123 P.R. Dec. 76 | Supreme Court of Puerto Rico | 1988
Lead Opinion
emitió la opi-nión del Tribunal.
El Procurador General de Puerto Rico apela el decreto de inconstitucionalidad de la Sec. 6 de la Ley Núm. 25 de 3 de junio de 1960 (18 L.P.R.A. sec. 249d), que dispone que todo maestro que decida participar como candidato en la con-tienda electoral del país y que haya presentado su candida-tura, será automáticamente relevado de sus funciones do-centes y tendrá derecho a solicitar una licencia especial. En escritos separados, la Asociación de Maestros de Puerto Rico y la Federación de Maestros de Puerto Rico recurren del dictamen del Tribunal Superior. Por entender que se nos plantea una cuestión constitucional sustancial de gran im-portancia para el magisterio público y para el proceso electoral del país, aceptamos la apelación instada por el Estado. Por la importancia que reviste la cuestión planteada en sus méritos y para proteger a los maestros afectados por el dic-tamen del foro de instancia, también ordenamos la paraliza-ción de la ejecución del injunction.
La paralización es apropiada porque entendemos que, bajo el criterio constitucional prevaleciente de revisión judicial de reglamentación gubernamental, los apelantes han sometido “un caso fuerte de probabilidad de prevalecer en los méritos ...”. Peña v. Federación de Esgrima de P.R., 108 D.P.R. 147, 154 (1978). Sin embargo, esto no implica que en esta etapa de los procedimientos estemos prejuzgando los méritos de la cuestión constitucional planteada.
En el presente caso, los apelados no sufrirán daño irreparable alguno si se detiene la ejecución del injunction. Ellos acudieron originalmente al tribunal para que se les exten-
Por otro lado, los realmente perjudicados e interesados en la determinación del foro de instancia, los maestros que disfrutaban de la licencia especial, no fueron partes en el pleito y, por lo tanto, no tuvieron oportunidad de defenderse y exponer sus planteamientos. Ellos sufrirán un daño irreparable si el Estado se ve impedido de conceder las licencias especiales que dispone la ley al poner en peligro sus dere-chos de retiro, planes médicos, bono de Navidad, tiempo acu-mulado para ascensos y permanencia, y otros beneficios marginales adquiridos a través de los años.
Todavía en peor situación se encuentran aquellos que fue-ron electos a puestos públicos y que el Tribunal Superior les privó de su derecho a una licencia sin sueldo durante la in-cumbencia en el cargo electivo. La decisión del foro de ins-tancia tiene el efecto de obligarlos a escoger entre renunciar al magisterio o no tomar posesión de sus nuevos cargos. Para estos maestros en particular, la decisión del foro de instancia los coloca en una angustiosa e insostenible encrucijada sin haber tenido la oportunidad de ser oídos. Para el Estado po-dría significar la pérdida de valiosos recursos humanos de-bido a las renuncias causadas por la implantación del decreto judicial.
Por otro lado, la paralización no resultará en una eroga-ción de fondos públicos adicionales en el futuro inmediato. Ya el Estado pagó por las licencias con sueldo y hasta las próximas elecciones los empleados públicos apelados no ne-cesitarán que se les conceda este beneficio para equipararlos con los maestros.
A pesar de que en Pacheco v. Srio. Instrucción Pública, supra, el compañero Juez Asociado Señor Negrón García emitió una opinión disidente en la cual se expresó sobre la constitucionalidad del estatuto, su posición no fue endosada por el resto del Tribunal. Es en esta apelación donde se plan-tea por primera vez la validez de esta legislación promulgada para evitar el discrimen contra los maestros, según fuera se-ñalado por el Informe del Comité del Gobernador para el Estudio de los Derechos Civiles, en específico en el capítulo sobre la libertad académica. 1959-CDC-001 (agosto de 1959), 1 Der. Civ. 1, 42 (1973). El asunto requiere que con amplia perspectiva examinemos las posiciones de todas las partes interesadas antes de emitir un juicio definitivo.
Aunque reconocemos que hay situaciones que requieren una decisión nuestra de carácter sumario, por las razones expuestas anteriormente, en este caso no existen las circunstancias necesarias para adjudicar urgentemente la cuestión planteada al prescindir de ulteriores procedimientos apelativos y sin el beneficio de las comparecencias de todas las partes interesadas.
Entendemos que en este caso no es oportuno y juicioso emitir criterios finales sobre la constitucionalidad del esta-tuto en esta etapa inicial del trámite de revisión. Como re-
Hemos acogido el recurso de apelación y, por mandato constitucional, nos corresponde pronunciarnos por primera vez sobre esta cuestión. Al balancear la ausencia de perjuicio a los apelados con el daño que sufrirán los maestros que dis-frutan de la licencia especial aquí concernida, concluimos que hacemos justicia si paralizamos los efectos de la senten-cia y acogemos el recurso de forma tal que se le brinde a todos la oportunidad de expresarse. Una decisión sumaria sin la adecuada ponderación judicial de todos los intereses involucrados en este litigio no es lo más aconsejable.
Finalmente, este curso decisorio también nos permite examinar con más detenimiento los planteamientos de la Asociación de Maestros de Puerto Rico y de la Federación de Maestros de Puerto Rico relativos a que el foro de instancia les limitó, erróneamente, su participación en violación al de-bido proceso de ley. Ambas entidades representan casi la to-talidad de la clase magisterial de nuestro país y deben, tam-bién, tener una oportunidad adecuada de exponer su posición sobre este asunto que tanto afecta a sus miembros. La pru-dencia judicial y la tradición de esta Curia ásí lo aconsejan.
Por los fundamentos expuestos anteriormente, y al amparo del mandato constitucional y del poder inherente de este Tribunal y de la Regla 44 del Reglamento del Tribunal Supremo, 4 L.P.R.A. Ap. I-A, se acepta la apelación instada y se ordena la paralización de los procedimientos en el foro de instancia.
—O—
Dissenting Opinion
Opinión disidente del
Hay una gran política universal que, quiérase o no, es pre-ciso seguir y recoger con instinto de oportunidad: la de las ideas nuevas.
Las grandes crisis producen los grandes cementerios de ideas.
Es difícil desprenderse de aquellos criterios que estaban incorporados a nuestros hábitos, en los que encontrábamos belleza y seducción. Empero es inútil seguir oficiando en los altares de una fe ya extinguida. (Énfasis suplido.) M. Iglesias Corral, El Enigma del Derecho, Libro-Homenaje a Ramón María Roca Sastre, Madrid, Ed. Gráficas Cóndor, 1976, Vol. I, pág. 63.
I
Dos (2) principios de génesis constitucional inspiran este disenso. El primero, el uso ilegal de fondos públicos en contravención a las prohibiciones constitucionales del Art. VI, Secs. 9 y 10, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. Debe desconti-nuarse el hábito de dilapidar fondos públicos inconstitucio-nalmente a costa del sacrificio de otros valores humanos y necesidades comunitarias. P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580 (1988); P.N.P. v. Hernández, Srio. D.T.O.P., 122 D.P.R. 362 (1988). Cobran vigencia nuevamente las palabras siguientes: “En momentos en que en el país se debate públicamente la crisis y el estado de deterioro físico y académico de las insti-tuciones educativas, y la escasez de medios económicos para afrontar tales problemas y mejorar los sueldos del magiste-rio, resulta una falta de civilidad la vigencia de la ley que nos ocupa.” Pacheco v. Srio. Instrucción Pública, 108 D.P.R.
II
De entrada, una aclaración. La apelación del Estado y los recursos de revisión presentados separadamente por la Asociación de Maestros de Puerto Rico y la Federación de Maestros de Puerto Rico no plantean ninguna cuestión compleja. Esencialmente se trata de una controversia sencilla de derecho predicada en una misma premisa errónea: que la Ley Núm. 25 de 3 de junio de 1960, según enmendada, 18 L.P.R.A. sec. 249d, es de carácter económico-social. Nada más lejos de la verdad. ¡Quitémosle esa acomodaticia etiqueta! Al filo de la década, en Pacheco v. Srio. Instrucción Pública, supra, pág. 597, reconocimos sin ambages su natu-raleza clara de subsidio electoral con fondos públicos que “crea un privilegio para una clase en particular que debe a su vez ser examinado y aplicado a base de un estricto escrutinio judicial”. (Énfasis suplido.) Hoy, contra toda lógica y juris-prudencia anterior, el Estado pretende negar la filiación constitucional del principio igualitario que rige los desem-
Procede, pues, denegarse de plano la paralización de los procedimientos y confirmarse la sentencia dictada el 13 de octubre de 1988 por el Tribunal Superior, Sala de San Juan (Hon. Arnaldo López Rodríguez, Juez), que declaró inconstitucional la Sec. 6 de la Ley Núm. 25, supra, que confiere el privilegio de una licencia con sueldo al maestro candidato a un puesto político y el derecho a optar —una vez concluido el proceso electoral— por regresar al magisterio o solicitar una licencia sin sueldo hasta la terminación del primer semestre escolar.
Con ese decreto sumario dio paso a la meritoria impugnación por varios empleados públicos de carrera,
En la demanda alegaron que, en su aplicación, la Ley Núm. 25, supra, era discriminatoria y que la “concesión de licencias con paga a los maestros del Departamento de Ins-trucción Pública[,] certificados por la Comisión Estatal de Elecciones como candidatos a puestos electivos, viola la Cláusula de la Igual Protección de las Leyes de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. Esa discri-minación consistía en favorecer exclusivamente a los maestros mientras otros empleados públicos aspirantes a un
Oportunamente, la Administración del Derecho al Trabajo (A.D.T.) pidió la desestimación sumaria. Los restantes codemandados Departamento de Transportación y Obras Públicas (T.O.P.), Departamento de Servicios Sociales y el Director de la Oficina de Personal —todos representados por el Secretario de Justicia— aceptaron las alegaciones esen-ciales, pero adujeron que sus actuaciones fueron correctas acordes con un ejercicio de una discreción administrativa. De manera afirmativa, levantaron como defensa que “permi-tir que los empleados públicos se acojan a licencia de vaca-ciones con o sin paga para adelantar candidaturas políticas, sería derrotar totalmente el sistema de buen Gobierno y de pureza administrativa[,] y se quedarían desiertas las agen-cias y se crearía el mayor de los descalabros”.
Subsiguientemente, el tribunal de instancia —“por razón de que una de las posibles vías remediales en la resolución del caso de epígrafe podría ser la de declarar nula la Sec[.] 6 de la Ley Núm. 25, [supra] ... en cuyo caso esto afectaría una clase de funcionarios públicos que no son partes ¿n este litigio, o sea los maestros del Departamento de Instrucción Pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”— les no-tificó la pendencia dél litigio y la oportunidad de exponer su posición. A su amparo, comparecieron el Departamento de Instrucción Pública (D.I.P.) y la Asociación de Maestros de Puerto Rico. Ambos se opusieron a que se declarara nula la referida ley.
III
Vehementemente, el Estado nos pide la paralización de la ejecución del injunction. Sus argumentos han sido incorpo-
Para una mejor comprensión de las razones justificativas de una inmediata adjudicación de estos recursos y la impro-cedencia de la paralización, es menester aclarar la cubierta de esta legislación de privilegios. En su dimensión temporal, opera en tres (3) etapas: la inicial, que cubre el período com-prendido entre la certificación del candidato y el día de las elecciones; la intermedia, que comienza inmediatamente después de las elecciones y se extiende hasta la conclusión del primer semestre escolar, y la última, que sólo se activa para candidatos electos y dura todo el cuatrienio en que éstos desempeñan sus respectivos cargos.
Con estas consideraciones en mente, es evidente que es-tamos en el momento más oportuno para pasar juicio sobre su inconstitucionalidad. De este modo, al final de la segunda etapa y en el umbral de la tercera, los maestros a quienes nuestra determinación pudiera afectar tendrían la oportuni-dad de tomar sus decisiones en un ambiente de mayor certi-dumbre. De recaer la determinación de inconstitucionalidad una vez comenzado el nuevo cuatrienio, los maestros electos
Aclarado este extremo, exploremos la validez de las razones que se adelantan para paralizar.
Se aduce que “los apelantes han sometido ‘un caso fuerte de probabilidad de prevalecer en los méritos . . .’. Peña v. Federación de Esgrima de P.R., 108 D.P.R. 147, 154 (1978)”. Opinión mayoritaria, pág. 77. Nos preguntamos, ¿cuáles?
Seguidamente, se argumenta que los apelados “no sufrirán daño irreparable alguno si se detiene la ejecución . . . [pues] acudieron originalmente al tribunal para que se les extendiera a ellos y a todos los empleados públicos los benefi-cios de la licencia especial de los maestros[, y l]a invalidez de la licencia especial los deja en la misma posición en que esta-ban originalmente. . . . [L]a paralización del decreto no los priva de ningún remedio o privilegio obtenido como resul-tado del dictamen judicial [de inconstitucionalidad]”. Opinión mayoritaria, págs. 77-78. El argumento, de tono para-dójico, es incorrecto. No toma en cuenta que si bien el tribunal de instancia no les reconoció el pedido específico de una licencia con sueldo, adjudicó a su favor el planteamiento me-dular —real y sustantivo— de que esta legislación infringía el precepto constitucional de la igual protección de las leyes, pues establecía una clasificación estatutaria impermisible — subinclusiva y discriminatoria— sin que surgiera de su his-torial legislativo un interés apremiante “en financiar las campañas políticas de los maestros que se lanzan a competir en la arena política”. Al suspender este Foro los efectos del injunction, se devalúa ese importante principio constitu-cional y se amplía más la brecha existente de desigualdad e injusticia en el trato entre Berberena et al. y los maestros candidatos que disfrutan y continúan disfrutando, en todas sus etapas, los distintos beneficios de esta licencia de privi-legios. La iniquidad persiste a lo largo del cuatrienio. No
Además, como demostraremos, evade enfrentarse a la re-alidad de que la licencia con sueldo atenta contra la prohibi-ción de uso ilegal de fondos públicos y duplica los gastos pre-supuestarios por razón de los salarios que habrán de satisfa-cerse a los maestros sustitutos. ¿Es que estos fondos públi-cos no provienen de los contribuyentes representativos de todo el spectrum político insular, incluso los desafiliados? ¿No nos impone esta situación la responsabilidad de decidir ahora y evitar que continúen estos desembolsos? ¿No confi-gura ello una patología de pago ilegal sin prestación de servi-cios que exige nuestra más pronta intervención?
A renglón seguido, se sostiene que los “realmente perju-dicados e interesados ... [son] los maestros que disfrutaban de la licencia especial, [que] no fueron parte en el pleito y, por lo tanto, no tuvieron oportunidad de defenderse y expo-ner sus planteamientos. Ellos sufrirán un daño irreparable si el Estado se ve impedido de conceder las licencias especiales que dispone la ley al poner en peligro sus derechos de retiro, planes médicos, bono de Navidad, tiempo acumulado para ascensos y permanencia, y otros beneficios marginales ad-quiridos a través de los años”. Opinión mayoritaria, pág. 78. Este argumento no reconoce que precisamente fueron los demandantes quienes durante todo el período preelecciona-rio no gozaron del privilegio de estas licencias y, por ende, los que en realidad sufrieron al máximo todos los perjuicios.
Tampoco puede afirmarse que el decreto de inconstitucio-nalidad priva a los maestros de los derechos que disfrutan bajo esta legislación. El mismo fue emitido con carácter prospectivo. A tal efecto, el tribunal de instancia fue muy claro. Ordenó —efectivo el 9 de noviembre del año en curso— que no se concedieran y autorizaran más licencias, con o sin sueldo. Además, que se cancelara “toda licencia sin
Ese mandato simplemente significa que, una vez advenga final y firme la sentencia, estos maestros podrán continuar disfrutando una licencia con cargo al tiempo acumulado, si alguno, u optar por reintegrarse o renunciar. Estas son las mismas alternativas que tiene todo otro empleado o funcio-nario público que escoje libremente entrar en la política partidista y nominarse para un cargo electivo. No cabe sus-tentarse que el perjuicio es exclusivo dé los maestros.
Causa mayor consternación el señalamiento de que “en peor situación se encuentran aquellos [maestros] que fueron electos a puestos públicos y que el Tribunal Superior les privó de su derecho a una licencia sin sueldo durante la in-cumbencia en el cargo electivo. La decisión... tiene el efecto de obligarlos a escoger entre renunciar al magisterio o no tomar posesión de sus nuevos cargos. Para estos maestros en particular, la decisión del foro de instancia los coloca en una angustiosa e insostenible encrucijada sin haber tenido la oportunidad de ser oídos. Para el Estado podría significar la pérdida de valiosos recursos humanos debido a las renuncias causadas por la implantación del decreto judicial”. Opinión mayoritaria, pág. 78.
Este argumento es uno de los que más contundentemente demuestra que la acción mayoritaria del Tribunal parali-zando está realmente fundamentada en la premisa inarticu-lada de favorecer —por sus consecuencias— la constitucio-nalidad del estatuto. De otro modo nada abonaría a la parali-zación. Veamos. Es innegable que, a menos que se sostenga la constitucionalidad, un fallo en contra afectará siempre — al menos en la tercera etapa de la ley— a aquellos maestros que ocupan cargos políticos. En ese momento tendrían que decidirse por el magisterio o el cargo público. De resolverse ahora o en los próximos días el recurso, esta disyuntiva desa-parecería. La decisión sería previa a la toma de posesión del
En resumen, este es el momento ideal para resolver el recurso. En términos temporales, el decreto del tribunal de instancia recayó en el período post eleccionario al finalizar un cuatrienio y próximo a comenzar otro. Repetimos, esta peculiar situación es el mejor fundamento para que este Foro resuelva antes del inicio del próximo cuatrienio y de la fecha de juramentación de cargos electivos municipales y estatales. ¡No nos engañemos! Posponerla conlleva irremi-siblemente que subsistan todas las consecuencias negativas apuntadas en apoyo de la orden de paralización. Única-mente quedarán superadas con un dictamen revocatorio que sostenga la constitucionalidad de este injustificado privile-gio. Si ese es el sentir que ha inspirado a la mayoría, ¿por qué eludirlo?
Finalmente, es erróneo afirmar que “la paralización no resultará en una erogación de fondos públicos adicionales en el futuro inmediato. Ya el Estado pagó por las licencias con sueldo y hasta las próximas elecciones los empleados públi-cos apelados no necesitarán que se les conceda este beneficio para equipararlos con los maestros”. Opinión mayoritaria, pág. 78. Esta apreciación es incorrecta. Si un día después de las elecciones —etapa intermedia— algunos maestros deci-dieron reintegrarse a su antiguo cargo y estaban ocupadas sus plazas, o no había una vacante de la misma categoría en su distrito escolar, por ley el Departamento de Instrucción Pública estaba obligado a prorrogar la licencia especial con paga hasta la iniciación oficial del segundo semestre escolar. Nos preguntamos ante esta situación, ¿no constituye “una erogación de fondos públicos adicionales” los sustanciales sueldos de los maestros que sustituyen?
Estas realidades y peculiaridades justifican sin duda abs-tenernos de paralizar y, por el contrario, “adjudicar urgente-
En cuanto a la opinión mayoritaria, estos fundamentos “y el factor tiempo nos impide prudencialmente suscribirla. Del filósofo alemán Josef Pieper, en su obra La Prudencia, re-cordamos que el ‘prudente contempla, por una parte, la rea-lidad objetiva de las cosas y, por otra, el querer y el hacer, pero en primer lugar la realidad y, en virtud y a causa de ese conocimiento de la realidad, determina lo que debe ha-cer y lo que no debe hacer’”. (Énfasis suplido y en el original.) Mundo Ríos v. Gobernador, 121 D.P.R. 416, 428-429 (1988), opinión disidente del Juez Asociado Señor Negrón García.
IV
La Ley Núm. 25, supra, dispone, en lo pertinente, que:
Cuando un maestro de instrucción pública en servicio activo sea oficialmente nominado para un cargo de elección popular por un partido político y decida aceptar su candidatura, que-dará automáticamente relevado del servicio diurno y nocturno a partir de la fecha en que su candidatura quede definitiva-mente radicada en la Secretaría de Estado hasta pasadas las elecciones generales en Puerto Rico; Disponiéndose, que en tal caso el Secretario de Instrucción Pública concederá una licencia especial con paga al maestro concernido, desde la fe-cha de la radicación definitiva de su candidatura en el año de elecciones hasta un día después de celebradas las mismas. Esta licencia no será descontada de ningún otro tipo de licen-cia. En adición a dicha licencia con sueldo tendrá derecho a solicitar y disfrutar de licencia sin sueldo hasta la terminación del primer semestre escolar. De no salir electo podrá reinte-grarse, si así lo deseare, a su antiguo cargo con los mismos derechos y prerrogativas que tuviere al momento de su sepa-ración. Si su plaza estuviere ocupada o si no hubiere una plaza vacante de la misma categor[í]a en su distrito escolar el Secre-tario de Instrucción Pública prorrogará la licencia especial con paga hasta la iniciación oficial del segundo semestre esco-lar. De salir electo, el Secretario de Instrucción Pública de-*92 berá concederle licencia sin sueldo por el período de su incumbencia en el cargo, si el maestro lo solicitare. 18 L.P.R.A. sec. 249d.
En Pacheco v. Srio. Instrucción Pública, supra, pág. 597, dijimos:
El tribunal de instancia [(Hon. Peter Ortiz, Juez)] concluyó, sin embargo, que la interpretación dada por el Secretario al citado estatuto “tiene el efecto de crear unas clasificaciones entre las distintas categorías de maestros” y que, “[cuando] estas clasificaciones afectan derechos constitucionales .... las mismas están sujetas a un escrutinio judicial estricto,” siendo el Estado “el que tiene el peso de demostrar que la clasificación es permisible constitucionalmente y que su pro-pósito es razonablemente necesario.” Convenimos en que toda clasificación que afecte derechos constitucionales debe ser examinada con rigurosidad, particularmente en atención a la cláusula sobre igual protección de las leyes. Pero aunque todo ciudadano tiene derecho a participar en los procesos demo-cráticos que se activan en cada período eleccionario, cuando tal participación es solventada por el Estado mediante paga y beneficios especiales a determinados empleados públicos —como es el caso de la ley que nos ocupa— se crea un privile-gio para una clase en particular que debe a su vez ser exami-nado y aplicado a base de un estricto escrutinio judicial. (Énfasis suplido.)
Allí, en nuestra opinión disidente y en apoyo de un de-creto de inconstituciorialidad, reconocimos que “el caso plan-tea crudamente el uso y erogación ilegal de fondos públicos con la conformidad y auspicios de una clase —magisterio— de gran ascendencia e influencia en el panorama político del país”. Pacheco v. Srio. Instrucción Pública, supra, pág. 601. Expusimos:
. . . [Reiterarnos nuestra convicción judicial ... de que el subsidio específico a los maestros por participar en campañas políticas, no resiste la prueba de estricto escrutinio judicial formulado en Zachry International v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 267, 277-278 (1975), y es inconstitucional. Apoyamos esta conclusión en varios fundamentos.
*93 Se establecen distinciones discriminatorias, no s[ó]lo entre dicha clase, sino con referencia a los demás funcionarios gu-bernamentales, algunos de los cuales les está vedado postular sus candidaturas en las lides electorales. Hermina González v. Srio. del Trabajo, 107 D.P.R. 667 (1978). En este último caso, una mayoría del Tribunal suscribió el siguiente lenguaje, aplicable al de autos:
“[E]l discrimen y la erosión política no deben estar al ser-vicio del empleado público-político activo. El interés del Es-tado en conservar un cuerpo de seguidores públicos dies-tros[,] competentes y objetivos, posterga toda consideración del reclamo personal del empleado para hacer campaña o lan-zar su candidatura a cargo electivo desde la plataforma de su empleo. La incompatibilidad entre servir al pueblo y servirse a uno mismo hiere la retina. La fundamental igualdad ante la ley impugna y excluye esta doble personalidad de servidor público y político, con ventajas y mecanismos de fomento del provecho personal que no tienen ni otros candidatos ni tam-poco otros empleados.” (Énfasis suplido y en el original, y escolios omitidos.) Íd., pág. 602.
V
Reafirmamos una vez más la endeblez constitucional de este estatuto bajo dos (2) vertientes: las prohibiciones dimanantes del espíritu que informa al Art. VI, Secs. 9 y 10 de nuestra Constitución, supra, ed. 1982, pág. 373, en el sentido de que sólo se dispondrá de los fondos públicos para fines públicos, y ninguna ley concederá compensación a funciona-rio o empleado gubernamental “después que los servicios ha-yan sido prestados . . De esto se infiere el principio elemental de sana administración pública que proscribe el pago de sueldos por servicios no prestados. Ello no sólo es incons-titucional, sino inmoral.
Adicionalmente, el criterio aplicable a este recurso es el de revisión judicial estricta, según disponible en nuestro cuerpo doctrinario. Alicea v. Córdova, 117 D.P.R. 676 (1986); Vélez v. Srio. de Justicia, 115 D.P.R. 533 (1984); Marina
El escrutinio estricto le exige “al estado demostrar la existencia de un interés público apremiante o de superior jerarquía (compelling state interest) que justifique la clasificación y que la misma promueva necesariamente la consecución de ese interés”. Zachry International v. Tribunal Superior, supra, págs. 277-278. Dicho escrutinio será aplicado cuando la clasificación afecte derechos fundamentales o sea inherentemente sospechosa. (Énfasis suplido.) Alicea v. Córdova, supra, pág. 688.
No tiene, pues, razón el Estado y los otros recurrentes en sostener que se trata de legislación económico-social. Ese análisis carece de densidad. Rechazamos, al decir de Ure, encerrarnos “en la rigidez glacial de proposiciones hundidas en fórmulas alejadas de la vida”. E.J. Ure, El Juez y la Duda, Rev. Der. Penal y Criminal 224 (1969). Después de todo, cualquier legislación conlleva elementos,de carácter social y económico. Ello obedece al hecho manifiesto de que toda ley se desparrama sobre la sociedad, su ejecución as-pira a operar sobre una situación o un aspecto de la sociedad y produce, necesariamente, un impacto en la colectividad y en su economía. No debemos, pues, confundir esos elementos con lo que la doctrina judicial ha definido como legislación económico-social. Menos, caracterizarle como económica por razón de que implica erogación de fondos públicos. La justa y exacta calificación de una ley implica considerar su esencia y no detenerse sólo en sus aspectos secundarios e incidentales. Y esa esencia puede extraerse únicamente si se hace una revisión cuidadosa de tres (3) elementos fundamen-tales: su historial, su exposición de motivos —si alguno— y el texto mismo. Abordemos esa tarea.
Es absolutamente claro que la aprobación de esta ley tuvo un objetivo dual: reconocerle al maestro la plenitud de
Todos los maestros serán considerados como funcionarios del Gobierno Insular mientras estuviesen en servicio activo, mediante contrato debidamente firmado por el Comisionado de Instrucción, y no tomarán parte activa en las campañas políticas en ninguna forma; Disponiéndose, sin embargo, que cuando un maestro fuere nominado para un cargo pú-blico de elección popular y deseare defender su candidatura, deberá renunciar inmediatamente su cargo en el magisterio. (Énfasis suplido y en el original.) 1925 Leyes de Puerto Rico 579.
Así, en su afán de superar de manera radical y absoluta la injusta situación que por décadas sufrió nuestra clase magisterial, el legislador consignó en la Sec. 4 de la Ley Núm. 25, supra, la nueva realidad que los cobijaría:
Se reconoce [el] derecho de los maestros de las escuelas públicas de Puerto Rico a participar en cualquier momento u ocasión en campañas y actividades políticas, a ser candidatos para cargos públicos electivos o de nombramiento, y a defender sus propias candidaturas o la candidatura de cualquier otra persona. 18 L.P.R.A. sec. 249b.
Ahora bien, en cuanto al segundo propósito, de su histo-rial legislativo disponible no hemos podido extraer interés apremiante alguno que justifique la licencia especial con sueldo concedida en la Sec. 6 de la Ley Núm. 25, supra, 18 L.P.R.A. sec. 249d. Tampoco encuentran apoyo los argu-mentos del Estado en defensa de su constitucionalidad. En resumen, éste alega que mediante la concesión de una licen-cia con sueldo se promueve el interés que tiene en asegurar que el maestro no participe en el proceso político-partidista mientras ejerce su función. No tiene razón. Veamos.
El P. de la C. 718, tal y como fue aprobado originalmente por la Cámara de Representantes el 1ro de marzo de 1960, no vislumbraba la concesión de una licencia especial con sueldo si el maestro no tenía el correspondiente tiempo acu-mulado. Es decir, el tiempo que disfrutaría de su licencia con sueldo debía descontársele de sus vacaciones acumuladas.
La razón dada para esta enmienda fue la siguiente:
La licencia con sueldo al maestro que es llamado a partici-par en la lucha política le dá la seguridad económica tan necesaria para la tranquilidad suya y de su familia al propio tiempo que lo liberta de las limitaciones a que de otro modo*97 tendría que someterse en el cumplimiento de sus obligaciones pedagógicas.
Consideramos que con estas medidas se asegura el pleno ejercicio de los derechos políticos del maestro, y al propio tiempo se le asegura a la comunidad puertorriqueña los bene-ficios que ha de derivar de la participación plena en los pro-cesos públicos de una de las principales clases directivas del país. (Énfasis suplido.) Informe al Subs, del Senado al Sust. al P. de la C. 718, 4 de mayo de 1969.
Por su parte, la Comisión de Instrucción del Senado redactó y sometió un proyecto sustituto en el que la licencia con sueldo no debía cargarse a las vacaciones acumuladas. Así fue aprobado por el Senado el 10 de mayo de 1969. 13 Diario de Sesiones de la Asamblea Legislativa (Ordinaria), T. 3, págs. 1116-1117 (1960).
Una vez el Senado devolvió el proyecto sustituto a la Cá-mara de Representantes, ésta enmendó la Sec. 6 del mismo a los efectos de limitar la licencia con sueldo a un máximo de sesenta (60) días y, además, le reconoció el derecho al maestro a disfrutar de una licencia sin sueldo hasta la terminación del primer semestre escolar. Informe de la Comisión de Ins-trucción de 2 de junio de 1960. Así fue finalmente aprobado.
De este historial se desprende que con la sola autoriza-ción y licencia sin sueldo al maestro se lograban los obje-tivos originales. Sin embargo, a título de privilegio, fueron ampliados para darle el sueldo con miras a “la seguridad eco-nómica tan necesaria para la tranquilidad suya y la de su familia”. Además, el Procurador General nos aduce que con ello se establece un mecanismo de economía fiscal, de conve-niencia administrativa para el Departamento de Instrucción Pública, se ayuda, al maestro a recuperar “sus fuerzas tanto físicas como emocionales e intelectuales”, y se les retiene en el servicio público de forma tal que, al éstos reintegrarse a las escuelas, benefician y enriquecen a sus alumnos con la experiencia adquirida en la contienda electoral o desempeño del cargo electivo.
Esta desigualdad oficial se patentiza con mayor drama-tismo y crudeza en múltiples instancias. Primero, respecto al empleado público que no pertenece al magisterio y que se enfrenta como adversario político a un maestro que disfruta del privilegio de esta licencia con sueldo. La circunstancia es claramente arbitraria. Se da en este caso la situación anómala de que el Estado subsidia salarialmente a un em-pleado público —el maestro incumbente— durante la cam-paña electoral, en franco perjuicio de otro empleado que no puede acogerse a beneficio económico alguno. ¿Puede al-guien sinceramente sostener y justificar esta desigualdad? ¿Es que sólo los maestros son acreedores a la “seguridad y tranquilidad” económica personal y familiar? Los otros empleados y funcionarios públicos, ¿no agotan también sus fuerzas físicas, emocionales e intelectuales en la campaña electoral? ¿Quiénes van a desgastarse más: los maestros sin tener que trabajar o los candidatos que no gozan de este privilegio y subsidio salarial electoral, y que tienen que —al decir del Procurador General— “trabajar en su cam-paña política fuera de las horas laborables y continuar de-sempeñándose como servidor[es] público[s]”? ¿Cabe argu-mentar economía fiscal para el Departamento de Instruc-ción Pública —luego de la licencia con sueldo por varios
Ante está realidad, ¿cuánto tiempo más habrá que espe-rar para que alguna generación del Poder Judicial reivindi-que la norma de igualdad constitucional?
. . . [E]sta disposición de ley, en lugar de aislar la política partidista de las escuelas, la fomenta y promueve, desvir-tuando el propósito legislativo de “mantener un ambiente do-cente libre de banderías, prejuicios y pasiones de toda clase.” El estímulo y mensaje son claros, a saber: “maestro entra en política, que mientras se decide si eres o no electo, conti-nuarás devengando tu sueldo sin que rindas servicio pedagó-gico alguno.” Ello es así pues para un maestro beneficiarse de la licencia con paga tiene que ser certificado como candidato de manera oficial. Esto implica que previamente habrá reali-zado activamente una campaña como aspirante de un partido político o como candidato independiente en el proceso prima-rista o de pre-candidatura, cuando todavía labora como maestro.
Esta ley ilustra c[ó]mo en una sociedad erigida sobre bases democráticas, el péndulo puede oscilar a extremos irrazona-bles y peligrosos, a saber, desde una prohibición estatutaria al magisterio de participar activamente en la política (Sec. 52 de la Ley Escolar Compilada aprobada en 12 de marzo de 1903) hasta la eliminación de este interdicto legislativo con el exceso de una licencia especial con sueldo sin rendir servicio alguno. (Escolio omitido.) Pacheco v. Srio. Instrucción Pública, supra, pág. 603.
La paralización de hoy de los efectos del injunction, fun-dada en la alegada fuerte probabilidad de prevalecer el Es-tado, constituye un ominoso presagio de que a la larga conti-nuará vigente este inicuo privilegio. A los auspicios de los
—O—
A pesar de que suscribimos la Resolución emitida por el Tribunal en el presente caso, rehusamos endosar la opinión mayoritaria. Veamos por qué.
No debe haber duda en la mente de persona alguna sobre el hecho de que un recurso de apelación, en que el Estado apela de una sentencia emitida por el Tribunal Superior en la cual se declara inconstitucional una ley, efectivamente plan-tea una cuestión constitucional sustancial, razón por la cual este Tribunal viene en la “obligación” de considerar o darle curso a dicho recurso. Después de todo, y en relación con ello, debe mantenerse presente lo dispuesto por el Art. V Sec. 4, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, a los efectos de que ninguna ley será declarada inconstitucional a no ser por una mayoría del numero total de los Jueces de este Tribunal.
Ese, precisamente, es el caso que ocupa nuestra atención; esto es, el Estado apela de una sentencia declarando inconstitucional la Sec 6. de la Ley Núm. 25 de 3 de junio de 1960 (18 L.P.R.A. sec. 249d). Aparte del criterio expresado y firme del Señor Juez Negrón García a los efectos de que la citada disposición legal es efectivamente inconstitucional,
Estando envuelta una cuestión estrictamente de derecho, nos preguntamos nosotros: en lugar de haber dejado trans-currir un término de tres semanas —el recurso del Estado fue radicado el 28 de noviembre de 1988— en el cual término se hubiera podido haber requerido de todas las partes que comparecieran y expusieran por escrito sus respectivas posi-ciones, ¿no hubiera sido preferible así haber actuado, y el Tribunal haber resuelto el caso en los méritos, en lugar de emitirse una opinión mayoritaria “interlocutoria”, la cual en realidad no resuelve nada?
Somos del criterio que los integrantes de este Tribunal deben dedicar todos sus esfuerzos, tiempo y empeño en asuntos más productivos y útiles.
Héctor Berberena, Coordinador Regional en la Administración del Derecho al Trabajo (A.D.T.), candidato a alcalde en Humacao; José A. Meléndez, empleado del Departamento de Transportación y Obras Públicas (T.O.P.), candidato a alcalde en Naguabo; José R. Díaz Coss, también del T.O.P., y candidato a senador por el Distrito de Humacao, y Aníbal Meléndez Rivera, del Departamento de Servicios Sociales, candidato a alcalde en Fajardo.
No debemos levantar escollos procesales y sustantivos donde no los hay. Sobre la capacidad jurídica de los demandantes Berberena et al. para impugnar la ley, basta señalar la regla asentada en nuestro ordenamiento jurídico exposi-tiva de un enfoque liberal en las determinaciones en torno a si una parte tiene legitimación activa (standing). Pacheco Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, 122 D.P.R. 229 (1988); Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407 (1982); Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716 (1974).
Adviértase, además, el interés público en juego y la presencia de varias instrumentalidades gubernamentales. Pacheco Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, supra; Solís v. Municipio de Caguas, 120 D.P.R. 53 (1987); Asociación de Maestros v. Pérez, Gobernador Int., 67 D.P.R. 848 (1947).
Finalmente, en cuanto a los planteamientos de las recurrentes Asociación de Maestros de Puerto Rico y Federación de Maestros de Puerto Rico en torno a que el tribunal de instancia violó el debido proceso de ley al privarles —como repre-sentantes del magisterio— la oportunidad de expresarse, basta recordar nuestra unánime decisión en Noriega v. Gobernador, 122 D.P.R. 650 (1988), en que reite-ramos —en decretos de inconstitucionalidad— la norma adoptada en Ortiz Angleró v. Barreto Pérez, 110 D.P.R. 84, 93 (1980), “[r]especto a la alegación de si este pleito es o no un pleito de clase, valga decir que es innecesario que nos pronunciemos sobre el particular. El pleito es sostenible como una petición de sentencia declaratoria e interdicto por personas claramente afectadas por la ley aquí cuestionada”. (Énfasis suplido.)
“La preocupación más honda que ha tenido la Comisión en la considera-ción de este Proyecto ha sido doble, a saber: La conveniencia de reconocer a los maestros de instrucción pública la plenitud de sus derechos ciudadanos y, en segundo lugar, el cuidado de que esta concesión y este reconocimiento, no pu-diera perjudicar, en ningún momento, otro interés básico de la sociedad puerto-rriqueña, cual es el de que los niños de las escuelas reciban de sus mentores la instrucción más pura, más clara y menos adulterada por la filiación política de los maestros.” (Énfasis suplido.) 13 Diario de Sesiones de la Cámara (Ordinaria), T. I, págs. 317-318 (1960).
