación y los resultados correspondientes han sido muy variados, pues cada caso es y debe ser evaluado a la luz de la naturaleza particular de las proposiciones bajo consideración.
Por lo tanto, será necesario evaluar cada enmienda to-mando en consideración que la definición del concepto “pro-pósito” no puede ser tan abarcadora como para incluir en su ámbito cualquier combinación de proposiciones como una sola enmienda. Tampoco puede ser tan rígida como para hacer imposible enmendar la Constitución. Lowes-tein, supra, pág. 942.
En el caso de las enmiendas a la Constitución del Es-tado Libre Asociado de Puerto Rico, nuestro análisis debe guiarse por el propósito fundamental que pretendieron al-canzar los padres de nuestra Constitución al diseñar el procedimiento de enmienda: asegurar la estabilidad de nuestra Ley Suprema y permitir que ésta tenga suficiente flexibilidad para responder a los cambios de la sociedad puertorriqueña. Examinada la normativa aplicable, pro-cede analizar cada una de las enmiendas.
Los apelados sostienen que existe un propósito único por el cual la limitación de los términos a los tres (3) cargos públicos deben presentarse al pueblo como una sola propo-sición de enmienda: evitar el continuismo político. Sin embargo, un examen cuidadoso del asunto revela que esta proposición contiene más de un propósito.
Es necesario recordar que la jurisprudencia norteameri-cana consistentemente ha evaluado si las partes de una enmienda están conectadas y son dependientes entre sí para determinar si existe la unidad de propósito requerida.
El Art. Ill, Sec. 1 de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, establece que el Poder Legislativo se ejercerá por una Asamblea Legislativa compuesta por el Senado y la Cámara de Representantes. Añade que “[sus] miembros se-rán elegidos por votación directa en cada elección general”, íd., ed. 1982, pág. 334. El Art. Ill de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra, dispone también los requisi-tos de edad y residencia que han de cumplirse para poder ocupar los cargos mencionados. La enmienda propuesta tendría el efecto de modificar indirectamente este artículo, por cuanto añade un requisito adicional: el no haber sido legislador por más de tres (3) términos.
Por su parte, el Art. IV de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, regula lo concerniente al Poder Ejecutivo, que es ejercido por un gobernador, tam-bién electo por el voto directo del pueblo. Art. IV, Sec. 1, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. El referido artículo tam-bién especifica los requisitos para ocupar el cargo de Go-bernador así como sus facultades y deberes, entre otros. La enmienda propuesta tendría el efecto de añadir, indirecta-mente, un requisito para poder ocupar el cargo: no haber sido electo Gobernador por más de dos (2) términos.
Tratándose de cargos electivos diferentes e independien-tes, no es necesario limitar los términos de los tres (3) car-
Más aún, es razonable pensar, como bien reconoció el tribunal de instancia, que un elector puertorriqueño podría favorecer la limitación de los términos en cuanto a uno (1) o dos (2) de los cargos y no en cuanto a todos. Se trata de unos cargos de diferente naturaleza y función. El Goberna-dor dirige la Rama Ejecutiva con la obligación de velar por el cumpbmiento de las leyes y de dirigir en términos gene-rales el destino de Puerto Rico. Los legisladores componen la Rama Legislativa y cumplen la importante función de promulgar las leyes que rigen a nuestro país. Para ello fungen temporeramente como representantes del Pueblo de Puerto Rico.
Finalmente, los alcaldes dirigen los municipios, criatu-ras de la Asamblea Legislativa, y tienen un contacto más directo con el diario vivir de la comunidad. Su responsabi-lidad es satisfacer las necesidades cotidianas de los vecinos del municipio a su cargo.
Se trata evidentemente de responsabilidades y funcio-nes muy diferentes, especialmente en cuanto al contacto y a la relación que tienen con el pueblo. No se puede ignorar la innegable realidad de que al unir en una sola enmienda la limitación de los términos de estos cargos, se está obli-gando al pueblo puertorriqueño a favorecer unas proposi-
Por ende, es menester concluir que la Ley Habilitadora, en cuanto ordena someter a votación la limitación de los términos de los cargos de Gobernador, Legislador y Al-calde, es inconstitucional por violar el requisito de separa-ción al presentar tres (3) proposiciones de enmienda como una sola. Además, la Ley Habilitadora, al someter estas tres (3) proposiciones junto a las de limitación al derecho a la fianza y fijación del número de Jueces, presenta ante la consideración del pueblo un número de enmiendas en ex-ceso de las permitidas por nuestra Constitución.
Resuelto lo anterior, evaluemos si la propuesta de en-mienda sobre el número de Jueces adolece del mismo de-fecto constitucional.
V
La Resolución Concurrente del Senado Núm. 44, supra, establece que el propósito de la enmienda es fijar el nú-mero de Jueces que compondrá este Tribunal. El propósito de la enmienda, según lo expresó la Asamblea Legislativa, es dar estabilidad y continuidad a este Foro judicial. Para ello, se propone enmendar la See. 3 del Art. V de la Cons-titución del Estado Libre Asociado, supra, en dos (2) dimensiones: estableciendo que este Tribunal se compondrá de nueve (9) Jueces, y segundo, eliminando la facultad ex-clusiva de este Tribunal de iniciar el proceso de modifica-ción al número de sus integrantes. Aquí es notoria la inter-dependencia de los dos (2) cambios.
Según está redactada actualmente esta sección de nues-tra Constitución, el Tribunal Supremo se compone de cinco (5) Jueces, pero tiene la facultad exclusiva de solicitar que, mediante legislación, se cambie el número de sus
Nótese que si se votara por separado en cuanto a estos dos (2) temas, existiría la posibilidad de llegar al resultado de establecer un Tribunal compuesto por nueve (9) Jueces, pero que se conserve el mecanismo de cambio actual, lo cual resultaría incongruente si se evalúa a la luz del pro-pósito de fijar permanentemente su composición. También sería posible que, como resultado de una votación sepa-rada, quedara establecido un Tribunal compuesto perma-nentemente por cinco (5) Jueces, resultado que sería aún más incompatible con el propósito perseguido por la en-mienda propuesta.
Por ende, resolvemos que la proposición de enmienda al número de Jueces que compone este Tribunal cumple con los requisitos de la Sec. 1 del Art. VII, supra, y puede ser sometida a la consideración del Pueblo de Puerto Rico para su aprobación o rechazo en el referéndum de 6 de noviembre.
VI
Nuestra anterior determinación de que la enmienda propuesta sobre el número de términos de ciertos cargos electivos, en su forma actual, no cumple con los citados
En el presente caso, en su Art. 27 (16 L.P.R.A. sec. 956 n.) la Ley Habilitadora establece que “[s]i cualquier parte, inciso o artículo de esta ley fuera declarada inconstitucio-nal por tribunal competente, la sentencia a tal efecto dic-tada se limitará a la parte, inciso o artículo declarado in-constitucional, y no afectará ni invalidará el resto de las disposiciones de esta ley”. (Énfasis suplido.) De este texto claramente se desprende que el estatuto debe mantenerse en vigor aun después de eliminados los incisos relaciona-dos con la proposición de enmienda para añadir la Sec. 20 al Art. VI de la Constitución, supra. Nada indica que se debe ignorar este mandato legislativo en el caso de autos.
Por ende, concluimos que procede eliminar de la Ley Habilitadora los incisos relacionados con la proposición de enmienda sobre los términos de los cargos electivos y man-tener en vigor el resto de la ley con las dos (2) enmiendas propuestas referentes a la fianza y a la composición de este Tribunal.
Los apelantes también impugnan como insuficientes las actuaciones de la Comisión Estatal en el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Habilitadora asignándoles fon-dos para realizar una campaña de información y orienta-ción sobre el contenido de las enmiendas. Además, cuestio-nan los límites impuestos a toda persona respecto a las contribuciones que pueden hacer para beneficio de entida-des que estén haciendo campaña a favor o en contra de alguna de las enmiendas propuestas.
Sostienen que la Comisión Estatal se ha limitado a pu-blicar el texto de las enmiendas propuestas y de los seg-mentos de la Constitución que quedarían modificados o eliminados. Se señala que la Comisión Estatal, al circuns-cribirse a la actuación mencionada, no ha cumplido con el Art. 7 de la Ley Habilitadora, supra, y que su interpreta-ción viola la letra y el espíritu de la Ley Habilitadora. Se-gún los apelantes, este mandato legislativo obliga a la Co-misión Estatal a llevar a cabo una campaña mucho más amplia de la que hasta ahora se ha llevado a cabo, la cual oriente adecuadamente al electorado sobre el significado de las enmiendas propuestas así como sobre las razones para votar a favor y en contra de dichas enmiendas.
Es por esta razón que uno de los apelantes solicitó que, en auxilio de nuestra jurisdicción, paralizáramos el desem-bolso de fondos por la Comisión Estatal en relación con la campaña que estaba llevándose á cabo. La parte apelante expuso que, de no detenerse este desembolso, una decisión posterior que ampliara el ámbito de la campaña se hubiera visto afectada, ya que en el entretanto se hubieran redu-cido sustancialmente los fondos disponibles para instru-mentar una verdadera campaña de información y orienta-ción sobre las enmiendas propuestas. Por entender que en torno a este señalamiento el apelante tenía una alta pro-babilidad de prevalecer en los méritos, decidimos parali-
Este artículo dispone que la Comisión Estatal
... instrumentará una campaña de información y orientación a los electores ... sobre el contenido de las enmiendas a la Cons-titución .... Como parte de su fase de información y orientación esta campaña reproducirá textualmente en los medios de comu-nicación el texto de las enmiendas ....
Todos los fondos utilizados en este Capítulo para campañas de información y orientación serán para el uso exclusivo de la Comisión Estatal de Elecciones.(15) 16 L.P.R.A. sec. 956f.
El Diccionario de la Lengua Española, 21ra ed., Madrid, Ed. Espasa-Calpe, 1992, pág. 1053, define el vocablo “orientar”, en su acepción pertinente al Art. 7, supra, como “[i]nformar a uno de lo que ignora y desea saber, del estado de un asunto o negocio, para que sepa mantenerse en él”. Por ende, el mandato evidente del Art. 7 de la Ley
Con el propósito de orientar al electorado de modo que el resultado de la votación sobre este importante asunto refleje la opinión consciente, inteligente y deliberada del pueblo, procede que interpretemos amplia y liberalmente este artículo para reconocerle autoridad a la Comisión Es-tatal para realizar una campaña educativa e informativa sobre el proceso de referéndum y las enmiendas que se proponen. Un indicador del alcance amplio que se le pre-tendió imprimir a esta disposición es el hecho de que la divulgación del texto de las enmiendas solamente se or-denó en la ley "como parte de [la] fase de información y orientación”. Más aún, esta amplia interpretación nos lleva a un resultado que coincide con el criterio adoptado en va-rias jurisdicciones y apoyado en la obra La Nueva Consti-tución de Puerto Rico, op. cit.'.
El propósito principal del referéndum es, por supuesto, deter-minar si el cambio propuesto a la ley fundamental tiene o no el respaldo del electorado. [Para lograr este objetivo, deben establecerse] condiciones que permitan al pueblo familiarizarse con las disposiciones de la enmienda propuesta, y, de este modo, votar con conocimiento de causa ....
a) Condiciones que llevan a un voto consciente. —Cuarenta y dos estados de la Unión norteamericana hacen obligatoria la publicación de información relativa a la enmienda antes del referéndum. Por lo general, se exige que el texto de la en-mienda se difunda ampliamente. Massachusetts exige [por vir-tud de su Constitución] que se envíe a cada elector inscrito una copia de la enmienda en unión de todos los argumentos en favor y en contra de ella. (Enfasis en el original.) y escolios omitidos. La Nueva Constitución de Puerto Rico, op. cit., págs. 531-532.
Por su parte, los estados de Massachusetts y California han adoptado una política pública, reflejada constitucional y estatutariamente, que incorpora de manera detallada los
The secretary of the commonwealth shall cause to be printed and sent to each person eligible to vote in the commonwealth or to each residence of one or more persons eligible to vote in the commonwealth the full text of every measure to be submitted to the people, together with a copy of the legislative committee’s majority and minority reports, if there be such, with the names of the majority and minority members thereon, a statement of the votes of the general court on the measure, and a fair, concise summary of the measure as such summary will appear on the ballot; and shall, in such manner as may be provided by law, cause to he prepared and sent other information and arguments for and against the measure. M.G.L.A. Const. Amend. Art. 48, Gen.Prov., Pt. 4. (Supp. 1994).
Conforme a lo anterior, en dicho estado se han aprobado unos estatutos con el propósito de poner en vigor la sabia política de informar y orientar, de la manera más com-pleta, detallada e imparcial posible, al electorado en rela-ción con la enmienda constitucional propuesta. Dichas le-yes exigen que se le envíe a cada elector inscrito una copia de la enmienda propuesta, un resumen de ésta preparado por el Procurador General, una aseveración de una oración preparada por un funcionario estatal la cual describa el efecto de un voto a favor o en contra y, finalmente, argu-mentos a favor y en contra de la enmienda propuesta. Es-tos argumentos se obtienen de los principales proponentes y oponentes de la enmienda. M.G.L.A. c. 54, Sees. 53-54.
En California se ha dispuesto por legislación que se de-berá preparar un folleto (ballot pamphlet) que contendrá, en el caso de enmiendas constitucionales propuestas por la Legislatura para la aprobación del pueblo, argumentos a
Tanto del historial de la Convención Constituyente como de la tradición y experiencia democrática en Estados Unidos y en Puerto Rico, se desprende claramente el postulado básico de que en la votación sobre enmiendas constitucionales existe el deber afirmativo del Estado y de sus organismos de mantener la neutralidad y de propiciar la más amplia divulgación de información y orientación sobre las razones a favor y en contra de los cambios propuestos. A la luz del lenguaje de la Ley Habilitadora, de la experiencia de otras jurisdicciones en relación con la adopción de enmiendas constitucionales y de la importancia para el país de que la expresión popular en torno a las enmiendas propuestas refleje el verdadero sentir del electorado, producto de una decisión informada, consciente e inteligente, resolvemos que el Art. 7 de la Ley Habilitadora, supra, obliga a la Comisión Estatal a, como parte de su deber de informar y orientar al pueblo sobre el contenido de las enmiendas propuestas, educar efectivamente a
En el cumplimiento de dicha labor se le deberá dar participación plena, directa y efectiva a los Comisionados Electorales en todas las etapas de la campaña, particularmente en su contenido. Además, se deberá usar cualquier otro recurso que la Comisión Estatal estime pertinente y útil para llevar a cabo esta encomienda, incluso auspiciar programas de televisión y radio en los que participen los Comisionados Electorales o sus representantes, explicando sus respectivas posiciones a favor y en contra de cada enmienda. Recordemos que los Comisionados Electorales integran la Comisión Estatal y tienen voz y voto en todas sus deliberaciones. Aunque representan a los partidos políticos, son funcionarios que reciben remuneración de fondos públicos y, como miembros de la Comisión Estatal, son responsables de “planificar, organizar, estructurar, dirigir y supervisar el organismo electoral y todos los procedimientos de naturaleza electoral...”. 16 L.P.R.A. see. 3013.
La Ley Habilitadora le delegó a la Comisión Estatal, como cuerpo colegiado, la responsabilidad de llevar a cabo una campaña de orientación a los electores sobre las en-miendas propuestas. Como los Comisionados Electorales y los Comisionados Electorales alternos son parte esencial de la Comisión Estatal, ellos deben tener plena participa-ción en el diseño, el contenido, la preparación y el desarro-llo de la campaña de orientación requerida por el Art. 7 de la Ley Habilitadora, supra. Además, en el cumplimiento de su deber, la Comisión Estatal podrá dar participación, se-gún lo estime conveniente, a las agrupaciones que hayan acreditado su interés en participar en el proceso electoral.
La Comisión Estatal deberá gastar cantidades iguales para la divulgación de las razones a favor y en contra de cada una de las enmiendas propuestas y deberá asegurarse de que los fondos utilizados para el logro de
En torno a este mandato, debemos apuntalar que la constitucionalidad de actuaciones del Estado dirigidas a informar a la ciudadanía sobre las opciones que tiene ante sí en un evento electoral como el del presente caso, incluso el exponer las razones para votar a favor y en contra de las distintas iniciativas, ha sido sostenida siempre que esta labor se realice de manera neutral. Stanson v. Mott, 551 P.2d 1, 10-13 (Cal. 1976); Citizens to Protect Pub. Funds v. Board of Education, 98 A.2d 673 (1953). Lo que el Estado no puede hacer es violar su deber de neutralidad y emprender campaña, directa o indirectamente, en relación con el asunto sometido al pueblo en el evento electoral, ello por virtud de la Primera Enmienda de la Constitución federal y de la See. 2 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1. Stanson, supra, págs. 9-10; Mountain States Legal, etc. v. Denver School Dist., 459 F. Supp. 357 (D. Colo. 1978); Stern v. Kramarsky, 375 N.Y.S.2d 235, 239-240 (1975); E.H. Ziegler, Government Speech and the Constitution: The Limits of Official Partisanship, 21 B.C. L. Rev. 578 (1980).
Naturalmente, en ausencia de otra regla aplicable, la norma expuesta anteriormente no impide que, al amparo de la libertad de expresión que cobija a todos los ciudadanos, cualquier funcionario público, en su carácter personal, se exprese a favor o en contra de una propuesta
Finalmente, en este contexto no es menester discutir la constitucionalidad de las disposiciones del Art. 7, supra, y del Art. 8 de la Ley Habilitadora, 16 L.P.R.A. sec. 956g, las cuales proveen para el uso exclusivo por la Comisión Esta-tal de los fondos para la campaña de información y orien-tación, y que establecen además que ningún partido polí-tico, grupo o individuo recibirá, bajo ningún concepto, fondos públicos de los asignados por la ley en relación con el referéndum.
Por último, la Ley Habilitadora, en su Art. 19 (16 L.P.R.A. sec. 956r), restringe las contribuciones que puede hacer una persona a las campañas relacionadas con el referéndum y prohíbe que las instituciones bancarias y otras de naturaleza similar contribuyan dinero alguno a dichas campañas:
Ninguna persona natural o jurídica podrá en forma directa o indirecta, hacer contribuciones para la campaña del referén-dum de un partido político principal, agrupación, organización, entidad o a grupos independientes que esté a favor o en contra de alguna de las tres propuestas para enmendar la Constitu-ción en exceso de las cantidades indicadas a continuación:
(a) Las personas naturales o jurídicas podrán hacer contribu-ciones voluntarias a un partido político o agrupación que esté a favor o en contra de alguna de las propuestas enmiendas a la Constitución en el referéndum hasta una cantidad de mil (1,000) dólares por cada una de las propuestas de enmiendas a la Constitución, para un máximo de tres mil (3,000) dólares.
(b) Será ilegal toda contribución directa o indirecta de una institución bancaria, de cualquier institución dedicada a pres-tar dinero; de casas de corretaje dedicadas a la venta de valo-res; y de corporaciones cuyas acciones se vendan en mercados de valores o al público en general, o de afiliadas o subsidiarias de éstas, hecha para fines de la campaña del referéndum de cualquier partido político o agrupación que represente una de las propuestas enmiendas a la Constitución en el referéndum.
(c) La Comisión Estatal dé Elecciones mediante reglamenta-ción al efecto dispondrá lo relativo a los informes contentivos relacionados con la recaudación de fondos. 16 L.P.R.A. see. 956r.
Los apelantes cuestionan la constitucionalidad de estas restricciones sobre la base de que limitan indebidamente la libertad de expresión de los partidos políticos en la medida en que limitan su capacidad para recaudar dinero para hacer campaña.
Aunque ciertamente se está limitando la capacidad de recoger fondos de los partidos y grupos que desean hacer una campaña en relación con el referéndum, no se trata de
Estimamos que en el contexto constitucional expuesto, son cognoscibles, como objetivos legítimos consustanciales al pro-ceso democrático, medidas razonables tendentes a disminuir las diferencias económicas y ventajas entre los partidos y can-didatos por razón de desigualdades en riqueza, a la par que evitar contribuciones cuantiosas e irrestrictas que pudieran comprometer el curso ulterior del gobierno en orden a influen-cias indebidas o favoritismos por razón de tales aportaciones.
Reconocemos el interés importantísimo del Estado en mantener un ambiente libre de la influencia desmedida que puede ejercer una minoría de grandes intereses económicos sobre los votantes y sobre el comportamiento posterior de figuras políticas y gubernamentales por razón de la “deuda” que se pueda entender se ha contraído ante quien ayudó en la campaña con grandes aportaciones económicas.
La jurisprudencia federal citada por los apelantes no apoya el reclamo de inconstitucionalidad de los límites a las contribuciones establecidos por la Ley Habilitadora. En Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976), se sostuvo la constitu-cionalidad de los límites impuestos a las contribuciones que se podían hacer a candidatos a puestos electivos federales. En dicha opinión el Tribunal Supremo federal expresó del siguiente modo el importante interés estatal que justifica estas restricciones:
... [T]he primary interest served by the limitations ... is the prevention of corruption and the appearance of corruption spawned by the real or imagined coercive influence of large financial contributions on candidates’ positions and on their actions if elected to office. ...
*235 It is unnecessary to look beyond the Act’s primary purpose —to limit the actuality and appearance of corruption resulting from large individual financial contributions— in order to find a constitutionally sufficient justification for the $1,000 contribution limitation. ... To the extent that large contributions are given to secure a political quid pro quo from current and potential office holders, the integrity of our system of representative democracy is undermined. ...
Of almost equal concern as the danger of actual quid pro quo arrangements is the impact of the appearance of corruption stemming from public awareness of the opportunities for abuse inherent in a regime of large individual financial contributions. Buckley v. Valeo, supra, págs. 25-27.
En resumen, en la jurisprudencia federal se ha reconocido la validez de los estatutos dirigidos a preservar la integridad del proceso electoral y la confianza del ciudadano en su Gobierno, mediante mecanismos que eviten tanto la realidad como la apariencia de corrupción, así como las influencias indebidas. First National Bank of Boston v. Bellotti, 435 U.S. 765, 788-789 (1978); Buckley v. Valeo, supra, pág. 48.
Naturalmente, los intereses gubernamentales y peligros identificados por esta jurisprudencia justifican la imposi-ción de restricciones a contribuciones en el contexto de un referéndum sobre una enmienda constitucional. Es de es-perarse que los líderes políticos expresen una posición y hagan campaña en relación con este tipo de referéndum. En la medida en que estos líderes se identifiquen con estas campañas, su futuro político se ve directa y sustancial-mente afectado por el resultado del referéndum. En este sentido, está igualmente presente en estas circunstancias el peligro de corrupción, identificado en Buckley v. Valeo, supra, dimanante de los favores que dichos líderes podrían deberles a quienes hayan contribuido grandes sumas de dinero a la campaña que la figura política favorece. Esta situación ha sido descrita del siguiente modo por un estu-dioso de este tema:
Similarly, candidates can ride into office on the coattails of*236 ballot proposition issues. One way to gain favor with a political candidate may be to contribute heavily to a proposition that he actively supports or even upon which he may be staking his career. In other words, ballot proposition campaigns can create political debts. It is not unknown for a politician to campaign actively in support of a ballot proposition favored by a powerful financial interest with whom he later accepts employment. Are political debts being rewarded? Is a politician being “bought”? (Enfasis en el original y escolios omitidos.) J.S. Shockley, Direct Democracy, Campaign Finance, and the Courts: Can Corruption, Undue Influence, and Declining Voter Confidence be Found?, 39 U. Miami L. Rev.'377, 386 (1985).
El peligro descrito también está presente en Puerto Rico debido a que aunque los referendos son esencialmente de naturaleza cívica y no están en juego las candidaturas a cargos electivos, durante el proceso han sido utilizados por algunas figuras políticas para adelantar sus respectivas posiciones públicas. Ante el peligro potencial de que algunas figuras traten de convertir un referéndum cívico en un concurso político, se justifica establecer restricciones a los partidos políticos como la cuestionada en el caso de autos.
También existe otro factor que provee justificación adicional para sostener la constitucionalidad de estas restricciones. Los partidos políticos locales, por virtud de la Ley Electoral de Puerto Rico, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977 (16 L.P.R.A. sees. 3001-3383), tienen la opción de recibir fondos del denominado “Fondo Electoral”. No hay duda de que una vez se conceden fondos públicos a los partidos políticos, el Estado adquiere mayores facultades para reglamentar lo concerniente a las finanzas de dichos partidos, incluso lo relativo a las contribuciones que se les pueden hacer a estas entidades. Esto puede incluir la imposición de restricciones como las atacadas en el presente caso. Arts. 3.001-3.037 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. sees. 3101-3127. Aun en años que no son de elecciones generales, cada partido, cumplidos ciertos requisitos, puede participar del Fondo Electoral hasta una
Las decisiones del Tribunal Supremo federal en First National Bank of Boston v. Bellotti, supra, y en Citizens Against Rent Control v. Berkeley, 454 U.S. 290 (1981), no nos obligan a adoptar un resultado contrario. En Béllotti, supra, el estatuto que se declaró inconstitucional prohibía toda contribución de cualquier corporación o entidad ban-caria a una campaña en relación con una propuesta de enmienda a la Constitución de Massachusetts. A diferencia de Béllotti, supra, nuestro estatuto no prohíbe toda contri-bución; solamente fija un límite al monto de las contribu-ciones que puede hacer una persona natural o jurídica a cada uno de los partidos o grupos que estén haciendo cam-paña en relación al referéndum. Aunque el Art. 19(b), 16 L.P.R.A. sec. 956r(b), prohíbe toda contribución de parte de ciertas instituciones financieras, en este caso, a diferencia de Béllotti, supra, ninguna de las partes está directamente afectada por dicha prohibición absoluta (las organizaciones que impugnan estos límites tienen una oportunidad razo-nable de recaudar fondos de toda persona natural o jurí-dica no incluida en el grupo descrito en el inciso (b) del Art. 19, supra.)
Por otro lado, los límites a las contribuciones que se invalidaron en Citizens Against Rent Control v. Berkeley, supra, eran de doscientos cincuenta dólares ($250) por persona, cantidad sustancialmente menor que la impuesta
En vista de los intereses de alta jerarquía que justifican las restricciones impugnadas, de nuestra anterior jurispru-dencia y de las características particulares de nuestro or-denamiento electoral y de nuestra sociedad, sostenemos la validez del Art. 19 de la Ley Habilitadora, supra.
IX
En síntesis, por las razones anteriormente ex-puestas procede que se declare inconstitucional la Resolución Concurrente Núm. 14, supra, que propone añadir una Sec. 20 al Art. VII de la Constitución, supra, para establecer unos límites a los términos que una persona podrá servir en los cargos de Gobernador, Legislador y Alcalde. Esta disposición es inconstitucional por violar el requisito de separación de la Sec. 1 del Art. VII de la Constitución, supra, al presentar tres (3) proposiciones de enmienda como una (1). Por otro lado, estas tres (3) proposiciones, unidas a las de fianza y de fijación del número de Jueces del Tribunal Supremo, exceden el número de enmiendas que la Constitución permite que se puedan presentar al pueblo en un referéndum.
Además, se ordena a la Comisión Estatal a que, como parte de su deber estatutario de informar y orientar al
El referéndum pautado para el 6 de noviembre de 1994 puede celebrarse con las modificaciones que aquí ordena-mos; de esta manera, se garantiza que el pueblo esté debi-damente informado sobre las proposiciones de enmienda y se le da fiel cumplimiento a nuestra Constitución, máxima expresión de nuestras aspiraciones como pueblo.
X
A modo de epílogo, exhortamos a todos aquellos que par-ticipan en el diálogo público del Referéndum del próximo 6 de noviembre a formular y divulgar sus mensajes en un plano de altura que contribuya al fortalecimiento de nues-tra vida democrática. Todos debemos recordar que la de-magogia y el ataque personal, no importa de quien pro-venga, no sólo nublan el entendimiento del elector sino que socavan las instituciones democráticas y destruyen la con-vivencia civilizada.
Por último, no olvidemos que en el 1952, cuando se aprobó la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, nuestro pueblo instituyó un sistema de go-bierno democrático basado en el mandato de la ley. A la
Se dictará la sentencia correspondiente.
El Juez Presidente Señor Andréu García emitió una opi-nión de conformidad. El Juez Asociado Señor Fuster Belin-geri está conforme, pero además hubiera ordenado la utili-zación de dos (2) papeletas separadas. Los Jueces Asociados Señores Negrón García y Rebollo López emitie-ron sendas opiniones disidentes. La Juez Asociada Señora Naveira de Rodón emitió una opinión disidente en parte y concurrente en parte. Todos los Jueces se reservan el dere-cho de emitir opiniones adicionales.
Opinión de conformidad del
Vivir es expresarse. Vivir es necesario. El hombre no sólo vive, sino que hace su vida. Para esta función posee la palabra: El nombrar las cosas es un modo de construir su mundo vital.
Heidegger
En nuestro sistema constitucional de gobierno com-puesto de tres (3) poderes igualmente subordinados a la soberanía del Pueblo, el Poder Judicial es el llamado a ad-ministrar la justicia; es decir, a obtener que las normas jurídicas se cumplan en aquellos casos concretos en que han sido violadas o menoscabadas. En virtud de esa fun-ción, es al Poder Judicial a quien le corresponde definir los límites del ejercicio de los demás poderes. Por ello, es obli-gación exclusiva del Tribunal Supremo ser el intérprete final de la Constitución. Véase, entre otros, Pueblo v. Gon-
En el descargo de dicha función, los jueces tenemos que ser prudentes y cuidadosos, dando especial deferencia a las otras dos (2) ramas de gobierno, cuyos componentes son directamente electos por el Pueblo. Para ello, debemos ago-tar todos los recursos de legítima creación jurídica a nues-tro alcance para, en virtud de tal deferencia, tratar de lo-grar un balance racional, justo y adecuado entre la voluntad de las otras dos (2) ramas y los postulados constitucionales. A pesar de todos los esfuerzos que debe-mos los jueces ejercer con ese propósito, no siempre pode-mos alcanzarlo debido a que muchas veces el imperativo constitucional no lo permite. En otras ocasiones, como en la presente, el objetivo puede obtenerse parcialmente.
La decisión en este caso es el resultado de un concien-zudo y ponderado análisis, tomando en cuenta todos los factores anteriormente apuntados frente al reconocimiento de los valores democráticos que están en juego. Debe darse paso a la expresión popular según se persigue en el refe-réndum del próximo 6 de noviembre en aquella forma dis-puesta por la Asamblea Legislativa que no resulte contra-ria a los postulados de nuestra Constitución. Por ello imparto mi voto de conformidad a dicha decisión. De con-formidad con ésta, no es necesario, a menos que así lo es-time la Legislatura, posponer tal referéndum respecto a las enmiendas constitucionales propuestas para limitar el pre-sente derecho absoluto a la fianza y para modificar la com-posición de este Tribunal, fijando el número de sus miem-
La actuación de la mayoría de los miembros de esta Curia constituye, como siempre, la expresión libre e infor-mada de sus conciencias individuales, guiadas exclusiva-mente por su deseo de hacer cumplida justicia al Pueblo de Puerto Rico y de hacer valer la voluntad de sus represen-tantes electos en todo aquello que no choque con las prohi-biciones constitucionales discutidas en la opinión mayoritaria. Ninguna otra consideración ha influenciado dicha decisión.
Por ello es importante enfatizar que la participación de los jueces en actividades que propendan al mejoramiento del Derecho y del sistema de impartir justicia, autorizada por el Canon III de Ética Judicial, 4 L.P.R.A. Ap. IV-A, no constituye obstáculo o impedimento alguno al ejercicio li-bre, juicioso y objetivo de la función judicial. Menos aún cuando dicha actividad consiste, precisamente, en la de-fensa del principio rector de esa función: la independencia judicial. En este sentido acuden a nuestra mente las si-guientes palabras pronunciadas por el Juez Asociado de este Tribunal Señor Negrón García en su voto de inhibición emitido en In re Solicitud Cepeda García, 130 D.P.R. 18, 32 (1992):
A fin de cuentas, quienes pueden “politizar” el principio de in-dependencia judicial, ínsito en la separación de poderes, son los políticos, no los jueces. Abandonar su defensa, por esa razón, es inconcebible. (Enfasis suplido.)
Con mayor énfasis se expresó sobre este aspecto en el caso citado, el también Juez Asociado de este Tribunal Se-ñor Rebollo López, cuyas palabras citamos a continuación:
Debe quedar meridianamente claro que para el Juez suscri-biente la dignidad judicial y la independencia judicial no son negociables. En consecuencia, nada ni nadie podrá nunca ame-*243 drentarnos ni evitar que continuemos, con ahínco y sin temor de clase alguna, defendiendo esa dignidad e independencia judicial.
Desafortunadamente, en un mundo donde existen personas de criterios vacilantes, cautivos y serviles, las posiciones firmes resultan difíciles de entender para éstos y, en ocasiones, son calificadas por ellos como impropias y atrevidas. Las “armas” con que cuenta el Juez, cuales son la palabra y su pluma, deben y pueden ser utilizadas en forma franca y vigorosa ya que esas “armas” son las únicas que tenemos los jueces a nuestro alcance para defender las causas justas y para denunciar situaciones, como la presente, que afectan el bienenestar y la independencia de la Judicatura puertorriqueña. (Énfasis suprimido.) In re So-licitud Cepeda García, supra, págs. 35-36.
Hacemos nuestras las siguientes palabras del Hon. Arturo Hoyos pronunciadas en el acto de toma de posesión de su cargo de Presidente de la Suprema Corte de Justicia de Panamá:
Es cierto, para finalizar, que el Organo Judicial tiene críticos. Unos son personas seriamente interesadas en los problemas de la justicia; algunos son individuos cuyas pretensiones no han sido beneficiadas por los jueces; y otros, en frase del Nobel Octavio Paz, “son gente que tiene tan larga la lengua como corto el entendimiento”. Todas las críticas que se nos formulen serán, no obstante, evaluadas con serenidad y, si fueran atendibles, tomaremos las acciones correctivas necesarias. Pero no pode-mos dejarnos abatir por las críticas. (Énfasis suplido.)
x) Estas organizaciones son: los Consejos de Estudiantes de la Escuela de De-recho y de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Puerto Rico; la Asociación Nacional de Estudiantes de Derecho; la Unión de Juventudes Socialistas; la Federación de Universitarios Pro Independencia, y el Frente de Juventudes en Defensa de los Derechos Democráticos.
Este artículo dispone lo siguiente:
“Se prohíbe a las agencias del Gobierno de Puerto Rico, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico y a la Rama Judicial, que a partir del 1ro. de enero del año en que deba celebrarse una elección general y hasta el día siguiente a la fecha de la cele-bración de la misma, incurran en gastos para la compra de tiempo y espacio en los medios de difusión pública con el propósito de exponer sus programas, proyectos, logros, realizaciones, proyecciones o planes. Se exceptúan de esta disposición aque-llos avisos y anuncios de prensa expresamente requeridos por ley.
“Asimismo, se exceptúan de la anterior disposición aquellos anuncios que sean utilizados para difundir información de interés público, urgencia o emergencia, los cuáles sólo serán permitidos previa autorización al efecto de la Comisión Estatal de Elecciones.” 16 L.P.R.A. see. 3351.
El Juez Asociado Señor Negrón García concurrió y disintió por los fundamen-tos expuestos en su opinión disidente emitida el 2 de septiembre de 1994; el Juez Asociado Señor Rebollo López disintió con opinión escrita, y el Juez Asociado Señor Hernández Denton emitió un voto particular de conformidad.
El Partido Independentista Puertorriqueño alegó, además, que la asignación de fondos de transportación de electores a los partidos políticos a base de sus ideas y del contenido de su expresión viola la igual protección de las leyes. También señaló que el uso de fondos públicos para financiar el referéndum viola la See. 9 del Art. VI de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, sobre el uso de fondos públicos para fines públicos legítimos.
Dictada por la Sala Especial de Verano compuesta por su Juez Presidente, Señor Negrón García, y los Jueces Asociados Señor Hernández Denton y Señor Alonso Alonso.
Calderón, Rosa-Silva & Vargas v. García, 120 D.P.R. 803 (1988), y Frente Unido Independentista v. C.E.E., 126 D.P.R. 309 (1990).
El escrito de apelación de Isabel Pérez Pérez no se perfeccionó.
El Juez Asociado Señor Negrón García emitió un voto concurrente; el Juez Asociado-Señor Rebollo López y la Juez Asociada Señora Naveira de Rodón disintie-ron sin opinión escrita.
En cuanto a los demás señalamientos de error de los apelantes, considera-mos, luego de estudiar los argumentos presentados, que éstos son inmeritorios. La Comisión Estatal de Elecciones se asegurará de garantizar, mediante las medidas que estime necesarias, el derecho al voto de todo elector que no sepa leer y escribir. Art. VI, Sec. 4, Cont. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1.
Los apelantes no han argumentado que los cargos de Senador y Represen-tante deban verse como dos (2) puestos separados, por lo que no es necesario pasar juicio sobré este asunto.
Los apelantes también exponen que la inclusión del cargo de Alcalde en la propuesta enmienda crearía dicho puesto con rango constitucional, lo cual constitui-ría otra enmienda separada. Por el resultado al cual llegamos, no es necesario eva-luar este argumento.
Los dos (2) propósitos de esta disposición constitucional se han resumido como sigue: “to prevent imposition upon or deceit of the public by the presentation of a proposal which is misleading or the effect of which is concealed or not readily understandable” y “to afford the voters freedom of choice and prevent ‘logrolling’, or the combining of unrelated proposals in order to secure approval by appealing to different groups which will support the entire proposal in order to secure some part of it although perhaps disapproving of other parts.” Fugina v. Donovan, 104 N.W.2d 911, 914 (1960).
En Idaho Water Resource Board v. Kramer, 548 P.2d 35, 50 (Idaho 1976), se redujo la controversia a la pregunta siguiente: “can the change or changes proposed be divided into subjects distinct and independent, and can any one of which be adopted without in any way being controlled, modified or qualified by the other?’ (Énfasis suplido.) Citando a McBee v. Brady, 100 P. 97, 103 (1909).
El Juez Asociado Señor Negrón García emitió un voto concurrente. Los Jueces Asociados Señor Rebollo López y Señora Naveira de Rodón disintieron sin opinión escrita.
El texto completo del Art. 7 (16 L.P.R.A. sec. 956f) es el siguiente:
... La Comisión Estatal de Elecciones instrumentará una campaña de informa-ción y orientación a los electores debidamente calificados sobre el contenido de las enmiendas a la Constitución que se someten a votación, la forma en que marcarán su papeleta para consignar en ella su voto, y para exhortar ¿1 electorado a que se inscriba y participe en la votación, utilizando para ello todos los medios de comuni-cación y técnicas de difusión pública a su alcance.
“Dicha campaña debe iniciarse con no menos de noventa (90) días de antelación al referéndum. Como parte de su fase de información y orientación esta campaña reproducirá textualmente en los medios de comunicación el texto de las enmiendas a la Constitución. La Comisión Estatal de Elecciones además publicará por lo menos una vez en todos los periódicos de circulación general el texto íntegro de las enmien-das, según determinadas y acordadas por la Duodécima Asamblea Legislativa me-diante la Resolución Concurrente de la Cámara Núm. 32, la Resolución Concurrente del Senado Núm. 44 y el Sustitutivo a la Resolución Concurrente de la Cámara Núm. 14, y reproducirá dicho texto en hojas sueltas a ser distribuidas masivamente. Co-pias de las enmiendas a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico estarán disponibles el día del referéndum en los colegios electorales para ser entre-gadas a los electores.
“Todos los fondos utilizados en este Capítulo para campañas de información y orientación serán para el uso exclusivo de la Comisión Estatal de Elecciones.”
Sabiamente, la Constitución del estado de Massachusetts también prohíbe que mediante iniciativa popular se propongan unas enmiendas constitucionales re-lativas a los poderes y la creación o abolición de tribunales. M.G.L.A. Const. Amend. Art. 48, Init., Pt. 2, Sec. 2.
Reproducimos unas expresiones que sintetizan de manera excelente lo antes expuesto:
“The spectacle of state agencies campaigning for or against propositions or proposed constitutional amendments to be voted on by the public, albeit perhaps well-motivated, can only demean the democratic process.... [State agencies] must maintain a position of neutrality and impartiality.
“To educate, to inform, to advocate or to promote voting on any issue may be undertaken, provided it is not to persuade nor to convey favoritism, partisanship, partiality, approval or disapproval by a State agency of any issue .... Stern v. Kramarsky, 375 N.Y.S.2d 235, 239 (1975).
El Art. 8, en su totalidad, dispone lo siguiente:
Los partidos políticos debidamente inscritos podrán participar en el referén-dum, siempre que sus organismos directivos centrales informen a la Comisión Esta-tal de Elecciones de tal intención dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de la vigencia de esta ley. Así también, podrán participar como observadores, cuales-quiera agrupaciones bona ñde de ciudadanos siempre que cumplan con los requisitos que a estos efectos disponga la Comisión Estatal de Elecciones mediante reglamentación. La Comisión Estatal de Elecciones dispondrá, mediante reglamento, el nivel de participación que estas agrupaciones tendrán en el proceso del referén-dum conforme a lo dispuesto en la Ley Electoral. Las agrupaciones ciudadanas que deseen participar deberán informar a la Comisión Estatal de Elecciones de tal inten-ción dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de vigencia de esta ley. Todos los partidos políticos principales que notifiquen a la Comisión Estatal de Elecciones de su intención de participar en el referéndum tendrán el derecho a tener la repre-sentación que dispone la Ley Electoral de Puerto Rico en la Comisión Local, Junta de Unidad Electoral y Junta de Colegio. Si dentro del término aquí establecido ningún partido notifica su intención de participar en el referéndum, la Comisión Estatal de Elecciones mediante reglamentación, establecerá un procedimiento para otorgarle a algún grupo cívico o político la representación del ‘SF o ‘NO’, en los colegios de vota-ción el día del referéndum. La Comisión Estatal de Elecciones establecerá, además, el procedimiento para que el día del referéndum cualquier elector pueda representar en su colegio de votación las alternativas del ‘SF o del ‘NO’ o a su partido político si éstos no tienen representación en dicho colegio. Ningún partido político, grupo o individuo recibirá fondos de los dispuestos en esta ley para los propósitos de infor-mación y orientación a los electores o por cualquier otro concepto. P. de la C. 1463 de 13 de julio de 1994, 12ma Asamblea Legislativa, 4ta Sesión Ordinaria, págs. 9-10.
Usando un razonamiento similar, el Tribunal Supremo federal, en Buckley v. Valeo, 424 .U.S. 1 (1976), sostuvo la constitucionalidad de límites a la cantidad de gastos en que podrían incurrir los candidatos que se acogieran al financiamiento público para sus campañas a puestos electivos federales.
Concurrence in Part
Opinión disidente en parte y concurrente en parte emitida por la
Por no estar de acuerdo con la Mayoría de los miembros de esta Curia en que adolecen de defectos constitucionales, tanto la Resolución Concurrente de la Cámara Núm. 14 de 13 de diciembre de 1993 como la parte del Art. 2 de la Ley Habilitadora del Referéndum Sobre Enmiendas a la Cons-titución de Puerto Rico de 1994, Ley Núm. 49 de 2 de
Creemos, sin embargo, que debe dejarse a la discreción de la C.E.E. el estructurar la forma y manera de implantar efectivamente esta encomienda, bien utilizando el método que sugiere la Mayoría o cualquier otro que estime mejor para lograr el propósito de informar y educar al Pueblo sobre las enmiendas propuestas.
Es norma reiterada por este Tribunal que la aplicación e interpretación administrativa de una ley por aquellos or-ganismos particularmente encargados de ponerla en vigor y velar por que sus fines se cumplan, merecen gran consi-deración y respeto por los tribunales, en vista de la vasta experiencia y el conocimiento de estos organismos sobre las materias que le han sido encomendadas. Por ello, no debe-mos intervenir en sus quehaceres más allá de lo que sea realmente necesario. Véanse: Monllor & Boscio v. Comisión Industrial, 89 D.P.R. 397, 405 (1963); Rodríguez v. Comisión Industrial, 99 D.P.R. 368, 375 (1970); Murphy Ber-
Los hechos en este caso no reflejan que existan circuns-tancias especiales que ameriten el que se haga una excep-ción a la norma que consistentemente hemos aplicado so-bre deferencia a las agencias y entidades administrativas con respecto a las materias que tienen a su cargo.
La Ley Habilitadora del Referéndum se aprobó con el propósito de disponer para la celebración de un referén-dum el 6 de noviembre de 1994. En éste se someterán al Pueblo de Puerto Rico, para su aprobación o rechazo, tres (3) proposiciones de enmienda a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Dichas proposiciones de en-mienda surgen de tres (3) Resoluciones aprobadas por la Asamblea Legislativa.
La primera propuesta surge de la Resolución Concu-rrente de la Cámara Núm. 32 de 16 de mayó de 1994, en la cual se propone enmendar la Sec. 11 del Art. II de la Cons-titución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, para limitar el derecho absoluto a la fianza. La segunda pro-puesta surge de la Resolución Concurrente del Senado Núm. 44 de 6 de julio de 1994, que propone enmendar la See. 3 del Art. V de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, para establecer que el Tribunal Supremo de Puerto Rico se compondrá de un número fijo de Jueces: un Juez Presi-dente y ocho (8) Jueces Asociados. La tercera propuesta surge de la Resolución Concurrente de la Cámara Núm. 14, supra, en la cual se propone enmendar la Constitución para añadirle una Sec. 20 al Art. VI, supra, y para limitar
Algunos de los peticionarios en los casos consolidados alegan que la Ley Habilitadora del Referéndum infringe la Sec. 1 del Art. VII de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo l.
Unido a lo anterior, señalan los peticionarios que la ley
La mayoría de este Tribunal acoge, en parte, este plan-teamiento y resuelve que la Ley Habilitadora del Referén-dum, en cuanto ordena someter a votación la limitación de los términos de los cargos de Gobernador, Legislador y Al-calde, es inconstitucional por violar el requisito de separa-bilidad al presentar tres (3) proposiciones de enmienda como una sola. Además, resuelve que estas tres (3) propo-siciones, unidas a las de fianza y fijación del número de Jueces, exceden el número de enmiendas que se puede pre-sentar al Pueblo en una sola elección.
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“En una democracia, la fuerza de una Constitución de-pende de dos (2) factores: a) del grado hasta dónde sus disposiciones sean materia de acuerdo general al tiempo de
“La cláusula de enmienda, más que ninguna otra, da vida a la constitución. La enmienda formal, así como los cambios traídos por la costumbre y la interpretación judicial, constituyen el procedimiento por el cual puede la cons-titución continuar reflejando la realidad social y proporcio-nar una base para el gobierno, de acuerdo a las necesidades sociales contemporáneas.” La Nueva Constitu-ción de Puerto Rico, op. cit., pág. 520. “[E]llo depende en gran parte del carácter de la cláusula de enmienda. Si la constitución ha de ser flexible para los efectos indicados, el procedimiento de enmienda debe ser sencillo y manejable.” íd.
Al adoptarse la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, se favoreció que las enmiendas constitucio-nales fueran propuestas mediante iniciativa de la Asam-blea Legislativa o mediante una Convención Constituyente electa en conformidad con el texto constitucional. En la Constitución se dispuso la participación directa del ciuda-dano, no sólo en la proposición de enmiendas constitucio-nales a través de sus representantes electos, sino que se acogió el principio de que el ciudadano “debe sin excepción tener el derecho, como trámite final en todo proceso de en-mienda, de votar en un referendúm a favor o en contra del cambio propuesto”. La Nueva Constitución de Puerto Rico, op. cit., pág. 522. Estas normas constitucionales están con-
“El propósito principal del referéndum es, por supuesto, determinar si el cambio propuesto a la ley fundamental tiene o no el respaldo del electorado. Si la cláusula Consti-tucional sobre el referendúm está bien redactada, tendrá disposiciones para la consecución del objetivo a través de dos medios: uno, estableciendo condiciones que permitan al pueblo familiarizarse con las disposiciones de la enmienda propuesta y, de este modo, votar con conocimiento de causa; y el otro, estableciendo condiciones por cuya virtud la votación total refleje, con la mayor exactitud posible, la actitud del electorado hacia la proposición.” La Nueva Constitución de Puerto Rico, op. cit., págs. 531-532. Las disposiciones constitucionales sobre la revisión de la Cons-titución limitan el poder de la Asamblea Legislativa. De igual forma, la prohibición de que no pueden someterse más de tres propuestas también constituye una limitación a la Asamblea Legislativa. Esta última limitación, además, tiene el propósito de establecer las “condiciones que permi-tan al pueblo familiarizarse con las disposiciones de la en-mienda propuesta y, de este modo, votar con conocimiento de causa ...”. íd. Esta condición está basada en el siguiente razonamiento:
Para que los ciudadanos voten con conocimiento de causa, no se les debe sobrecargar sometiéndoles varias enmiendas a la vez. Es importante, por lo tanto, que se imponga alguna clase de límite al número de enmiendas que puede someterse al electorado. La Nueva Constitución de Puerto Rico, op. cit., pág. 532.
La Asamblea Constituyente no consideró problemática en su interpretación la limitación numérica de tres (3) pro-puestas, razón por la que nada surge en el debate de la Constituyente, excepto que el proceso enmendatorio cons-titucional proviene de la tradición norteamericana. 2 Dia-
La controversia presentada por los peticionarios en cuanto a la constitucionalidad del Art. 2 de la Ley Habili-tadora del Referéndum, supra, y la Resolución Concu-rrente Núm. 14, supra, en particular, el aspecto de pase de rolo (logrolling) es novel en nuestra jurisdicción. Este Tribunal no había tenido la oportunidad de expresarse ante-riormente sobre este asunto.
Se ha reconocido que, a los efectos de determinar si existe más de una propuesta de enmienda, debe exami-narse no si se trata de más de un sujeto, sino si incluye, por lo menos, dos (2) propósitos distintos, separados e independientes.
Se ha decidido que una propuesta consiste de una sola
El requisito constitucional de presentar separadamente cualquier propuesta de enmienda no conlleva que cual-quier alteración de Tina frase, cláusula o disposición de la Constitución tenga que someterse al Pueblo mediante una propuesta separada.
En resumen, para fines de una enmienda constitucio-nal, las diferentes frases configuran una sola propuesta si
Finalmente, también se ha decidido que al evaluar una propuesta de enmienda constitucional originada en la Le-gislatura, los tribunales deben observar gran deferencia hacia la determinación legislativa.
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En el caso que nos ocupa, los cambios propuestos tienen un propósito común: limitar el número de términos a los que puede ser electo un candidato a los cargos electivos de Gobernador, Senador, Representante y Alcalde. El hecho de que algún elector desee votar por limitar solamente el término al que pueda ser electo, por ejemplo, el Goberna-dor, no es suficiente para declarar la legislación impug-nada inconstitucional. Lo determinante, a nuestro enten-der, es que el objetivo perseguido y los cambios propuestos sean afines. Todas las partes en las que se podría dividir la propuesta se dirigen a cumplir el mismo objetivo: limitar el número de términos de los antedichos cargos electivos, des-alentar el continuismo político y fomentar la postulación de personas nuevas para dichos cargos. Véanse: Exposición de Motivos de la Ley Habilitadora del Referéndum y la Resolución Concurrente Núm. 14, supra. Ese es el mensaje que se le quiere llevar a los electores, el cual, a nuestro entender, es de fácil entendimiento y no está sujeto a confusiones.
Consideramos que esta interpretación debió ser la adop-tada por este Foro. Estamos plenamente convencidos que al enfrentarnos a un tipo de legislación de naturaleza tan sensitiva como la que hoy consideramos, debemos darle gran deferencia a los propósitos legislativos. El Poder Judicial, al evaluar los méritos de una propuesta de en-mienda constitucional, no debe hacerlo de forma estricta. Los propósitos perseguidos por la Legislatura, aunque és-tos no sean de nuestro agrado, deben prevalecer si no están en abierta contradicción con alguna disposición constitucional. En última instancia, la sabiduría de si se debe enmendar la Constitución la deben evaluar los ciuda-danos que voten por la propuesta.
Ahora bien, ello no quiere decir que debamos vacilar en adjudicar problemas relacionados con el procedimiento de enmendar la Constitución. Debemos estar siempre atentos para intervenir, si fuese necesario, particularmente en aquellas situaciones en que el procedimiento de enmienda pueda estar afectando derechos fundamentales, tales como el derecho a votar de manera informada. Sobre ese particular nos expresaremos a continuación.
Una de las partes peticionarias, Movilización Civil, plantea que el Art. 19 de la Ley Habilitadora del Referén-dum, supra, al imponer unos límites a las contribuciones a partidos políticos y agrupaciones civiles que participen en el referéndum, es contrario al principio constitucional so-bre la libertad de expresión.
Ciertamente, las contribuciones económicas y la solven-cia de los partidos políticos pueden afectar el desenlace final de un proceso electoral. P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 741, 751 (1976). Por esto, la Asamblea Legisla-tiva consideró apropiado legislar para mantener la igual-dad entre los partidos políticos, en términos de la capaci-dad para comunicar e informar sus diversas posturas políticas e ideológicas, y para evitar que contribuciones
Estamos de acuerdo con la norma de que las disposicio-nes legales en materia de finanzas políticas sostienen el enfoque de estricto escrutinio judicial en cuanto a la impo-sición de límites a las aportaciones que reciben los partidos y los candidatos para sufragar los gastos en procesos elec-cionarios, P.N.P. v. Tribunal Electoral, supra, págs. 753-755.
Las decisiones del Tribunal Supremo federal
En el caso del próximo referéndum sobre enmiendas a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico no hay candidatos; los electores no están amarrados a estric-tas líneas de partido, ya que es plausible que simpaticen o no con todas o con ciertas de las enmiendas propuestas. La igualdad política se mantiene a través de las disposiciones de la Ley Habilitadora del Referéndum y de los dictámenes de nuestro Tribunal.
La ley asigna fondos a la C.E.E. para que se realice una campaña informativa y de orientación neutral sobre el con-tenido de las enmiendas constitucionales propuestas. La C.E.E. tiene que reproducir en los medios de comunicación y en otros medios publicitarios el texto de las enmiendas, ofreciendo igual énfasis y distribuyendo los fondos de ma-nera equitativa entre las tres (3) enmiendas propuestas. Art. 7 de la Ley Habilitadora del Referéndum, supra. Como expresáramos anteriormente, este deber de educar abarca el instruir al Pueblo sobre el significado de las enmiendas propuestas y los argumentos que apoyan tanto el votar a favor como el votar en contra de éstas. Ningún partido re-cibe dinero para la campaña y el Estado está impedido de incurrir en gastos para la compra de tiempo y espacio en los medios de difusión pública, conforme a la interpreta-ción de la Ley Habilitadora del Referéndum y del Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3351, que hiciéramos en la Resolución de 8 de septiembre de 1994. Por otra parte, el Art. 8 de la Ley Habilitadora del Referéndum, 16 L.P.R.A. sec. 956g, provee para que los partidos y las agrupaciones de ciudadanos debidamente
El asunto crítico en el caso de autos es el que los ciuda-danos sean informados y educados adecuada y correcta-mente sobre las enmiendas constitucionales; que conozcan los argumentos a favor y en contra de éstas; que se intere-sen en votar, y que acudan a las urnas para dejar saber su sentir. No olvidemos que para que una enmienda forme parte de nuestra Constitución sólo se requiere la ratifica-ción de la mayoría de los votantes. Art. VII, Sec. 1, Const. E.L.A., supra. Una participación pobre en el referéndum significa que nuestra Constitución será enmendada por una mera fracción del Pueblo, socavando así uno de los
Lo expuesto nos convence de que en el caso de procesos electorales sobre enmiendas a la Constitución no deben mantenerse los límites a las contribuciones debido a que se limitan la sana divulgación de las ideas políticas y restrin-gen las posibilidades de una amplia movilización electoral.
No se incluyeron los cargos de Comisionado Residente en Washington y los de Asambleístas Municipales.
Dicha sección dispone:
“La Asamblea Legislativa podrá proponer enmiendas a esta Constitución me-diante resolución concurrente que se apruebe por no menos de dos terceras partes del número total de los miembros de que se componen cada cámara. Toda proposición de enmienda se someterá a los electores capacitados en referendum especial.... Cada proposición de enmienda deberá votarse separadamente y en ningún caso se podrán someter más de tres proposiciones de enmienda en un mismo referendum. Toda enmienda contendrá sus propios términos de vigencia y formará parte de esta Cons-titución si es ratificada por el voto de la mayoría de los electores que voten sobre el particular. ... ’’Art. VII, Sec. 1, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 380.
Nuestra Constitución no contiene disposición alguna que limite el tiempo en que una persona pueda ocupar cualquiera de los primeros tres (3) cargos electivos mencionados. Tampoco existe disposición alguna referente a la figura del Alcalde. Este cargo existe en virtud de ley, y actualmente está regido por la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991 (21 L.P.R.A. see. 4001 et seq.).
La única disposición referente a los municipios que tiene nuestra Constitución es la Sec. 1 del Art. VI de la Constitución del E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. Ésta dispone:
*247 “La Asamblea Legislativa tendrá facultad para crear, suprimir, consolidar y reorganizar municipios, modificar sus límites territoriales y determinar lo relativo a su régimen y función; y podrá autorizarlos, además, a desarrollar programas de bienestar general y a crear aquellos organismos que fueren necesarios a tal fin.
“Ninguna ley para suprimir o consolidar municipios tendrá efectividad hasta que sea ratificada, en referéndum, por la mayoría de los electores capacitados que participen en el mismo en cada uno de los municipios a suprimirse o consolidarse. La forma del referéndum se determinará por ley que deberá incluir aquellos procedi-mientos aplicables de la legislación electoral vigente a la fecha de la aprobación de la ley.” Art. VI, Sec. 1, Const. E.L.A., supra, ed. 1982, pág. 362.
El pase de rolo (logrolling) se ha definido como la práctica de incluir en un estatuto o enmienda constitucional más de una propuesta, lo que induce a los elec-tores a votar por la totalidad de la medida aun cuando éstos no hubiesen votado por su totalidad si varias enmiendas o estatutos se hubiesen sometido separadamente. New Progressive Party v. Hernández Colón, 779 F. Supp. 646, 660 esc. 15 (D. P.R. 1991).
Ariz. Rev. Stat. Ann. Art. XXI Sec. 1 (1984); Ark. Code Ann. Art. 19 Sec. 22 (Bobbs-Merril 1947); Colo. Stat. Art. XIX Sec. 2; Idaho Code Art. 20 Sec. 2 (1932); Indiana Code Ann. Art. 20 Sec. 2 (Bums 1955); Iowa Code Ann. Art. 10 Sec. 2 (West 1949); Kan. Stat. Ann. Art. XIV Sec. 1; Minn. Stat. Art. IX Sec. 1; N.M. Stat. Ann. Art. XIX Sec. 1; Ohio Rev. Code Ann. Art. XVI Sec. 1 (Anderson 1994); Okla. Stat. Art. XXTV Sec. 1; Or. Stat. Art. XVII Sec. 1; Pa. Stat. Ann. Const. Art. XI Sec. 1; Wash. Rev. Code Ann. Art. XXIII Sec. 1; W. Va. Code Art. 14 Sec. 2; Wis. Stat. Ann. Art. XII Sec. 1 (West 1986); Wyo. Stat. Art. 20; Md. Code Ann. Const. Art. XTV Sec. 1 (1981).
Nuestra disposición constitucional sí fue atendida indirectamente por el Tribunal de Distrito de Estados Unidos en Puerto Rico en el caso New Progressive Party v. Hernández Colón, supra, donde se impugnó el referéndum que se iba a celebrar el 8 de diciembre de 1991 por razón de inconstitucionalidad. Uno de los argumentos levantados por los demandantes fue que la propuesta contenía más de un asunto, violando así la Sec. 1 del Art. VII de la Constitución del E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. íd., pág. 659. El mencionado referéndum disponía de un voto “Sí” o “No” a unas propues-tas agrupadas en un solo bloque, compuesta por seis (6) “derechos democráticos” conforme lo establecían la Ley Núm. 85 de 17 de septiembre de 1991 (1 L.P.R.A. see. 21 et seq.) y la Ley Núm. 86 de 2 de octubre de 1991 (16 L.P.R.A. see. 955 et seq.).
Se disponía enmendar la Constitución de la forma siguiente:
“Nosotros, el Pueblo de Puerto Rico, solemnemente reclamamos que se garan-tice en nuestra Constitución los siguientes derechos democráticos:
“-el derecho inalienable a determinar libre y democráticamente nuestro status político
“-el derecho a escoger un status de plena dignidad política sin subordinación colonial ni territorial, a los poderes plenarios del Congreso
“-el derecho a votar por las tres alternativas de status, de Estado Libre Aso-ciado, Estadidad e Independencia, fundamentadas en la soberanía del Pueblo de Puerto Rico
“-el derecho a que la alternativa triunfante en una consulta de status requiera más de la mitad de los votos emitidos
“-el derecho a que toda consulta sobre status garantice, bajo cualquier alterna-tiva, nuestra cultura, idioma e identidad propia, que incluye nuestra representación deportiva internacional
“-el derecho a que toda consulta sobre status garantice, bajo cualquier alterna-tiva, la ciudadanía americana que salvaguarda la Constitución de los Estados Uni-*251 dos de América.”
Esta Reclamación constituye un reclamo al Gobierno de Puerto Rico para que estos derechos se consagren en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y una petición al Presidente de los Estados Unidos y al Congreso para que estos derechos sean respetados al actuar sobre nuestro status político.”
Explicó el tribunal que al autorizar un referéndum o una iniciativa constitucio-nal, la legislación que dispone sobre ese tipo de proceso no puede abandonar las salvaguardas constitucionales. Para evitar esas trampas y minimizar el riesgo de confundir o engañar al elector, muchas jurisdicciones requieren que una propuesta no contenga más de un (1) asunto. Id, pág. 659. Concluyó el Tribunal de Distrito Federal que el referéndum incluía seis (6) propuestas que inducían al elector a votar por todas, sin considerar que éstos podrían votar por solo algunas de haberse some-tido separadas. íd. Por tal razón, resolvió que la legislación impugnada constituía un claro ejemplo de pase de rolo (logrolling), práctica que fue rechazada explícitamente en nuestra Constitución en la Sec. 1 del Art. VII de la Constitución del E.L.A., supra. íd., pág. 660. El antedicho referéndum no fue interdicho debido a otras razones.
Cabe señalar que lo dicho por el Tribunal de Distrito Federal en ese caso es dictum toda vez que estaba impedido de analizar esa controversia. Véanse las págs. 653 y 660 de la opinión. No obstante, es importante aclarar que el asunto tratado era distinto al que nos ocupa. En dicha situación existía una sola propuesta de enmienda compuesta por un catálogo de derecho unidos en un solo bloque. Una simple lectura de éstas demuestra que verdaderamente se trataban de asuntos disímiles y poco armonizables.
En State v. Timme, 11 N.W. 785, 791 (1882) se expresó:
“We think amendments to the constitution, which the section above .quoted requires shall be submitted separately, must be construed to mean amendments which have different objects and purposes in view. In order to constitute more than one amendment, the propositions submitted must relate to more than one subject, and have at least two distinct and separate purposes not dependent upon or connected with each other.” (Enfasis suplido.)
Véanse, además: City of Coral Gables v. Gray, 19 So.2d 318 (1944); City of Raton v. Sproule, 429 P.2d 336 (N.M. 1967); Moore v. Shanahan, 486 P.2d 506 (Kan. 1971); State Ex Rel. Roahrig v. Brown, 282 N.E.2d 584 (1972); Milwaukee Alliance, etc. v. Elections Bd., etc., 317 N.W.2d 420 (1982).
Coalition for Political Honesty v. State Bd., 415 N.E.2d 368 (1981).
People v. Sours, 74 P. 167 (1903); Gottstein v. Lister, 153 P. 595 (1915); Kerby v. Luhrs, 36 P.2d 549 (Ariz. 1934); Moore v. Brown, 165 S.W.2d 657 (1942); State v. City of Baton Rouge, 40 So. 2d 477 (1949); Funk v. Fiedler, 243 S.W.2d 474 (1951); State v. Holman, 296 S.W.2d 482 (1956); Graham v. Miller, 84 N.W.2d 46 (1957); Fugina v. Donovan, 104 N.W.2d 911 (1960); State Ex Rel. Roahrig v. Brown, supra; Carter v. Burson, 198 S.E.2d 151 (1973); Hood v. State, 539 P.2d 931 (Ariz. 1975); Idaho Water Resource Board v. Kramer, 548 P.2d 35 (Idaho 1976).
City of Raton v. Sproule, supra.
State v. Cook, 185 N.E. 212 (1932); State v. Greater Portsmouth Growth Corp., 218 N.E.2d 446 (1966).
Fugina v. Donovan, supra.
Hammond v. Clark, 71 S.E. 479 (1911); Gottstein v. Lister, supra; Kerby v. Luhrs, supra; People v. Sours, supra.
City of Raton v. Sproule, supra.
City of Raton v. Sproule, supra; In re Initiative Petition No. 271, State Question No. 408, 373 P.2d 1017 (Okl. 1962).
En cuanto al cargo de Alcalde, consideramos que lo único que la enmienda propuesta hace es limitar la cantidad de tiempo en que pueden permanecer en sus puestos. A nuestra manera de ver, de forma alguna se está incorporando el cargo de Alcalde en la Constitución. Siempre que existan los cargos de Alcalde por disposición de ley, estarán sujetos a la limitación propuesta. De no haberlos, el mecanismo será claramente inaplicable.
El artículo dispone:
“Ninguna persona natural o jurídica podrá en forma directa o indirecta, hacer contribuciones para la campaña del referéndum de un partido político principal, agrupación, organización, entidad o a grupos independientes que esté a favor o en contra de alguna de las tres propuestas para enmendar la Constitución en exceso de las cantidades indicadas a continuación:
“(a) Las personas naturales o jurídicas podrán hacer contribuciones voluntarias a un partido político o agrupación que esté a favor o en contra de alguna de las propuestas enmiendas a la Constitución en el referéndum hasta una cantidad de mil (1,000) dólares por cada una de las propuestas de enmiendas a la Constitución, para un máximo de tres mil (3,000) dólares.
“(b) Será ilegal toda contribución directa o indirecta de una institución banca-ria, de cualquier institución dedicada a prestar dinero; de casas de corretaje dedica-das a la venta de valores; y de corporaciones cuyas acciones se vendan en mercados de valores o al público en general, o de afiliadas o subsidiarias de éstas, hecha para fines de la campaña del referéndum de cualquier partido político o agrupación que represente una de las propuestas enmiendas a la Constitución en el referéndum.” Art. 19 (16 L.P.R.A. sec. 956r).
Sobre el análisis del escrutinio estricto, véase Zachry International v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 267 (1975).
Al interpretar los contornos de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, respecto a los derechos fundamentales, los tribunales deben utilizar una visión abarcadora y protectora, ya que nuestra Carta de Derechos es de factura más ancha que la de la Constitución federal. López Vives v. Policía de P.R., 118 D.P.R. 219 (1987).
Citizens Against Rent Control v. Berkeley, 454 U.S. 290 (1981); First National Bank of Boston v. Bellotti, 435 U.S. 765 (1978); Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976).
Somos conscientes de que esta norma ha sido ampliamente discutida y que, como es natural, existen argumentos a su favor y en su contra. Sin embargo, ésta continúa vigente y, para casos como el de autos, creemos que es sabia. Para un estudio sobre el tema, véanse: R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Ed. C. Abo. P.R., 1986, Vol. II, págs. 1539-1554; 3 Rotunda, Nowak y Young, Treatise on Constitutional Law 278-287 (1986); L.H. Tribe, American Constitucional Law, 2da ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 1988, págs. 1132-1153; L.R. BeVier, Money and Politics: A Perspective on the First Amendment and Campaign Finance Reform, 73 Cal. L. Rev. 1045 (1985); A.P. Buchs-baum, Campaign Finance Re-Reform: The Regulation of Independent Political Committees, 71 Cal. L. Rev. 673 (1983); J.S. Wright, Money and the Pollution of Politics:
“Los partidos políticos debidamente inscritos podrán participar en el refe-réndum, siempre qne sus organismos directivos centrales informen a la Comisión Estatal de Elecciones de tal intención dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de vigencia de este Capítulo. Así también, podrán participar como observado-res, cualesquiera agrupaciones bona fide de ciudadanos siempre que cumplan con los requisitos que a estos efectos disponga la Comisión Estatal de Elecciones mediante reglamentación. La Comisión Estatal de Elecciones dispondrá, mediante reglamento, el nivel de participación que estas agrupaciones tendrán en el proceso del referén-dum conforme a lo dispuesto en las sees. 3001 et seq. de este título. Las agrupaciones ciudadanas que deseen participar deberán informar a la Comisión Estatal de Elec-ciones de tal intención dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de vigencia de esta ley. Al notificar su intención de participar en el referéndum, los partidos políticos y las agrupaciones ciudadanas informarán a la Comisión Estatal de Elec-ciones sobre cuál o cuáles proposiciones de enmienda participarán, y para cada pro-posición, si lo harán a favor o en contra. Todos los partidos políticos principales que notifiquen a la Comisión Estatal de Elecciones de su intención de participar en el referéndum tendrán el derecho a tener la representación que dispone las sees. 3001 et seq. de este título en la Comisión Local, Junta de Unidad Electoral y Junta de Colegio. Si dentro del término aquí establecido ningún partido notifica su intención de participar en el referéndum, la Comisión Estatal de Elecciones, mediante regla-mentación, establecerá un procedimiento para otorgarle a algún grupo cívico o polí-tico la representación del ‘SF o ‘NO’ en los colegios de votación el día del referéndum. La Comisión Estatal de Elecciones establecerá, además, el procedimiento para que el día del referéndum cualquier elector pueda representar en su colegio de votación las alternativas del ‘SF o ‘NO’ o a su partido político si éstos no tienen representación en dicho colegio.” Art. 8 (16 L.P.R.A. sec. 956g).
Dissenting Opinion
Opinión disidente del
I
Las importantes controversias jurídico-constitucionales planteadas en estos recursos —y sus remedios— están inextricablemente atadas a una de naturaleza ética de mayor envergadura. Lamentablemente ésta ha erosionado la raíz que sostiene la confianza ciudadana en el Poder Judicial, esto es, su neutralidad como quid pro quo del reclamo legítimo de independencia de los tribunales.
A veces, la mejor cirugía estatutaria mata el remedio; entonces la obra de interpretación del jurista se torna injusta. Así sucede con la decisión mayoritaria suscrita por el Juez Asociado Señor Hernández Denton. Crea un abismo más hondo entre el derecho de los juristas y la con-ciencia del pueblo. No logra remediar los dos (2) graves defectos constitucionales de la Ley Habilitadora del Refe-réndum Sobre Enmiendas a la Constitución de Puerto Rico
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Como demostraremos, la Ley Núm. 49, supra, es incons-titucional por carecer de un esquema equitativo de finan-ciamiento directo a los partidos políticos y agrupaciones bona fide, que no sean meras criaturas, artificios o alter ego de legisladores.
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Sostienen este remedio al concluir que “[t]anto del his-torial de la Convención Constituyente como de la tradición y experiencia democrática en Estados Unidos y en Puerto Rico, se desprende claramente el postulado básico de que en la votación sobre enmiendas constitucionales existe el deber afirmativo del Estado y de sus organismos de mante-ner la neutralidad y de propiciar la más amplia divulga-ción de información y orientación sobre las razones a favor y en contra de los cambios propuestos”. (Enfasis suplido.) Opinión mayoritaria, pág. 229.
Apuntalan su mandato en “que la constitucionalidad de actuaciones del Estado dirigidas a informar a la ciudada-nía sobre las opciones que tiene ante sí en un evento electoral como el del presente caso, incluso el exponer las ra-zones para votar a favor y en contra de las distintas iniciativas, ha sido sostenida siempre que esta labor se rea-lice de manera neutral. Stanson v. Mott, 551 P.2d 1, 10-13 (Cal. 1976); Citizens to Protect Pub. Funds v. Board of Education, 98 A.2d 673 (1953). Lo que el Estado no puede hacer es violar su deber de neutralidad y emprender campaña, directa o indirectamente, en relación con el asunto sometido al pueblo en el evento electoral, ello por virtud de la Pri-mera Enmienda de la Constitución federal y de la See. 2 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado L.P.R.A., Tomo 1”. (Énfasis suplido.) Opinión mayoritaria, pág. 231.
Para lograr ese “deber de neutralidad”, la mayoría ha decidido que en la campaña educativa la “Comisión Estatal deberá gastar cantidades iguales para la divulgación de las razones a favor y en contra de cada una de las enmiendas propuestas ...”. Opinión mayoritaria, pág. 230.
Primero, ¿cómo puede la mayoría del Tribunal sostener que existe “un deber de neutralidad del Estado” si me-diante su Resolución de 4 de agosto de 1994 (MC-94-21), In re V. Limit. Const., Éticas Judicatura, 136 D.P.R. 693 (1994), autorizó a los jueces del país a involucrarse oficial-mente en una campaña político-partidista contra la pro-puesta enmienda constitucional que atañe, precisamente a este Foro? ¿Es que el Poder Judicial no forma parte del Estado?
Segundo, desde que la mayoría del Tribunal emitió esa resolución, por conducto y bajo la dirección y supervisión del Juez Presidente Señor Andréu García, se inició y se ha llevado a cabo un plan concertado y con calendario de cam-paña proselitista oficial, in crescendo, en que tanto el Juez Presidente, algunos de sus subalternos y jueces de instan-cia, han comparecido ante la prensa, radio, televisión, re-uniones, tertulias, debates, asambleas, asociaciones y clu-bes cívicos —incluso dentro de las facilidades físicas que albergan los tribunales— a promover la postura mayorita-ria de que el electorado vote contra la enmienda a la com-posición del Tribunal. El reclutamiento de esos jueces se ha logrado bajo el predicado de que existe un “deber cívico afirmativo” de educar y defender la independencia judicial.
Como indicamos al disentir de esa resolución:
¿Qué clase de educación cívica-informativa es aquélla que sólo expone un (1) punto de vista: en contra?
Esta implicación destruye la esencia del Poder Judicial y el factor de neutralidad en el cual se apuntala todo reclamo de independencia, elemento indispensable para que se respeten los dictámenes de los jueces. Debilita irremediablemente la imagen de imparcialidad de este Tribunal, de los jueces del Cir-cuito de Apelaciones y del Tribunal de Primera Instancia^ (Én-fasis suplido y en el original.) In re V. Limit. Const., Éticas Judicatura, supra, pág. 705.
A renglón seguido añadimos:
Lo expuesto queda agravado ante el anuncio del P.I.P. y del*263 Senador del P.P.D., Ledo. Eudaldo Báez Galib, en cuanto a que impugnarán en los tribunales la constitucionalidad del Referéndum. ¿Podemos reclamar imparcialidad y objetividad si la posición oficial del Tribunal Supremo y de la alta dirección administrativa es activamente contraria a una de las enmien-das propuestas en el Referéndum?
Involucrar a los jueces en esa contienda partidista exacerba innecesariamente las naturales zonas de fricción existentes en-tre los poderes constitucionales. Una vez los jueces entren en la palestra pública política, no hay forma de evitar que sean blanco inexorable de los ataques y vejámenes personales que lamentablemente generan este tipo de controversias partidistas apasionadas. (Enfasis suplido y en el original.) In re Y Limit. Const., Éticas Judicatura, supra, págs. 705-706.
Tercero, es un absurdo jurídico la opinión mayoiitaria que se apuntala en exigir la neutralidad al Estado y, por otro lado, permite desarrollar al Poder Judicial una cam-paña oficial de carácter político-partidista carente de toda neutralidad, utilizando como instrumentos a algunos de sus jueces y funcionarios administrativos. Semejante apo-logía de la independencia judicial es un contrasentido que, “[llejos de avanzarla, la retrasa y anquilosa, a la vez que coloca a los jueces en una impermisible relación simbiótica de Juez-Político con las otras dos (2) ramas políticas”. (Én-fasis en el original.) In re V. Limit. Const., Eticas Judica-tura, supra, pág. 706.
Y es que “[n]i la Constitución ni los Cánones de Ética Judicial visualizan excepciones a la prohibición de que los jueces se involucren pública y activamente en una cam-paña de ribetes político-partidistas, fundadas en que la en-mienda constitucional que ha de someterse al electorado trate sobre alguna disposición del Art. V nuestra Constitu-ción, supra, o que el Juez Presidente o este Tribunal uná-nimemente estén en contra”. In re V. Limit. Const., Eticas Judicatura, supra, pág. 704.
No puede validarse un patrón de participación repetido y continuo de la Judicatura puertorriqueña bajo el manto de que simplemente se trata de una campaña educativa de carácter informativo-cívico. “Es ilusorio pensar que esa
Y cuarto, resulta una nota irónica que ahora la mayo-ría del Tribunal adelante una tesis de neutralidad consti-tucional para justificar el desembolso de fondos públicos y, a la par, haya permitido que continúe una campaña oficial contra una de las propuestas. Si el principio de salva-guarda de neutralidad, al decir mayoritario, es “un postu-lado básico”, ¿puede infringirlo impunemente el Poder Judicial? ¿Cómo usar esa doble vara? Hoy más que nunca insistimos en que “[Z]a fragmentación y laxitud ética que presupone la resolución mayoritaria es ilógica y contradictoria. No se puede servir simultáneamente en dos (2) vocaciones: Juez-Político. El principio de imparcialidad y neutralidad de la Judicatura —nervio de nuestras insti-tuciones democráticas— no admite que al servicio de una se inmole la otra”. (Énfasis en el original.) In re V. Limit. Const., Éticas Judicatura, supra, pág. 713.
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Reafirmamos que esa postura “vicia la pureza del pro-ceso electoral y arroja dudas sobre la legitimidad de los resultados adversos de esa enmienda particular”. (Énfasis en el original.) In re V. Limit. Const., Éticas Judicatura, supra, pág. 710.
Por estas razones, la campaña oficial del Poder Judicial contra una de las propuestas, independientemente del de-fecto constitucional de la tercera propuesta y la ausencia de
Nuevamente preguntamos:
En buena doctrina y práctica constitucional, ¿se puede ser parte y juez? “La independencia institucional del Poder Judicial deriva inexcusablemente de la esencia de su función: deter-minar el Derecho y atribuir derechos. Teniendo ésta como base el conocimiento, que no tolera mandatos —porque nunca podría convertir lo falso en verdadero, ni al contrario— su independen-cia brota como exigencia lógica, al margen de cualquier contin-gencia política.” (Enfasis suplido.) V. Comeiro, citado por R. de Marino, La independencia de los tribunales, garantía de su fun-ción, 1988 Rev. Der. Proc. 431, 437 (1988).
La mayoría del Tribunal no puede promulgar una filosofía político-partidista, aun para combatir un cambio a una de las disposiciones del Poder Judicial expuestas en el Art. V de nues-tra Constitución, supra. Se trata de un asunto que pertenece a las ramas políticas. No podemos fomentar, mucho menos oficia-lizar, que los jueces se conviertan en proselitistas, como tampoco permitir que asuman la defensa de posturas en contrario.
La mayoría del Tribunal da la espalda a la letra y el espíritu de la Constitución, a los Cánones de Etica Judicial e ignora totalmente la buena tradición democrática. Como resultado, la Rama Judicial ha establecido un cuarto partido político, no inscrito. Una vez culmine el evento electoral del referéndum, ¿cómo podremos retirar el banderín de postura oficial para enarbolar el estandarte de la fiel balanza, recuperar la con-fianza ciudadana perdida y pretender que se nos crean y respe-ten nuestras decisiones?
Históricamente la toga se tiñe de negro, en función de neu-tralidad político-partidista, ecuanimidad, prudencia y sobriedad. No hay derecho a teñir en forma distinta la toga judicial y después calificar su color como oficial. Tampoco se puede permitir que cada juez haga con su toga lo propio, según le plazca.
Nuestro actual diseño constitucional no permite al Tribunal Supremo reclamar los poderes que la Constitución no le da; menos, oficializar y promover campañas impregnadas y de un claro contenido político-partidista.
“Al igual que en los tiempos de Rousseau y Montesquieu, la división de funciones públicas entre los Poderes Ejecutivo, Le-gislativo y Judicial, sigue siendo el mejor antídoto contra la tiranía de uno solo.
La más preciada fuente de autoridad está en la fuerza per-*266 suasiva inherente de nuestros fundamentos y nuestras decisiones. En la medida en que vía interpretación o reglamento recurramos al artificio, el sofisma, al fingimiento, destrozamos el fundamento del alto sitial de este Foro, trabajo de muchas generaciones que nos precedieron y del cual todos somos celosos custodios. Somos testigos de un esquema reglamentario simbió-tico —Juecesí-Políticos]— que excede lo racionalmente tolerable. ¡Y lo peor de todo, convirtiendo a la mayoría de este Tribunal en juez y parte de la mconstitucionalidad de sus pro-pios actosl (Enfasis en el original.) Regí. Creac. y Fuñe. Unidad Esp. J. Apel., 134 D.P.R. 670, 715 — 716 (1993), opinión disidente.(7)
(7) “Descargamos la tarea anticipando la crítica seria, ho-nesta y responsable. También aceptamos la injusta, producto de lo volátil del asunto y del apasionamiento de mentes fanáti-cas, cerradas o prejuiciadas. Estamos acostumbrados. Como ju-risprudentes siempre tratamos de desentrañar la verdad jurí-dica objetiva, misión que en una sociedad civilizada es una de las formas más elevadas de manifestar nuestro respeto hacia la dignidad humana. ‘No disfrutamos de un exceso de institucio-nes dedicadas a la búsqueda racional de la verdad ... los jueces están entrenados para abrocharse sus abrigos y resistir las ventiscas de la propaganda, no importa la dirección en que és-tas soplen’. (Traducción nuestra.) P.A. Freund, The Supreme Court of the United States, Nueva York, MacMillan Co., 1961, págs. 189-190.” (Enfasis en el orginal.) Gierbolini Rodríguez v. Gobernador, supra, páge. 412, opinión disidente. (Énfasis su-plido y en el original.) In re V Limit. Const., Éticas Judicatura, supra, págs. 714-716.
IV
Más allá de la cuestión ética y la fragilidad del argu-mento de neutralidad esbozado por la mayoría, concentré-monos en el aspecto del financiamiento.
En esa tarea, como trasfondo conceptual mínimo, hemos de reconocer que nuestra Constitución no es más grande que el Pueblo que la creó; que la voluntad de generaciones pasadas allí plasmadas no es ni puede erigirse dogma in-quebrantable y vinculante de las generaciones futuras, in-dependientemente de los cambios que ameriten las distin-
Estos conceptos, sin embargo, no son excusa para que dejemos de analizar y adjudicar, con el rigor jurídico nece-sario, la validez de la Ley Núm. 49, supra. Ésta enco-mienda a la Comisión Estatal implantar y desarrollar una “campaña de información y orientación”. Art. 7 (16 L.P.R.A. sec. 956f). Expresamente prohíbe que los fondos asignados sean usados por los partidos políticos, grupos o individuos. En resumen, en el diseño legislativo el único recipiente de fondos es la Comisión Estatal.
Además, dicha ley impone unos límites a las contribu-ciones que las personas naturales y jurídicas pueden hacer a los partidos políticos u otras organizaciones. Art. 19 (16 L.P.R.A. sec. 956r).
Del conjunto armonioso de estas disposiciones surge la evidente realidad de que por un lado la Asamblea Legisla-tiva —más allá de los doscientos mil dólares ($200,000) regulares anuales provistos en el Fondo Electoral— no asignó nada a los partidos políticos para llevar a cabo sus campañas de información y orientación, y, por otro, les fijó un tope que restringió sustancial y significativamente la posibilidad de recibir aportaciones de dinero para desarro-llar tinas campañas efectivas.
Vemos, pues, que el esquema de la Ley Núm. 49, supra, impone exclusivamente a la Comisión Estatal la enco-
En esa visión y la interpretación mayoritaria contraria a la intención legislativa es precisamente donde radica el problema. Veamos. Como premisa rectora, no podemos per-der de vista que, intrínsecamente, cualquier modificación a la Constitución implica que el electorado tendrá de frente todo el ente gubernamental que mueve su maquinaria y sus recursos, promoviendo siempre una respuesta afirma-tiva (Sí). Dicho de otro modo, por su naturaleza, cada vez que los poderes políticos del Estado proponen alguna en-mienda constitucional, buscan la ruptura del statu quo para propulsar un cambio al diseño constitucional vigente. La sola iniciativa del Estado al proponer unas enmiendas constitucionales implica una invitación al cambio; esto es, calladamente, pero a gritos, proclama un Sí.
Tradicionalmente, en nuestro medio ambiente, los par-tidos políticos son los organismos idóneos llamados a expli-car las repercusiones de un voto a favor o en contra de determinada medida propuesta. Bajo esta dinámica, nor-malmente, en la medida en que la campaña oficial de la Comisión Estatal se circunscribe a los aspectos limitados de difundir las propuestas y urgir a los electores a inscri-birse y votar, éstos tienen que descansar en los partidos políticos para conocer, desde sus variadas posiciones o ideologías, las razones, el alcance y las consecuencias de un voto afirmativo o negativo. Ciertamente, siendo la Co-misión Estatal una entidad gubernamental, sus mensajes al respecto tienen un imprimatur oficialista; por su origen
Lo expuesto revela un hecho crucial: la falta de neutra-lidad inherente que conlleva iniciar el proceso de enmendar la Constitución. A su vez, pone de manifiesto la verdadera razón por la cual la Asamblea Legislativa impuso esas li-mitaciones a la Comisión Estatal en el uso de los fondos. Aunque sin fondos adicionales, dejó a los pártidos políticos la función tradicional; a fin de cuentas:
Los partidos políticos son elemento básico de toda democracia. Son las vías mediante las cuales se canalizan pa-cíficamente las distintas tendencias políticas y económicas de la sociedad en un momento dado. Los partidos políticos realizan funciones cuasigubernamentales, tales como formular progra-mas de administración y proponer candidatos a puestos políticos. El desempeño de estas funciones es indispensable para el sistema político. Es por ello que se justifica, por perseguir un fin público, la asignación de fondos públicos para financiar pri-marias y otras actividades propias de las funciones de los par-tidos puertorriqueños bona fide. (Énfasis suplido y en el original, y citas omitidas.) P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590, 610 (1978).
El análisis que precede nos lleva a recordar que, en atención a la reconocida función cuasipública de los parti-dos políticos, es imperativo salvaguardar el principio de igualdad económica electoral inmerso en nuestra Constitución. Como corolario inexorable de este principio, la Asamblea Legislativa creó el Fondo Electoral cuya natu-raleza, según explicada en P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 741, 750-752 (1976), respondió a conceder a los par-tidos políticos “una capacidad económica inicial e igualita-ria para la divulgación de ideas y mensajes en nuestro país”.
Vemos, pues, que la determinación de la actual Asam-blea Legislativa de no asignar fondos a los partidos políti-cos para este referéndum —en cierto modo pretendiendo así equipararlos económicamente— no es otra cosa que
Esa obligación no se satisface con el Fondo Electoral regular para los años no electorales. Ciertamente resultan insuficientes para sufragar los gastos extraordinarios que un evento electoral de esta naturaleza conlleva. Aunque la Ley Electoral de Puerto Rico permite su desembolso en re-ferendos, ello significa que no está vedado usarlos para consultas de este tipo. No implica que esas cantidades sean suficientes para cubrir los gastos inmanentes a consultas extraordinarias y trascendentales de este género.
Por su importancia pública —y para mantener la salud de nuestra democracia— es de esperarse que estos proce-sos generen un interés ciudadano, la movilización de los partidos políticos y el inusual desembolso de fondos consi-derablemente mayores a los gastos ordinarios en los años no electorales. Este desembolso es esencial para la igual-dad económica electoral. Es extensivo el mismo razona-miento que hace unos días —8 de septiembre— nos llevó a aplicar a este referéndum la prohibición de anuncios gubernamentales. Si hemos de verdaderamente atemperar la campaña oficialista de la Comisión Estatal, es necesario asignar unos fondos a los partidos políticos para que infor-men al electorado sus pareceres sobre las enmiendas. La omisión legislativa de asignar esos fondos infringe el prin-cipio de la igual protección de las leyes y pone también en
Lo aquí esbozado responde y evidencia la naturaleza po-lítico-partidista del proceso del referéndum.
Advertimos lo defectuoso y trunco del remedio mayori-tario que ordena que de los fondos asignados a la Comisión Estatal participen sus Comisionados Electorales, en unión al Presidente, en actuaciones conjuntas de carácter insti-tucional, exponiendo los pro y contra de cada propuesta enmienda. Que cada Comisionado Electoral o su alterno, junto a los demás, pueda expresar sus puntos de vista so-bre ambas propuestas no es suficiente ni supera los visos de inconstitucionalidad. La mayoría del Tribunal incurre en el pecado original contenido en el Art. 7 de la Ley Núm. 49, supra, de que “[a]l divulgar el contenido de las enmien-das constitucionales propuestas en el referéndum, la Comi-sión Estatal de Elecciones dará igual énfasis y distribuirá sus fondos por igual entre las tres (3) enmiendas propuestas”.
De dicho precepto legal surge una limitación y restric-ción a la forma en que los Comisionados Electorales pue-den usar el dinero para la campaña de orientación y edu-cación: se les impone la obligación de invertir igual cantidad de dinero en cada propuesta. Dicho precepto re-sulta particularmente gravoso para el P.P.D., que ha mani-festado no tener posición fija sobre la propuesta al derecho a la fianza y, aún así, por imperativo del remedio mayori-tario, tiene que tolerar el desembolso igualitario de las pro-puestas, careciendo de la libertad para concentrar en la relacionada con la composición del Tribunal Supremo, res-pecto a la cual adoptó una firme y clara posición en contrario.
Ese remedio vulnera el derecho a la expresión de los miembros de los partidos políticos y les impone monumen-tales obstáculos para escoger las estrategias y técnicas de propaganda y comunicación que entiendan más eficaces para orientar y educar al electorado, incluso la selección de aquellos que sirvan mejor de emisores (sólo pueden ser los
Además, el esquema ideado por la mayoría es un tanto utópico. Conlleva ínsitamente que subsista el potencial de las naturales, pero irreconciliables diferencias entre los miembros de la Comisión Estatal, que los. obligaría ineluc-tablemente a zanjarlas eventualmente ante el Tribunal Superior y luego ante este Foro. Fungiríamos como censor de los anuncios y propaganda impugnada. Elaboremos esto.
La solución mayoritaria estriba en colocar en manos de la Comisión Estatal —con la participación activa de los Comisionados Electorales de los distintos partidos— una campaña neutral de orientación y educación. Ello presu-pone que puedan ponerse de acuerdo sobre el contenido, la forma y el tono de cada anuncio, teniendo en cuenta que representan institucionalmente a la Comisión Estatal. Ilustrémonos inicialmente con la propuesta relativa a la fianza. ¿Podría, por un lado, el Comisionado Electoral del Partido Nuevo Progresista, al “orientar” sobre la necesidad de votar a favor, hacer hincapié en que sería un instru-mento poderoso en la lucha contra el crimen?; por otro, como técnica de “orientación y educación”, y desde su pers-pectiva sociohistórica, ¿podría el Comisionado del Partido Independentista Puertorriqueño instar a votar en contra pára evitar que, como en antaño, puedan castigarse a los disidentes políticos separatistas con encarcelamiento sin derecho a fianza? Teóricamente se trata de dos (2) legíti-mas visiones de “educación”, pero ¿lograría consenso?
La situación se agrava en el caso de la propuesta sobre el aumento de Jueces de este Foro. ¿Podría, por un lado, el Comisionado del P.N.P. “orientar y educar” al electorado sobre su necesidad reclamando validez a la tesis de desba-lance ideológico y alegado Tribunal Supremo parcializado?
Asumiendo que no se llegase a un consenso respecto a estas posiciones, ¿no sería en última instancia este Tribunal quien tendría que pasar juicio, a título de censor, sobre el contenido, la forma y el estilo de los anuncios para ver si cumplen con la neutralidad requerida a todos los compo-nentes del Estado?
No es prudente que sea este Tribunal el llamado a in-tervenir en esa capacidad, máxime cuando públicamente ha validado una campaña oficial contra el aumento de nú-mero de Jueces.
Estos problemas a modo ejemplificativo —nunca podre-mos agotar la lista de variadas y diversas posibilidades que la fecunda realidad o imaginación ofrece— apuntan hacia la imperiosa necesidad de brindar a los partidos po-líticos los fondos necesarios para que sean éstos los que lleven a cabo su natural función propagandista, ganar adeptos, educar y orientar al pueblo en eventos electorales. Lejos de avanzar la democracia, la decisión mayoritaria innecesariamente obstaculiza y pone graves cortapisas a la libertad de expresión de los miembros de los partidos políticos.
No importa la teoría que endosemos —modelo del libre mer-cado de ideas, modelo del proceso democrático, modelo de liber-tad o modelo de tolerancia— promover el desarrollo saludable en una sociedad democrática implica aceptar, como inevitable, el derecho de toda persona —familiares, amigos, vecinos, com-pañeros de trabajo y desconocidos— de toda tendencia ideoló-gica (independentista, autonomista, estadista, comunista,*275 anarquista, socialista, etc.), a manifestar un criterio distinto y antagónico del nuestro, a tener de nosotros una buena o mala opinión, a criticarnos ideológicamente, a percibir distorsionada o perniciosamente nuestro comportamiento y nuestras creen-cias, en fin, a juzgarnos severa o intolerantemente, alejados del mandamiento puro de amar al prójimo. Nuestras opiniones y las de ese prójimo, sean o no prejuiciadas, no pueden ser objeto de control gubernamental. Ello atentaría contra la naturaleza humana y sofocaría el libre pensamiento y la expresión. Noriega v. Gobernador, 130 D.P.R. 919, 925 (1992).
VI
Las dificultades expuestas de la Ley Núm. 49, supra, evidentemente inciden en los aspectos medulares que le insuflan vida; su inconstitucionalidad no puede ser supe-rada recurriendo la mayoría del Tribunal a la cláusula de separabilidad de su Art. 27 (16 L.P.R.A. see. 956 n.).
Primeramente, la propuesta enmienda a limitar varios cargos electivos no es separable del peculiar esquema de asignación de fondos fijados en la propia ley. Y segundo, la doctrina de separabilidad no es susceptible de invocarse ni aplicarse al defecto de no asignarles fondos adicionales a los partidos políticos. Veamos.
La fórmula que nos brinda la doctrina de separabilidad para adjudicar si un estatuto es parcial o totalmente invá-lido se proyecta en dos (2) aspectos: objetivo y subjetivo, los cuales tienen que ser satisfechos. El objetivo requiere que la ley sea, de hecho, capaz de ser separada; significa que la separación no resulte en un estatuto hueco e ininteligible. En la situación ante nos, la separación de la tercera pro-puesta de enmienda es objetivamente separable; o sea, la Ley Núm. 49, supra, no pierde todo sentido al declararse parcialmente inconstitucional.
Al aplicar la fórmula en su aspecto subjetivo, la juris-prudencia ha establecido algunas conjeturas preliminares acerca de la intención legislativa suficientemente confia-bles como para convertirse en presunciones. Así, “ ‘[e]n au-sencia de ... una ... [cláusula de separabilidad], la presun-ción es que la Legislatura tuvo en mente que la ley fuera efectiva en su totalidad ...” Tugwell, Gobernador v. Corte, supra, pág. 228. Similarmente, pero al contrario, se presume la separabilidad cuando el estatuto la contiene, pues, claro está, hay pocas indicaciones de intención legislativa mejores que el mismo texto estatutario.
Ahora bien, la aplicación ciega o mecánica de estas pre-sunciones pueden llevarnos a conclusiones erróneas. Re-cordemos que meramente recogen unas reglas generales de sentido común, no infalibles. Su utilidad es que nos aho-rran el tiempo y esfuerzo que incurriríamos de tener que siempre investigar a fondo la intención legislativa. Estas economías se pierden si hay razones para cuestionar la va-lidez de las presunciones.
La cláusula de separabilidad de la Ley Núm. 49, supra, normalmente activaría la presunción de separabilidad. A
A poco que reflexionemos, hemos de percatarnos que es-tamos ante una aplicación mecánica y ciega de la aludida presunción de separabilidad. La opinión mayoritaria, sin fundamentos, utiliza un lenguaje sumamente concluyente: únicamente dicen que del texto del Art. 27 de la Ley Núm. 49, supra, "claramente se desprende que el estatuto debe mantenerse en vigor aun después de eliminados los incisos relacionados con la proposición de enmienda para añadir la Sec. 20 al Art. VI de la Constitución, supra. Nada indica que se debe ignorar este mandato legislativo en el caso de autos.” Opinión mayoritaria, pág. 224. Debemos precaver-nos cuando se nos afirma que algo se desprende tan "cla-ramente” que no requiere explicación; si es tan claro, ¿qué costaría explicarlo?
Efectivamente, al estudiar con más detenimiento la Ley Núm. 49, supra, detectamos un problema de interpretación serio e insuperable en la asignación de fondos a la Comi-sión Estatal para su campaña de información y orientación. Su Art. 26 (16 L.P.R.A. see. 956 n.) dispone dos millones trescientos mil dólares ($2,300,000) “[piara los gastos de la campaña de información y orientación dis-puesto en el Artículo 7 de esta ley.” La raíz del problema es que la intención de la Asamblea Legislativa fue, original-mente, obligar el uso de esos fondos para orientar al elec-torado respecto a las tres (3) propuestas, no sólo dos (2). El efecto inmediato del decreto de inconstitucionalidad de la propuesta sobre los límites de términos a ciertos cargos electivos es la mayoría del Tribunal está aumentando sus-tancialmente los fondos disponibles para las dos (2) pro-
Sólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley. (Enfasis suplido.)
Es inaceptable que este Tribunal —a título de Superle-gislatura— decida qué se hará con los fondos original-mente destinados a orientar al público sobre la limitación de términos. Se trata de una decisión que corresponde sólo a la Legislatura y trasciende nuestra autoridad. P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580 (1988); P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590 (1978).
La intromisión del Tribunal en esta área no es simple-mente un problema matemático. Tampoco es solución re-ducir los $2.3 millones por un tercio. Adviértase que el Art. 7 de la Ley Núm. 49, supra, contiene un lenguaje que es-tablece una división tripartita de fondos, esto es, “la Comi-sión Estatal de Elecciones dará igual énfasis y distribuirá sus fondos por igual entre las tres (3) enmiendas propuestas”. De éste y otros artículos podemos concluir que uno de los propósitos cardinales de la ley fue la igualdad de trato entre las propuestas. No es materia susceptible de adivinanza judicial, por no decir imposible, especular ahora lo que la Asamblea Legislativa hubiese querido que hiciéramos con los fondos restantes. No hay forma de sepa-rar la propuesta inconstitucional sin lesionar un objetivo legislativo primordial: la ley debe considerarse enteramente nula.
No olvidemos que “ ‘[n]o es función de este [T]ribunal
Independientemente de la separabilidad de la tercera propuesta enmienda, la cláusula de separabilidad jamás podría subsanar la inconstitucionalidad dimanante de la omisión de asignar fondos adicionales para las campañas de los partidos políticos. Una cláusula de separabilidad es, esencialmente, un permiso adelantado de la Asamblea Le-gislativa a los tribunales para que extirpen las faltas cons-titucionales de los estatutos. Lógicamente no tiene sentido hablar de extirpación cuando la falla constitucional recae en una omisión; no podemos eliminar lo que no está. La única forma de subsanar un estatuto cuando su defecto se debe a la ausencia de requisitos constitucionales es añadir-los; o sea, legislar.
VII
Para terminar, una vez más “reconocemos las discusio-nes intelectuales, jurídicas y políticas —serias, histéricas y apasionadas— que generan controversias de esta índole. Como Tribunal colegiado nuestros fallos no están inmunes a la crítica, sea constructiva, sana, injusta o viciosa. No lo pretendemos, y por el contrario, resulta saludable ya que el poder que ejercemos no es privativo sino público. La dispo-sición final de ciertos casos, aunque urgente, requiere una serena reflexión, un ponderado juicio y sobre todo libertad de conciencia judicial. Por ello, merece recordarse que ‘[cjuando un caso termina, los tribunales están sujetos a las mismas críticas que otras personas; pero no se puede negar la necesidad de evitar interferencia con el curso de la justicia, debido a expresiones prematuras, argumentos o intimidación.’ Holmes, O. W.: Paterson v. Colorado ex rel.
Como presagiamos en nuestro disentir, la Judicatura en general ha tenido que pagar un precio alto por involucrarse extrajudicialmente en una controversia de índole político-partidista. A estas alturas, ha perdido toda validez la cali-ficación del proceso de referéndum como “cívico-educativo”. Forzoso es reconocer su verdadera naturaleza político-partidista y detener semejante campaña.
Asombra ver cómo, en abierta violación a los elementa-les principios de sentido común y equidad, la mayoría del Tribunal exige ahora neutralidad a los poderes políticos, pero permite que públicamente los jueces adopten una po-sición particular contraria en la contienda política, enmen-dando así la disposición constitucional que lo prohíbe. “El reclamo de independencia judicial no es una excusa para un relativismo ético e involucrar a los jueces en una cam-paña político-partidista. La mayoría ha transformado nuestra democracia en un Gobierno de sólo siete (7) jueces que, a título de ‘hegemonía de magistrados’, decide desde este estrado la constitucionalidad y validez de las leyes y, sin despojarse las togas, decide también qué enmiendas deben hacerse al Poder Judicial; si no gustan, a modo equi-valente y funcional de un Partido del Magistrado, autoriza la figura del Juez-Político para que haga campaña en contra, usando todo el prestigio, poder y coacción que genera el cargo judicial.” (Enfasis en el original.) In re V. Limit. Const., Éticas Judicatura, supra, pág. 709.
Esa actuación ha convertido en cosa del pasado la fiso-nomía original del Poder Judicial que motivó a Alexander Bickel, en su obra The Least Dangerous Branch, a expresar que el capital de la Judicatura era su fuerza moral. Todo lo cual nos recuerda al genial William Shakespeare que puso en boca de Casio la siguiente interpelación: “La culpa ... no
Ello no nos impide reconocer que el “país está atrave-sando momentos de gran dificultad y tensión. En estas tra-bajosas circunstancias, es imprescindible que se actúe con serenidad y sensatez. Lo vital es que triunfe el Pueblo en-tero de Puerto Rico; que no se reduzca la calidad de su democracia ni se mancille la limpieza de sus procesos elec-torales; que se respeten escrupulosamente nuestra Consti-tución y nuestras leyes. Hacemos un llamado al país para mantener en toda ocasión la máxima tranquilidad y mesura”. P.P.D. v. Barreto Pérez, 110 D.P.R. 376, 387 (1980). En ese espíritu, es imperativo que recíprocamente los partidos políticos y sus dirigentes respeten las institu-ciones y la dignidad humana de sus integrantes. “Las dife-rencias y los conflictos no perturban la solidaridad de los seres humanos en el bien común sino que, por el contrario, la fortalece y afianza.” 4 Diario de Sesiones de la Conven-ción Constituyente 2563 (1961).
Por los fundamentos expuestos, en recta juridicidad, procedía decretar la inconstitucionalidad del referéndum y ordenar su paralización.
Bajo la restrictiva doctrina de legitimación activa promulgada por la mayoría del Tribunal en Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824 (1992) (impugna-ción al presupuesto) —reiterada en otros casos— es obvio que el licenciado Báez Galib no podía comparecer como parte (Presidente de la agrupación denominada “Movilización Civil”) a impugnar la Ley Habilitadora del Referéndum Sobre Enmien-das a la Constitución.
Quaere si la condición de Senador por el Partido Popular Democrático (en ade-lante P.P.D.) del licenciado Báez Galib descualifica esa agrupación para recibir cua-lesquiera fondos públicos de origen electoral.
En lo pertinente, la “cantidad de mil (1,000) dólares por cada una de las propuestas de enmiendas a la Constitución, para un máximo de tres mil (3,000) dólares”. Art. 19 (16 L.P.R.A. sec. 956r).
Desde el primer incidente prodesal de 2 de septiembre de 1994, constatamos la naturaleza político-partidista de las propuestas. El P.P.D. adujo que el Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. see. 3351, impedía al Gobierno difun-dir anuncios de propaganda en año electoral. Los demandados argumentaron que sólo aplicaba en el contexto de elecciones generales, no en referendos, y que era de naturaleza cívico-social. Invocaron la resolución del Tribunal en Regí. Creac. y Fuñe. Unidad Esp. J. Apel., 134 D.P.R. 670 (1993). La mayoría del Tribunal, mediante resolución, devolvió la controversia al Tribunal Superior. En nuestro disenso, expre-samos que no cabía hacer distinciones entre elecciones generales y referendos, pues en ambos se ejercitaba el sufragio electoral, el cual tenía que ser libre de coacción. Señalamos, además, que la prohibición estaba fundada en el principio de igualdad electoral y en el juego justo electoral, reproduciendo así nuestra expresiones disiden-tes de Gierbolini Rodríguez v. Gobernador, 129 D.P.R. 402 (1991).
En Gierbolini Rodríguez v. Gobernador, supra, la mayoría, tras una hermética y restrictiva aplicación de las técnicas procesalistas de justiciabilidad, entendió que no tenía jurisdicción para expresarse en. los méritos. El efecto práctico fue que el Go-bierno de entonces, dominado por el P.P.D., desató una masiva y costosa campaña publicitaria con miras al referéndum de ese año.
Oportunamente, el asunto regresó a este Poro. En P.P.D. v. Gobernador I, 136 D.P.R. 861 (1994), mediante per curiam, finalmente el Tribunal reconoció que apli-caba dicha prohibición, adoptando implícitamente la esencia de los fundamentos de nuestra opinión disidente de Gierbolini Rodríguez v. Gobernador, supra.
Al respecto, se decidió que el derecho del pueblo al sufragio universal —libre de coacción— y el principio de igualdad económica electoral hacían imperativo su apli-cación a los referendos, igual que a las elecciones generales.
Distinto a como lo hicieron en el contexto de la campaña llevada a cabo por jueces —en que la mayoría expresó que la prohibición constitucional y ética se limi-taba a las elecciones generales, no, así, a referéndums— en el contexto de la prohi-bición de anuncios señaló que se extendía también a referendos. De ese modo, en este referéndum se acalló la campaña oficialista del Gobierno que pudiera tener el efecto de coaccionar la voluntad de los electores en cuanto a las propuestas enmiendas, incluso la del número de Jueces de este Foro.
En esa opinión per curiam, la mayoría al fin reconoció que este referéndum era un asunto político-partidista.
El zigzagueante proceder mayoritario provee interesante material a los estudio-sos de Ciencias Políticas, quienes podrían tratar de brindamos respuestas racionales y razonables a preguntas, tales como: ¿en qué momento una campaña cívica se toma político-partidista?; ¿puede un mismo evento ser cívico si quienes participan son jueces que alegadamente luchan por su “independencia judicial”, pero político-partidista si quienes participan son miembros de las Ramas Ejecutiva y Legislativa?
Dispone:
“Si cualquier parte, inciso o artículo de esta ley fuera declarada inconstitucional por tribunal competente, la sentencia a tal efecto dictada se limitará a la parte, inciso o artículo declarado inconstitucional, y no afectará ni invalidará el resto de las disposiciones de esta ley.” Art. 27 (16 L.P.R.A. see. 956 n.).
Citado por M.J. López Mesa y L.A. Valente, El Negocio Jurídico, 1992-E Rev. Jur. Arg. La Ley 965, 979 (1992).
Dissenting Opinion
Opinión disidente emitida por el
La Opinión y Sentencia que hoy se emite en los recursos del epígrafe constituye evidencia irrefutable de que la ma-yoría de los integrantes de este Tribunal, aparentemente cegada por una arrogancia judicial realmente difícil de comprender, se ha olvidado de: que el poder último en este País reside en el pueblo y que éste ejerce el mismo a través
En otras palabras, y dicho de la manera más sencilla posible, el gran poder que la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico le concede a este Tribunal no cons-tituye “carta blanca” para abrogarnos la facultad de pretender gobernar este País desde el estrado judicial que ocupamos. Ello le corresponde, dentro del sistema republi-cano de gobierno que rige en nuestro País, a las Ramas Ejecutiva y Legislativa del Gobierno de Puerto Rico. No entender ese hecho, hacer caso omiso del mismo, apartar-nos de nuestro correcto camino, actuar en violación de la Constitución, constituye no sólo la negación de nuestra pro-pia existencia y razón de ser sino que tiene la grave conse-cuencia de causar que el pueblo pierda la fe en la justicia que este Foro dispensa mediante las decisiones que emite.
Estamos conscientes del hecho de que la Mayoría preci-samente sostiene que, al resolver como hoy lo hace, no está actuando ultra vires sino que, por el contrario, lo que está haciendo es descargando su función judicial de evaluar la
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Una lectura cuidadosa y objetiva de los recursos radica-dos por los apelantes Partido Independentista Puertorri-queño, Partido Popular Democrático, y el “peticionario” Báez Galib, demuestra que los planteamientos o señala-mientos de error de éstos, que pudieran tener algún mé-rito, se pueden resumir en cuatro (4),
(1) que la proposición relativa a la fianza contraviene la disposición constitucional que consagra la presunción de inocencia y la que prohíbe los castigos crueles e inusitados;
(2) que la Ley Habilitadora en controversia —al fijar una suma máxima de contribuciones financieras, la suma de mil dólares ($1,000), que puede hacer una persona na
(3) que la referida Ley Habilitadora violenta las dispo-siciones de la Sec. 1 del Art. VII de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, al permitir que se presente a la consideración del electorado más de tres (3) proposiciones; específicamente debido a la proposición re-lativa a la limitación de términos para los cuales ciertos funcionarios pueden ser electos a sus cargos, y
(4) que el esquema de aportaciones financieras plas-mado en la referida Ley Habilitadora es inconstitucional no sólo porque no le asigna fondos públicos a los partidos políticos sino porque trata, en forma desigual, a las agru-paciones cívicas que no cualifican como partidos.
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En relación con el primero de los señalamientos —esto es, el relativo a la proposición sobre la eliminación del de-recho absoluto a la fianza— resulta palpablemente obvio que la eliminación del derecho absoluto a la fianza no infringe, de modo alguno, la disposición constitucional sobre presunción de inocencia. Como acertadamente expresa, en lo pertinente, el Prof. Ernesto Chiesa:
La presunción de inocencia es una norma de derecho probatorio sobre obligación de presentar evidencia y obligación de persuadir. Es una norma fundamental. Pero es insuficiente y de poco valor en cuanto a la determinación de los derechos del acusado en la zona de detención preventiva. Iniciada la acción penal con la determinación de causa probable para el arresto, el Estado tiene razones de mucho peso para tomar medidas que tiendan a asegurar que el imputado no ha de escapar y ha de comparecer a juicio, y hasta para tomar medidas de protección social en ciertos casos. La presunción de inocencia protegerá al acusado en el juicio, pero no será obstáculo para que el Estado*285 limite de alguna manera la libertad del imputado mientras es sometido a juicio. (Enfasis suplido.)(4)
En cuanto al segundo de los planteamientos —esto es, que la limitación impuesta de mil dólares ($1,000), como contribución máxima que un ciudadano le puede hacer a un partido político para la campaña del referéndum, viola el derecho de los ciudadanos a la libre expresión— la situa-ción resulta ser análoga.
La razón, fundamento o propósito legislativo detrás de la acción de la Asamblea Legislativa fijando “topes” para la contribución que una persona, natural o jurídica, le pueda hacer a un partido político en particular en relación con una campaña política resulta ser obvia. Se persigue con dicha disposición estatutaria evitar que personas adinera-das o poderosas corporaciones, con posterioridad a una campaña política, puedan ejercer presión indebida sobre los partidos, o los políticos, a los cuales le facilitaron gran-des sumas de dinero antes, y durante, la campaña, con el objetivo de que éstos le concedan favores.
Es por ello que resulta, particularmente, irónico que sea el Partido Popular Democrático el que impugne, en los re-cursos ante nuestra consideración, la constitucionalidad de esa disposición estatutaria. Dicho partido político, en sus comienzos en la década de los cuarenta (40), tenía como lemas principales, entre otros, el de “vergüenza contra dinero”; “no vendas tu voto a los ‘colmillú’ etc. Hoy en día parece ser que dichos lemas, y actitudes, han quedado atrás olvidados.
Dicha disposición estatutaria, repetimos, tiene el propó-sito o interés principal de evitar que personas, o corpora-ciones, poderosas y adineradas controlen el proceso político puertorriqueño. La eliminación o invalidación de la misma, a nuestra manera de ver las cosas, representaría regresar a una etapa o época, ciertamente triste y bochor-
Estamos conscientes de que se aduce, en apoyo de la impugnación del referido tope o limitación, la decisión que emitiera el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en el caso de Citizens Against Rent Control v. Berkeley, 454 U.S. 290 (1981); caso en el cual dicho alto Foro federal resolvió que un “tope” de doscientos cincuenta dólares ($250), que una ciudad estadounidense había impuesto en relación con la celebración de un referéndum, violaba el derecho a la libertad de expresión de los ciudadanos de dicha ciudad. Debe destacarse el hecho de que una lectura de la referida decisión demuestra que el Supremo nacional entendió —que aun cuando dicho tope, de ordinario, no resulta vio-latorio del derecho de expresión y que el establecimiento de estos topes tiene el propósito de preservar la pureza del procedimiento electoral— dado el hecho de que la ley allí en controversia exigía la publicación de los nombres de las personas que contribuyeran a la campaña con sumas ma-yores que las allí permitidas,
La situación hoy ante nuestra consideración es clara-mente distinta a la del caso de Citizens Against Rent Control v. Berkeley, ante, lo que hace que el mismo pueda y deba ser distinguido del caso de epígrafe. En primer lugar, tan reciente como el pasado 8 de septiembre de 1994, este
En resumen, siendo el propósito legislativo, detrás de la disposición estatutaria que impone un “tope” a las contri-buciones que los ciudadanos le puedan hacer a un partido político en el referéndum en controversia, la de preservar la pureza del derecho al sufragio en Puerto Rico, somos del criterio que la validez de dicha disposición estatutaria puede ser sostenida en cualquier foro judicial; esto es, te-nemos plena confianza en que el Supremo federal, de serle planteado el asunto, sostendrá la validez de la misma, da-dos los hechos particulares envueltos en el presente caso. De todas formas, estamos en disposición de “corremos” ese riesgo. Preferimos, mil veces, ser revocados a reinstalar en
En cuanto al tercer señalamiento —esto es, de que la Ley Habilitadora adolece del defecto constitucional de pre-sentar al electorado más de tres (3) proposiciones en un mismo referéndum; en específico, a los efectos de que la proposición sobre la limitación de los términos a los miem-bros de la Asamblea Legislativa, a los alcaldes y al Gober-nador envuelve tres (3) asuntos diferentes en lugar de uno (1)— se aduce, tanto por los apelantes como en la opinión mayoritaria que emite el Tribunal declarando inconstitu-cional dicha proposición, que ello es así por cuanto un elector podría querer “favorecer la limitación de los términos en cuanto a uno (1) o dos (2) de los cargos y no en cuanto a todos”.
La proposición que limita los términos a los cuales puede ser electo el Gobernador, los miembros de la Asam-blea Legislativa y los alcaldes no es inconstitucional. La Mayoría, acogiendo la errónea posición sostenida por los apelantes, resuelve que la misma viola la disposición cons-titucional, contenida en la Sec. 1 del Art. VII de la Consti-tución, supra, ed. 1982, pág. 380, que establece, en lo per-tinente, que “[c]ada proposición de enmienda deberá votarse separadamente y en ningún caso se podrá someter más de tres proposiciones de enmienda en un mismo referéndum”. (Enfasis suplido.) Sostiene la Mayoría, en síntesis y en lo pertinente, que la proposición relativa a la limitación de términos, contenida en la Ley Habilitadora, es inconstitucional “al presentar tres proposiciones de en-mienda como una sola”. ¿Es ello correcto? Entendemos que no. Veamos por qué.
De entrada, debe señalarse que el historial y el debate habido en la Asamblea Constituyente respecto a esta dis-posición, y parte, específica de la Constitución no resulta de mucha ayuda. Dicho de otra forma, y como reconoce la
Esa, posiblemente, sea la razón por la cual la mayoría de los integrantes del Tribunal reconoce que la determina-ción que haga un tribunal, respecto a esta cuestión, de-pende de la evaluación individual que haga ese foro “de la naturaleza particular de las proposiciones bajo su consideración”. La mayoría de los integrantes del Tribunal, haciendo una “interpretación personal”, de las proposicio-nes ante nos resuelve, como hemos visto, que la enmienda propuesta sobre limitación de términos no constituye una única proposición sino que envuelve tres (3) asuntos. Dicha acomodaticia “interpretación personal” nos hace recordar, no sabemos por qué, lo expresado por Ortega y Gasset a los efectos de que “yo soy yo y mis circunstancias”.
La terminología utilizada al redactarse una constitu-ción, por necesidad, es una de tipo general y abarcadora ya que sus disposiciones pretenden cubrir una gama de situa-ciones y el futuro de un pueblo. Es por eso que los tribuna-les al interpretar las mismas lo hacen, de ordinario, en forma liberal en lugar de restrictiva y taxativamente. P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580 (1988); R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Ira ed., San Juan, Ed. C. Abo. P.R., 1986, Vol. 1, págs. 4 — 5. Ese, precisamente, debe ser el “norte rector” de este Tribunal al interpretar las disposiciones en controversia de la Sec. 1 del Art. VII de la Constitución, supra. Debe recordarse que la celebración de un referéndum, con el propósito de en-mendar mía constitución, es un evento no sólo poco usual y extraordinario sino que sumamente costoso que este pueblo no puede darse el lujo de celebrar una y otra vez.
Es por ello que la regla general imperante en aquellas jurisdicciones estatales que contienen disposiciones simila-res a la aquí en controversia, como correctamente señala el
En la cuestión hoy ante nuestra consideración, resulta irrefutable el hecho de que la proposición en controversia persigue y tiene un sólo propósito general: el de limitar los términos de los principales funcionarios que el pueblo elige en la elección general que se celebra cada cuatro (4) años en el País; esto es, el Gobernador, los miembros de la Asamblea Legislativa y los alcaldes. Nada más lógico y razonable. Resulta, inclusive, curioso que la jurisprudencia que, en apoyo de su errónea conclusión cita la Mayoría, sostiene nuestra conclusión. De una lectura de los casos citados en la Opinión mayoritaria se desprende que el cri-terio rector en estas situaciones lo es la "singularidad del propósito de la enmienda”.
El argumento de la Mayoría, a los efectos de que dicha proposición es inconstitucional por razón de que podría existir un elector que quisiera votar afirmativamente para limitar la reelección en uno de los cargos y negativamente en cuanto a otros de los cargos allí mencionados, no sólo es especulativo y erróneo sino que el mismo nos lleva a un absurdo. En primer lugar no existe prueba fehaciente ante el foro judicial de la existencia de ese “elector”. La parte demandante no presentó prueba sobre ello ante el foro de instancia. En segundo término, siempre podrá existir un elector que no está de acuerdo con todo lo que se propone
En relación con el cuarto señalamiento de inconstitucio-nalidad —a los efectos de que el esquema financiero que contiene la mencionada Ley Habilitadora es alegadamente inconstitucional debido a que no le asigna fondos a los par-tidos políticos y por razón dé que discrimina contra agru-paciones que no cualifican como partidos políticos— pro-cede que se enfatice el hecho de que el mismo es completamente inmeritorio. Respecto al alegado discrimen de las agrupaciones cívicas en específico, basta con señalar que, como correctamente señala el Procurador General en su comparecencia, nuestra “historia electoral revela que el Estádo siempre ha delegado en los partidos políticos reco-nocidos para que en unión a la agencia electoral del Estado administre los procesos electorales”, habiendo ello sido siempre así “en todos los referéndums y plebiscitos [celebrados] antes y después de la Constitución”; la validez de cuya situación, y actuación, siempre ha sido sostenida por este Tribunal. Véanse: P.R.P. v. E.L.A, 115 D.P.R. 631
Respecto al señalamiento de inconstitucionalidad por razón de que la mencionada Ley Habilitadora no le asigna fondos a los partidos políticos existentes en Puerto Rico, dicho planteamiento podría haber tenido alguna validez antes de la Opinión per curiam que este Tribunal emitiera —a nuestro juicio, en forma prematura— el pasado 8 de septiembre de 1994 en el caso ante nuestra consideración. Recordaremos que mediante la referida Opinión per cu-riam el Tribunal confirmó una resolución interlocutoria que había emitido el tribunal de instancia prohibiéndole a las agencias del Gobierno publicar anuncios sin el permiso de la Comisión Estatal de Elecciones; decisión que es ya final y firme.
Decimos lo anterior debido al hecho de que no hay duda de que, si las agencias del Gobierno estuvieran actual-mente publicando anuncios sobre los alegados logros del Gobierno, los partidos políticos de oposición podrían estar en desventaja y podrían tener derecho a que se les conce-dieran fondos públicos para refutar dicha campaña gubernamental. Eliminada, sin embargo, la posibilidad de publicación indiscriminada de anuncios por parte de las agencias del Gobierno, desaparece totalmente la necesidad de concederle fondos públicos a los partidos políticos de oposición. Esto es, todos los partidos políticos reconocidos están en igualdad de condiciones. La única “parte” que está autorizada a gastar fondos públicos en la campaña del re-feréndum lo es la Comisión Estatal de Elecciones, la cual es neutral. Debe recordarse, por último, que la Ley Habili-tadora permite que los partidos políticos lleven a cabo la campaña que entiendan pertinente siempre que sea con sus propios fondos.
Es por ello que resulta verdaderamente sorprendente la acción que toma el Tribunal en el día de hoy respecto a este asunto. No hay duda de que la Mayoría está consciente de
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El zigzagueante y erróneo curso de acción que ha se-guido el Tribunal a través de todas las diferentes etapas del presente caso —actuación que culmina en el día de hoy, repetimos, con la determinación de inconstitucionalidad parcial de la Ley Habilitadora y con el asombroso acto de legislación judicial que se lleva a efecto en la parte final de la Opinión mayoritaria emitida— conlleva, no hay duda, un mensaje claro y preciso a las restantes Ramas del Go-
Ello ya lo habíamos pronosticado el pasado 2 de septiembre de 1994. Expre-samos entonces, en lo pertinente, que:
“La determinación mayoritaria que hoy se hace por el Tribunal constituye, a nuestro juicio, aviso suficiente para el “buen entendedor” —aquél para quien “con pocas palabras basta”— de que la mayoría de los integrantes del Tribunal, con toda probabilidad, ya decidió declarar inconstitucional la Ley Núm. 49 de 2 de agosto de 1994 (16 L.P.R.A. see. 956 et seq.), conocida como la Ley Habilitadora del Referéndum sobre Enmiendas a la Constitución de Puerto Rico de 1994 (en adelante Ley Habili-tadora del Referéndum de 1994) y lo enmendar judicialmente la misma a su antojo, y que todo lo que falta es^ meramente que la Mayoría plasme por escrito dicha deter-minación mayoritaria.” (Énfasis suplido y en el original.) P.P.D. v. Gobernador I, 136 D.P.R. 861, 873 (1994).
Resumen que hacemos con el único propósito de no hacer muy extensa la ponencia.
E.L. Chiesa Aponte, Derecho procesal penal de Puerto Rico y Estados Unidos, Colombia, Ed. Forum, 1992, Vol. II, pág. 447.
La alegación respecto a que dicha propuesta enmienda constituye un “castigo cruel e inusitado” es tan inmeritoria que no vale la pena discutirla.
La ley habilitadora del referéndum en controversia en el caso de Citizens Against Rent Control v. Berkeley, 454 U.S. 290 (1981), a pesar de que establecía un tope de doscientos cincuenta dólares ($250), exigía que el nombre de toda persona que contribuyera con más de cincuenta dólares ($50) fuera publicado.
P.P.D. v. Gobernador II, 136 D.P.R. 917 (1994).
Art. 8.001 de la Ley Electoral de Puerto Rico, 16 L.P.R.A. sec. 3361.
Véase Opinión mayoritaria, pág. 221.
Nos abstenemos de discutir, en los méritos, el señalamiento de los apelantes de logrolling relativo a la enmienda referente al aumento en la composición numé-rica del Tribunal Supremo. Dicho señalamiento es tan obviamente frívolo que ni aun la mayoría de los integrantes del Tribunal, la cual ha sido bastante osada en la disposición del presente recurso, se ha atrevido a considerarlo meritorio.
