105 P.R. Dec. 437 | Supreme Court of Puerto Rico | 1976
Lead Opinion
emitió la opinión del Tribunal.
La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico garantiza el goce cabal de los derechos humanos, pero no deja inerme a nuestra sociedad contra el efecto de huelgas para-lizantes de los servicios públicos. Abre un ancho campo a la experimentación sobre modos posibles de atender los justos reclamos de las organizaciones obreras, pero sin vulnerar los legítimos derechos de la comunidad en sí en casos de grave amenaza a su salud, su seguridad o el adecuado funciona-miento de los servicios públicos esenciales. La cuestión que plantea este caso se reduce a determinar si la Ley Núm. 142 de 30 de junio de 1961, 29 L.P.R.A. see. 481 y ss., concuerda con nuestro ordenamiento constitucional, ya que hay modos admisibles y otros inaceptables de intentar cumplir los ob-jetivos consignados. Especialmente nos corresponde revisar aquí la validez de una orden de entredicho provisional y de una sentencia de injunction permanente emitida por el Tribunal Superior, Sala de San Juan, dictaminando que la huel-ga decretada por la recurrente Unión de Empleados de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados de Puerto Rico (Independiente y Auténtica) el 25 de octubre de 1974, era ilegal por contravenir lo dispuesto en el Art. 16 de la Ley
Conforme los hechos incontrovertidos,
La Unión recurrente sostiene que la Ley Núm. 142 es in-constitucional mientras que la Autoridad recurrida sostiene
“Sección 17
Los trabajadores de empresas, negocios y patronos privados y de agencias o instrumentalidades del gobierno que funcionen como empresas o negocios privados tendrán derecho a organi-zarse y a negociar colectivamente con sus patronos por media-ción de representantes de su propia y libre selección para pro-mover su bienestar.
“Sección 18
A fin de asegurar el derecho a organizarse y a negociar colectivamente, los trabajadores de empresas, negocios y patro-nos privados y de agencias o instrumentalidades del gobierno que funcionen como empresas, o negocios privados tendrán, en sus relaciones directas con sus propios patronos, el derecho a la huelga, a establecer piquetes y a llevar a cabo otras activi-dades concertadas legales.
Nada de lo contenido en esta sección menoscabará la facul-tad de la Asamblea Legislativa de aprobar leyes para casos de grave emergencia cuando estén claramente en peligro la salud o la seguridad públicas, o los servicios públicos esen-ciales.
“Sección 19
La enumeración de derechos que antecede no se entenderá en forma restrictiva ni supone la exclusión de otros derechos pertenecientes al pueblo en una democracia y no mencionados específicamente. Tampoco se entenderá como restrictiva de la facultad de la Asamblea Legislativa para aprobar leyes en pro-tección ¡de la vida, la salud y el bienestar del pueblo.”
I
Encuadremos primeramente la cuestión en su perspectiva histórica, para precisar el propósito de los textos constitucio-nales citados. A comienzos del proceso de redacción de la Constitución del Estado Libre Asociado se debatía intensa-mente el problema de si dicho documento debía garantizar el
En su informe a la Asamblea sobre la Carta de Derechos, la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico recomendaba cautela. “Nadie puede negar ra-zonablemente,” se expresaba, “la necesidad de proteger hoy en Puerto Rico los referidos derechos a la huelga y a otras ‘acciones concertadas’. Pero puede suceder que nuestro in-genio colectivo descubra en el futuro otros medios de resolver los conflictos en las relaciones del trabajo que sean distintos de los que actualmente existen.” De ahí que se sugiriese la omisión en la Constitución a formularse de toda alusión a la huelga. La Nueva Constitución de Puerto Rico, supra, loe. cit.
Del otro lado, el Art. 23-4 de la Declaración Universal de Derechos del Hombre, Departamento de Información Pú-blica de las Naciones Unidas, Lake Success, 1949, documento que afectó considerablemente la estructuración de nuestra Carta de Derechos, disponía:
“Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sin-dicarse para la defensa de sus intereses.”
Las manifestaciones de la Declaración Universal sobre los derechos del trabajo habían generado ya disposiciones aná-logas en constituciones inmediatamente anteriores a la de Puerto Rico. Peaslee, Constitutions of Nations, ed. de 1950; Herrero y Miñón, Nacionalismo y Constitucionalismo, 1971, pág. 404. La tesis de la Declaración Universal hallaba tam-bién fuerte eco en el movimiento obrero puertorriqueño, según se desprende de las propuestas que sobre el particular se hicieron en la Asamblea Constituyente.
El sector que resultaría ser el mayoritario en la Asam-blea Constituyente acudió a la elección de delegados a la Con-
“6. Los trabajadores tendrán específicamente los siguientes derechos:
“c) A organizarse libremente;
“d) A contratar colectivamente a través de represen-tantes de su libre selección. Los convenios colectivos quedarán investidos del interés público;
“e) A llevar a cabo actividades concertadas para pro-mover su bienestar en las relaciones con sus patronos.” El Mundo, vol. XXXII, Núm. 14, 461 (11 de agosto de 1951).
Se mantuvo cierta flexibilidad, no obstante, al advertirse que el programa no se encaminaba a hacer “una relación en de-talle de las disposiciones que deberá contener la Constitu-ción.” No se excluía así en estos casos la protección de la salud y el bienestar del pueblo mediante el uso del poder de policía u otros medios, pero la evidencia histórica disponible no revela que se hubiera hallado para entonces un modo generalmente aceptable de armonizar los intereses en con-flicto.
La posición en la Asamblea Constituyente de un impor-tante sector minoritario fue mucho más tajante y abarca-dora. En las Proposiciones Núms. 20 y 94 radicadas ante la Asamblea, el liderato de este grupo, encabezado por don Lino Padrón Rivera, don Antonio Reyes Delgado y otros, favore-ció que la Constitución incluyese el siguiente lenguaje:
“Se reconoce el derecho de los obreros a la huelga y al pi-quete ordenado. También se reconoce a los trabajadores el derecho a contratar colectivamente, y la ley regulará las for-malidades de dichos contratos. Toda estipulación que implique renuncia o limitación de alguno de los derechos aquí establecidos será nula e inexistente.”
En la Proposición Núm. 54 del señor Paz Gránela, líder obrero, se reconocía igualmente “el derecho a la huelga pací-fica y demás actividades concertadas. ...” y en la Núm. 61, de los líderes sindicales, señores Alberto Sánchez y A. M. Candelario Arce, se consignaba, como en la Constitución francesa, el derecho de los trabajadores “a que se les garan-tice el derecho a la huelga y al piquete pacíficamente [síc], según reglamentación de ley....”
El liderato del otro importante núcleo minoritario en la Asamblea formuló a su vez distintas propuestas. La Propo-sición Núm. 103, suscrita por don Luis A. Ferré, don Miguel A. García Méndez y otros, disponía que “Nada de lo contenido en esta Constitución será interpretado en el sentido de limitar la facultad de la Asamblea Legislativa para decre-tar leyes para la protección de la vida, salud y seguridad de empleados y obreros.” (See. 8.) En la Proposición Núm. 312 de los señores Ferré, García Méndez, Iriarte, Gelpí y Park-hurst se reconoció (see. 3) “. . . el derecho a las huelgas pací-ficas y ordenadas como medio de defensa de los trabajadores y empleados, así como a los patronos el derecho al paro de sus negocios en defensa de sus intereses.”, pero se condiciona-ban estos derechos mediante un procedimiento de ventilar querellas ante la Junta de Relaciones del Trabajo (sees. 8 y 14). Poco más tarde se consolidaron los diferentes criterios dentro de este grupo y se produjo una Proposición Conjunta, la Núm. 313, en que se trataba separadamente el problema de los empleados públicos, expresándose que “Los empleados públicos tendrán el derecho de elevar quejas y agravios al gobierno y sus organismos mediante representantes de su propia selección.” (I, 4.)
La propuesta del Presidente de la Comisión sobre la Carta de Derechos se encaminó claramente a intentar obtener un consenso entre puntos de vista tan encontrados. Su Propo-sición, la Núm. 272, disponía:
*446 “Sec. 12. Se reconoce el derecho de todo trabajador a es-coger su ocupación libremente y a renunciar a ella. . . . Los trabajadores en empresas particulares o en empresas de carác-ter particular explotadas por el Gobierno, sus corporaciones o agencias, tendrán derecho a organizarse, a llevar a cabo conve-nios colectivos a través de representantes de su propia selec-ción y determinar por acuerdo con sus patronos las condiciones de su empleo. Los empleados públicos tendrán derecho a formu-lar a través de representantes de su propia selección y ante las autoridades correspondientes, recomendaciones o agravios rela-tivos a su trabajo.
“Sec. 13. La enumeración de derechos que antecede no se entenderá en forma restrictiva ni supone la exclusión de otros derechos pertenecientes al pueblo en una democracia y no men-cionados específicamente. Las disposiciones de esta Constitución no se interpretarán en forma que tiendan a restringir la facul-tad del pueblo para promulgar leyes en protección de la vida, la salud y la seguridad del pueblo de Puerto Rico.”
No se produjo el consenso totalmente sobre esta base. Hubo que hacer a todas luces referencia específica, aunque parcial, al derecho a la huelga. La Comisión recomendó a tal fin que la Constitución afirmase que “. . . En sus relaciones con sus propios patronos los trabajadores de empresas y ne-gocios privados y de agencias o instrumentalidades del Go-bierno que operen como empresas o negocios privados, ten-drán el derecho a organizarse, a ir a la huelga, a establecer piquetes y a efectuar otras actividades concertadas legales para negociar colectivamente a través de representantes de su propia selección y para hacer cumplir sus convenios.” 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2573. El informe no incluía entonces el segundo párrafo de la actual Sec. 18 del Art. II, pero retenía la sección 13, antes citada, de la referida Proposición Núm. 272, encaminada a proteger la salud y la seguridad del pueblo de Puerto Rico en todo caso.
De este modo fue que se sentaron las bases para obtener la conformidad de los defensores de posiciones tan disímiles como los que abogaban de una parte por el reconocimiento
Es incorrecto, por tanto, estimar que el propósito de la Sec. 18 fue simplemente consagrar los derechos de los trabajadores, vigentes al momento de aprobarse la Constitución. Su historial, como hemos visto, apunta a una conclusión distinta. Para armonizar los puntos de vista en conflicto existentes en aquella época hubo que lograr una base de acuerdo diferente. Se presume, en adición, que las constituciones se aprueban para perdurar, para responder a realidades cambiantes y no para perpetuar meramente el status quo. Las constituciones, distinto a las fotografías, no apresan un instante en el tiempo. Véanse: Fernández, Demetrio, El Ordenamiento y la Problemática de la Negociación Colectiva
II
Examinemos ahora los criterios para determinar qué es una instrumentalidad del gobierno que funciona como una empresa o negocio privado, dentro del sentido de estos términos en la Sec. 18 del Art. II de nuestra Constitución, y las circunstancias en que opera el párrafo in fine de dicha sección. Resulta de lo discutido en la primera parte de esta opinión que la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, según enmendada, no ofrece los verdaderos criterios para resolver la cuestión.
“Debe recordarse que en el artículo 2(11) la Legislatura empleó los términos ‘negocio lucrativo’ y ‘beneficio pecuniario’ en un sentido especial. Obviamente, no quiso decir que las ga-nancias debían redundar en beneficio personal de alguien. . . . Más bien creemos que la Legislatura quiso distinguir entre los servicios tradicionales que se prestan al público por el gobierno, tales como sanidad, policía, bomberos, o escuelas, donde los beneficiarios pagan poco o nada, en contraste con servicios tales como transportación, electricidad y acueductos donde el consumidor está supuesto a pagar sustancialmente lo que vale el servicio, no obstante ser de naturaleza pública.” (Bastardillas nuestras.)
Aun de sostenerse, por tanto, equivocadamente, que nuestra Constitución es enteramente estática e inmune al cambio social, es inescapable la conclusión que la Sec. 18 ampara a los trabajadores de la Autoridad de Acueductos. Recuérdese, además, que en los debates que ocurren en la Convención Constituyente se menciona específicamente a la Autoridad de Acueductos como ejemplo de una agencia que funcionaba como una empresa privada. 3 Diario de Sesiones de la Con-vención Constituyente 1612.
La labor a que nos enfrentamos, sin embargo, es más com-pleja. La Asamblea Constituyente no se limitó en la Sec. 18 a elevar a rango constitucional un estado de ley existente, a momificarlo y encomendarle regir por décadas, con su ter-minología y objetivos antiguos, este dinámico campo. Exami-nemos los debates.
Los debates sobre este particular deben estudiarse a la luz de la experiencia relativamente corta de Puerto Rico y Estados Unidos, en atender, para el tiempo en que se aprueba la Constitución del Estado Libre Asociado, los complicados problemas que plantea la negociación colectiva en el sector
La conclusión central que se deriva del estudio cuidadoso de los debates sobre la Sec. 18 es que no existe un solo criterio para determinar cuándo una agencia o instrumentalidad del gobierno funciona o no como una empresa o negocio privado y goza o no en consecuencia del derecho a la huelga.
Algunos delegados entendían, por ejemplo, que el dato significativo es si los empleados de la agencia concernida per-
Otro criterio formulado fue si por cuestión de la natura-leza intrínseca de los servicios envueltos éstos nunca han sido prestados por la empresa privada. Expresó el Lie. Gutiérrez Franqui, en diálogo con el Lie. Luis Negrón López:
“. . . ¿si no podríamos llegar al acuerdo de que esto quiere decir: si una agencia presta servicios de la naturaleza del cuerpo de policía, que por su naturaleza intrínseca, nunca han sido prestados por empresas privadas, si ése fuera la clase de servicio y la naturaleza de la empresa, por esa única razón quedarían fuera del concepto; si por otro lado, si los trabaja-dores, aunque fuera vendiendo pan, estuvieran trabajando para una empresa del gobierno, y sus empleados recibieren sus con-diciones de trabajo y sus salarios por disposición de una ley de servicio civil, también eso solo sería suficiente para sacarle de la categoría? O sea, que tanto cuando la naturaleza intrínseca del servicio los coloca como uno que nunca ha sido objeto de servicio o empresa privada, como cuando los empleados estén so-metidos a la disposición de una ley de servicio civil, se entenderá que no es una empresa del gobierno de la naturaleza o funcio-nando como una empresa privada.” Ibid., 1620.
El debate no determinó definitivamente la totalidad de los criterios para precisar el significado de la frase “agencias o instrumentalidades del gobierno que funcionen como em-presas o negocios privados.” Puede afirmarse que la inten-ción de la Convención Constituyente fue que los dos criterios mencionados deben tomarse en consideración y que ambos
El récord sobre este particular es absolutamente claro. La esencialidad del servicio no es determinante para resolver si un grupo de trabajadores tiene derecho a la huelga, pero indispensable para determinar las limitaciones que pueden imponérsele a dicho derecho. En la primera parte de esta opinión se esbozan ya las razones para esta conclusión, pero acudamos a los debates. De éstos se desprende prístinamente que el párrafo m fine de la Sec. 18 se insertó en la Constitución para proveerle a la comunidad en casos de grave emergencia la necesaria protección a su salud, a la seguridad pública y a los servicios públicos esenciales y no para servir de criterio para el disfrute o no del derecho a la huelga.
El párrafo in fine de la Sec. 18 se incluye al final de los debates, después de aprobarse en segunda lectura dicha sec-ción, cuando a varios delegados les asaltaron dudas sobre el efecto de lo realizado hasta entonces. En moción de recon-sideración se propuso entonces añadirle el siguiente lenguaje al primer párrafo de la Sec. 18:
“Nada de lo aquí contenido menoscabará el derecho de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico de aprobar leyes para casos de emergencia en que se ponga en peligro la salud, la seguridad o el bienestar públicos.” 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2264.
El portavoz de la mayoría explicó la enmienda, expresan-do que la Sec. 18, según aprobada en segunda lectura, les ex-tendía el derecho de huelga “sin limitación [a] trabajadores en empresas esencialmente necesarias para la vida de la co-
“El único propósito que persigue la enmienda es aclarar que las disposiciones anteriores sobre el derecho a ir a la huelga, a establecer piquetes y celebrar otras actividades legales concer-tadas ... no menoscabarán el derecho que consideramos in-herente del Estado ... de proteger la salud, la seguridad y el bienestar general de los ciudadanos cuando éstos . . . puedan ser puestos en peligro inminente....
“. . . esta disposición en forma alguna, podría limitar ac-tividad de huelga o de piquete alguno, por poderoso, por fuerte, por extenso que sea, excepto en el momento en que, según el caso de emergencia fuere determinado por el poder legislativo, pueda la situación convertirse en una amenaza, para la salud, la seguridad o el bienestar del público en general.” Ibid., 2265.
La enmienda propuesta preocupó a un grupo de dele-gados, inquiriendo don Lino Padrón Rivera:
“. • • ¿Entiende el compañero que una huelga es una emer-gencia? ....” Ibid., 2266
El portavoz de la mayoría, Lie. Víctor Gutiérrez Fran-qui, contestó:
“No, no, no, la emergencia, la situación de emergencia es lo que puede surgir como resultado de una huelga y dentro de las normas que para describir una emergencia adopte la Asam-blea Legislativa. Una huelga por sí sola, no es una emergencia dentro del sentido de esta enmienda.” Loe. cit.
Esta explicación a solas no satisfizo al sector dirigido por el Sr. Padrón Rivera, proponiéndose entonces la siguiente enmienda a la enmienda:
*454 “Las disposiciones de esta sección no menoscabarán la auto-ridad de la Asamblea Legislativa, para dictar leyes para, en caso de grave emergencia y cuando estuviesen en inminente peligro, proteger la salud, la seguridad y el bienestar público.” Loe. cit. (Bastardillas nuestras.)
La adición de los términos en bastardillas se estimó insufi-ciente, sin embargo, por miembros del propio sector mayori-tario. Un líder de este sector se manifestó en la siguiente forma:
“Yo tengo la preocupación que tiene el compañero Reyes Delgado, pero a mí no me satisface la palabra inminente. Me parece que debe ser algo más fuerte que inminente.
Me parece que debe ser algo equivalente a lo que la juris-prudencia constitucional norteamericana ha cualificado como clear and present danger. No me parece que un daño inminente debe ser suficiente; debe ser un daño efectivo, actual, existente. Creo, además, Sr. Presidente, que el término ‘bienestar general’ es un término demasiado lato y, además, es una palabra que crece y crece y crece más todos los días. . . .” Ibid., 2267.
Sugirió a continuación el orador que se sustituyese el vocablo “inminente” por “claramente” y que en vez de al “bienestar general” se refiriese a “los servicios públicos esenciales.” Loe. cit. Esta fue la base de la transacción final y la pro-puesta que pasó a constituir el párrafo in fine de la Sec. 18 del Art. II. Como se ve, dicho párrafo representa el funda-mento constitucional específico para brindarle amparo a la comunidad contra huelgas y otras actividades concertadas que creen graves emergencias y pongan en peligro la salud o la seguridad públicas o los servicios públicos esenciales. La esencialidad de un servicio público puede utilizarse para in-vocar dicho párrafo en los casos a que se refiere, pero no es piedra de toque para decidir qué trabajadores públicos dis-frutan o no del derecho a la huelga. Es interesante señalar que hoy día se critica severamente el criterio de la esenciali-dad del servicio como base para distinguir entre huelgas le-gítimas e ilegítimas. Smith, Edwards and Clark, Jr., Labor
Los debates, en resumen, aportan dos criterios que pueden considerarse, junto a muchos otros, para resolver cuándo es que una agencia del gobierno funciona como una empresa privada y eliminan uno. Del lenguaje en sí de la Sec. 18, de las circunstancias de su formulación, de su propósito, de su glosa, de las realidades a que sirve y en que opera, pueden derivarse otros criterios. El Informe Helfeld (vol. 1, pág. 21) sugiere acertadamente varios factores que deben tomarse en consideración, entre ellos: si los empleados de la agencia concernida están cubiertos por la Ley de Personal del Estado Libre Asociado; si los servicios prestados por la agencia, por su naturaleza intrínseca, nunca han sido prestados por la empresa privada; si la agencia está capacitada para funcionar como una empresa o negocio privado; si la agencia de hecho funciona como una empresa o negocio privado; el grado de autonomía fiscal de que disfrute la agencia; el grado de autonomía administrativa de que goce; si se cobra o no un precio o tarifas por el servicio rendido (precio que debe ser básicamente equivalente al valor del servicio); si los poderes y facultades concedidos en la ley orgánica de la agencia la asemejan fundamentalmente a una empresa privada; y si la agencia tiene o no la capacidad para dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario. A estos criterios pueden añadirse otros, sin pretender agotar la lista: la estructura en sí de la entidad; la facultad de la agencia para demandar y ser demandada ilimitadamente; el poder de obtener fondos propios en el mercado general de valores a base de su récord económico f sin empeñar el crédito del Estado Libre Asociado; la facultad de adquirir y administrar propiedades sin la intervención del Estado; el punto hasta donde el reconocimiento a los trabajadores de la agencia de los derechos a que
Ningún criterio es determinante por sí solo del problema que nos ocupa. Debemos examinar en cada caso la conjunción de factores existentes para a su luz resolver si la agencia con-cernida funciona o no como un negocio privado en el sentido constitucional. Es esta cuestión la que debemos analizar ahora.
III
Los empleados de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados no pertenecen desde 1961 a la Ley de Personal del Estado Libre Asociado. La agencia goza de extraordinaria autonomía fiscal y administrativa. Su estructura, así como sus poderes y facultades, la asemejan fundamentalmente a una empresa privada. La Autoridad es “un cuerpo corporativo . . . una corporación pública e instrumentalidad gubernamental autónoma del Estado Libre Asociado. . . .” 22 L.P.R.A. see. 142. Posee una estructura análoga a la de una corporación privada, con su Junta de Gobierno y su personal ejecutivo responsable a la Junta. 22 L.P.R.A. see. 143. Goza de sucesión perpetua. Puede demandar y ser demandada, aunque con ciertas restricciones, pero no tan amplias como las que protegen al Estado. Puede contratar libremente; adquirir y disponer de bienes raíces; “tener completo dominio de sus propiedades y actividades”; “tomar dinero a préstamo y emitir bonos de renta para cualesquiera de sus fines corporativos. ...” Los bonos y otra evidencia de deuda que emite la Autoridad no empeñan el crédito o el poder dé imponer tributos del Estado Libre Asociado. 22 L.P.R.A. see. 144. La Autoridad cobra por los servicios que rinde y, como se trata de bonos de renta, debe cobrar sustancialmente lo que éstos valen para permitir, como en el caso de un financiamiento privado análogo, la amortización adecuada de la deuda. 22 L.P.R.A. sees. 144 (i) y 152. La Autoridad puede incuestiona-
Del otro lado puede afirmarse que los servicios que rinde la Autoridad se han prestado normalmente por el Estado en Puerto Rico. Hubo una pequeña excepción y es discutible si su prestación por una agencia del Estado se debe más a nues-tras circunstancias históricas que a la naturaleza intrínseca del negocio — véase la situación contraria prevaleciente en algunas otras jurisdicciones: N.L.R.B. v. El Dorado Water Co., 195 F.2d 950 (6th Cir. 1952) y Twin Falls Canal Company, 29 L.R.M.M. 1277 (1952) — pero aun bajo la hipótesis de que se debiese a la naturaleza intrínseca del negocio y de que no se hubiese conocido excepción a la prestación guberna-mental de este servicio en nuestro medio, este criterio no basta de por sí para anular la impresionante combinación de factores que apunta a la conclusión de que la Autoridad de Acueductos funciona como una empresa o negocio privado dentro del significado de la Sec. 18. Aunque no se trata en estos casos de un mero contaje mecánico de factores y hay algunos a los que deberá asignárseles mayor importancia que a otros, la balanza en esta ocasión se inclina demasiado pesa-damente a favor de la conclusión de que la Sec. 18 ampara a los trabajadores de la Autoridad de Acueductos y Alcantari-llados y les reconoce el derecho a la huelga, bajo las limita-ciones que en dicha disposición se establecen.
IV
Procede a continuación determinar si la Ley Núm. 142 de 30 de junio de 1961, 29 L.P.R.A. see. 481 y ss., es consti-tucional. Su Art. 16, 29 L.P.R.A. see. 496, prohíbe a priori la huelga, haya o no surgido una grave emergencia que ponga
La prohibición absoluta de la huelga que contiene la Ley Núm. 142 se funda en la premisa que los empleados a que se refiere no poseen el derecho a la huelga bajo las disposiciones del primer párrafo de la Sec. 18 del Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado. Según se demuestra en las partes anteriores de esta opinión, tal premisa es incorrecta respecto a los empleados de la Autoridad de Acueductos.
La determinación que hacemos sobre la anticonstituciona-lidad de la Ley Núm. 142 no le niega en modo alguno al pueblo de Puerto Rico los recursos a que tiene derecho bajo
Nuestra Constitución permite, por tanto, lograr un justo equilibrio entre los intereses de la comunidad y los de los trabajadores. Se protege el derecho a la huelga, pero este derecho no puede esgrimirse para crear situaciones de emer-gencia que amenacen gravemente la salud, la seguridad o los servicios esenciales de este pueblo.
La determinación de que la Ley Núm. 142 es anticonstitu-cional tampoco resuelve necesariamente este pleito en su fondo, ya que toda revisión se da contra la sentencia y no contra sus fundamentos. Nos toca, por tanto, examinar por último la validez del injunction dictado.
V
El auto de injunction expedido contra la unión recurrente fue a nuestro juicio emitido debidamente por con-
Se confirmará en consecuencia la resolución dictada.
Mediante moción suscrita el 26 de diciembre de 1974, la parte re-currente nos informó que “. . . no existe controversia alguna con respecto a los hechos.”
Tomamos conocimiento judicial de la Orden Ejecutiva y Proclama emitida el 28 de noviembre de 1974 (Boletín Administrativo Núm. 3017), que en lo pertinente expresa:
“Por cuanto: Debido a los actos de sabotaje llevados a cabo en el conflicto laboral entre la Unión Independiente Auténtica de los empleados de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados de Puerto Rico y dicha corporación pública, existe un estado de emergencia doméstica en la Isla de Puerto Rico;
“Por cuanto: El incumplimiento y desobediencia de la ley, desórdenes y la pérdida, sabotaje y destrucción de propiedad pública han alcanzado una etapa de extrema preocupación para el Gobierno y el Pueblo de Puerto Rico;
“Por cuanto: Existe un grave e inminente peligro de que ello con-tinúe y se extienda a proporciones de mayor magnitud;
“Por cuanto: La protección de vida y propiedad restauración y man-tenimiento de la ley y el orden sobrepasa la capacidad de las autoridades civiles y de las fuerzas del orden público disponibles a la Policía de Puerto Rico en este momento; ....”
Para un estudio a fondo de esta legislación, véase: Fernández, Demetrio, La Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, mimeo., 1974, pág. 38 y ss.
Véase la Ley Núm. 6 de 7 de marzo de 1946.
Galvin, Miles E., Collective Bargaining in the Public Sector in Puerto Rico, tesis doctoral en maquinilla, s. f., Univ. de Wisconsin, pág. 342 y ss.
No nos toca expresarnos aquí sobre la situación de los empleados de la Autoridad de Comunicaciones bajo esta ley.
Dissenting Opinion
Opinión disidente en parte del
San Juan, Puerto Rico, a 20 de enero de 1977
Con el debido respeto para otros criterios, paso a exponer el mío. Este es un caso de considerable interés público porque sus consecuencias trascienden los hechos específicos que lo motivaron. Creo que tiene que ver con mucho más que si una ley en particular es constitucional o no. Creo que tiene que ver con los fines o propósitos para los cuales existe el Estado,
Por eso estimo que en la consideración del mismo debe irse a la médula del asunto. Para ello es necesario que nos diri-jamos a ciertos conceptos fundamentales comprendidos en la letra y en el espíritu de nuestra Constitución.
El arte de gobernar, además de consistir de dirigir, edu-car y administrar, consiste en gran medida en el ajuste pon-derado de intereses en conflicto. Más adelante examinaremos y compararemos los intereses en conflicto en este caso.
Se gobierna — en los países en que como el nuestro tienen el tipo de gobierno presidencial y de separación de poderes— desde las Casas de Gobierno, desde los Cuerpos Legislativos y, en apreciable medida, también desde los Tribunales Supremos.
Veamos lo que dice la Constitución sobre el asunto que nos ocupa. La Sec. 18 del Art. II — que es la sección clave en este caso — consta de dos oraciones. Tal parece que se le ha dado mucha importancia a la primera de esas dos oraciones y muy poca o ninguna a la segunda. Como trataré de demos-trar, hay que prestarle igual atención a ambas. Dice verbatim dicha Sec. 18:
“A fin de asegurar el derecho a organizarse y a negociar colectivamente, los trabajadores de empresas, negocios y pa-tronos privados y de agencias o instrumentalidades del gobierno que funcionen como empresas o negocios privados tendrán, en sus relaciones directas con sus propios patronos, el derecho a la huelga, a establecer piquetes y a llevar a cabo otras activida-des concertadas legales.
Nada de lo contenido en esta sección menoscabará la facul-tad de la Asamblea Legislativa de aprobar leyes para casos de grave emergencia cuando estén claramente en peligro la salud o la seguridad públicas, o los servicios públicos esenciales.” (Bastardillas nuestras.)
Salta a la vista del propio texto constitucional que el de-recho a la huelga que dicha sección confiere a los empleados de agencias públicas no es un derecho absoluto. No puede serlo. Está limitado por realidades tales como las “graves emergencias” que ponen en peligro “la salud o la seguridad pública” o “los servicios públicos esenciales.” Limitaciones indispensables éstas. Más adelante volveremos sobre esto.
Examinemos, aunque sea en términos generales, los hechos del caso, pues se trata de una opinión judicial sobre un caso concreto y no de un ejercicio académico formu-lado en el vacío. Como los hechos no fueron controvertidos la expresión que de los mismos nos llega a través de los autos
La Autoridad de Acueductos y Alcantarillados es un or-ganismo público del pueblo de Puerto Rico cuya función es recoger, tratar y servir agua potable a tres millones de habi-tantes de este país para sus infinitos usos en el hogar, los hospitales, la escuela, el comercio, la industria y un sinnú-mero de otros usos públicos y privados.
La Unión demandada declaró una huelga contra la Auto-ridad de Acueductos en octubre de 1974. Los empleados huel-guistas incluían los de oficina, los de campo y operación y los de mantenimiento de los sistemas de acueductos y de alcanta-rillados sanitarios en todo el país.
Los empleados de operación y mantenimiento son respon-sables del funcionamiento de las 48 plantas de filtración que tiene la Autoridad en la Isla y en las cuales se trata el agua para consumo humano. Dichos empleados son también nece-sarios para el funcionamiento de las 91 plantas de trata-miento de aguas negras. También son necesarios para la ope-ración de las bombas utilizadas para la distribución del agua potable y para la operación de las bombas que disponen de las aguas negras.
El costo de las mencionadas 48 plantas de filtración fluc-túa entre $1,000,000 y $10,000,000 cada una, a precios de antes, y el de las 91 plantas de tratamiento de aguas negras es de aproximadamente $5,000,000 cada una. Si esas plantas, las de filtración así como las de tratamiento, no se atienden adecuadamente se deterioran y sufren daños cuantiosísimos. También su falta de atención afecta inmediatamente la cali-dad del agua, poniendo así en peligro real y efectivamente la salud pública.
Además de las muchas consecuencias desastrosas directas que puede producir en el país la falta de agua potable se pro-ducen también muchas y graves consecuencias indirectas. Para dar un solo ejemplo: la Autoridad de Acueductos suple
La resolución del Tribunal Superior menciona también otros perjuicios que se deducen de la paralización de las operaciones de la Autoridad de Acueductos. Al no haber agua no pueden controlarse los incendios poniéndose así en peligro vidas y propiedades. Si no se tratan las aguas negras se pueden producir epidemias. Cuando cesa el abastecimiento de agua en una gran ciudad, como lo es el Area Metropolitana de San Juan con su millón de habitantes, se crean serios problemas sanitarios en los hogares, restaurantes, hoteles, hospitales y escuelas y se paralizan industrias y negocios.
Este caso que nos ocupa fue notorio por la destrucción de propiedad y tuberías de la Autoridad de Acueductos, lo cual dejó sin agua a varios sectores del Area Metropolitana de San Juan. El tribunal de instancia concluyó que “desde que se decretó la huelga ha estado ocurriendo una incidencia ex-traordinaria de averías anormales efectuadas sobre tuberías de conducto de agua y otras propiedades de la parte deman-dante que consideramos de naturaleza maliciosa.” Ese eufe-mismo lo que quiere decir es sabotaje.
El Estado es la organización con que cuenta la sociedad para llevar a cabo unos fines públicos que no pueden ser rea-lizados por las personas particulares. Mantener el orden para hacer posible la vida en sociedad y para propiciar el desarro-llo físico, intelectual y moral de los seres humanos es el pro-pósito primordial del Estado. Prácticamente todos los pen-sadores que se han ocupado de la naturaleza y de los fines del
La existencia del orden es requisito indispensable y bási-co de toda sociedad humana. Hay otros propósitos deseables que incumbe a los Estados llevar a cabo pero la realización de ninguno de ellos es posible si no existe un orden razonable en la sociedad. Tan indispensable es una medida razonable de orden público y de seguridad personal, que es un hecho histó-rico que los pueblos han preferido tolerar a un gobernante absoluto a sufrir la anarquía, el desorden y la inseguridad colectiva o individual.
Desde luego, como hemos dicho antes, no favorecemos ni el orden sin libertad ni la libertad sin orden.
Expuestos los hechos y las anteriores premisas generales que sirven de marco a este caso, veamos ahora concrétamente los intereses en conflicto en el mismo. De una parte está la Unión demandada, la cual consta de aproximadamente 2900 miembros. De la otra parte están los tres millones de habi-tantes de Puerto Rico para los cuales es indispensable el agua potable que produce la Autoridad de Acueductos.
Una Constitución democrática como la que interpretamos, que declara que el sistema democrático es fundamental para la vida de la comunidad puertorriqueña; que entiende que dicho sistema es aquel donde la fuente del poder es la volun-tad del pueblo; que considera como factor determinante en nuestra vida la fidelidad a los valores morales del ser humano por encima de los intereses económicos,
Ante la realidad de los graves perjuicios que ocasiona de-jar al país sin agua potable y del reducido número de perso-nas que podría tomar esa decisión, no es sorprendente que el derecho a la huelga que confiere la antes citada Sec. 18 no sea absoluto. La propia Comisión de la Carta de Derechos de la Convención Constituyente, al discutir en su Informe el derecho a la huelga se expresó como sigue:
*466 “Ciertamente no se ha pretendido reclamar y menos esta-blecer el derecho a la huelga sin límite o sin reglamentación. En primer término, el derecho constitucional aquí fijado no se extiende ni a huelgas de simpatía ni a actividades concertadas de carácter ilegal ni a actuaciones en violación de los conve-nios. . ..
En la teoría democrática el conflicto obrero-patronal no es un desiderátum. El desiderátum es la armonía, la cooperación, la más abundante producción como resultado de la justicia social. Dentro de los principios de la convivencia democrática el conflicto obrero-patronal, cuando surge, es un problema so-
En cuanto a la ley específica que se cuestiona en este caso, la Ley Núm. 142 de 30 de junio de 1961, 29 L.P.R.A. see. 481 y ss., no creo que plantea problema de igual protección de las leyes por el hecho de que se haya atendido en primer lugar el problema de Acueductos y no los demás posibles problemas huelgarios de otras agencias públicas. En materia de igual protección de las leyes el Poder Legislativo no viene obligado a dirigirse a todos los problemas públicos a la vez — lo cual además sería imposible — sino que puede dirigirse a unos pri-mero y a otros después. La prioridad en atender a unos u otros es una cuestión de política pública que corresponde a la Asamblea Legislativa decidir.
Unas palabras sobre los factores que usualmente se ofre-cen como criterios para determinar si un organismo público
La realidad es que casi todas esas características se le confirieron a las agencias y corporaciones públicas, aquí y fuera de Puerto Rico, para darles flexibilidad de operación. Fueron medidas de conveniencia práctica para habilitar a esas agencias para que pudiesen trabajar rápida y eficaz-mente sobre los problemas sociales y económicos que planteó la gran crisis económica de los años 30.
Para concluir si se trata de un servicio público o no, no
Deseo añadir que no podemos interpretar la Constitución únicamente a base de unos debates que tuvieron lugar antes de que la Constitución naciera. Ya hay un cuarto de siglo de experiencia bajo la Constitución y esa experiencia vale tanto o más que las escaramuzas verbales preconstitucionales.
Una última preocupación mía sobre este caso. Es de cono-cimiento general en el campo del derecho, que los Tribunales no declaran leyes inconstitucionales a menos que sea necesa-rio o inevitable. Entiendo que en el caso de autos no era necesario declarar inconstitucional la antes citada Ley Núm. 142 porque la decisión del Tribunal confirma la resolución apelada. La apelación y la revisión se dan contra la decisión y no contra sus fundamentos. La mesura debe caracterizar el empleo de las declaraciones de anticonstitucionalidad cuando hay disponibles otras soluciones para el problema bajo examen.
Regresando a los términos utilizados por la propia Cons-titución, en su Sec. 18 antes citada, no debe haber duda de que la Autoridad de Acueductos es una agencia pública, de que presta un servicio público esencial y de que el cese de sus operaciones pone en peligro la salud pública y constituye una grave emergencia. Entiendo que ejerciendo la facultad para legislar para estos casos que la propia Constitución le confirió — por claras razones de orden público — a la Asamblea
Desde luego, la función de gobernar corresponde primordialmente al Ejecutivo y al Legislativo. La función de los Tribunales Supremos es mayormente judicial pero su contribución o su intervención — según se vea —en la política pública es a veces notable. Recuérdese, por ejemplo, la controversia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos con el gobierno del Presidente Franklin D. Roosevelt sobre medidas de reforma económica y social. Los estudiosos de la función judicial reconocen y discuten la par-ticipación ocasional pero importante de los Tribunales Supremos en la formulación de la política pública. Cox, The Role of the Supreme Court in American Government (1976); Robert H. Jackson, The Supreme Court in the American System of Government (1955); Goldberg, Equal Justice (1971); Schwartz, The Reins of Power (1963); Rostow, The Sovereign Prerogative (1962) ; Bickel, The Least Dangerous Branch (1962) ; Shapiro, Law and Politics in the Supreme Court (1964); McCloskey, The American Supreme Court (1960); Black, A Constitutional Faith (1968); Berle, The Three Faces of Power (1967); Pritchett, The Roosevelt Court (1948); Berger, Congress v. The Supreme Court (1969); R. H. Jackson, The Struggle for Judicial Supremacy (1941) ; Schwartz, The Supreme Court (1957); Corwin, American Constitutional History (1964); Freund, The Supreme Court of the United States (1949); Benjamin F. Wright, The Growth of American Constitutional Law (1942); Levy, ed., Judicial Review and the Supreme Court (1967) ; Becker & Feeley, ed., The Impact of Supreme Court Decisions (1973); Pfeifer, This Honorable Court (1965); Mason, The Supreme Court From Taft to Warren (1958); Thayer, The Origin and Scope of the American Doctrine of Constitutional Law, 7 Har. L. Rev. 129 (1893).
Aristóteles, Política; Santo Tomas De Aquino, Summa Theologica; Hobbes, Leviathan; Locke, Gobierno Civil; Montesquieu, Espíritu de las Leyes; Rousseau, Contrato Social; Kant, Ciencia del Derecho; Hegel, Filo-sofía del Derecho; Maclver, The Modem State (1926); A. D. Lindsay, The Modem Democratic State (1943) ; Ernest Barker, Principles of Social and Political Theory (1951).
“La Democracia como Forma de Vida y como Sistema de Gobierno,” conferencia auspiciada por el Departamento de Instrucción del Gobierno de Puerto Rico, dictada por el Canal 6, TV en octubre de 1971; “¿El Im-perio de qué Ley?”, discurso pronunciado en el Colegio de Abogados de Puerto Rico con motivo del Día de la Ley, en 1ro. de mayo de 1968.
Preámbulo de la Constitución de Puerto Rico.
4 Dicurio de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, 2675 (ed. 1961).
Hughes v. Alexandria Scrap Corp., res. en 24 Junio 1976, 44 U.S. L.W. 4959; City of New Orleans v. Dukes, res. en 25 Junio 1976, 44 U.S. L.W. 5074; Katzenbach v. Morgan, 384 U.S. 641, 657 (1966); Williamson v. Lee Optical, Inc., 384 U.S. 483, 488 (1955); West Coast Hotel Co. v. Parrish, 300 U.S. 379, 400 (1937); y Wackenhut Corp. v. Rodriguez Aponte, 100 D.P.R. 518, 531 (1972).
Whatkins, Federal Ownership of Corporations, 26 Geo. L.J. 261, 285; Field, Government Corporations, 48 Harv. L. Rev. 775, 776; Stocke, Some Aspects of the Legal Status of Federal Corporations, 27 Geo. L.J. 1,4.
Wells, The Modernization of Puerto Rico, pág. 166 (1969). Trad, española, La Modernización de Puerto Rico, pág. 171 (1972); Goodsell, Administration of a Revolution, pág. 162 y ss. (1965). V. también los trabajos citados en el escolio 7.
